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El señor CERONI (Vicepresidente).-
Corresponde tratar, en primer trámite constitucional, el proyecto de ley, de origen en mensaje, que moderniza el Ministerio de Defensa Nacional.
Diputados informantes de las Comisiones de Defensa Nacional y de Hacienda son los señores Renán Fuentealba y Carlos Montes , respectivamente.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 3994-02, sesión 45ª, 14 de septiembre de 2005. Documentos de la Cuenta Nº 1.
-Primeros informes de las comisiones de Defensa Nacional y de Hacienda, sesión 4ª, en 18 de marzo de 2008. Documentos de la Cuenta Nº 7 y 8, respectivamente.
El señor CERONI (Vicepresidente).-
Solicito el asentimiento de la Sala para que pueda estar presente en la sesión el subsecretario de Guerra.
¿Habría acuerdo?
No hay acuerdo.
Tiene la palabra el diputado informante de la Comisión de Defensa Nacional.
El señor FUENTEALBA.-
Señor Presidente, en esta oportunidad quiero salirme un poco del ritual de este tipo de informes y concentrar mi exposición fundamentalmente en la sustancia misma del proyecto, de manera tal de poder ilustrar a los colegas sobre cuáles son, en resumen, las principales iniciativas que se adoptan en materia de modernización del Ministerio de Defensa Nacional.
A nadie escapa la importancia que tiene esta Secretaría de Estado, las complejidades que se dan en su seno, la cuantiosidad de los recursos que maneja; pero, curiosamente, es una de las instituciones del sector público que sólo ha sido objeto de reformas muy menores y que, a lo largo de su historia, que se remonta a comienzos del Siglo XIX, no ha contado nunca con una ley que estructure su organización.
De manera que voy a dividir mi exposición en lo que señala el mensaje original del proyecto, una breve reseña sobre la estructura actual del Ministerio de Defensa Nacional, el porqué de la necesidad de dictar una ley orgánica, observaciones al mensaje original que hicieron los diputados durante el estudio de la iniciativa; y, posteriormente, me concentraré en la parte final del informe, para explicar cuáles fueron los aspectos que involucró la indicación sustitutiva que presentó el Ejecutivo.
El mensaje original fue presentado a tramitación a esta Cámara de Diputados con fecha 14 de septiembre de 2005, y en él se establecían los siguientes objetivos:
En primer lugar, que la conducción de la defensa corresponde al Presidente de la República y que el Ministerio de Defensa Nacional es el órgano superior de colaboración del Primer Mandatario en las funciones de gobierno y administración de la defensa. Se fijaban los organismos que componen esta Secretaría de Estado; se establecía el rol del ministro de Defensa Nacional y se consagraban normas de subrogación; se eliminaban organismos de la Defensa, como el Consejo Superior de la Defensa Nacional, el Consejo de Seguridad de la Defensa Nacional, la Dirección Administrativa y se mantenían las Subsecretarías de Carabineros e Investigaciones hasta la creación del Ministerio de Seguridad Pública o de la Subsecretaría correspondiente.
En segundo lugar, se regulaba la conducción estratégica de las fuerzas en caso de crisis, en virtud de la cual, en una situación de guerra externa, el Presidente de la República activaba una organización operativa del mando, encabezada por uno de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas, para hacerse cargo de las fuerzas chilenas que se asignen a las operaciones militares, sean o no conjuntas.
En tercer lugar, se regulaba el funcionamiento de la Junta de Comandantes en Jefe, que es el más alto organismo asesor del ministro de Defensa Nacional en asuntos que son del interés del conjunto de las Fuerzas Armadas. Se le asignaba el carácter de organización permanente de asesoría y debía ser presidida por el ministro de Defensa.
En cuarto lugar, se rediseñaba el esquema de las Subsecretarías del Ministerio de Defensa Nacional, de modo que se extinguían las Subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación, y la Dirección Administrativa del Ministerio -como señalé anteriormente- y, en su reemplazo, se creaban la Subsecretaría de Defensa y la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, estableciéndose claramente las funciones de ambas.
