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Honorable Senado:
El presente proyecto de reforma constitucional nace de la necesidad de reparar lo que puede constituir un vacío de nuestra Carta Fundamental respecto a la definición de los fines de nuestras Fuerzas Armadas. Lo anterior, porque en el texto constitucional se señala que estas instituciones existen para la defensa de la patria, siendo que hoy se dan otros escenarios de acción y participación. Esto adquiere especial relevancia, precisamente, al considerar ciertas misiones que prevé la ley y que han sido una realidad continua desde hace años.
Específicamente, las Fuerzas Armadas de nuestro país han desarrollado una función cada vez más relevante en las misiones de paz y de mantenimiento del orden que promueve la Organización de Naciones Unidas, lo que implica la salida de contingente a las zonas en conflicto y, por tanto, tareas que pueden entenderse más allá que el fin de la defensa de la patria. Así, por ejemplo, el Ejército fija en 1924 su primera participación en una misión de este tipo, cuando trabajó por el acuerdo entre Paraguay y Bolivia para superar el conflicto del Chaco.
A la fecha, nuestro país ha tenido participación en diversas operaciones para el mantenimiento de la paz, destacando en el caso de la Armada, su presencia en Haití (MINUSTAH), Chipre (UNFICYP) y El Líbano (UNTSO). En el caso de la Fuerza Aérea, esta rama también ha tenido participación en la misión en Haití, a la que su suma el trabajo hecho en las misiones para superar los conflictos entre los países Ecuador-Perú (MOMEP), Irak-Kuwait (UNIKOM) e India-Pakistán (UNMOGIP). El Ejército en tanto, a las misiones de Haití, Chipre, Irak-Kuwait e India-Pakistán, ha sumado su presencia en el Congo (ONUC), Afganistán (UNGOMAP), Timor Oriental (UNTAET) Kosovo (UNMIK) y Bosnia Herzegovina (UNMIBH).
A pesar de estas experiencias, la participación cada vez más amplia y prolongada de las fuerzas también incide en que el cuestionamiento a la constitucionalidad de estas acciones en virtud de la definición de fines que señala la Carta Magna haya tomado fuerza, especialmente, a partir del debate del caso de la participación en la MINUSTAH el año 2004. Si bien en mayo de ese año la comisión de Defensa Nacional del Senado se pronunció afirmativamente ante la solicitud del Presidente de la República para autorizar la salida de tropas nacionales al extranjero, con el propósito de integrarse a la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (Boletín N° S 733-05), no existía consenso respecto de si la Constitución permite que las Fuerzas Armadas participen en este tipo de ejercicios.
No cabe duda de que la ley hoy contempla la participación de tropas chilenas en Misiones de Paz; además, los principios que inspiran dichas acciones son concordantes con los de nuestra legislación. Sin embargo, la Constitución, y en particular su artículo 101, ha debido ser interpretada de modo amplio con el objeto de permitir este tipo de ejercicios.
Antecedentes
En mayo de 2004 el Presidente Ricardo Lagos solicitó el acuerdo del Senado para autorizar la salida de tropas nacionales al extranjero por un período de seis meses, con el propósito de integrarse a la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH).
El Presidente de la República hizo presente que el acuerdo requerido era para que Chile participara en dicha misión, aprobada por unanimidad de los Estados Parte mediante la Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de 30 de abril de 2004.
Agregó que esta Misión sucedería a la Fuerza Multinacional Provisional que integraba Chile, creada por la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad, de 29 de febrero de 2004. En esa oportunidad, dicho órgano de Naciones Unidas, a requerimiento de la Organización de Estados Americanos (OEA), actuó ante la inminencia de una tragedia humanitaria que amenazaba la paz y seguridad regionales, integrando Chile esa Fuerza desde el 3 de marzo de 2004, a solicitud de la ONU, por un período de 90 días prorrogables.
