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El señor FIGUEROA (Secretario).-
En primer término, corresponde tratar el proyecto, iniciado en moción del Honorable señor Carmona, que aclara lo dispuesto en la letra a) del artículo 20 de la ley 13.039 y su reglamento, en el sentido de que las industrias instaladas en Arica o en otras zonas de tratamiento aduanero especial podrán trasladar al resto del país las mercaderías que fabriquen, elaboren, armen o manufacturen.
La Comisión de Economía y Comercio, en informe contenido en el boletín 26.632, recomienda a la Sala aprobar la iniciativa, que está en segunda discusión.
Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley (moción del señor Carmona):
En primer trámite, sesión 54ª, en 22 de agosto de 1972.
Informe de Comisión:
Economía, sesión 70ª, en 6 de septiembre de 1972.
Discusión:
Sesiones 90ª, 91ª y 92ª, en 12 de septiembre de 1972.
El señor PALMA (Presidente).-
En la segunda discusión, ofrezco la palabra.
El señor VALENTE.-
Señor Presidente, durante la primera discusión dimos las razones por las cuales estimábamos que este proyecto debía volver a Comisión. Pese a no estar en total desacuerdo con su redacción, consideramos que la forma como en él se interpreta la letra a) del artículo 20 de la ley 13.039 es contradictoria con la posición que sobre la materia han sostenido permanentemente los vistas de aduana por intermedio del Círculo de Vistas de Valparaíso.
Ante la eventualidad de que la interpretación contenida en el proyecto del Honorable señor Carmona, que es aclarativo no solucione e1 problema, sino que lo agrave, ocasionando un perjuicio a las zonas francas, y teniendo presente la opinión de los vistas de aduana, deseamos que la iniciativa vuelva a Comisión ya formulamos las indicaciones pertinentes, con el compromiso de invitar a los personeros de ese Círculo y a cualquier otro funcionario que nos pueda esclarecer la situación, a fin de despachar un proyecto que clarifique definitivamente todas las dudas existentes sobre la materia.
Más aún, ratifico lo que me expresó esta mañana un funcionario del Ministerio de Hacienda: que la iniciativa que prepararon los vistas de aduana y que incide en el mismo artículo 20 de la ley 13.039 fue firmada por el Ministro del ramo.
En consecuencia, ese proyecto va primero a la Cámara, se incluye en la convocatoria, y aquí tendremos un poco más de tiempo para dar solución efectiva al problema creado.
Mientras tanto, entre la Superintendencia de Aduanas, el Círculo de Vistas, la Contrataría y el propio Ministerio de Hacienda se ha suscrito un acuerdo para permitir que los vistas sigan realizando aforos, con el fin de no entorpecer el envío al resto del país de las mercaderías armadas, elaboradas, integradas, fabricadas o semielaboradas en el departamento de Arica y en las otras zonas libres o de tratamiento aduanero especial. De modo que la situación se ha superado en este momento. Y ello será confirmado y ratificado con el proyecto que el Ejecutivo envió al Congreso Nacional.
Estimamos indispensable un estudio más prolijo de esta materia, por lo que reiteramos nuestra posición en el sentido de que el proyecto en debate vuelva a la Comisión correspondiente.
El señor CARMONA.-
Señor Presidente, las palabras del Honorable señor Valente me obligan a intervenir para manifestar que con seguridad Su Señoría no ha estudiado en profundidad las disposiciones contenidas en el proyecto de ley de que soy autor. Si lo hubiera hecho, se habría dado cuenta de que mediante él se resuelve totalmente la situación creada en Arica, en beneficio de las industrias de ese departamento.
Ahora bien, el señor Senador dice que allí existe un problema grave, que desea resolver. Pero ha presentado un contraproyecto.
El señor VALENTE.-
Yo no, señor Senador: el Ministerio de Hacienda.
El señor CARMONA.-
Usted, Honorable colega,...
El señor VALENTE.-
No.
El señor CARMONA.-
... porque firmó las indicaciones pertinentes.
Esta mañana supimos que el Honorable señor Valente presentó un conjunto de indicaciones. Su Señoría tiene derecho a hacerlo, y también a discrepar.
Por lo tanto, al reiterar su solicitud de devolver el proyecto a Comisión, el señor Senador no hace más que cumplir su propósito: demorar el despacho de la iniciativa.
No tengo inconveniente en que el proyecto vuelva a Comisión, porque estimo que allí el Honorable señor Valente se convencerá de que las disposiciones que redacté resuelven el problema en forma clara y categórica.
Mediante la iniciativa de que soy autor se solucionan las dificultades de los funcionarios de aduana al declararse ajustadas a derecho todas las resoluciones tomadas con anterioridad a la fecha de dictación de la ley en estudio.