En quinto lugar, se contemplaba la organización de un nuevo Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional para suceder al actual Estado Mayor de la Defensa Nacional. Se concebía como un organismo de trabajo y asesoría permanente del ministro en las materias relacionadas con la preparación y el empleo conjunto de las Fuerzas Armadas y se definía su estructura.
En sexto lugar, se establecía el régimen aplicable al personal del Ministerio, que estaba compuesto por funcionarios de planta, a contrata y funcionarios destinados por las Fuerzas Armadas a desempeñarse en el Ministerio.
En séptimo lugar, se contemplaba el establecimiento de una Ayudantía Militar, encargada de las funciones de enlace permanente entre el ministro y las Fuerzas Armadas.
Además, se resolvían los aspectos de sucesión legal, reglamentaria y contractual; se contemplaban normas transitorias con el propósito de disponer de un régimen legal provisorio para la dependencia y funcionamiento de las Subsecretarías de Carabineros e Investigaciones y de la Dirección de Previsión de Carabineros; se facultaba al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley con la finalidad de introducir modificaciones adecuatorias en los textos legales vigentes y fijar las plantas de las Subsecretarías del Ministerio de Defensa Nacional; y se garantizaba a los funcionarios de las plantas de los organismos que desaparecen la posibilidad de permanecer en el régimen remuneracional y previsional en el que se encuentren en el momento de la entrada en vigencia de la ley o de regirse por el que se establece en esta última.
¿Cuál es la estructura actual del Ministerio de Defensa Nacional?
El Ministerio está regulado por la ley Nº 5.077, del 5 de marzo del año 1932, que estableció tres subsecretarías: la de Guerra, la de Marina y la de Aviación.
Existió una reforma que dividió el Ministerio de Defensa en dos Secretarías de Estado. Por una parte, se encontraban el Ministerio de Guerra y Aviación y, por otra, el Ministerio de Marina. El decreto ley Nº 366, del 3 de agosto de 1932, dispone que el Ministerio de Guerra y Aviación estará constituido por dos subsecretarías.
La organización del Ministerio comienza a tomar una forma muy parecida a la actual con una reforma del año 1947.
El ministro de Defensa constituye el eje del Ministerio. También figura el Estado Mayor de las Fuerzas Armadas. Además, aparecen algunos organismos asesores del Ministerio que permanecen hasta el día de hoy, como el Consudena, el Comité de Auditores de las Fuerzas Armadas y el Comité de Adquisiciones y Enajenaciones de las Fuerzas Armadas.
En 1976 se produce otra reforma del Ministerio, cuyos principales elementos son:
Por efectos de la integración de las policías, se agregan a la dependencia del Ministerio de Defensa a Carabineros e Investigaciones;
Se establecen como órganos asesores del ministro de Defensa el Comité de Directores del Personal y el Comité de Directores de Sanidad;
Se especifican algunos organismos dependientes nuevos como Asmar, Enaer , Dipreca. Se especifica el vínculo de la Subsecretaría de Guerra con la Digeder, con el Cuerpo de Veteranos del 79, con el Obispado Castrense y con el Ministerio Público Militar. Lo mismo ocurre en el caso del Estado Mayor de la Defensa Nacional respecto de la Anepe, la Confederación Deportiva de las Fuerzas Armadas y Carabineros, el Comité y Consejo de Enseñanza de las Fuerzas Armadas y del Consejo de Coordinación de Adquisiciones y Enajenaciones de las Fuerzas Armadas, así como de la Cruz Roja de Chile.
En 1994, la estructura del Ministerio de defensa Nacional sufre una nueva modificación, siendo sus principales las que dicen relación con la inclusión explícita de los comandantes en jefe, en el marco de la asesoría militar al ministro de Defensa y del Comité Asesor del ministro.
Además, se debe hacer presente la creación autónoma dependiente del ministro de Defensa de la Región Militar Austral.
