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Honorable Senado:
I. Presidencialismo
Se denomina presidencialismo o sistema presidencial a aquella forma de gobierno en el que, constituida una República, la Constitución establece una división de poderes entre el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y el Poder Judicial y en la que el Jefe del Estado, además de ostentar la representación formal del país, es también parte activa del poder ejecutivo, bien en calidad igual al de Primer Ministro o Presidente del Gobierno, ejerciendo entonces una doble función, bien porque se reserva facultades propias del Gobierno. La república democrática presidencialista más conocida en la historia contemporánea es Estados Unidos.
En el presidencialismo, la separación de poderes es más bien rígida o tajante. En este caso, no existen mecanismos de control entre los poderes del Estado, mecanismos que podrían llamarse "clásicos" o "directos", ni tampoco mecanismos de revocatoria mutua de los mandatos obtenidos: En síntesis, allí los organismos del Estado están condenados a vivir juntos en el sistema. Es por ello que dichos regímenes políticos han desarrollado mecanismos de pesos y contrapesos entre los órganos del estado, buscando así evitar que alguno de ellos adquiera una ilegítima preponderancia sobre los otros, riesgo particularmente frecuente entre los llamados poderes Ejecutivo y Legislativo.
El primer caso al cual hemos hecho referencia se da especialmente en los llamados regímenes presidenciales o de tendencia presidencial. El régimen presidencial se caracteriza en particular por:
Un Jefe de Estado que es al mismo tiempo Jefe de Gobierno, pues promulga las leyes, dirige la política interna o externa de la Nación y nombra a sus asesores prácticamente sin interferencia alguna de otro poder del Estado. Esto es a lo que la doctrina denomina Ejecutivo Monista, a diferencia del parlamentarismo o sistema parlamentario, donde el ejecutivo es dual.
Independencia entre los órganos que desempeñan las funciones ejecutivas y legislativas, que proviene inclusive de la propia elección de los mismos por el pueblo, a través del sufragio directo.
Un Órgano Legislativo, llamado Congreso, que aprueba las leyes, pero que no tiene injerencia directo en el Gobierno de la Nación. La cooperación con el Ejecutivo es muy puntual y sin implicar dependencia alguna.
Al Presidente se le considera responsable de la administración pública, del orden público, de la orientación económica y de las relaciones exteriores. Propiamente, el Presidente concentra en sí al gobierno y delega lo que juzga delegable, preside el consejo de ministros y coordina tanto al gabinete como las relaciones con el Congreso Nacional.
Este sistema es propio de los países latinoamericanos y africanos, sin embargo existen presidencialismos en los demás continentes, en el caso de Europa, el presidencialismo es casi nulo.
En el presidencialismo el Presidente nombra a los ministros como lo cree conveniente.
II. El presidencialismo en Latinoamérica
El Presidente en América Latina se ha convertido en el centro del poder político, de la integración nacional, de la orientación del Estado y de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo ha encarnado la tradición cultural, los valores y los consensos sociales, tanto que los ensayos inclinados al parlamentarismo, no han sido exitosos.
Con motivo de la caída de los regímenes autoritarios en la década de los ochenta, se recrudeció el debate sobre la reducción del presidencialismo y la transformación al parlamentarismo europeo en varios países, especialmente en el Cono Sur.
Simétricamente, al crecimiento del Poder Ejecutivo ha correspondido un debilitamiento del Legislativo y del Judicial, lo que históricamente ha desembocado en autoritarismo. A falta de fortaleza del legislativo, que tiene legalmente un papel muy restringido, el Presidente ocupa casi todo el espectro político, mientras que la asamblea nacional fundamentalmente se limita a ser el espacio de la representación de intereses y partidos, elegidos a la proporcional, y de tramitación de las leyes.
En Chile, como veremos, sucede esto, lo que provoca que la promulgación de las leyes, acto solemne en que el Estado manifiesta públicamente que un acto del poder legislativo ha nacido a la vida del derecho, acto además utilizado por aquella autoridad para que el Ejecutivo se manifieste como principal impulsor de las leyes (muchas veces en desmedro de la labor del legislativo), sea sin participación del Senado y de la Cámara de Diputados.
III. Características
Interrelaciones entre poderes que favorecen al ejecutivo. Aunque en las constituciones la separación de poderes esté escrita, en la práctica domina el ejecutivo.
