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De acuerdo al marco legal, las municipalidades chilenas no pueden contraer deuda; no obstante, se pueden endeudar a través de una ley con autorización del Ministerio de Hacienda, vía operaciones de leasing, hecho que contrasta con los municipios de los países de la región. En cuanto a deuda documentada sólo figuran una deuda con el BID que en la práctica está condonada y algunas operaciones de leasing a mediano plazo, destinados a gastos de inversión. Los pasivos en los estados patrimoniales muestran, en general, pasivos correspondientes a la administración de fondos - fondos para ejecutar proyectos definidos por los cuales falta rendir-, acreedores presupuestarios - gastos facturados y no cancelados. A pesar de las restricciones impuestas por el marco legal, los municipios muestran incrementos en los niveles de deuda, la que en muchas ocasiones está subvaluada o no registrada. En este sentido, se aprecia en algunos municipios un creciente nivel de endeudamiento, que se da a través de la demora de pagos a proveedores, contratistas u otras esferas de gobierno, lo que habitualmente se conoce como deuda flotante, o el no registro de deuda, lo que ha sido imposible de cuantificar. Adicionalmente, se han observado Corporaciones (principalmente de salud y educación) con importantes niveles de déficit y de deuda, incluyendo deuda bancaria, las cuales no son registradas en los estados patrimoniales de los municipios.
Como e ha dicho, en el caso de los municipios no existe autorización legal para endeudarse, más allá de los casos de autorización de arrendamiento por leasing o la contraparte crediticia de los recursos del Programa de Mejoramiento de Barrios. Este impedimento implica que los municipios no incorporan una evaluación de rentabildidad marginal de la inversión local, pues dependen, en gran medida de los fondos externos (condicionados y que muchas veces no priorizan las definiciones de las propias municipalidades), por lo cual existe una óptima asignación de recursos de capital a nivel local, así como una imposibilidad de incorporar un componente de equidad intergeneracional en las decisiones de inversiones.
La causa que explica esta situación es el riesgo de perder el control sobre las finanzas públicas por parte de la autoridad central. Sin embargo, la mayor parte de la literatura reconoce, dentro de un cierto rango, las ventajas de permitir el endeudamiento municipal, especialmente el relacionado con fines de inversión.
Inclusive funcionarios del Ministerio de Hacienda aventuran una posible estrategia para este fin, la cual debiese incluir, “i) establecer una responsabilidad más directa de las autoridades locales en sus decisiones sobre endeudamiento; ii) ampliar los mecanismos de recuperación de costos, y iii) establecer un sistema que permita evaluar la solidez financiera de los municipios”, (Espinoza, Marcel, 1994) pues esta alternativa no debiese ser masiva sino que selectiva para aquellos municipios eficientes y con la solvencia necesaria para asegurar el éxito de este tipo de financiamiento.
Empresas Municipales: en el caso chileno existe la imposibilidad de su creación a menos que una ley las autorice, aunque existen aquellas previas a su prohibición tales como la antigua Empresa de Agua Potable de la comuna de la Municipalidad de Maipú o la Empresa Metropolitana de Residuos-EMERES. Parece correcto mantener esta disposición, aunque pareciera indicado permitir la formación de corporaciones vinculadas al sector privado para prestar determinados servicios económicos, muchas veces fuentes de monopolios o inexistencia de un mercado de éstos, especialmente en las zonas apartadas o rurales. Los sectores privilegiados debiesen ser el desarrollo productivo y las corporaciones viales.
Hay varios rubros en que las municipalidades experimentan su mayor nivel de endeudamiento así un caso emblemático es el ligado con la educación, cotizaciones previsionales y falta de pago de cuentas de servicios básicos, frente a esta situación el estado en diversos gobiernos inició una política de rescates sin embargo esto fracasaron, en efecto, el problema de indisciplina fiscal expresado en un comportamiento deudor es propio de comunas urbanas y populosas, con escasa vulnerabilidad socioeconómica. Se trata también de municipios que poseen mayor ingreso municipal per cápita. Esto permite concluir que las razones que motivan la morosidad son de tipo político (en un sentido de toma de decisiones y no de partido político). El nivel central del Estado generó algunas operaciones de bailout o rescate financiero, entre los años 1993-94, a las comunas más endeudadas. Son casos poco frecuentes, sin embargo, todas las municipalidades rescatadas reincidieron en el comportamiento deudor. Después de la mala experiencia de ayudar a las municipalidades sin que ello resolviera el problema, los gobiernos han adoptado una firme decisión de no intervenir. Dada la determinación del nivel central del Estado en relación a no generar nuevos mecanismos de rescate a administraciones municipales con problemas, éstos han tendido a solucionarse.
El modelo de descentralización fiscal y el sistema de administración financiera del Estado en el caso chileno dan garantías para una alta disciplina fiscal, la más alta de América Latina (BID, 1994). Sin embargo, en el caso de la administración de rubros como la educación municipal se han generado en el pasado situaciones de endeudamiento encubierto reiterado, en los que el nivel central del Estado ha debido intervenir con medidas de rescate. En particular, estos episodios de endeudamiento encubierto han estado asociados a deudas previsionales de los municipios en el sector de educación, como así mismo a al pago de deudas de servicio básicos como es el agua, electricidad y aseo.