En consecuencia, el Ministerio de Defensa Nacional queda organizado de la siguiente forma:
Una Subsecretaría de Guerra, que tiene por objeto proveer servicios generales, asuntos clasificados, asuntos generales y administración de fondos, tramitación de pensiones, permisos del personal militar, etcétera.
Una Subsecretaría de Marina, con similares funciones a la anterior.
Una Subsecretaría de Aviación, que también tiene funciones similares a las dos antes mencionadas.
Una Subsecretaría de Carabineros, más pequeña que las anteriores, porque en ella no se tramitan pensiones ni cuestiones relacionadas con el personal.
Una Subsecretaría de Investigaciones, también pequeña porque en ella tampoco se tramitan lo relativo a pensiones, puesto que caen dentro de la Dirección de Previsión de Carabineros.
Aparte de las subsecretarías, está el Estado Mayor de la Defensa Nacional, con un jefe de Estado Mayor, del cual depende toda la unidad del cuartel general de la Compañía de Guardia del propio Ministerio. La jefatura del Estado Mayor está a cargo de un general o de un almirante de tres estrellas; tiene un subjefe militar, con un general de dos estrellas. Estos cargos son rotativos y las instituciones tienen presencia paritaria y permanente en su estructura.
El jefe del Estado Mayor participa en múltiples consejos y comités de diversa naturaleza. A vía de ejemplo, es miembro pleno del Consejo Superior de Educación; es el Presidente del Consejo de Enseñanza de las Fuerzas Armadas, y secretario técnico del Consejo de Seguridad Nacional. Su tarea más esencial es hacer presente la perspectiva de conjunto de las Fuerzas Armadas. Además, es asesor esencial del ministro de Defensa en temas militares.
No quiero entrar en detalle sobre la forma en que está conformada dentro del Estado Mayor la estructura administrativa, con el objeto de avanzar en lo sustantivo del informe.
Tenemos también el Gabinete del Ministro, que es un comité asesor, conformado por profesionales capacitados en el área de la Defensa, que están contratados bajo la modalidad a contrata o a honorarios, según las funciones que vayan a desempeñar y la duración de éstas. Dependen única y exclusivamente del Ministro de Defensa.
Dicho la anterior, cabe preguntarse por qué la necesidad de dictar una ley orgánica constitucional del Ministerio de Defensa Nacional.
El proyecto de ley en informe pretende introducir innovaciones en la institucionalidad política de la defensa, que sean sustentables conforme a la forma en que ha evolucionado la cultura del sector y que, en particular, consagre un conjunto de nuevas y buenas prácticas que se han desarrollado eficientemente en el sector de la defensa, a partir de 1990. Se destaca la importancia de eliminar las tareas que la normativa actual entrega a las Fuerzas Armadas y al Ministerio de Defensa Nacional en el ámbito de la seguridad y de suprimir el Consejo Superior de Seguridad Nacional, Consusena , en atención a las reformas constitucionales recién promulgadas, que le otorgan sólo un rol asesor en materia de seguridad nacional.
Se hace hincapié en la relevancia que tiene el hecho de fortalecer la autoridad presidencial y ministerial en la gestión de los procesos de gobierno, lo que se basa en lo dispuesto en los incisos primero y segundo del artículo 24 de la Carta Fundamental. Se indica que se establece con claridad la cadena de mando en el desarrollo de las operaciones militares, la cual, al igual que en otros países, es corta y eficaz y comienza en el Presidente de la República, quien se relaciona con los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas a través del ministro de Defensa Nacional.
El proyecto destaca que el Ministerio de Defensa Nacional tiene algunas funciones específicas que lo distinguen del resto de la administración pública, por cuanto cumple tareas exclusivas y excluyentes relacionadas con el uso de la fuerza militar del Estado, motivo por el cual se pretende distinguir entre de los procesos políticos o gubernativos y los procesos administrativos.
Los primeros apuntan a la toma de decisiones que orientan de modo general la conducción de un determinado sector de la administración del estado hacia la consecución de sus objetivos, mientras que los administrativos se dirigen al cumplimiento de las actividades de satisfacción de necesidades que competen a un determinado órgano de la administración o que se refieran a la aplicación de una norma o de una política a un caso determinado.