La MINUSTAH inició sus actividades el 1° de junio de 2004. Su mandato, conforme a los Capítulos VI y VII de la Carta de Naciones Unidas, es de carácter multidimensional, para lo cual la Resolución 1542 crea una operación más compleja. Además, pide al Secretario General de la ONU que nombre un Representante Permanente en Haití y dispone la creación de un componente civil y de uno militar. El objetivo es generar las condiciones de estabilidad y seguridad necesarias para iniciar el proceso político que permita el restablecimiento de las instituciones democráticas en ese país y la superación de la crítica situación de desarrollo que vive el pueblo haitiano.
El Primer Mandatario precisó que la aludida Misión actuaría en coordinación con la OEA, la Comunidad del Caribe (CARICOM), las instituciones financieras internacionales y organizaciones no gubernamentales interesadas en contribuir a la promoción del desarrollo social y económico de Haití, con una perspectiva de largo plazo, a fin de lograr y mantener la estabilidad y combatir la pobreza en ese país.
La solicitud destaca que Chile, al participar en esta nueva fase, reafirma su voluntad política de asumir las responsabilidades que exige un sistema multilateral operativo y eficiente que nuestro país promueve, y que, en su condición de Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, este compromiso con la comunidad internacional tiene un significado particular.
Así, el Presidente de la República manifestó que integrar la Misión en Haití era también una oportunidad para reiterar la irrevocable vocación latinoamericana de Chile, uniéndose a países de nuestra región que han manifestado su intención de sumarse solidariamente a esta segunda fase de cooperación en el país de menor desarrollo de América.
La solicitud agregaba que, de conformidad a lo establecido en el Capítulo VII de la Carta de la ONU, el Gobierno de Chile consideraba conveniente participar con un contingente militar y policial, junto a otros países miembros de las Naciones Unidas. Los medios nacionales serían empleados, entre otras tareas, en transporte aéreo y terrestre, patrullares, comunicaciones, trabajos de ingenieros y de apoyo a las autoridades civiles y de policía de Haití.
Desde esa fecha, el Senado ha ido prorrogando la autorización para la permanencia de las tropas chilenas en Haití. En efecto, en mayo de 2009 la Presidenta de la República solicitó el acuerdo del Senado para prorrogar, por el plazo de un año, la permanencia de tropas y medios nacionales en Haití.
Estas sucesivas prórrogas han generado un debate en el seno de las comisiones de Defensa y Relaciones Exteriores del Senado, en el sentido de determinar si la Constitución permite la participación de nuestras Fuerzas Armadas en este tipo de misiones. En efecto, la argumentación esgrimida por el Ejecutivo para solicitar el acuerdo del Senado ha sido el mismo desde 2004 hasta la fecha, y en ella no existen consideraciones de orden constitucional exceptuando lo preceptuado en el artículo 53 Nº 5 que dice relación más con la forma que con el fondo del asunto.
Estos argumentos han sido los siguientes:
1. Artículo 53 Nº 5 de la Constitución Política de la República que contempla entre las atribuciones exclusivas del Senado, la de prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la República, en los casos en que la Constitución o la ley lo requieran. Agrega la norma que si el Senado no se pronunciare dentro de treinta días después de pedida la urgencia por el Presidente de la República, se tendrá por otorgado su asentimiento.
2. Ley Nº 19.067, que establece normas permanentes sobre entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y salida de tropas nacionales del mismo.
3. Ley Nº 20.297, que establece normas para la participación de tropas chilenas en operaciones de paz.
4. Resolución Nº 1.529 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de febrero de 2004, que crea la Fuerza Multinacional Provisional. Por oficio Nº 222, de fecha 1 de marzo de 2004, S.E. el Presidente de la República solicitó la autorización para salida de tropas, por un plazo de noventa días renovables. El Senado autorizó la salida de tropas en sesión de fecha 2 de marzo de 2004, lo que comunicó mediante el oficio Nº 23.422, de la misma fecha.
5. Resolución Nº 1.542 del Consejo de Seguridad, de 30 de abril de 2004 que crea la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití, MINUSTAH, entidad que sucederá a la Fuerza Multinacional Provisional (FMP). Mediante el oficio Nº 542, de fecha 11 de mayo de 2004, S.E. el Presidente de la República solicitó la prórroga de la autorización. Al respecto, el Senado autorizó la extensión de la autorización, por seis meses prorrogables, lo que comunicó mediante oficio Nº 23.752, de 19 de mayo de 2004.
