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Honorable Senado:
Todos los órganos y funcionarios del Estado se encuentran sujetos al principio de juricidad, de acuerdo a los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, lo que se traduce en que sus actuaciones deben enmarcarse plenamente en el ordenamiento jurídico. En caso de obrar al margen de la ley o excediéndose en las facultades que el ordenamiento le otorga, existe una serie de mecanismos para investigar los abusos e imponer sanciones, tales como la nulidad de lo actuado y, por otra, en la forma de responsabilidad y sanciones, dejando entregada a la ley la determinación de la naturaleza y la entidad de la misma en caso que una determinada conducta constituya una infracción a este principio. Dentro de estas últimas se encuentra la acusación constitucional.
En los sistemas presidencialistas, como el nuestro, el "impeachment" o juicio político es una excepción al principio de la separación de poderes, que se materializa a través de los frenos y contrapesos ("checks and balances"} que buscan que las más altas autoridades públicas sean responsables por el cumplimiento del principio de juricidad.
En el artículo 52, N° 2, y 53, N° l, de la Constitución Política se encuentra regulada la acusación constitucional que puede ser deducida, por diversas causales, según la naturaleza de sus atribuciones, en contra de las siguientes autoridades:
Presidente de la República: por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la Constitución o las leyes;
Ministros de Estado: por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno;
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia: por notable abandono de sus deberes;
Contralor General de la República: por notable abandono de sus deberes;
Generales o Almirantes: por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación;
Intendentes y Gobernadores y autoridad que ejerza el Gobierno en los territorios especiales a que se refiere el artículo 126 bis: por infracción de la Constitución y por los delitos de traición, sedición, malversación de fondos públicos y concusión.
Por la declaración de culpabilidad, queda el acusado destituido de su cargo y no puede desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección popular, por el término de cinco años. El funcionario declarado culpable podrá ser juzgado de acuerdo a las leyes por el tribunal competente, tanto para la aplicación de la pena señalada al delito, si lo hay, cuanto para hacer efectiva la responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados al Estado o a particulares.
La acusación constitucional no se trata ni de una sanción criminal ni administrativa, puesto que éstas corresponden a los Tribunales de Justicia o al Poder Ejecutivo, respectivamente. La sanción constitucional es de orden político, enmarcado en que, según el artículo 5° de la Constitución, la soberanía es ejercida por el pueblo, a través de sus representantes electos por sufragio universal y periódico y, por tanto, aquél delega en éstos la facultad de controlar el buen ejercicio de esa soberanía popular.
El académico Humberto Nogueira, en relación con la finalidad de la acusación constitucional, señaló: "La finalidad de la acusación constitucional, en cuanto garantía propia del Estado de derecho constitucional y mecanismo de control interorgánico de base constitucional, es contener el abuso o desviación de poder de las personas o autoridades acusables, resguardando y garantizando el orden institucional de la República Democrática y los derechos esenciales de las personas".
Don Alejandro Silva Bascuñán ha dicho que "la declaración del Senado da término a un proceso que no presenta los caracteres de una contienda penal o civil, sino de evidente sustancia política, en cuanto persigue fundamentalmente colocar al margen de sus funciones públicas de la más elevada relevancia e importancia a quienes no se muestren a la altura de la misión recibida y dar paso a la aplicación, dentro de la igualdad jurídica, a las sanciones que merezcan. Asimismo, recuerda que el Constituyente se refirió a este mecanismo como aquel que permite "a la ciudadanía perseguir la responsabilidad que [las autoridades] pudieran tener.".
Actualmente, nuestra Constitución no contempla al Fiscal Nacional dentro de las autoridades susceptibles de ser acusadas constitucionalmente.
Cabe hacer presente que la labor del Fiscal Nacional es de aran relevancia, como se verá a continuación.
Así la Constitución Política de la República, la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público y el Código Procesal Penal establecen como una función principal del Ministerio Público, la exclusividad de la persecución criminal y la dirección de la investigación de los hechos constitutivos de delito.
En este sentido, la Constitución y su Ley Orgánica Constitucional le encomiendan "dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública en la forma prevista por la ley". De igual manera, le corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos.
Este es uno de los cambios más importantes de la Reforma Procesal Penal, ya que a los jueces se les desprende de una de las facultades que tradicionalmente habían ejercido, esto es, la exclusividad de la persecución criminal y la dirección de los hechos constitutivos de delitos. Lo anterior, por cuanto se considera como un aspecto clave en el nuevo sistema para asegurar la imparcialidad judicial y permitir que la investigación criminal sea realizado con parámetros de mayor eficiencia.
Todo ello, implica que el Ministerio Público se hace responsable de la realización de la investigación y de sus resultados; la dirección de la investigación importa que el Ministerio Público define la estrategia de persecución del caso; el Ministerio Público cuenta con facultades para realizar, en forma autónoma o delegada, diligencias concretas de investigación; y esta facultad le confiere al Ministerio Público la dirección funcional de la Policía para efectos de realizar la investigación criminal.
Para poder llevar a cabo lo anterior, se adoptó en Chile la figura jurídica denominada "principio de oportunidad", esto es, la facultad del Ministerio Público de no ejercer la acción penal en ciertos casos cuando los hechos investigados carezcan de necesidad o merecimiento de pena, o cuando los antecedentes no permitan conducir una investigación con perspectivas de éxito. El ejercicio de esta facultad supone siempre al menos algún nivel de esfuerzo investigativo de parte del sistema.