El proyecto incrementa sustancialmente la eficacia y eficiencia de la gestión de los procesos administrativos, a fin de que las mismas funciones realizadas por distintos órganos puedan ser efectuadas por un órgano único con las consiguientes economías procesales y de escala. Se establece que dicho proceso debe realizarse integrando las prácticas administrativas del Ministerio de Defensa a los estándares de gestión y administración del sector público y de las actuales políticas de modernización del Estado.
Se fortalece de manera significativa la institucionalidad conjunta, tanto en el ámbito de la asesoría y planificación estratégica, como en las operaciones, con el objeto de obtener una visión global y conjunta de la defensa, a la que se supediten las decisiones de cada rama, precisándose las funciones que se asignarán a cada órgano.
El proyecto produce una adecuada integración de los mundos civil y militar en las tareas de la defensa nacional y, en particular, en la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, lo que implica sentar las bases institucionales sobre las cuales podrá desarrollarse en el futuro, así como también regular, mediante un decreto con fuerza de ley que fije las plantas y escalafones del Ministerio de Defensa Nacional, una carrera funcionaria civil actualmente inexistente.
Finalmente, cabe hacer presente que, en la actualidad, no existe ningún texto legal que regule orgánicamente al Ministerio de Defensa Nacional, no obstante el número de modificaciones y reformas que han sufrido diversos cuerpos legales que han ido regulando su funcionamiento, a los cuales me referí al comienzo de mi intervención.
En esta parte de mi informe, quiero señalar que durante la discusión general del proyecto los diputados integrantes de la Comisión formularon diversos planteamientos, observaciones y objeciones al proyecto original.
En ese sentido, en la sesión 16ª, de 5 de septiembre de 2006, la Comisión aprobó el proyecto por unanimidad, con la condición de que las observaciones formuladas durante la discusión general fueran recogidas por el Ejecutivo en una indicación sustitutiva.
¿Cuáles fueron las principales observaciones formuladas por diversos diputados en dicha ocasión?
En primer lugar, se planteó que el proyecto original producía una duplicidad de funciones entre la Subsecretaría de Defensa y el Consudena. La Subsecretaría de Defensa que se proponía tendría una División de Presupuesto y Finanzas y una División de Evaluación de Proyectos, Tecnologías e Industria de Defensa, las que tendrían funciones vinculadas a los proyectos de inversión y financiamiento de las Fuerzas Armadas. Al mismo tiempo, se mantenía la actual estructura del Consudena, cuya principal función dice relación, precisamente, con las inversiones y adquisiciones necesarias para la defensa. Por tanto, era necesario efectuar una revisión respecto del modo en que ambos órganos coordinarán su trabajo, evitando la duplicación o ineficiencia. Al término de la discusión del proyecto, como ya se ha señalado, se resolvió eliminar el Consudena.
Una segunda observación dice relación con la distinta estructura que se planteaba en el proyecto para situaciones de paz y de guerra o crisis, lo cual podía generar ineficiencia. El quehacer y entrenamiento de las Fuerzas Armadas en una orgánica y escenario lo más similar a aquél donde deberán desempeñarse en una situación de crisis o guerra otorga una indudable ventaja estratégica.
La división de la estructura organizacional en dos estados es una de las más severas desventajas que tiene el proyecto. La experiencia internacional indica que las estructuras tienden a ser permanentes y que sufren muy pocas variaciones al pasar de un estado a otro. El sistema de defensa -opinaron los parlamentarios- debe estar operando con una estructura orgánica que le permita, sin mayores adecuaciones, enfrentar las demandas decisionales que caracterizan los estados por los que pase la situación nacional y que pueden alterarse con relativa rapidez.
