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Honorable Senado:
1. El Artículo 60 y el fallo del Tribunal Constitucional
A raíz de la acusación constitucional que pedía la destitución del senador Alejandro Navarro, que presentaron los diputados Alberto Cardemil, Darío Paya, Cristian Monckeberg, María Angélica Cristi, Alfonso Vargas, Jorge Ulloa, Pablo Galilea, Enrique Estay, Rene García, Ignacio Urrutia, Rosauro Martínez y Sergio Bobadilla el 27 de septiembre de 2007 se instaló en la opinión pública, y especialmente en el mundo político y del derecho constitucional, un debate respecto a los alcances y vigencia del Artículo 60 de la Constitución respecto a las inhabilidades y causales para la cesación en el cargo de un parlamentario.
Los argumentos utilizados por los acusadores en su presentación ante el Tribunal Constitucional se basaban en que desde su punto de vista, en el marco de la participación del senador Navarro en la movilización convocada el 29 de agosto de 2007 por la Central Unitaria de Trabajadores bajo el título "No al Neoliberalismo y sí a conquistar un Estado Social, Democrático y Solidario", se configuraban a lo menos dos de las causales establecidas en el Artículo 60 para solicitar su destitución.
Estas causales citadas por los diputados son aquellas contenidas en el tercer y cuarto incisos del citado artículo, que textualmente señalan:
"Cesará en su cargo el diputado o senador que ejercite cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales en favor o representación del empleador o de los trabajadores en negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado, o que intervengan en ellos ante cualquiera de las partes. Igual sanción se aplicará al parlamentario que actúe o intervenga en actividades estudiantiles, cualquiera que sea la rama de la enseñanza, con el objeto de atentar contra su normal desenvolvimiento."
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso séptimo del número 152 del artículo 19, cesará, asimismo, en sus funciones el diputado o senador que de palabra o por escrito incite a la alteración del orden público o propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos de los que establece esta Constitución, o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la Nación."
A fojas 35, inmediatamente antes del petitorio, los requirentes enumeraron los "actos concretos que configuran las dos causales aludidas", concluyéndose que "por ello, el senador ejerció influencia, a favor de los trabajadores, ante las autoridades administrativas, en conflictos laborales; incitó a la alteración del orden público, procediendo que SSE. declare la cesación en el cargo de dicho senador, poniendo fin a su mandato parlamentario en conformidad con la Constitución."
Según los diputados tales hechos concretos eran los siguientes:
"- Encabezó una columna de trabajadores, ejerciendo influencia ante autoridades administrativas, como es Carabineros, invocando su calidad de senador, a favor de ellos, tratando de evitar que la Fuerza Pública cumpliera sus obligaciones constitucionales;"
"- Tomó parte activa y directamente, en forma protagónica, en una movilización ilegal, desconociendo el ordenamiento jurídico vigente, que constituye el principio basal del respeto al orden público;"
"- Incitó a la alteración del orden público, tanto de las personas que se encontraban con él en la Plaza Italia como de los que, a través de la televisión, pudieron verlo participando de un acto ilegal, en circunstancias que el respeto al ordenamiento jurídico vigente integra la noción de orden público en nuestro país;"
" - Ejerció también esa influencia al encabezar el grupo de manifestantes que intentaba abrirse paso hacia el Palacio de La Moneda, lo cual había sido expresamente prohibido por la autoridad encargada de resguardar el orden público”
"- Maltrató a Carabineros, de obra y de palabra, al tiempo que los provocaba y agredía, invocando su calidad de senador y señalando que había hablado recién con el oficial a cargo y que "íbamos a ver qué hacíamos"."
"- Declaró, varios días después de ocurridos los hechos, que el objetivo de la movilización ilegal, en la cual había participado activamente, fue cuestionar, por la vía de hecho, el Estado de Derecho en Chile, desconociendo la imperatividad de las normas que lo rigen.";
Sin embargo, en el considerando decimoséptimo de su fallo, de fecha 7 de octubre de 2008, el Tribunal Constitucional señala con claridad que "en efecto, la acusación de que el senador Navarro "encabezó una columna de trabajadores, ejerciendo influencia ante autoridades administrativas, como es Carabineros, invocando su calidad de senador, a favor de ellos, tratando de evitar que (sic) Fuerza Pública cumpliera con sus obligaciones constitucionales", no configura la causal de cesación en el cargo a que alude el artículo 60, inciso cuarto, de la Constitución."