Por otra parte, el Honorable señor Chadwick, refiriéndose a una norma consignada en la iniciativa que presenté, llegó a decir incluso que era como falta de honestidad legislar de la manera en que allí se hace.
Basado en los preceptos de la iniciativa en estudio, puedo decir al señor Senador que su interpretación no se ajusta a la realidad. Estoy de acuerdo con Su Señoría en cuanto a que sólo el legislador puede interpretar la ley de modo generalmente obligatorio. Pero lo que dispone el artículo 3º es algo totalmente distinto. Indudablemente, mediante esta iniciativa no se pretende introducir modificación alguna, porque es simplemente aclaratoria, interpretativa; de modo que no podríamos restringir facultades de la Superintendencia de Aduanas u otros organismos, ni menos de la Contraloría General de la República.
Lo que sucede es que tanto dicha Superintendencia como el organismo contralor han discrepado en sus interpretaciones sobre la aplicación a casos particulares de las disposiciones de la ley Arica.
Ante tal circunstancia, ¿qué se establece en el artículo 3º? Algo que nos parece fundamental. Que si un organismo aplica la ley en determinada forma, sobre la base de la interpretación general del legislador, y otro administrativo ordena posteriormente aplicarla de modo distinto, siguiendo su criterio, la nueva interpretación hecha en ese caso particular regirá sólo para lo futuro, sin comprometer situaciones pasadas. De ese modo cautelamos los intereses de los funcionarios de aduana, a quienes el Honorable señor Valente dice defender con la modificación que propuso. Pero, como se ve, ese objetivo se logra también mediante el artículo 3º del proyecto que presenté. Se trata de proteger a los funcionarios que han estado aplicando la ley creyendo interpretarla correctamente, y que con posterioridad se ven afectados por la resolución de un organismo que ordena aplicarla de modo distinto.
Eso es en síntesis lo que se propone mediante el proyecto que debatimos, que, insisto, es simplemente aclaratorio, interpretativo.
Esta mañana formulé una observación acerca de las indicaciones que presentó el Honorable señor Valente, que en la práctica constituyen un proyecto nuevo, porque tienden a reemplazar todo el articulado de la iniciativa que yo propuse por otro que, según confesó Su Señoría, elaboró el Ministerio de Hacienda.
En el nuevo articulado que propuso el señor Senador se incluía primitivamente se sostuvo que fue objeto de enmienda un mecanismo sobre tributos y se iba más lejos de lo establecido en las disposiciones de la ley Arica.
Sostuve al respecto este criterio tiene vigencia, a menos que se haya modificado la redacción en la parte pertinente de dicha iniciativa que no correspondía tratar ese aspecto del contraproyecto del señor Senador, porque la norma sobre tributos tenía que enviarse a la Cámara, donde constitucionalmente debe tener origen.
El señor PALMA (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
El señor VALENTE.-
Pido la palabra, para aclarar brevemente algunas observaciones del Honorable señor Carmona.
Leí el proyecto que presentó Su Señoría. Aún más, lo estudié, comparándolo con el preparado por los vistas de Aduana. Pedí al Círculo de Vistas su parecer respecto del contenido de la iniciativa del Honorable señor Carmona, y puedo decir que las opiniones que vertí sobre ella en la Sala, tanto en la mañana como en la tarde de hoy, corresponden al criterio de esa entidad, que ha manifestado que el proyecto de Su Señoría no es bueno, no aclara la situación existente y, sobre todo, confunde mucho más cualquier interpretación futura de las disposiciones de la ley vigente.
Por lo demás, considero indispensable escuchar a los personeros del Círculo de Vistas, porque son ellos quienes están en tela de juicio, ellos están sancionados en virtud de dictámenes de la Contraloría, y muchos se hallan afectados por sumarios y sanciones pecuniarias a raíz de las interpretaciones hechas por el organismo contralor, que me parecen del todo irreales, porque sobre la materia ha dado a conocer cerca de ocho interpretaciones distintas, muchas de ellas contradictorias entre sí. De modo que ni siquiera en la Contraloría existe criterio unánime para determinar el alcance de los preceptos de la ley vigente.
Por eso, hemos presentado a modo de indicación el proyecto que elaboró el Círculo de Vistas de Aduana de Valparaíso. Y hemos sido muy francos sobre el particular. No deseamos que se despache hoy día la iniciativa en estudio, porque perjudica a las zonas de tratamiento aduanero especial y no resuelve la situación de los funcionarios. Queremos que la iniciativa vuelva a Comisión, para que no se despache durante la legislatura ordinaria. Preferimos esperar el proyecto de los vistas de Aduana, que tiene el patrocinio del Ejecutivo, porque, con el concurso del Honorable señor Carmona y de cualquier otro Senador entendido en la materia, permitirá dictar una ley que resuelva definitivamente todas las dificultades, en vez de una legislación de última hora que se limite a expresar buenos propósitos, sin llegar a nada positivo.