Inexistencia del federalismo, por lo que no hay separación ni equilibrio horizontal y vertical del poder. El centralismo significa superioridad del ejecutivo presidencial en todas las relaciones de poder.
Posibilidad de reelección en varios países, lo que mantendría el caudillismo tradicional, la permanencia de las élites políticas y entra baria la renovación política.
Inamovilidad política del Presidente durante su periodo de gobierno, imposible de variar porque ni el congreso puede cambiar al ejecutivo ni éste puede disolver al congreso, lo que produce parálisis institucional.
Representación únicamente de intereses y regiones en el congreso, imposibilidad de formar bancadas decisorias e indisciplina partidista. Partidos débiles, fragmentados e indisciplinados, dependientes del ejecutivo, sin jerarquización ni estructura interna.
Iniciativa presidencial predominante en la presentación de proyectos de ley y exclusivismo en ciertas materias como presupuesto e impuestos. Amplias facultades del Presidente para determinar el desarrollo económico, la política fiscal, las obras públicas, las políticas sociales, las empresas públicas y la planificación.
Irresponsabilidad política del Presidente y sus ministros ante el Parlamento (realmente no rinden cuenta a la asamblea nacional).
Dependencia exagerada del estado hacia el presidente, lo que aunado al clientelismo político produce gobiernos y burocracias ineficientes, corrupción y desajuste fiscal.
Fácil aplicación del estado de excepción por parte del Presidente, con limitaciones al Parlamento y a los derechos fundamentales.
IV. Parlamentarismo y Presidencialismo en Chile
Luego del término de la revolución contra Balmaceda, Chile vivió-entre 1891 y 1925- una etapa conocida como República Parlamentaria, en la que el predominio político del Congreso Nacional fue absoluto e indiscutido. La otra poderosa figura del Presidente de la República quedó reducida a la de un mero árbitro que buscaba componer las relaciones entre los distintos partidos políticos. En esas condiciones, fue imposible que los gobiernos que se sucedieron materializaran los proyectos que se habían propuesto, porque su gestión se vio interrumpida en forma constante por una severa crisis social, moral y política.
Desde los años previos a la revolución de 1891 y más notoriamente, desde la década de 1870, venía practicándose en Chile un parlamentarismo incipiente.
Alrededor de esa fecha, todos los grupos políticos comenzaron a conspirar contra el régimen autoritario y a exigir, cada vez con más insistencia, una mayor participación del Parlamento en la conducción del país. Las reformas fueron fortaleciendo el rol del Congreso Nacional en desmedro de la autoridad del Presidente de la República y, paulatinamente, empezó a imponerse en los hechos un sistema parlamentario de gobierno.
A fines de 1890 se llegó a un punto crucial, cuando el presidente José Manuel Balmaceda (1886-1891) se negó a seguir cediendo ante las presiones de los parlamentarios. La crisis se hizo total, y el país se vio envuelto en una guerra civil (Revolución de 1891) en la que se enfrentaron las fuerzas que respaldaban la posición del mandatario con las que apoyaban la postura del Congreso.
El resultado de esa confrontación fue el establecimiento, tras la muerte del mandatario, de un sistema de gobierno que se conoció como parlamentarismo.
Dentro de la historia nacional, este período se podría definir como una época de predominio plutocrático (ver glosario), en la que el poder Ejecutivo quedó totalmente anulado. El parlamentarismo significó el ascenso al poder de la clase adinerada, no solo de las familias tradicionales, sino también de los nuevos ricos. Todo esto generó una política de círculo, es decir, de grupo, donde lo que interesaba era, más que el bien común de la sociedad chilena, la lucha de intereses personales y familiares. Por esto los grandes centros políticos de la época fueron, no los salones de La Moneda, sino las reuniones de los personeros más importantes que había en esos tiempos. Los lugares de encuentro fueron el "salón rojo" o "salón verde" del Club de la Unión; la "casa azul", de Sanfuentes; la "cueva del oso negro", de Montt, y el Club Fernández Concha.
El abuso que el Congreso hacía del poder no solo impedía un desarrollo adecuado del trabajo presidencial, sino que también fomentaba la continua búsqueda de alianzas políticas y la práctica del cohecho. Esto último consistía en conseguir los votos del electorado mediante el dinero; es decir, los votos se compraban. Junto con el cohecho se practicó el fraude electoral, siendo común el robo de registros, la suplantación de electores y las falsificaciones de votos.
