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Honorable Senado:
Vuestra Comisión de Gobierno tiene el honor de informaros acerca del proyecto de ley de ¡a H. Cámara de Diputados, iniciado en una moción, con trámite de urgencia calificado de ''simple", que establece normas por las cuales deberán regirse las Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias, y crea la Consejería Nacional de Promoción Popular.
A las sesiones en que vuestra Comisión estudió esta iniciativa asistieron los Honorables Senadores Campusano y señores Gumucio y
Prado, y los Ministros del Interior y de Tierras y Colonización, señores Bernardo Leighton y Jaime Castillo, respectivamente. Contamos, asimismo, con la colaboración de los asesores señores Sergio Ossa y Sebastián Vial.
La iniciativa de ley en referencia consulta dos materias de contornos bien definidos.
En efecto, en los cinco primeros títulos en que se agrupa su articulado configura la estructura legal de las organizaciones comunitarias. En el Título VI, que tuvo su origen en una indicación del Ejecutivo, presentada en la Cámara de origen en el segundo trámite reglamentario, crea la Consejería Nacional de Promoción Popular.
En la redacción de este informe nos ajustaremos al siguiente orden:
I. Las Organizaciones Comunitarias.
II. La Consejería Nacional de Promoción Popular.
III. Votación en general y fundamentos de votos.
I.- Las Organizaciones Comunitarias.
Se distinguen dos tipos de Organizaciones Comunitarias: las de carácter territorial y las de carácter funcional.
Las de carácter territorial son las Juntas de Vecinos, entidades a quienes el proyecto reconoce como una expresión de solidaridad y organización del pueblo en el ámbito territorial para la defensa permanente de los asociados y como colaboradoras de la autoridad del Estado y de las Municipalidades.
Con el nombre de organizaciones funcionales se define a otras organizaciones comunitarias, tales como Centros de Madres, Centros de Padres y Apoderados, Centros Culturales y Artísticos, Organizaciones Juveniles, Organizaciones Deportivas, Grupos Corales, Cooperativas y otras que tengan caracteres similares y que representen valores específicos de la comunidad vecinal.
Ambas son sólo la base de una pirámide o el primer plano de una estructura que parte a nivel de la comuna: Uniones Comunales; para seguir a nivel de la provincia: Federaciones Provinciales, para terminar en un vértice a nivel nacional: Confederaciones.
La supervigilancia y fiscalización de las organizaciones en general corresponderá al Ministerio del Interior, y gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de constituirse en la forma señalada por este proyecto de ley.
Las Juntas de Vecinos, base de la organización territorial, sólo tienen de semejanza el nombre con las Juntas de Vecinos a que se refiere el artículo 31 de la Ley de Organización y Atribuciones de las Municipalidades, pues éstas últimas son de carácter provisional y de vida efímera que, en ciertos y determinados caso, desempeñan idénticas funciones que un Municipio, con las atribuciones y deberes de éstos.
En cambio, la proposición de ley que nos ocupa incorpora a la vida institucional del país a organismos privados que existen en poblaciones y barrios y que se autodenominan "Organizaciones o Juntas Vecinales".
La Cámara de origen ha sido acuciosa al confeccionar las normas que atañen a la constitución y organización de las Juntas de Vecinos.
Aunque la iniciativa corresponde a las personas que viven en la misma unidad vecinal, que es el territorio jurisdiccional de una Junta de Vecinos, se entrega a las Municipalidades el control en el desarrollo de este proceso. Si ellas no cumplen, interviene el Ejecutivo a través de los Gobernadores e Intendentes, a quienes corresponde también revisar decisiones por la vía de la apelación, sin perjuicio de que se deje entregado a los Alcaldes la facultad de resolver cualquier dificultad entre dos o más Juntas de Vecinos de su territorio jurisdiccional.
Dentro de su ámbito, las atribuciones de las Juntas de Vecinos son amplias, del más distinto orden y están expresamente señaladas.
A grandes rasgos, citaremos las de promover el progreso urbanístico y el desarrollo del espíritu de comunidad y solidaridad, entre los vecinos; organizar, promover o participar en la formación de cooperativas; colaborar con facultades fiscalizadoras en los servicios públicos con el objeto de asegurar adecuada prestación. En representación de los intereses de los vecinos, podrán realizar actos de orden patrimonial, incluso contratar créditos con Bancos Nacionales u organismos internacionales.