Justamente por ello, constituye un abuso por parte del Ministerio Público, el archivo provisional de los casos, justificado en la excesiva carga laboral de los fiscales, y no en la única causal permitida por el artículo 167 del C.P.P., consistente en que "no aparecieren antecedentes que permitieren desarrollar actividades conducentes al esclarecimiento de los hechos". Por lo mismo, esta facultad no debiera aplicarse en casos muy graves o complejos.
Al tratarse de una evaluación de casos dentro del contexto de restricciones del sistema de justicia criminal, resulta lógico que tratándose de los delitos más graves estemos en condiciones, como sociedad, de invertir más recursos y agotar todas las instancias para intentar esclarecerlos, ya que ellos representan los atentados más graves contra los valores reconocidos socialmente. Por ello, el archivo provisional de causas, motivado por razones distintas de la única causa legal que la permite, constituye un fraude al sistema y a las víctimas, quienes carecen de medios suficientes para oponerse a esta decisión.
Como ya se dijo, hoy día, el Fiscal Nacional no se encuentra dentro de las autoridades susceptibles de ser acusadas constitucionalmente.
En efecto, el artículo 89 de la Constitución dispone que: "El Fiscal Nacional y los fiscales regionales sólo podrán ser removidos por la Corte Suprema, a requerimiento del Presidente de la República, de la Cámara de Diputados, o de diez de sus miembros, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones. La Corte conocerá del asunto en pleno especialmente convocado al efecto y para acordar la remoción deberá reunir el voto conforme de la mayoría de sus miembros en ejercicio.".
Este mecanismo de remoción parece coherente con el de nombramiento del Fiscal Nacional, donde también participa la Corte Suprema.
Sin embargo, la independencia del Ministerio Público tanto del Poder Judicial, como de los demás poderes del Estado, y la importancia fundamental de sus funciones en el bienestar de la ciudadanía, harían recomendable que fuera esta misma, a través de sus representantes, quien hiciera efectiva la responsabilidad que pudiese caberle al Fiscal Nacional por notable abandono de sus deberes, del mismo modo en que opera para los altos magistrados.
Tal como aparece del texto constitucional, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia y el Contralor General son acusables por "notable abandono de sus deberes". SI se estima que el Fiscal Nacional debe ser parte de los sujetos pasivos de esta sanción, la causal debiera ser la misma que se aplica a los Magistrados y al Contralor, por la naturaleza de sus atribuciones y el rol que desempeñan dentro de la institucionalidad chilena.
El "notable abandono de deberes", de acuerdo a lo que señala don Alejandro Silva Bascuñan, fue considerado por la Comisión Constituyente más allá de la falta de observancia de "aquellos deberes funcionarios de carácter formal. Precisamente, está comprendido en la posibilidad de un juicio político lo más sustantivo de la infracción de los jueces a su responsabilidad, incluyéndose "la falta de observancia de las normas que reglan el proceso cuando actúan en ejercicio de las atribuciones que se les dan. ".
En resumen, tal como lo expresa el autor antes citado, "procede cuando se producen circunstancias de suma gravedad que demuestran, por actos u omisiones, la torcida intención, el inexplicable descuido o la sorprendente ineptitud con que se abandonan, olvidando o infringiendo los deberes inherentes a la función pública ejercida".
Legislación comparada
Según se desprende del cuadro sinóptico, la legislación comparada de países con regímenes presidencialistas, donde el impeachment, juicio político o acusación constitucional opera de manera similar a nuestra figura, contempla, en sus leyes fundamentales, la posibilidad de enjuiciar políticamente y consecuentemente destituir a la autoridad máxima del órgano encargado de la investigación y persecución delictual. En el caso argentino, aunque no se contempla directamente la acusación en contra del Procurador General de la Nación en la Constitución, la Ley Orgánica del Ministerio Público hace un reenvío al texto fundamental, de modo que la remoción para esta autoridad, sólo puede deberse a las causales y mediante el procedimiento establecido en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional sobre juicio político.
1) Cuadro comparado por países
IMAGEN
Tal como se desprende de lo expuesto, el mecanismo lógico para hacer efectiva la responsabilidad de las más altas autoridades del Estado, especialmente cuando éstas son independientes, es a través de la acusación constitucional. Lo anterior permite no sólo el control o fiscalización política de un Poder del Estado sobre otro (contrapeso necesario en un Estado de Derecho), limitándose así el poder o ejercicio de la soberanía; sino que, principalmente, la acusación o juicio político redunda en una manifestación de la función de representación que tiene el Congreso, pues se entiende que quien juzga si una autoridad está cumpliendo con el mandato constitucional de ejercer las funciones encomendadas por la Constitución es el Poder del Estado que refleja la voluntad popular, la diversidad social y la inclusión de las distintas corrientes de opinión. Así, el pueblo, no sólo el que apoya al Gobierno, sino todos los sectores representados por los parlamentarios, pueden oponer resistencia, de manera legítima, a los abusos de poder por parte de la autoridad.
A mayor abundamiento, la experiencia comparada demuestra que la tendencia es incluir al Fiscal Nacional, máxima autoridad del órgano persecutor, sea o no independiente del Poder Judicial o del Ejecutivo, entre las autoridades susceptibles de ser acusadas constitucionalmente.
En consideración a lo anteriormente expuesto, vengo en proponer el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.- Modificase la Constitución Política de la República en los siguientes términos:
a) Agregase al artículo 52, N° 2, letra c), , a continuación de la expresión "De los magistrados de los tribunales superiores de justicia", anteponiéndose una coma, lo siguiente:"del Fiscal Nacional" , y
b) Suprímase en el inciso primero del artículo 89, la frase "El Fiscal Nacional y", colocando en mayúscula el vocablo "los" que sigue a continuación.".
(Fdo.): Adolfo Zaldívar Larraín, Senador
"