Agrega el fallo del TC que "para que dicha causal se configure resulta necesario, en primer término, que la influencia que se ejerza, por parte del diputado o senador, lo sea en el ámbito de negociaciones o conflictos laborales, esto es de aquellos que enfrentan posiciones contrapuestas de empleadores y trabajadores, ya sea en torno a mejores condiciones de empleo o de remuneración."
En segundo término, el pronunciamiento del TC establece que "la causal de cesación en el cargo que se analiza opera sobre la base de cualquiera influencia que se ejercite "ante las autoridades administrativas o judiciales", entendiendo por las primeras aquellas que se encuentran consignadas en el artículo 13, inciso segundo, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.".
Y agrega que "por último, debe tratarse de una influencia ejercida "en representación del empleador o de los trabajadores", entendiéndose en ese sentido la expresión "a favor de los trabajadores" que usa el requerimiento bajo análisis. Estos tres requisitos de la causal deben concurrir copulativamente, bastando que uno de ellos se encuentre ausente para que aquélla no se configure. Esta interpretación es la única que se concilia con el carácter de derecho estricto y, por ende, de interpretación restrictiva, que caracteriza a las causales de cesación en el cargo de los parlamentarios."
A mayor abundamiento el TC, en el considerando decimonoveno de su fallo reitera que "profundizando en lo ya aseverado, en el debate sostenido en la sesión 3523 de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución respecto de la causal en análisis, se argumentó que la norma se dirigía a distinguir entre la actividad política y la gremial y a la opción excluyente que sus cultores debían seguir (sesión N? 352§). En consecuencia, y sin perjuicio de lo ya expresado, si la locución "conflicto laboral" debe entenderse en su sentido literal, como "el de orden laboral, que enfrenta a trabajadores y empresarios" (Diccionario de la Lengua Española), resulta que los hechos acaecidos en la Plaza Italia de Santiago, aquel día 29 de agosto de 2007, no pueden calificarse de "conflicto laboral" en la acepción que usa el inciso cuarto del artículo 60 de la Constitución;"
Por esto es que en su considerando vigésimo segundo la resolución enfatiza que "no puede considerarse, entonces, que el senador Navarro haya intercedido a favor de los trabajadores ante una autoridad administrativa en la forma que la Constitución establece como causal de cesación en el cargo, ni tampoco que su intervención haya ocurrido en el contexto de un conflicto laboral, en los términos que debe entenderse éste.".
En todo caso, con antelación, en el tercer inciso de su considerando Décimo, el fallo aclara que "en este sentido, es necesario tener presente lo razonado por este Tribunal en el considerando décimo de la sentencia recaída en el proceso Rol N$ 190, dictada con fecha 7 de diciembre de 1994, en orden a que "las prohibiciones parlamentarias son, pues, limitaciones de derecho público que afectan la elección de diputados y senadores y el ejercicio de los cargos parlamentarios, cuyas infracciones aparejan sanciones como la nulidad de la elección, la cesación en el cargo de congresal y la nulidad del nombramiento, según los casos. Por ello, la aplicación de estas normas prohibitivas debe dirigirse solamente a los casos expresa y explícitamente contemplados en la Constitución, toda vez que se trata de preceptos de derecho estricto, y no puede hacerse extensiva a otros, sea por similitud, analogía o extensión, conforme al principio de la interpretación restrictiva de los preceptos de excepción";".
Sin embargo, lo más relevante es lo contenido en el considerando Decimoprimero cuando el TC señala que: "Igualmente evidente, empero, es atender a que la actividad parlamentaria no se reduce a su labor dentro del hemiciclo, en las comisiones o en el marco de sus deberes protocolares. Por el contrario, la participación de los parlamentarios en el proceso de elaboración de las leyes, así como en la labor fiscalizadora que le compete a la Cámara de Diputados, supone representar, en ambos casos, la opinión de sus mandantes: los ciudadanos; y el conocer su opinión incluye participar en aquellas modalidades en que aquellos tratan sus asuntos comunes en goce de las libertades y derechos que la Constitución reconoce."