Desde el punto de vista político, la puesta en marcha de una estructura para conflicto es de difícil implementación, tanto por las reacciones locales que pueda generar como por la interpretación que pueden asignar otros países a la decisión unilateral de pasar de una estructura de paz a una de crisis. Esa decisión, por sí misma, puede provocar un conflicto. Aun cuando el paso a la orgánica de crisis puede pensarse también como una forma de dar una señal clara hacia los eventuales adversarios y, por lo tanto, como parte de una acción de disuasión, parece más probable que prime el primer escenario. La autoridad nacional sólo la implementará cuando ya no exista ninguna opción, lo cual tiene un evidente impacto negativo sobre la capacidad de las fuerzas para enfrentar un conflicto.
La tercera observación u objeción decía relación con el conductor estratégico. A este respecto, se debe considerar que al tener esa estructura, inevitablemente se enfrentará el problema de cuándo es el momento adecuado para hacer tal nombramiento, ya que la sola determinación de un conductor estratégico puede ser considerada una agresión por otros estados.
El proyecto planteaba que no sólo podía ser designado frente a una situación de guerra externa, sino que también consideraba casos graves de daños o peligro para la seguridad nacional de origen interno, conceptos que no están muy claros y, por tanto, se prestaban para ser interpretados de manera ambigua.
Respecto de la estructura del conductor estratégico, poseía tres inconvenientes centrales: primero, generaba una estructura diferenciada para tiempos de paz y para tiempos de crisis o guerra, lo que es ineficiente para propósitos de planificación y preparación.
En segundo lugar, no se le asignaba un sistema de apoyo claro en la realización de sus tareas, como podía haber sido vincularlo al Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional o a los comandos operativos de las Fuerzas Armadas.
En tercer lugar, la elección del cargo quedaba limitada a la figura de uno de los tres comandantes en jefe, quien por formación y experiencia no necesariamente es el militar más idóneo para cumplir una función específica.
Respecto de las funciones, se estimó que debía precisarse que dependerán de éste todos los medios aéreos, navales y terrestres considerados en la planificación de guerra o crisis, según corresponda. Esta figura presentaba complejidades en el evento de que existieran medios considerados en la operación de guerra que no están bajo su mando desde el primer momento.
En cuanto a la coordinación de las fuerzas, se estimó que la solución propuesta no llega a resolver adecuadamente el problema de una eficiente coordinación entre las Fuerzas Armadas. Ello, básicamente, porque si bien es positivo suprimir la conducción colegiada y entregarla a un organismo a cargo de las fuerzas, la forma ideada, es decir, la del conductor estratégico, que sólo toma control de las fuerzas cuando se decreta la crisis, es inadecuada.
Además, que el conductor estratégico sea un comandante en jefe es inapropiado, al menos por dos razones: primero, invalida a la junta de comandantes en jefe como órgano asesor del ministro de Defensa al decretarse la crisis. La existencia de esta instancia asesora del ministro de Defensa es de la mayor relevancia, ya que en el sistema diseñado no existe ningún contrapeso efectivo a la figura del conductor estratégico de las fuerzas. Y, segundo, se rompe la cadena de mando en las Fuerzas Armadas y mantiene una potencial desnaturalización del rol que en el nuevo esquema tendría posiblemente el comandante en jefe institucional.
Una cuarta observación hecha por los diputados al proyecto original radicaba en que la noción de crisis propuesta en los fundamentos del proyecto y la que se supone sirve para activar una estructura de mando y operación conjunta era vaga, dado que el texto del proyecto hablaba no de crisis, sino que de estado de guerra externa y de circunstancias que ocasionen “grave daño a la seguridad nacional por causas de origen externo”.
Al no existir una definición de crisis ni en la Constitución ni en la ley orgánica constitucional de los estados de excepción, el proyecto establece definiciones que no se encuadran con la legislación vigente.
En el artículo 9º del proyecto se indicaba que se activaría el conductor estratégico no sólo para casos de guerra externa, sino también para aquellos casos de grave daño a la seguridad nacional por causas de origen externo, lo que suficientemente extendido, puede abarcar cualquier tipo de riesgo o problema.
De esta forma, la noción de crisis establecida en los fundamentos del proyecto requería una especificación constitucional que en el mismo no se daba.