El señor PRADO.-
Deseo opinar brevemente sobre la materia, porque me he preocupado mucho de ella.
Considero que el proyecto del Honorable señor Carmona resuelve un aspecto del problema; no todo lo que plantean los vistas de Aduana ni todas las dificultades originadas con motivo de la aplicación de la ley Arica.
Por ejemplo, creo que se soluciona claramente el problema de las importaciones realizadas al resto del territorio por las industrias instaladas en Arica, frente a la discrepancia entre la Contraloría General de la República y el Servicio de Aduanas.
El señor VALENTE.-
Y en todas las zonas libres.
El señor PRADO.-
En todas las zonas libres.
A mi juicio, el asunto queda correctamente resuelto con la iniciativa presentada por el Honorable señor Carmona.
Por otra parte, pienso que también queda resuelto el problema funcionario derivado de eso mismo. Frente a la posible solución de este aspecto del problema, me parece aceptable la idea planteada por el Honorable colega, sobre todo si se considera la realidad que se presenta a veces en servicios fiscalizadores o que aplican legislaciones tributarias, por los conflictos que se originan como consecuencia de cierta irracionalidad en el proceso administrativo. Un organismo que aplica la ley lo hace de manera uniforme. Tardíamente llega un reparo, y se produce una situación concreta, expresada en actos jurídicos determinados, en actos de importación, se han tramitado documentos. Los funcionarios han encontrado actos repetidos de la administración. A última hora, por una interpretación distinta, se produce el problema funcionario.
Como dije antes, todo eso queda resuelto con la iniciativa del Honorable señor Carmona. ¿Qué queda pendiente? Un problema que el proyecto de los funcionarios vistas de Aduana que entiendo que el Gobierno quiere hacerlo suyo lo aborda un poco más a fondo. Yo le encuentro razón al proyecto del Gobierno, pues éste entra a modificar la Ordenanza de Aduanas en algunos aspectos que se refieren a la legalización de la póliza y a la responsabilidad del administrador de la Aduana en cuanto la legaliza con su firma, y a la responsabilidad del funcionario vista por la operación misma del aforo, que son dos diría yo aspectos de orden jurídico de la Ordenanza de Aduanas que están concebidos desde hace muchos años de modo muy irreal y que dan lugar a que muchos funcionarios administradores de Aduana o vistas simplemente tengan que ir a la cárcel cuando, por la forma irracional de aplicación de las disposiciones, les toca la mala suerte de ir a la cárcel.
Por eso, me parece conveniente que el proyecto vuelva a Comisión, como se ha propuesto, y que se escuche allí al Círculo de Vistas. Pero quiero dejar constancia, en todo caso, de que la situación se plantea no tanto por la .insuficiencia del proyecto del honorable señor Carmona, sino porque el otro entra en materias nuevas y más amplias. De ahí que me parezca indispensable también considerar esta iniciativa junto con la que propondrá el Ejecutivo.
El señor BALLESTEROS.-
¿Me permite, señor Presidente?
Me alegro de que en la Sala exista cierto acuerdo para enviar el proyecto nuevamente a Comisión, porque particularmente el artículo 3° a mí me merece objeción. Este precepto dice que cualquiera interpretación del Servicio de Aduanas, Ministerio de Economía, Contraloría General de la República o, en general, de cualquier organismo con competencia para ello, que altere el régimen jurídico que rige... Me parece que en él hay un evidente contrasentido. Ninguna interpretación de un organismo administrativo, por muy importante que éste sea, puede alterar el régimen jurídico. De manera que en la redacción misma del precepto citado, existe un contrasentido, un absurdo.
Aun comprendiendo el alcance que tiene esta norma, considero que no es feliz la redacción que se le ha dado. Por eso, sugiero que la Comisión la aclare en el segundo informe, porque es evidente que no traduce cabalmente la idea de que se trata.
Además, si se examina a fondo el precepto, la verdad es que resulta extraordinariamente serio que los organismos llamados a fiscalizar no puedan entrar a conocer ciertos hechos irregulares cometidos respecto de algunas industrias o empresas, y que sus resoluciones sólo pueden operar para lo futuro. Como es evidente, hay muchos casos en que esto puede justificarse; pero de manera genérica, como lo estatuye él artículo 3º, establecer que esas determinaciones no tendrán efectos retroactivos y sólo surtirán efectos para lo futuro, me parece un exceso.
Por lo tanto, sugiero que en el segundo informé sé consideré debidamente lo que he señalado.