6. Oficio Nº 21.759 del señor Ministro de Relaciones Exteriores, en que comunicó que, con fecha 29 de noviembre de 2004, se dictó la Resolución Nº 1.576 del Consejo de Seguridad, que prorroga el mandato de la MINUSTAH, hasta el 1 de junio de 2005 con la intención de renovarlo por nuevos plazos. El Senado autorizó dicha prórroga en sesión del día 30 de noviembre de 2004, lo que se comunicó por oficio Nº 24.398 de 1 de diciembre de 2004.
7. Oficio Nº 502, de fecha 9 de mayo de 2005, de S.E. el Presidente de la República en que solicita la prórroga de la autorización. El Senado autorizó la extensión de la autorización, por seis meses prorrogables por un nuevo periodo de seis meses, lo que comunicó mediante oficio Nº 25.294, de 18 de mayo de 2005.
8. Resolución Nº 1.608 de 14 de febrero de 2006, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que prorroga el mandato de la MINUSTAH hasta el 15 de agosto de 2006.
9. Oficio Nº 341, de 3 de mayo de 2006, de S.E. la señora Presidenta de la República, mediante el cual requiere el acuerdo del Honorable Senado para prorrogar la autorización concedida para la salida de tropas nacionales del territorio de la República, a fin de continuar participando en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), por un nuevo período de seis meses. El Senado accedió a dicha solicitud y lo comunicó mediante oficio Nº 26.980, de 17 de mayo de 2006.
10. Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas Nº 1.702, de 15 de agosto de 2006, en la que decide prorrogar el mandato de la MINUSTAH, que figura en sus resoluciones 1.542 (2004) y 1.608 (2005), hasta el 15 de febrero de 2007, con la intención de renovarlo por períodos sucesivos.
11. Oficio Nº 1.499, de 21 de noviembre de 2006, de S.E. el señor Vicepresidente de la República en el que solicita la prórroga de la permanencia de tropas y medios nacionales en Haití, concedida hasta el 1° de diciembre de 2006, por un nuevo plazo de seis meses, a fin de continuar participando en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). Mediante oficio Nº 28.732, de 29 de noviembre de 2006, el Honorable Senado, da cuenta del acuerdo para autorizar la prórroga.
12. Resolución Nº 1.743, de 15 de febrero de 2007, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que prorroga el mandato de la MINUSTAH hasta el 15 de octubre de 2007, con la intención de prorrogarlo por periodos sucesivos.
13. Oficio de S. E. la señora Presidenta de la República, Nº 463 de 11 de abril de 2007, en que solicita la prórroga de la autorización. El Senado autorizó la extensión de la autorización, por un año, mediante Oficio Nº 422/SEC/07, de 16 de mayo de 2007.
14. Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Nº 1780, de 15 de octubre de 2007, en virtud de las atribuciones que le concede el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, "Decide prorrogar el mandato de la MINUSTAH, que figura en sus resoluciones 1.542 (2004), 1.608 (2005), 1.702 (2006), y 1.743 (2007), hasta el 15 de octubre de 2008, con la intención de renovarlo nuevamente".
15. Oficio de S. E. la señora Presidenta de la República, Nº 499 de 24 de abril de 2008, en que solicita la prórroga de la autorización. El Senado autorizó la extensión de la autorización, por un año, mediante Oficio Nº 574/SEC/08, de 20 de mayo de 2008.
16. Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Nº 1.840, de 14 de octubre de 2008, en virtud de las atribuciones que le concede el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, "Decide prorrogar el mandato de la MINUSTAH, que figura en sus resoluciones 1542 (2004), 1608 (2005), 1702 (2006), 1743 (2007) y 1780 (2007), hasta el 15 de octubre de 2009, con la intención de renovarlo nuevamente".
