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Honorable Senado:
Fundamentos:
Dentro de la técnica legislativa es común observar que las leyes hagan una remisión normativa al reglamento, que dictado por la administración, pueda ejecutar el mandato legal. La idea es que el reglamento ejecutivo, logre desentrañar los preceptos abstractos y generales de la ley para darles aplicabilidad práctica, o lo que es lo mismo, ejecutarla. Lo anterior tiene su sustento constitucional en la norma del artículo 32 N" 8 de la Constitución, en que claramente se distingue una potestad reglamentaria autónoma, esto es regular todas aquellas materias fueran del domino máximo legal, de una potestad reglamentaria de ejecución, entendida como aquellas destinada a facilitar la aplicación y ejecución de la ley.
Según la doctrina moderna la potestad reglamentaria de ejecución no obsta a que el reglamento pueda regular derechos, de modo que se abandonó la tesis clásica de que sólo la ley puede regular derecho fundamentales, pero con la limitación de que el reglamento se ciña a las prescripciones de la ley. Lo importante a tomar en cuenta es que el rol del reglamento es complementar la ley para su mejor ejecución sin que pueda excederla, así la misma Corte de Apelaciones de Santiago en una jurisprudencia en el caso Club Nocturno Alcazaquibir señala que; "la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiende a la mejor ejecución de la ley, pero en todo caso, sometida y enmarcada a ella, por lo que no es dable excederla ni reemplazarla, sino únicamente le es permitido ejecutarla, detallarla o especificarla." A la sentencia anterior el profesor Soto Kloss agrega que por tanto, el reglamento no puede complementar ni innovar la ley, de modo que el reglamento sólo puede desarrollar lo legislado por el Congreso, pues si se incurriere en un complemento o innovación, se producirá un exceso reglamentario y por ende nulo. En efecto, esta ilegalidad del reglamento -según la doctrina española- es "de orden público", por afectar al imperio de las leyes, a la certeza del derecho y a la generalidad de los ciudadanos.
En Chile el control del reglamento, luego de la reforma constitucional del 2005, sufrió una importante modificación en el Artículo 93 N° 16 en términos que de que limitó considerablemente la facultad del TC para controlar la constitucionalidad del reglamento. Esta limitación tuvo un efecto grave, en efecto la legitimación activa sólo quedó radicada en las cámaras, mientras que el texto constitucional anterior, también concedía acción a los particulares. Esta modificación es un resabio de autoritarismo, ya que queda mermada la posibilidad de controlar el actuar del ejecutivo, en especial cuando ejerce la potestad reglamentaria.
En este mismo orden de cosas, los artículos 6 y 7 de la Constitución consagran el principio básico de jerarquía normativa subyacente en el ordenamiento jurídico Chileno, este por una parte, no autoriza a modificar normas de carácter legal por medio de decretos, pues es la constitución la que establece las materias de ley, de modo que si una ley que pretenda alterar esa competencia y disponer que por decreto puede modificarse lo establecido en una norma legal, es abiertamente inconstitucional.
El problema de la intervención o límites a los cuales debe ceñirse el reglamento a la hora de ejecutar la ley son difusos u constituye un debate actual en la doctrina constitucional nacional, pero comencemos señalando que mediante la potestad reglamentaria el Presidente de la República se limita a dictar las normas tendientes a poner en ejecución un precepto legal con estricto apego a lo que este dispone, reglamento y ley, son por tanto, un todo indisoluble y jurídicamente armónicos. La ley hace una remisión al reglamento de ejecución para que complemente, bajo ciertas directrices, su contenido básico.
Sin embargo, ocurre muchas veces que el reglamento traspasa los límites que la ley ha impuesto, como bien lo señala la sentencia recaída en el caso Club Nocturno Alcazaquibir con Municipalidad de Lo Barnechea" en que la municipalidad basándose en la ordenanza general de urbanismo y construcciones imponía ciertas condiciones para enajenar un bien raíz, en términos de que la propia Ley General de Urbanismo no las imponía. De este modo, la Corte entendió que la el reglamento, excedió los límites que señalaba la propia Ley General de Urbanismo.
Son bastante los casos en que los límites legales no son respetados por los reglamentos, provocando incomodidades a la comunidad, que se traducen en injusticias finalmente, y constituyendo un vicio legal, de aquellos insanables.
Sabemos que existen en nuestro ordenamiento las herramientas de control ex post del reglamento, en efecto, están los tribunales ordinarios en su labor jurisdiccional que están facultados para prescindir de la aplicación de un reglamento que se aparte de la legalidad, como ocurre en las acciones de protección. Además se puede pedir la nulidad del mismo, incoando la acción de nulidad o de plena jurisdicción según corresponda. Asimismo, existen los mecanismo de control administrativo interno (corresponde a las autoridades y jefaturas administrativas) y externas (como le correspondería a la Contraloría). Con todo, los problemas se presentan en el control de legalidad ex ante.
A lo anterior debemos sumar las deficiencias de los sistemas de control de constitucionalidad del reglamento ante el Tribunal Constitucional, producto de la reforma constitucional de 2005. Analizar la constitucionalidad del reglamento requiere de un examen y reconoce dos niveles de análisis; un primer nivel se refiere a apreciar la armonía jurídica del contenido normativo del reglamento con la Constitución.