Para hacer más efectiva su labor como promotoras del progreso urbanístico, se establece que la Unión Comunal de Juntas de Vecinos podrá defender la prelación del plan coordinador de las otras propuestas el que deberá incluirse en el presupuesto de la Corporación, en caso de que no se produjere acuerdo entre aquella y la respectiva Municipalidad. Así es como los representantes de la Unión Comunal podrán concurrir a las sesiones del Municipio en que dicho plan se trate y el parecer de aquella equivaldría a una cuarta parte de los Regidores en ejercicio, con calidad decisoria si se produjere empate.
En todo caso, los Presidentes de las Juntas de Vecinos tendrán derecho a voz en las sesiones de la Municipalidad y en sus diversas Comisiones cuando se traten asuntos que se refieran o afecten a sus Unidades Vecinales.
En lo que respecta a las Organizaciones Comunitarias funcionales, que son, como se ha dicho, las que representan intereses de otro orden de actividades, tales como culturales, deportivas, Centros de Madres, etc., el proyecto sólo consulta normas generales relativas a su constitución, dejando lo demás al Reglamento y, especialmente, a lo que dispongan los respectivos estatutos. Por otra parte, se establece expresamente que prevalecerán sobre las disposiciones de este proyecto las normas contenidas en leyes especiales relativas a organismos sujetos a regímenes jurídicos distintos.
Pero como de acuerdo con la filosofía que informa la iniciativa en referencia, los valores específicos que promueven y representan las organizaciones comunitarias funcionales tienen en definitiva una misma meta con las de las organizaciones territoriales, se produce la integración desde la base, y es así como de los nueve miembros que componen las directivas de las Juntas de Vecinos, tres son representantes de las organizaciones funcionales, debiendo uno de ellos ser miembro de un Centro de Madres.
Si bien el proyecto autoriza la formación y consagra la existencia legal de las Agrupaciones, Uniones, Federaciones, y Confederaciones de las organizaciones comunitarias desde el nivel comunal al nacional, como lo expresáramos anteriormente, la simple lectura del Título pertinente permite deducir que la Cámara de origen ha querido deliberadamente sólo trazar las líneas directrices de tales entidades, cuyo plano básico es la Junta de Vecinos. O sea, se ha pretendido no anticipar o forzar la constitución de dicha estructura, limitándose a abrir una vía legal para que el hecho se produzca naturalmente.
Para hacer posible el funcionamiento de las organizaciones comunitarias, especialmente de las Juntas de Vecinos, que constituyen su esquema primario, se les concede ventajas o rebajas tributarias especiales ascendentes al 50% de impuestos fiscales y municipales, y, en algunos casos, exenciones totales y privilegio de pobreza.
Para la construcción de sus sedes sociales, se les permite acogerse al D. F.L. Nº 2, de 1959, por el término de dos años. Si la superficie edificada excede del máximo permitido por dicho texto legal, el proyecto y planos respectivos requerirán de la autorización del Intendente de la provincia, previo informe favorable de la Corporación de la Vivienda.
Se establece, además, que para la construcción, habilitación y equipamiento de tales sedes, se consultarán anualmente recursos en el Presupuesto de la Nación.
II.- La Consejería Nacional de Promoción Popular.
El Título VI del proyecto de ley en informe crea la Consejería Nacional de Promoción Popular, institución autónoma del Estado, persona jurídica de derecho público, con patrimonio distinto del Fisco, funcionalmente descentralizado y que se relaciona con el Gobierno directamente a través del Presidente de la República en la forma que determine este proyecto de ley y su Reglamento.
A ella le corresponderá, de acuerdo con las normas que imparta el jefe del Estado, orientar la política de desarrollo social del país, en cuanto permita la incorporación de todos los sectores populares a la plenitud de la vida política, económica, social y cultural de la Nación.
Hasta aquí transcribirnos definiciones y conceptos consignados en la letra de la iniciativa en referencia.
En seguida, nos detendremos a dar a conocer ciertas ideas fundamentales que, a juicio del asesor señor Sergio Ossa, a quien cupo en el debate el papel de expositor, constituirían la filosofía que informa esta nueva legislación. Ellas son ¡as que se indican en seguida:
Si bien el país está estructurado desde el punto de vista político y administrativo, adolece de una deficiente estructura social. Eso da lugar a que no sea posible un enfrentamiento simultáneo y paralelo del proceso de desarrollo económico y del proceso de desarrollo social.
Lo anterior es la causa de que nuestra democracia sea meramente formal, por cuanto un vasto sector de la población no participa del proceso en forma integral, es decir, vive marginado de los bienes y beneficios que tanto el Estado como la comunidad van creando.