Educación.
En concreto, la disciplina fiscal tiene relación con el compromiso municipal con la educación y con la voluntad firme de racionalizar la gestión, lo que se expresa en la decisión política de traer equipos profesionales de excelencia a dirigir las corporaciones o departamentos. En la medida en que esto no ocurre, las crisis financieras en las corporaciones o departamentos de educación son frecuentes y las municipalidades forzosamente deben realizar transferencias para financiar gastos corrientes. los puntos de consenso entre autoridades del nivel central y representantes de la Asociación Chilena de Municipalidades (cuya opinión es similar a la de alcaldes entrevistados en este estudio), está su percepción de que el principal problema del sistema de financiamiento de la educación municipalizada radica en el hecho de que los municipios asumen la tarea como una cuestión forzada.
En rigor, el problema de indisciplina fiscal que se ha producido en la administración de los recursos de educación municipal tiene como origen un modelo de financiamiento que no financia la totalidad de los gastos corrientes de la administración educacional, a no ser que se inicien profundos y constantes procesos de racionalización administrativa, los que se han comenzado a desarrollar en el período más reciente.
Cuando estos procesos no se adoptan, las municipalidades se ven obligadas a traspasar recursos a educación (transferencias) de manera imprevista y creciente, lo que les impide utilizar sus recursos para otros propósitos del desarrollo municipal. En este contexto se genera, en algunos casos, una situación de indisciplina fiscal que se expresa como un endeudamiento encubierto, al no pagar las cotizaciones previsionales de los docentes.
Esta forma de indisciplina fiscal es propia de comunas urbanas y populosas, con escasa vulnerabilidad socioeconómica. Se trata también de municipios que poseen mayor ingreso municipal per cápita. Es decir, no son las municipalidades aisladas con dificultades estructurales de financiamiento, ni las municipalidades más pobres, ni las más precarias.
Esto permite concluir que las razones que motivan la morosidad son consecuencia de una mala gestión educacional y de una consideración de tipo político (en un sentido de toma de decisiones y no de partido político). Se trata de alcaldes que tomaron la decisión política de no pagar, anticipando un posible rescate por parte del gobierno central y no son los alcaldes de las comunas con más problemas.
Cabe destacar que el hecho de que la situación de bailout se presente preferentemente en comunas que no son especialmente vulnerables, sugiere que el problema de la indisciplina fiscal implica un problema mayor de equidad del sistema.
Estas corresponden a una situación particular de pocas municipalidades chilenas que ocurrieron entre los años 1993-94. Después de la mala experiencia de ayudar a las municipalidades sin que ello resolviera el problema, el gobierno adoptó una firme decisión de no intervenir. Dada la firmeza del nivel central del Estado en relación a no generar nuevos mecanismos de rescate a administraciones municipales con problemas, estos han tendido a solucionarse.
Los mecanismos mediante los cuales esta solución se ha venido presentando tienen relación, por una parte, con el incremento del financiamiento de la educación y, por otra, con los esfuerzos de racionalización emprendidos.
Si bien las municipalidades argumentan que se ven enfrentados a un modelo en el cual los gastos son fijos y los recursos variables, dependiendo de la matrícula, lo que plantea una situación de desequilibrio difícil de superar, los casos estudiados indican que ésta es una ecuación que puede alterarse a favor del saneamiento de las finanzas municipales. Los gastos se pueden disminuir y racionalizar.
Cotizaciones previsonales
En materia de cotizaciones previsionales, el tipo de comunas deudoras son, en promedio, más grandes que las no deudoras. Mientras que las primeras corresponden al 9,3% del total de comunas del país, absorben un 13,3% de la población. Las no deudoras en cambio, representan al 90,6% del total de comunas y sin embargo, absorben sólo el 86,7% de la población total. Las comunas deudoras se encuentran además en mejor situación relativa que las no deudoras en términos de la vulnerabilidad promedio de sus habitantes y bajo el promedio nacional de vulnerabilidad.
Deudas por servicios básicos impagos.
Por ley no pueden quebrar, pero el 72 por ciento de las municipalidades tiene cifras 'rojas'. Una de las peores cargas es la millonaria deuda previsional con los profesores. De las 345 municipalidades, 250 tienen deudas millonarias, es decir, el 72 por ciento de las comunas.
En la Región del Maule los profesores dicen ser los más afectados. Algunos docentes han completado hasta 30 meses sin que la municipalidad les pague sus cotizaciones previsionales. Lo más increíble es que figuran religiosamente descontadas en todas sus liquidaciones de sueldo. "En la municipalidad nos descuentan la previsión y nos descuentan también las otras situaciones y no llegan a sus destinos", critica Jorge, profesor de Villa Alegre.
El alcalde de Villa Alegre reconoce la crisis financiera. Incluso dice que durante los últimos 12 meses acumula casi 200 millones de pesos en deudas. En tanto, en Santiago también existen municipios con deudas millonarias. En el SAPU de Cerro Navia los funcionarios dicen que las cifras rojas alcanzan los 1.300 millones de pesos, lo que estaría afectando la salud de los pacientes.