El aniquilamiento del poder Ejecutivo provocó que el Gobierno quedara absolutamente dominado por las dos cámaras del Congreso. Esto se logró mediante la interpretación de la Constitución de 1833 en un sentido ultraparlamentario. Asimismo, las clases dirigentes se empeñaron en llevar a la Presidencia de la República a personas imparciales y honestas que no representaran peligro para ningún partido político.
La promulgación de una nueva Constitución, el 18 de septiembre de 1925, puso término al parlamentarismo estableciendo el sistema presidencial de gobierno, que se caracteriza por la actuación de un poder Ejecutivo fuerte.
Este presidencialismo luchó contra las plutocracias dominantes, y provocó que el Presidente de la República fuera la figura dominante de la política nacional.
Los resabios de la Constitución de 1925 derivaron en una suerte de "monarquía presidencial", en el que las facultades regias del Presidente ahogaban cualquier atisbo de influencia.
Actualmente esto se verifica en las urgencias legislativas, por ejemplo, que marcan la pauta de trabajo y la agenda legislativa del Congreso Nacional.
Asimismo podemos ver que existen diversas cláusulas constitucionales que hacen de algunos proyectos de ley de iniciativa exclusiva del ejecutivo como aquellos que irrogan gasto público, crean funciones, cargos u organismos públicos, aquellos que digan relación con la seguridad social, con la negociación colectiva, entre otros.
Ante este panorama que anula el sistema de pesos y contrapesos, creemos que es necesario relevar la acción del Congreso Nacional. De legislador, hoy se dice en la cátedra que es un Co -legislador, hasta constatar en la realidad que es casi un "sub - legislador", pues a pesar de concurrir a la creación de las leyes, tenemos que su promulgación, que es un acto de constatación de una nueva ley, y además un acto de publicidad en el sentido mediático del término, es de participación exclusiva del Poder Ejecutivo.
Claramente, en un presidencialismo puro, sólo el Presidente concurre a la promulgación. Sin el ánimo de enfrascarnos en una discusión acerca de las bondades y defectos del presidencialismo y el parlamentarismo, creemos que es necesario dar la señal de que el Congreso también participa de la creación de las leyes. Hay parlamentarios que han propuesto leyes, y que han conseguido su aprobación, pero no son siquiera invitados a la promulgación de las mismas.
La fortaleza del Presidente también se apoya en la debilidad del Congreso, proveniente no sólo de la Constitución de Pinochet, sino también de su práctica política. Para disminuir la autoridad del Ejecutivo y así conseguir un mejor equilibrio de poderes, se debe fortalecer al Legislativo, lo cual implica cambios institucionales y en el trabajo de los parlamentarios. Debe tomar decisiones organizativas que implican alterar su funcionamiento, entre lo que destaca alcanzar una mayor profesionalización del trabajo parlamentario.
En primer lugar, la ubicación en Valparaíso favorece al Ejecutivo, que puede trabajar lejos del control de los parlamentarios. El Congreso debe volver a Santiago ahora. En segundo lugar, el Congreso no dispone de los recursos humanos para realizar un adecuado trabajo legislativo, ya que carece de personal profesional para ello. Por ejemplo, la oficina de informaciones de cada Cámara cuenta con reducido personal y cada comisión dispone de un secretario, sobrecargado de trabajo, pues puede pertenecer a más de una. Un Legislativo fuerte requiere tener asesores de planta que ayuden a los legisladores.
En tercer lugar, la labor de fiscalización que hace la Cámara de Diputados se practica a través de los medios de comunicación, muchas veces con acusaciones sin fundamentos. El empleo de la TV daña los mecanismos institucionales, pues las comisiones investigadoras aparecen lentas e ineficientes.
En cuarto lugar, se está produciendo una asimetría entre un Senado cada vez más poderoso, que recibe nuevas facultades -por ejemplo, desde la reforma judicial interviene en la designación de ministros de la Corte Suprema y del Fiscal Nacional-, mientras la Cámara Baja queda estancada en su autoridad. El Senado ha tenido una mejor política para fortalecer su rol en el sistema político y una de las medidas adoptadas ha sido dar estabilidad a su liderazgo, con presidentes que han permanecido varios años en el cargo. En los 14 primeros años de la nueva democracia, sólo tuvo cuatro presidentes, Gabriel Valdés (PDC), Sergio Diez (RN), Sergio Romero (RN) y Andrés Zaldívar (PDC), mientras que la Cámara ha tenido 10 presidentes y, desde el 2001, cada presidente permanecerá sólo un año por un acuerdo de la Concertación.