Como es posible observar, las disposiciones legales dicen relación con una norma constitucional que regula aquellos actos del Ejecutivo que requieren de la aprobación del Senado; con la Ley Nº 19.067 que establece normas permanentes sobre entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y salida de tropas nacionales del mismo y con la Ley Nº 20.297, que establece normas para la participación de tropas chilenas en operaciones de paz. Además, cita diversas resoluciones de las Naciones Unidas y los precedentes de prórrogas anteriores acordadas por el Senado. Sin embargo, no ha sido posible formular una argumentación constitucional en circunstancias de que la Carta Fundamental dedica un capítulo a las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública.
En efecto, el inciso primero del artículo 101 de la Constitución Política de la República de Chile establece lo siguiente:
Artículo 101. Las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional.
Este artículo ha generado debate acerca de si en los conceptos "defensa de la patria" o "seguridad nacional" se encuentran incorporadas las salidas de tropas del territorio nacional con la finalidad de participar en celebración de efemérides, actividades educacionales o viajes de instrucción, actividades logísticas, actos de cortesía internacional, cumplimiento de acuerdos de cooperación en materia de defensa, o misiones de ayuda humanitaria no derivadas de conflictos de un conflicto armado.
Así, este debate se ha dado tanto a nivel de juristas como de parlamentarios. En efecto, en las comisiones de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional unidas, que conoció del oficio de S.E. la señora Presidenta de la República, mediante la cual requería el acuerdo del Honorable Senado para prorrogar la autorización concedida para la salida de tropas nacionales del territorio de la República, a fin de continuar participando en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), por un nuevo período de seis meses, hubo un interesante intercambio de conceptos en torno a los alcances del citado artículo 101 de la Constitución Política de la República (Boletín Nº S 852-05).
En aquella oportunidad la ministra de Defensa, señora Vivianne Blanlot, recordó que el artículo 101 de la Constitución Política de la República señala que las Fuerzas Armadas existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional. Pero, decía la ministra, ¿cómo entender estos conceptos? ¿De manera limitada y, por lo tanto, como una condición determinada por capacidades propias y factores internos o, por el contrario, de manera amplia y, en consecuencia, determinada también por factores externos y relaciones con actores internacionales estatales, supraestatales o no estatales.
Añadió que pese a que durante la Guerra Fría se desarrollaron conceptos de seguridad nacional que la entendían de manera amplia, como los conceptos de "bloques" y "defensa colectiva" -cuyos antecedentes se remontan al balance de poder y al Concierto de Europa de principios del siglo XIX-, lo cierto es que muchos países siguieron entendiéndola de manera limitada. Esto ocurría en España, que hasta 1982 estuvo fuera de la OTAN, o en Suecia, que mantuvo una política de neutralidad por casi 200 años, y también en América Latina, pese a la suscripción por parte de los estados americanos -incluido Chile- del Tratado Interamericano de Ayuda Mutua (TIAR), firmado en 1947 y aún vigente.
Indicó que no es extraño, por lo tanto, que el artículo 101 de la Constitución, incorporado a nuestra tradición constitucional en 1980, se interpretara -o se interprete- de manera restrictiva. Sin embargo, y más allá de lo que debe ser la interpretación de las normas constitucionales no sólo individualmente sino en el conjunto normativo de la Constitución, el concepto de seguridad ha evolucionado enormemente desde el fin de la Guerra Fría y la inauguración de una nueva fase de globalización en el mundo.
Señaló que ya en el Libro de la Defensa de 1997 se señala que "en un sentido integral y moderno, la propia seguridad nacional depende de un conjunto diverso de factores, entre los cuales se cuenta la estabilidad y la seguridad internacionales". Entre las innovaciones incorporadas al documento que desarrollan esa idea están las siguientes:
En primer lugar, expresó que se abandona el concepto de seguridad acuñado en 1960 y que la concibe como las "acciones" emprendidas para asegurar el libre ejercicio de la soberanía de la nación, tanto en el interior corno en el exterior, y se adopta, en cambio, un concepto de seguridad entendida como "condición" que se alcanza, siempre de modo incompleto o imperfecto, por el trabajo que se hace tanto en la Defensa Nacional como en el Desarrollo Nacional. De esto se concluye, por ejemplo, que un país que ha superado la pobreza es más seguro, o que una sociedad que se ha dotado de una institucionalidad democrática sólida es también más segura.