2. La Comisión Ortúzar y el Artículo 57
Aunque esta también es una discusión antigua, especialmente por la prohibición de ser candidato que pesa sobre los dirigentes gremiales y sindicales, los alcances de la discusión del actual Artículo 57 de la Constitución Política pueden encontrarse en las actas de la llamada "Comisión Ortúzar", la que a pesar de lo que se dice usualmente no fue en rigor una comisión constituyente, ni redactó la Constitución de 1980, sino que más bien se limitó a la elaboración de un anteproyecto que, posteriormente, sería objeto de revisión por el Consejo de Estado y la Junta de Gobierno, antes de ser -formalmente- sometido a la aprobación de la ciudadanía mediante un plebiscito, realizado aún sin la existencia de registros electorales.
Así, por ejemplo puede encontrarse la exposición de Jaime Guzmán en la sesión Nº 352, del 18 de abril de 19781, dando cuenta de la opinión sobre esta materia en la subcomisión que integraban él, Enrique Ortúzar y Sergio Diez, y dándose cuenta del debate posterior. Al respecto señala:
"...el señor GUZMÁN ... advierte que en lo referente a los dirigentes gremiales, no se abordó un punto específico, por lo cual debe haber un pronunciamiento de la Comisión, en cuanto a incluir o no incluir a los dirigentes vecinales, dejando establecido que, a su juicio, no debiera existir tal inhabilidad, porque sería ir muy lejos y porque además los organismos de tipo vecinal tienen una connotación distinta de los de índole gremial."
"... El señor ORTÚZAR (Presidente) dice que hay tres aspectos sobre los cuales habría necesidad de un pronunciamiento: el primero, en relación con la inhabilidad que pudiera afectar a los Intendentes, Gobernadores y Alcaldes, a los Magistrados e incluso a los dirigentes gremiales, en el sentido de si ella debe entenderse como absoluta o relativa.
"Cree posible que en la actualidad, con la rapidez con que los hechos importantes se difunden en el país a través de los medios de comunicación social, si una persona quiere hacer demagogia en su cargo y pretende ser elegido por una región determinada, o a nivel nacional, lo va a lograr, razón por la cual se inclina porque la inhabilidad sea absoluta, pues de lo que se trata es de evitar que estos cargos puedan servir de inicio a una carrera política y que las funciones se desnaturalicen."
"... La señora BULNES (Luz): Respecto de la posibilidad de no considerar a los dirigentes vecinales en las inhabilidades, estima que habría que considerarlos en las incompatibilidades, con el objeto de establecer la separación entre esas funciones y las que se ejercen en el Parlamento."
"... El señor LORCA (Gustavo): No ve razón por la cual una persona que ha desempeñado con honorabilidad y decencia una función encomendada por el Ejecutivo no pueda aspirar legítimamente a entrar a la carrera política, pues de alguna manera tiene que iniciarse la gente en la vida política, y ello no se logrará cerrando las posibilidades a los dirigentes universitarios, a los gremiales o a los vecinales.""...
El señor GUZMAN concuerda con la idea de señalar inhabilidades absolutas y un plazo de un año para los Ministros de Estado y de dos años para los Intendentes, Gobernadores y los Magistrados que menciona el N- 3 del artículo 28 actual, pero solicita mantener el de cuatro años para los dirigentes gremiales. Al respecto, recuerda que el entonces Ministro del Trabajo, Sergio Fernández tenía una posición mucho más drástica respecto de la separación de las funciones políticas y gremiales cuando concurrió a la Comisión y que el Presidente del Consejo de Estado sustenta un pensamiento más estricto todavía, aparte que el Primer Mandatario también ha señalado por oficio la necesidad de una división tajante."
"El señor ORTUZAR (Presidente) piensa que el precepto tiene mucha trascendencia, como lo ha demostrado la situación que vivió el país, pues su razón fundamental no es sólo de moralidad pública, sino evitar la politización de ciertas funciones o actividades que deben permanecer absolutamente al margen de algo semejante."
"Añade que, si se desea sanear la vida política del país, resulta ineludible establecer estas inhabilidades, la más fundamental de las cuales es, en su concepto, la que dice relación a las funciones gremiales, sean ellas de carácter empresarial, profesional, laboral o estudiantil."