Asimismo, se objetaba la falta de especificación del concepto de seguridad nacional, ya que mientras en el texto se fundamenta correctamente el término guerra externa, la definición de seguridad nacional quedaba expresada en forma ambigua.
Se mencionó la necesidad de fortalecer el rol y funciones del jefe del Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional. Pese al énfasis en lo conjunto del proyecto, reemplazar el actual Estado Mayor de la Defensa Nacional por un Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional no implicaba que se fortaleciera la autoridad ni su institucionalidad o capacidad para cumplir con los objetivos establecidos.
Por ejemplo, el jefe del nuevo Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional seguía siendo un oficial general de las Fuerzas Armadas de rango menor que un comandante en jefe, reproduciendo la actual estructura de mando en la que el jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional no goza ni de las atribuciones ni de la autoridad de mando equivalentes a los comandantes en jefe.
Una sexta observación decía relación con la organización del Estado Mayor Conjunto. Se estimó necesario estudiar y modificar su organización, considerando un solo subjefe del organismo, pues el proyecto planteaba dos.
Se podría incluir un tercer oficial general a cargo de algunas de las funciones más importantes que el propio jefe del Estado Mayor Conjunto determine.
Por otra parte, si bien el proyecto se refería a la modernización del Ministerio de Defensa, llamó la atención de los diputados la ausencia del ministro de Defensa en el Consejo de Seguridad Nacional. De acuerdo con lo establecido en la Constitución, el presidente sólo podría invitarlo a estar presente en la sesión.
Lo anterior no contribuye a fortalecer la autoridad ministerial, dado que en el principal órgano asesor presidencial las Fuerzas Armadas tenían una presencia reconocida y establecida por la Constitución, mientras el ministro de la cartera respectiva sólo participaba cuando el presidente así lo estimaba conveniente.
Este aspecto quedó resuelto en la reforma que se hizo al Consejo de Seguridad Nacional, que hoy puede convocar el Presidente de la República y que sólo tiene carácter asesor.
Por último y no menos importante, los diputados manifestaron que el proyecto no asumía la oportunidad de efectuar una modificación completa de la estructura superior de la Defensa Nacional. Existía la posibilidad, a través de este proyecto, de introducir cambios en el ámbito de la Defensa, distintos de los que existen en otros campos del quehacer público, y en este caso, las oportunidades tienden a ser menores.
Por consiguiente, había que aprovechar la iniciativa del Ejecutivo de proponerle al Congreso Nacional un proyecto de ley de modernización del Ministerio, para hacer una cirugía de fondo.
El Ejecutivo recogió las observaciones formuladas en el seno de la Comisión por todos los señores diputados que participaron en ella, consensuó una indicación sustitutiva que se presentó con fecha 4 de septiembre de 2007 a la Corporación y cuyos aspectos más importantes voy a mencionar.
Deseo señalar a la honorable Cámara que, como su nombre lo indica, la indicación del Ejecutivo cambió totalmente la estructura prevista para el Ministerio de Defensa en el proyecto original; acentuó aspectos esenciales para un manejo más eficiente y oportuno de la defensa nacional, creando órganos, y estableciendo atribuciones y competencias para llevarlas a cabo.
En primer lugar, la indicación sustitutiva se refirió a la figura del conductor estratégico.
Las experiencias nacionales, derivadas de las crisis externas del siglo XX, las características de la conducción de la Defensa Nacional y el principio de unidad de la guerra que hemos mencionado, señalaban que la conducción de las fuerzas militares empeñadas en las operaciones requiere de un mando específico.
Para este propósito, el proyecto de ley del Ministerio de Defensa crea la figura del conductor estratégico. Así se favorece la configuración de un mando unipersonal, responsable no sólo de conducir a las fuerzas militares consideradas en la planificación secundaria, sino, además, de participar en la gestación de los planes para el empleo de esos medios.
Al reemplazarse el actual mando colegiado de la Junta de Comandantes por una sola autoridad para el ejercicio del mando, se satisface el principio de unidad de mando, esencial para la conducción efectiva en la crisis y en la guerra y se simplifica la cadena de mando en la línea del empleo de los medios.