Indicó que, en segundo término, se constata el surgimiento de la actual fase de globalización en el mundo y de los esfuerzos de integración regionales. Textualmente, el Libro de 1997 señala:
"Todo esto ha ido produciendo cambios graduales no sólo desde el punto de vista económico, sino también político y estratégico. De hecho, a partir de la primera reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR, comenzaron a tratarse temas de seguridad interior, tales como narcotráfico, tránsito de personas y mercaderías, terrorismo, tráfico de armas y otros, los que, en último análisis, pueden impactar en su conjunto al sistema de seguridad, favoreciendo, por tanto, la seguridad nacional de cada país".
Seguidamente, y al margen del TIAR, integra la idea de promover la coordinación continental en materia de seguridad, no para diseñar nuevos esquemas de seguridad colectiva, sino para perfeccionar la cooperación y dar mayor credibilidad a la región en cualquier eventual negociación entre bloques. Sobre todo, hace hincapié en el reconocimiento de diferentes realidades continentales, relativas a seguridad, según áreas geográficas específicas o subregiones.
Finalmente, indicó, el libro de 1997 incorpora la Política de Participación del Estado de Chile en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, formulada en 1996. Esta política daba cuenta del cambio que había ido produciéndose en el compromiso de Chile con la comunidad internacional, pasando del envío de observadores al despliegue de tropas bajo el Capítulo VI de la carta de la ONU. La propia transformación de las misiones de paz de la ONU tuvo un rápido impacto en nuestra política al respecto, ya que el año 2000 se participó en la misión en Timor Oriental, la cual tuvo elementos claros de Capítulo VII, es decir, de imposición de la paz.
Con todo, consideramos que si bien podemos estar de acuerdo en el fondo de lo expuesto por la ministra, el texto de la Carta Fundamental no sostiene nada de ello. En efecto, el artículo 101 de la Constitución establece el rol de las Fuerza Armadas vinculado a un fin interior y no exterior. Además, la redacción del artículo 101 corresponde a la reforma constitucional realizada durante el gobierno del Presidente Lagos, donde se consideró la salida de tropas como algo excepcional.
Como resulta evidente, la redacción del artículo 101 de la Constitución Política de la República despierta dudas acerca del alcance de los conceptos defensa de la patria y seguridad nacional. Sin embargo, tanto la ley como las organizaciones internacionales a las que pertenece Chile, prevén funciones que van más allá de la defensa de la patria y la seguridad nacional en sentido estricto.
En efecto, la Ley Nº 19.067 establece normas permanentes sobre entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y salida de tropas nacionales del mismo. Por su parte, la Ley Nº 20.297 establece normas para la participación de tropas chilenas en operaciones de paz.
Por su parte, la Carta de la Organizaciones de Naciones Unidas, que Chile suscribe, establece en su capítulo sexto el "arreglo pacífico de controversias" y, en el séptimo, la "acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión".
La expresión "mantenimiento de la paz" no figura en la Carta de las Naciones Unidas y no es fácil de definir, pero el sentido común permite entender que éstas son propias de operaciones que precisamente buscan este objetivo de pacificación.
Así por ejemplo, el artículo 43 de la Carta de las Naciones Unidas establece en su primer numeral que "Todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de conformidad con un convenio especial o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales".
Por su parte, la carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) establece en su artículo 131 que "ninguna de las estipulaciones de esta Carta se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas".
De este modo, creemos necesario, para tener mayor claridad respecto de las funciones de las Fuerzas Armadas, establecer taxativamente que éstas existen tanto para la defensa de la patria como para el cumplimiento de las operaciones de paz internacional.
Por todo lo anterior es que venimos en presentar el siguiente:
Proyecto de Reforma Constitucional
Artículo Único.- Para reemplazar la frase final del inciso primero del artículo 101, por la siguiente:
"Existen para la defensa de la patria, el cumplimiento de las tareas que las operaciones de paz internacional demanden y son esenciales para la seguridad nacional."
(Fdo.): Juan Antonio, Coloma Correa, Senador.- Andrés Chadwick Piñera, Senador.- Pablo Longueira Montes, Senador.-
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