Finalmente, en la Sesión N° 414, de 27 de septiembre de 1978, el texto aprobado por la Comisión Ortúzar como propuesta para el actual Artículo 57 (entonces Artículo 62), contenía entre sus nueve numerales, el 6 y 7 con los siguientes textos:
"6) Las personas que desempeñen un cargo directivo de naturaleza gremial, sea éste de carácter profesional, empresarial, laboral o estudiantil;
7) Los dirigentes vecinales;"
2.1. Las anteriores constituciones
Por su parte, y de acuerdo al texto del constitucionalista Francisco Zúñiga2, en los textos constitucionales de 1833 y de 1925, los únicos artículos relacionados con esta materia eran:
- Constitución de 1833
"Artículo 21.- El Diputado, durante el ejercicio de su cargo, no puede celebrar o caucionar los contratos indicados en el N^4 (sobre obras públicas o sobre provisión de cualquiera especie de artículos, y cesará en sus funciones si sobreviene la inhabilidad designada en el NQ1 (si se hace eclesiástico regular o acepta un nombramiento de párroco o vicepárroco)."
"Artículo 26.- Lo dispuesto en el Artículo 21 respecto de los diputados, comprende también a los Senadores."
- Constitución de 1925
"Artículo 31: Cesará en el cargo el Diputado o Senador que se ausentare del país por más de treinta días, sin permiso de la Cámara a que pertenece, o, en receso de ella, de su Presidente. Sólo leyes especiales podrán autorizar la ausencia por más de un año."
"Cesará también en el cargo el Diputado o Senador que durante su ejercicio, celebrare o caucionare contratos con el Estado; y el que actuare como abogado o mandatario en cualquier clase de juicios pendientes contra el Fisco, o como procurador o agente en gestiones particulares de carácter administrativo."
2.2 Este artículo hoy
Curiosamente, encontramos en un informe del Instituto Libertad y Desarrollo3 interesantes argumentos a favor de legislar sobre el Artículo 57, en este caso buscando la eliminación del numeral 7), cuando tras explicar el sentido de la norma actual señala que "puede sostenerse que la legislación actual incurre en un error al prohibir que un candidato sea al mismo tiempo dirigente gremial, por las siguientes consideraciones:"
"1) La norma actual resulta tan fácil de vulnerar que los peligros que se tratan de evitar no se consiguen. En efecto, el precepto actual dispone que no pueden ser candidatos a senadores o diputados los dirigentes gremiales, lo que lleva a concluir que se eludirá la prohibición si el respectivo candidato renunciara a su cargo directivo minutos antes de inscribir su candidatura."
"2) En una verdadera democracia, en la cual se vela por el legítimo derecho de los individuos, el sistema debiera orientarse a que éstos escogieran libremente a sus representantes. Sí la ciudadanía vota por alguien que durante su candidatura era al mismo tiempo dirigente gremial, es porque consideró que esa era la persona que de mejor manera los representa, no obstante haber "utilizado" un cargo de dicha naturaleza."
"Son los electores los que, actuando según sus personales convicciones, determinarán la calidad de las personas que deseen se desempeñen en el distrito o circunscripción en el cual viven. Como se observa, se trata de una cuestión reservada a la decisión popular, que es preferible dejar expresarse sin limitaciones."
Sobre la inhabilidad de los dirigentes vecinales, el mismo informe señala:
"... en relación con los dirigentes vecinales habría que realizar el mismo tratamiento que se hizo con los dirigentes gremiales, en orden a que parece razonable que se elimine la inhabilidad, de manera de privilegiar la decisión de la ciudadanía, pero no derogar la incompatibilidad, ya que existe el mismo temor que el de un dirigente gremial, aunque en menor densidad."
Pese a lo anterior existen hasta el día de voy visiones encontradas sobre el punto. Mientras los partidos de derecha se siguen negando sistemáticamente a modificar esta norma4, bajo distintos argumentos, existe también una cada vez mayor demanda social y sindical5 que busca terminar con esta restricción que, según su punto de vista, establece limitaciones para los trabajadores pero no así para los empresarios, quienes no están obligados a dejar de serlo para postularse al Parlamento.
Por lo anterior venimos en proponer el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Artículo único: Introdúzcanse las siguientes modificaciones a la Constitución Política de la República:
1. En el Artículo 57 elimínese el numeral 7)
2. En el Artículo 60 elimínese el inciso cuarto.
(Fdo.): Alejando Navarro Brain, Senador.- Pedro Muñoz Aburto, Senador.-
"