El señor CHADWICK.-
Pido la palabra, señor Presidente.
Me he atrevido a pedir la oportunidad de intervenir por segunda vez en la discusión de este proyecto de ley, porque creo indispensable precisar mis conceptos y aclarar mis ideas.
Yo he dicho que no puedo poner en duda por lo contrario, la acepto anticipadamente la facultad que pertenece al legislador de interpretar la ley. Sin embargo, he querido llamar la atención del Senado respecto del peligro que existe cuando se utiliza esta facultad.
Es cierto que el legislador puede, le toca, le corresponde, como es natural, interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio. Ya lo decía el Código Civil. Es absolutamente indiscutible. Pero es igualmente cierto e indiscutible que eso exige un procedimiento leal de parte del legislador. No se trata de imponer una voluntad para dar un sentido a la disposición que se quiere interpretar por la mera autoridad que tiene el legislador de hacer la ley, pues entonces se producen efectos contrarios a todo buen ordenamiento jurídico: dar valor retroactivo al precepto que se interpreta. Por ejemplo, en el artículo lº se dice sustancialmente que la disposición de la letra a) del artículo 20 de la ley 13.039 debe entenderse en determinado sentido, en virtud del cual los productos industriales de las zonas que gozan de franquicias porque están en los extremos del país pueden ser internados al resto de la nación sin pagar determinados derechos, siempre que se cumplan los requisitos señalados en un decreto del año 1967.
En mi concepto, la disposición en referencia es extraordinariamente grave, porque si se aplica en su sentido natural, el Estado chileno tendrá que devolver las sumas que los particulares pagaron por concepto de impuestos en oportunidades anteriores, en virtud de que la interpretación producirá efecto retroactivo. Es eso lo que yo he querido señalar.
La verdad es que he leído el informe y no he encontrado en él un razonamiento convincente en el sentido de que realmente se haya tratado de desentrañar, de sacar de las disposiciones que se interpretan el sentido que legítimamente les corresponde. Creo que es un acto de autoridad, un golpe de mayoría el que se está dando. Y al llamar la atención sobre este particular, no he querido herir a nadie, pues todos los señores Senadores me merecen respeto. Lo que quise expresar es que, aunque no esté en nuestra voluntad hacerlo, en el hecho se está produciendo una sangría a las arcas fiscales al obligar a devolver lo que, de acuerdo con interpretaciones legítimamente adoptadas por las autoridades competentes, debieron pagar aquellos particulares que traían al país artículos elaborados o manufacturados en las zonas extremas de Chile.
Doy esta explicación para reforzar el criterio que ya se advierte en la Sala, en el sentido de enviar el proyecto nuevamente a Comisión. Porque es indiscutible que la Comisión tendrá que saber, al igual que la Sala, qué efectos producirá en la realidad, en la práctica. ¿Cuántos centenares de millones de pesos tendrán que ser entregados a los particulares en virtud de esta iniciativa? ¿Qué industrias se favorecerán? ¿Quiénes son los perjudicados, fuera del fisco? Porque también hay competencia y una verdadera guerra de la selva entre los comerciantes chilenos. Unos obtienen ventajas que les sirven para enriquecerse, pero que también sirven para arruinar a otros. Los que fabrican refrigeradores en Arica compiten con los que fabrican refrigeradores en Santiago, por ejemplo. ¿Les vamos a dar una fortuna a costa del Estado, para doblar en la competencia a sus competidores? No. Por lo menos tengamos un segundo informe que nos diga responsablemente cuáles son los efectos que en la práctica producirá este proyecto de ley.
Repito: doy estas explicaciones que me parecen necesarias, porque no ha sido mi intención molestar ni herir a nadie.
Se aprueba en general el proyecto.
El señor PALMA (Presidente).-
Como la iniciativa ha sido objeto de varias indicaciones, pasa a Comisión para segundo informe.
Advierto que la formulada por el Honorable señor Valente será enviada al Presidente de la República para el respectivo patrocinio constitucional, porque en el artículo lº sustituye diversos tributos...
El señor VALENTE.-
No, confirma.
El señor PALMA (Presidente).-
Sustituye varios tributos. Leo textualmente: En sustitución de los tributos indicados en el inciso segundo del artículo 20 de la ley 13.039 las industrias a que se refiere dicha disposición, instaladas o autorizadas para instalarse en el departamento de Arica o en otras zonas que gocen de tratamiento aduanero especial con anterioridad a la vigencia de la ley 14.824, pagarán los gravámenes que en dicho artículo se señalan...
El señor JULIET.-
La Comisión resolverá.
El señor PALMA (Presidente).-
Pero la indicación no puede ser enviada directamente a la Comisión. Es preciso pedir previamente el patrocinio del Ejecutivo.
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