Esta asimetría plantea la pregunta de examinar críticamente las ventajas de continuar con el bicameralismo y avanzar hacia un Parlamento unicameral. Este podría ejercer mejor las múltiples funciones que corresponden al Congreso, que son legislativas, control del Ejecutivo, nombramiento de autoridades y apoyo a la legitimación de la democracia. El perfeccionamiento del presidencialismo requiere cambios institucionales y, en la práctica, del Poder Legislativo.
V. La promulgación de las leyes como trámite constitucional de formación de la ley.
La promulgación es un acto formal y solemne, realizado por el Jefe de Estado, a través del cual se atestigua la existencia de una ley, a la vez que ordena cumplirla y hacerla cumplir, dándole a la misma fuerza ejecutiva y carácter imperativo. En otras palabras la promulgación es el acto por el cual el presidente premune de obligatoriedad a la ley. Sin embargo, la fuerza obligatoria, desde la óptica del Artículo 1 del Código Civil, viene dada por la voluntad soberana, cuyos representantes directos componen el Congreso nacional, dichas autoridades que al igual que el presidente, son elegidos por votación directa, y por consiguiente todos deben comparecer al acto de promulgación, pues ambos poderes del estado han colaborado y participado activamente durante el proceso constitucional de formación de la ley que es en último término la manifestación de la voluntad soberana, que según el propio artículo 5 de la Constitución Política de la República, recae en la nación y cuyo ejercicio corresponde al pueblo mediante las elecciones populares.
Asegurar la presencia del Congreso Nacional en la promulgación de las leyes es relevar su importante labor, y no se trata sólo de dotarlo de la dignidad que merece, y resaltar la imprescindible labor para el engrandecimiento de la patria, sino que reconocer simbólicamente su participación, en conjunto con el Presidente de la República, -autoridades elegidas por votación popular- en el acto que dota a la ley de fuerza vinculante, y que la hace coercible.
El Código Civil en su artículo sexto que: "la ley no obliga sino una vez promulgada en conformidad a la constitución política del Estado..."
Es la Carta Fundamental en su Artículo 75 inciso segundo la que establece los mínimos requisitos que debe cumplir la promulgación, señalando que "... deberá hacerse siempre dentro del plazo de diez días, contados desde que ella sea procedente." Por tanto, no establece otra formalidad se haga dentro de aquel término de 10 días, es por ello que nada obsta que puedan existir otras solemnidades para el acto de la promulgación.
Así, nada obstaría a que la promulgación pudiera estar sujeta a otras formalidades o requisitos. La Constitución de 1818 y 1822, así lo entendieron. La primera señalaba, artículo 6°, que en el caso de aprobación de una ley, ésta debía publicarse inmediatamente, conteniendo la siguiente leyenda "El Excmo. Director Supremo del Estado de Chile, de acuerdo con el Excmo. Senado". Por su parte, la Constitución de 1822 señalaba, artículo 60°, que el Poder Ejecutivo debía publicar la ley con la siguiente formula "El Director Supremo del Estado de Chile, etc.: Hago saber: que todos deben obedecer y cumplir el decreto siguiente: (Aquí la ley)" y concluirá: "Publíquese, imprímase y circúlese"
El Congreso Nacional, compuesto por la Cámara de Diputados y el Senado, debe tener el reconocimiento que le corresponde en la formación de las leyes. Es en el Congreso Nacional donde se discute y se aprueba la creación de una nueva ley. Sin embargo, y a pesar de este rol protagónico, en la promulgación de una nueva ley, sólo participa el Presidente de la República.
Esta situación es aún más grave tratándose de proyectos iniciados por mociones; sus autores no participan del acto público promulgatorio ni son mencionados en éste como autores, desconociendo la ciudadanía el papel que han tenido en la génesis de la iniciativa que se promulga como integrantes de uno de los cuerpos colegisladores, como es el Congreso Nacional.
PROYECTO DE LEY
Agréguese al artículo 72 de la Constitución Política de República el siguiente inciso 2: "Al acto de promulgación concurrirán también, con sus respectivas firmas, los Presidentes de las Cámaras que conforman el Congreso Nacional."
(Fdo.): Alejandro Navarro Brain, Senador.- Fulvio Rossi Ciocca, Senador.-
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