Se hace necesario, en consecuencia, implantar un sistema o mecanismo legal que haga posible que el pueblo, en forma organizada, participe en el proceso de desarrollo económico y social.
Aun cuando actualmente existen numerosas organizaciones populares de diversa índole, por falta de un orden adecuado a la expresión de sus fórmulas existe una verdadera anarquía en la materia.
Esta falta de participación es lo que impide el levantamiento del nivel de vida de los sectores marginados, o sea, su incorporación a la plenitud del desarrollo nacional.
El concepto de marginalidad es amplio. No sólo comprende a los que habitan en la periferia de las ciudades, sino que encierra la idea de imposibilidad de acceso a las fuentes de la cultura, educación, estabilidad en el trabajo, beneficios del crédito, etc.
En síntesis, a nivel de Gobierno, la Consejería de Promoción Popular tiene una doble función: Fijar una programación tendiente a lograr prioridad en el acceso de bienes y servicios a los sectores marginados, a fin de integrarlos al desarrollo económico y social, y estudiar los cambios en la estructura del país, la que actualmente constituye un freno a la participación del pueblo a través de sus organizaciones.
La Consejería de Promoción Popular es intersectorial. En consecuencia, no es ni un Ministerio ni un servicio, por cuanto éstos son esencialmente sectoriales. Es decir, tiene por función orientar y establecer prioridades en las programaciones y coordinar las ejecuciones en un plano superior. La ejecución en sí misma corresponde al sector respectivo.
No pretende ejercer una tuición sobre las organizaciones comunitarias, sino que proporcionarles asesoría técnica y una vía útil para que la estructura pueda funcionar en todos sus niveles.
El proyecto establece que la Consejería Nacional de Promoción Popular será la sucesora legal del Departamento de Desarrollo Social de la Corporación de Servicios Habitacionales (ex Fundación de Viviendas y Asistencia Social) y se autoriza al Presidente de la República para determinar cuáles funciones de las que se entregan por el proyecto a la nueva institución autónoma del Estado, y que actualmente son ejercidas por otros organismos oficiales, se traspasarán a aquella, y cuáles continuarán a cargo de los organismos primitivos.
Se indica, en seguida, las funciones generales, y, en la especie, las que corresponden tanto a la Consejería Nacional como al Consejero Nacional.
Más adelante se señalan las atribuciones, deberes y obligaciones del Viceconsejero, Secretario General y Asesor Jurídico de la Consejería Nacional; el número y representación de los miembros del Consejo; las funciones específicas de éste último; las normas que autorizan a la Consejería para celebrar actos y contratos con todos los organismos que puedan colaborar con sus fines, incluso organismos e instituciones internacionales ; los recursos que forman su patrimonio, que son principalmente los fondos especiales que consulte anualmente la Ley de Presupuestos; las exenciones tributarias de que gozará, y las normas sobre las plantas, cargos, remuneraciones y la calidad jurídica de su personal.
Sobre este último punto, cabe subrayar que los empleados que presten sus servicios a la Consejería Nacional serán considerados empleados particulares para todos los efectos legales.
En lo que concierne a la composición del Consejo, debe tenerse presente que él consta de 15 miembros: El Consejero Nacional, quien lo presidirá; el Viceconsejero Nacional; un representante del Presidente de la República y un representante de cada uno de los Ministerios, con excepción de los de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional.
La Corporación de Servicios Habitacionales fue creada por la ley Nº 16.391, de 16 de diciembre de 1965, Orgánica del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. A dicha Corporación se refiere el Título IV del citado texto legal. El Reglamento de aquella fue aprobado por Decreto Supremo Nº 485, expedido por el citado Ministerio y publicado en el Diario Oficial el 15 de septiembre del año en curso. El Título III de dicho Reglamento se refiere en especial al Departamento de Desarrollo Social, que vendría. a ser el antecesor legal de la Consejería Nacional de Promoción Popular,
El Presupuesto de la Nación para el año 1966 consulta, en el ítem 18/03/125.8, la suma de Eº 16.000.000 para la realización, por parte de la Corporación de Servicios Habitacionales, de programas de equipamiento, servicios y desarrollo comunitario, en la forma en que él mismo indica. Establece, además, que con cargo a este ítem podrá imputarse todo tipo de gastos necesarios para la realización de los programas mencionados.
A petición de vuestra Comisión, el asesor señor Sergio Ossa rindió cuenta de lo realizado por la Corporación en el curso del presente año. A grandes rasgos, dicha labor se agrupa en los siguientes rubros: Equipamiento, operación invierno, servicios, capacitación, material didáctico, difusión de arte y cultura, y remuneraciones. En sumas globales e incluidas las remuneraciones, las que alcanzan aproximadamente a Eº 3.500.000. la inversión total llega a Eº 9.000.000.