Es el llamado "Efecto bicicleta", es decir, los municipios pagan una cuota cada 3 o 4 meses, pero a los funcionarios se les aplica mensualmente el descuento por planilla. Un concepto que se conoce en la mayoría de las municipalidades y que no diferencia entre la ubicación geográfica o el color político del alcalde.
Rancagua figura en el ranking de la Contraloría como una de las 10 municipalidades más endeudadas de Chile.
Asimismo, en Concepción el déficit presupuestario a diciembre del 2007 era de casi 900 millones de pesos.
Mientras en las estadísticas de la Contraloría la Municipalidad de La Serena figura como la tercera más endeudada del país. "Alcanza alrededor de los 2.200 millones de pesos. En circunstancias que nosotros recibimos esta gestión con una deuda contable cerca a los 4 mil millones de pesos", explica el alcalde serenense Raúl SaldÍvar. "La Elegante" es una de las multitiendas más antiguas de la zona, pero según los montos publicados en Dicom, el municipio de La Serena le debe más de 13 millones de pesos.
En total la deuda municipal supera los 100 mil millones de pesos. El problema es que, según los expertos, el "desastre" financiero se traspasa a los vecinos y también afecta el desarrollo de las regiones.
Algunas municipalidades están endeudadas y los municipios administran sus pasivos o sus emergencias de caja dejando de pagar a algunos proveedores.
Otro caso es el de en Ovalle se arrastra una mochila de la administración anterior más 3 mil millones de pesos en deuda, y fundamentalmente originada en una deuda de 500 millones de pesos con los profesores, una deuda con la empresa eléctrica por el alumbrado eléctrico y otra de cerca de 1000 millones con la empresa que hizo el recambio de luminarias.
Asimismo en la actualidad 36 municipalidades adeudan 9 mil millones de pesos a Cenabast, por ello este organismo amenazó no tramitar compra de insumos médicos o remedios a las municipalidades que no den garantía suficiente de pago.
Municipalidades en Dicom
El déficit en las finanzas ha generado que las deudas de las municipalidades sean registradas en el boletín de información comercial -Dicom- afectándole en su imagen pública y a la hora de contratar con organismos proveedores de servicios y bienes básicos para el funcionamiento del organismo y por extensión de la comunidad toda.
Esta situación por años ha venido afectando a las comuna más pobres del país, así, durante el 2005, diez de las 23 municipalidad de las provincia de Llanquihue, Chiloé y Palena están en Dicom por deudas impagas. Se trata de las Municipalidades de Maullín, Puerto Montt, el Departamento de Salud de Cochamó, Llanquihue, Curaco de Vélez, Ancud, Quinchao, Chaitén, Quellón y Futaleufú. En la mayoría de los casos se trata de cifras más bien bajas, como es el caso de Futaleufú que por una deuda a ENTEL de apenas 2 mil 330 pesos figuró en DICOM.
Maullín es la que tuvo más deudas impagas con 7 millones 413 mil pesos. Se trata de cuentas con las empresas Entel, Labotec, BancoEstado Leasing (2 millones 300 mil pesos), Gráfica Andina y Melman S.A. Del total, más de la mitad, 3 millones 700 mil pesos, corresponden a compromisos que vencieron hace más de dos años.
Puerto Montt sumaba en esa fecha más de 7 millones de pesos, luego de confirmarse que aclaró las deudas más pequeñas que tenía el Departamento de Salud Municipal, entre otros. En cuanto al Departamento de Salud de la Municipalidad de Cochamó, su deuda llegó a los 3 millones 11 mil pesos. De esa cifra, la mayor parte está comprometida con farmacias de Puerto Montt y Cochamó. Algunas facturas impagas se arrastran más de cuatro años, ya que a Salcobrand, por ejemplo, se le deben 50 mil pesos desde el 14 de junio de 2001.
Objetivo del proyecto
Se ha visto cuales son los principales rubros de endeudamiento de las municipalidades, y es por ello que este proyecto tiene por iniciativa establecer la prohibición de que cuando las municipalidades no tengan recursos suficientes para pagar los servicios básicos, las empresas no puedan cortar el suministro por ser un servicio sensible. Evitar así riesgos en el corte de servicios básicos.
Pero como contrapartida el proyecto busca establecer la obligación de puntualidad en el pago de las deudas por parte de las municipalidades y evitar que estas usen dineros que por su naturaleza estén destinados a fines diferentes del pago de agua y luz, como por ejemplo, que sean subvenciones educativas, o destinados al pago de sueldos y de cotizaciones previsionales de lo funcionarios.
PROYECTO DE LEY
Artículo único: Modifíquese la ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades: agréguese el siguiente artículo 8 bis nuevo:
Las municipalidades pagarán preferentemente las obligaciones laborales y previsionales de sus trabajadores, las relacionadas con servicios de aseo y ornato y las que surjan de la contratación de servicios básicos de agua potable y electricidad.
(Fdo.): Alejandro Navarro Brain, Senador.
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