Dicho criterio en la jurisprudencia del TC se llama razonabilidad técnica, ya que el reglamento debe adecuarse a los parámetros prescritos por la norma legal remisora, pero también supone que el cumplimiento del mandato legal razonablemente implica respetar el marco constitucional. Y un segundo nivel de análisis está dado en que la validez del reglamento queda subordinada a la constitucionalidad de la remisión normativa del legislador, atendido que la Carta fundamental impone un contenido mínimo y esencial irrenunciable e indelegable y que dice relación con la configuración del núcleo esencial de la institución respectiva. De manera que aquella remisión que no cumpla con estos presupuestos básicos adolecerá de inconstitucionalidad de fondo que contaminará la validez del reglamento que se dicte al amparo de ella. Existe en la actualidad un vacío legal en la norma del artículo 93 n° 16 de la Constitución en términos de que el TC no tiene competencia para conocer de la constitucionalidad de la ley remisora.
Sin duda el gran problema que plantea la reforma constitucional de 2005 dice relación con la legitimación activa para solicitar el control de un reglamento, ya que el artículo 93 restringe la titularidad de la acción de control de constitucionalidad de reglamentos de ejecución, a cualquiera de las cámaras o a una cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio, excluyendo expresamente que un particular pueda requerir semejante pronunciamiento ante el TC, situación que contrasta con la legitimación activa establecida para los mecanismos de control de constitucionalidad de preceptos legales (acción de inaplicabilidad y de inconstitucionalidad). Esta inequidad nos hace preguntar si acaso la ley y el reglamento son manifestaciones del poder estatal, porque la legitimación activa para el reglamento es limitada en relación con la ley, siendo que jerárquicamente la ley tiene un rango superior al reglamento.
Otro problema se suscita en que tras la reforma de 2005 hay una carencia de plenitud del control de constitucionalidad ejercida por el Tribunal constitucional. Un control de constitucionalidad es pleno si abarca todas las fuentes formales del derecho. En este sentido cobra relevancia que, a lo menos, los actos normativos de autoridad queden sometidos al control del TC. Además se observa una clara falta de previsión sobre el control de constitucionalidad de la omisión reglamentaria, este último abre una ventana de análisis poco acabado en nuestra doctrina y que se refiere a la posibilidad de infringir la constitución por vía omisiva, por tanto ¿la omisión de un reglamento, cuando la ley ordena dictarlo, implica una inconstitucionalidad susceptible de control?
Para resolver esta interrogante debemos señalar que el control en caso de omisión no es la omisión es si, sino que en cuanto esta pueda afectar a la ciudadanía, de modo que si una ley, que definiendo su núcleo central, se remite a un reglamento que ha de ejecutarla en la práctica existiría una inconstitucionalidad por parte de la administración omisiva. Los efectos prácticos en el control del TC radicaría en que si la omisión es total o parcial, si es total EL TC NO TIENE COMPETENCIA PARA CONTROLAR ESTA OMISIÓN. Pero si fuera parcial, esto es que el reglamento cumple imperfectamente la ley, afecta la igualdad ante la ley, situación afectaría de inconstitucionalidad al reglamento lo que si puede controlarlo.
Concretamente el presente proyecto de ley plantea dos situaciones que son necesarias abordar para una mayor perfección de nuestro ordenamiento, que son, crear una norma legal que consagre claramente la prohibición de dictar reglamentos contrarios a la ley, y de dotar de acción pública para el control del reglamento y terminar con la limitación a la legitimación activa para solicitar el control de constitucionalidad del reglamento. Estas soluciones implican fortalecer el sistema de control del poder del Ejecutivo.
Un sistema democrático robusto no reconoce poderes del estado separados sino más bien funciones separadas, pero que además se complementan, y controlan entre si, como un delicado sistema de equilibrios. De este modo, es indiscutible la necesidad de que los reglamentos de ejecución sean cada vez más precisos, técnicos, certeros a la hora de aplicar la ley de remisora, pero ello siempre teniendo como límite el control sea del Legislativo o por parte de los particulares. De otro modo sería muy fácil para desvirtuar o neutralizar la aplicabilidad de la ley, no dictar el reglamento ejecutivo, como muchas veces ocurre, y de este modo la voluntad soberana plasmada en la ley se ve burlada. Por tanto, es indispensable fortalecer los mecanismos de control del reglamento, consagrando expresamente la prohibición de dictar reglamentos contrarios a la ley y ampliando el espectro de legitimación activa a la hora de solicitar control sobre el reglamento.
Proyecto de Ley
Articulo Único
Incorpórese al numeral 6 del artículo 32 de la Constitución Política de la República, los siguientes incisos segundo, tercero y cuarto nuevos:
Asimismo, no podrá dictar disposiciones contrarias a las leyes.
Cuando una ley se remita a un reglamento de ejecución, éste deberá ser dictado sujeto a sus directrices básicas y sustanciales, con la finalidad de darle aplicación práctica a la misma.
Serán nulas las disposiciones que infrinjan los dispuestos en este artículo.
(Fdo.): Alejandro Navarro Brain, Senador.-
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