El señor Sebastián Vial se refirió, en especial a la labor realizada en materia de asesoría jurídica, tanto en materia de saneamiento de títulos como en lo que concierne a cooperativismo.
III.- Votación en general y fundamentos de votos.
En la tercera sesión que vuestra Comisión dedicó al estudio de este proyecto, el se��or Presidente declaró cerrado el debate y lo puso en votación.
Resultó rechazado en general por cuatro votos por la negativa y un voto por la afirmativa.
Los votos negativos corresponden a los Honorables Senadores señores Bulnes, Luengo, Miranda y Rodríguez. El voto afirmativo fue emitido por el H. Senador señor Foncea.
Al fundar su voto, el H. Senador señor Rodríguez expresó que lo hacía tanto en su propio nombre como en el del Partido Socialista.
Señaló que los hechos demuestran que su Partido ha estado siempre empeñado en estimular y ayudar a las organizaciones populares, a fin de que éstas alcancen mayor jerarquía y obtengan de esta manera el máximo de eficacia en su acción. Por esta razón; se encuentra siempre dispuesto a legislar sobre esta materia
De acuerdo con este predicamento, manifestó estimar indispensable el darle existencia legal a las Juntas de Vecinos y a las otras organizaciones de esta naturaleza, sean ellas territoriales o funcionales, lo que mejorará el esquema del trabajo y aumentará la participación del pueblo en la administración local del país.
Sin embargo, agregó, este proyecto se contrapone a las ideas de su partido en dos puntos fundamentales. Uno de ellos es el control vertical que el Ministerio del Interior ejercerá sobre las Juntas de Vecinos y que se proyectará sobre todas las fases de la estructura que se pretende crear, lo que se traducirá fatalmente en la influencia política que ejercerán los funcionarios más allá del ámbito del propio Gobierno. Añadió que el otro punto de contraposición es el concerniente a la Consejería Nacional de Promoción Popular. Acerca de esta parte del proyecto, reconoció la existencia de disposiciones útiles en su articulado, tales como la asesoría jurídica a sectores marginados y a la cual se refirió el asesor señor Sebastián Vial.
No obstante lo anterior, señaló que el asunto debe enfocarse en toda su integridad y que un análisis del contexto demuestra que los buenos objetivos están cegados, por cuanto se advierte el papel eminentemente politizado que está llamado a realizar el organismo en referencia, el cual por un impulso dinámico de los hechos resultará profundamente dañino para la convivencia política del país.
A su juicio, la tarea de incorporar a todos los sectores populares a la plenitud de la vida política, como lo establece el artículo 66 del proyecto, es una misión propia de los partidos políticos y no de una Consejería intersectorial.
Además, otras disposiciones le dan el carácter de super Ministerio, lo que va mucho más allá de la función coordinadora con la que Su Señoría, está de acuerdo.
Critica, en seguida, el hecho de que este organismo escape a la misión de control de la Controlaría General de la República y que sus funcionarios tengan el carácter de empleados particulares para todos los efectos legales.
En cuanto a su financiamiento, manifestó que las disposiciones relativas a él hacen temer que el grueso de los recursos provengan del extranjero, hecho que acredita la circunstancia de haber ya recibido asesoría foránea, todo lo cual permite presumir una misión más de carácter político que social.
Finalizó diciendo que estaría dispuesto a aceptar enmiendas que dieran mayor envergadura al organismo enquistado en el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, por el cual ha efectuado hasta la fecha su labor la Promoción Popular, pero que no pone en duda que la Cámara de origen, insistiendo por simple mayoría, obtenga que se transforme en ley este proyecto en los mismos términos en que lo despachó. Anuncia que en la Sala profundizará sus argumentaciones.
Por su parte, el H. Senador señor Luengo, al fundar su voto negativo, expresó que estima conveniente legislar acerca de las Juntas de Vecinos, a fin de darles organicidad, y, como consecuencia de ello, mayor eficacia en su acción, sin que ello importe dependencia del Ministerio del Interior o de cualquier otro servicio oficial. Agregó que esto último significaría restarle sus verdaderas posibilidades y, en definitiva, convertirlas sólo en órganos al servicio de la gestión política que desarrolla el partido que detente el poder.
Lamentó que el Ejecutivo no haya estado dispuesto a separar de la iniciativa que se vota el Título VI referente a la Promoción Popular, Señaló que este último cuerpo de disposiciones adolece de graves defectos que lo convierten en un proyecto vago, tales como el hecho de que no se confiera, tanto a la Consejería Nacional como al Consejero Nacional, facultades específicas, y la circunstancia de establecer una dualidad de organismos oficiales facultados para ejercer diversas atribuciones.
El H. Senador señor Foncea, al emitir su voto favorable, expresó que no obstante haber sido suficientemente desvirtuados en el seno de la Comisión todos y cada uno de los cargos formulados al proyecto, abundaría en algunas consideraciones.
Entre otras, manifestó que no existe la dependencia que se ha pretendido establecer entre las Juntas de Vecinos y el Ministerio del Interior. A juicio de Su Señoría, las impugnaciones formuladas a esta parte del articulado inciden en detalles. Además, el Ejecutivo ha estado en todo momento dispuesto a recibir sugerencias que mejoren la iniciativa en este sentido.
Señaló, en seguida, que las Juntas de Vecinos y, en general, las organizaciones comunitarias en todos los niveles de su estructura, no pueden desarrollar una labor eficaz sin la existencia de la Consejería Nacional de Promoción Popular. Prueba de ello es que hace mucho que existen organismos similares a ellas, sin que hasta la fecha hayan podido traducir su acción en algo verdaderamente efectivo.
Añadió que si las organizaciones comunitarias son entes intermedios entre el pueblo y la autoridad en los diferentes planos, los sectores que ellas interpretan no podrán cumplir sus anhelos ni hacer oír su voz.
en forma valedera si no existe el organismo que recoja y haga suyas sus inquietudes, abriéndose de este modo el camino hacia el establecimiento de una democracia integral.
Por la razón señalada, agregó, el Ejecutivo no ha podido acoger la idea de separar disposiciones que forman un solo todo.
Terminó manifestando su extrañeza por la actitud de los sectores de oposición, los que han expresado estar de acuerdo en líneas generales con esta iniciativa y que, por temor a una insistencia por parte de la Cámara de origen, razonamiento que él rechaza por considerarlo basado en subterfugios constitucionales y reglamentarios, se niegan a la idea de legislar sobre la materia.
El H. Senador señor Bulnes, al fundar su voto negativo, manifestó reconocer la existencia de ideas plausibles en el proyecto en informe. Dentro de este predicamento, considera propio otorgarle personalidad jurídica a las Juntas de Vecinos, y estima de justicia y conveniencia crear un servicio especial de coordinación que estudie y solucione los problemas de los sectores marginales.
Pero señaló que, a su juicio, este proyecto adolece de errores fundamentales. Es así como encuentra altamente inconveniente la dependencia de las Juntas de Vecinos del Ministerio del Interior, lo que se traducirá inevitablemente en un control político de éste sobre aquéllas.
En seguida, expresó estimar innecesarias y contraproducentes las disposiciones relativas a las organizaciones funcionales, las que, además de entorpecer su acción, las situarían también en la relación de dependencia expresada con respecto al Gobierno.
En lo que concierne a la Consejería Nacional de Promoción Popular, estima que ella causará más daños que beneficios y que, en definitiva será perjudicial para la convivencia democrática del país, dado que por la amplitud y al mismo tiempo imprecisión de sus atribuciones, se convertirá en un estado dentro del Estado.
Terminó explicando que cuando se vota en general un proyecto, no se está votando la idea de legislar sobre la materia, sino que la idea de legislar de la manera en que el proyecto respectivo la aborda. Así, el señor Senador está dispuesto a considerar una iniciativa que trate sobre estos puntos en otra oportunidad, siempre que el planteamiento general sobre el cual ella se formule esté más de acuerdo con las ideas que él sustenta sobre el asunto.
Con el mérito de las consideraciones anteriores, vuestra Comisión de Gobierno tiene el honor de comunicaros que ha rechazado la proposición de ley materia de este informe y os recomienda adoptar igual temperamento.
Sala de la Comisión, a 22 de noviembre de 1966.
Acordado en sesión de esta fecha, con asistencia de los Honorables señores Bulnes (Presidente), Foncea, Luengo, Miranda y Rodríguez; y en sesiones de fecha 14 del presente, con asistencia de los mismos señores Senadores, y de fecha 22 del mes en curso, con asistencia de los
Honorables Senadores señores Bulnes (Presidente), Aguirre Doolan, Foncea, Luengo y Rodríguez.
(Fdo.) : Raúl Charlín Vicuña, Secretario.
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