El proyecto de ley es taxativo al señalar que el Presidente de la República mantendrá en todo momento una relación directa de autoridad con el jefe del Estado Mayor Conjunto a través del ministro de Defensa.
El jefe del Estado Mayor Conjunto como conductor estratégico y la no permanencia de uno de los comandantes en jefe en esa función, es otra particularidad de la indicación sustitutiva.
Los comandantes en jefe institucionales tienen como función esencial desarrollar el componente institucional de la fuerza y, llegado el caso, asignarlo listo para combatir bajo el mando del conductor estratégico. Dicha función debe ser diferenciada de la función de empleo de los medios, ya que ésta exige una absoluta dedicación de independencia de criterio para quien la conduce, tanto en la paz, como en la crisis o en la guerra.
Un comandante en jefe que sea designado para ejercer la conducción estratégica, obligaría a un esfuerzo mayor de adaptación a la estructura de tiempos de guerra. En efecto, un comandante en jefe en todo momento debe velar porque la concepción del empleo de su arma específica sea adecuadamente considerada en las decisiones de los distintos niveles de la conducción, en particular en situaciones de conflicto externo.
Por lo mismo, para un comandante en jefe expresar la concepción singular del empleo del poder institucional con el propósito de que se conjugue con la concepción conjunta del empleo de los medios, le haría compleja la tarea de ejercer la conducción estratégica o conjunta. Sería difícil exigir al comandante en jefe conductor estratégico que se desdoble funcionalmente, de modo de ejercer como conductor estratégico y, al mismo tiempo, que se despreocupe del destino y estado de su propia institución, en virtud de las decisiones que como conductor estratégico debería adoptar.
Todo eso incrementaría al máximo lo que se ha denominado costos de ajuste, ya que no sólo sería necesario que ese comandante en jefe conductor estratégico asumiera una función para cuya preparación no se ha dedicado en exclusividad, sino porque debería ser reemplazado en sus restantes funciones institucionales, aunque no dejaría de ser el máximo responsable de ellas.
Un tercer aspecto es la relación jerárquica del jefe del Estado Mayor Conjunto con los comandantes en jefe, cuestión que el proyecto original no definía.
El sistema de defensa contiene dos grandes líneas de conducción militar referidas a los dos grandes procesos que debe llevar a cabo: el desarrollo de la fuerza y el empleo de ella. Ambas líneas de conducción emanan de la autoridad política, desde el Ministerio de Defensa Nacional y la Presidencia de la República. Es a través de ellas que se materializa el ejercicio de Gobierno y la administración del sector por parte del Presidente de la República, tanto en situación de paz como de conflicto externo.
La primera línea de conducción militar conduce a las instituciones armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. La segunda línea conduce a los órganos de maniobra: comandos conjuntos, fuerzas de tareas especiales, etcétera. Dicho de otro modo, a los medios terrestres, navales y aéreos asignados a las operaciones.
Para el empleo de la fuerza, la autoridad militar que ejerce la conducción estratégica de los órganos de maniobra ejerce un mando de tipo operativo sobre los medios asignados. Independientemente de la institución a la que pertenezcan, recibe los medios preparados y cumple con los objetivos estratégicos planificados y dispuestos por la autoridad política en la planificación secundaria.
En consecuencia, el proyecto diferencia con claridad el papel que corresponde a los comandantes en jefe en la conducción de la defensa, que no es otro que el desarrollo de los medios institucionales para asignarlos al conductor estratégico y de asesoría a las autoridades en las instancias pertinentes. Lo diferencia del papel del conductor estratégico que le corresponde al jefe del Estado Mayor Conjunto, que es emplear los medios asignados a su mando. Por lo tanto, se trata de líneas de mando militar diferenciadas en las que no se pueden producir entrecruzamientos.
¿Cuáles son las relaciones jerárquicas entre el jefe del Estado Mayor Conjunto y los comandantes en jefe?
Primero, las atribuciones del jefe del Estado Mayor Conjunto lo son en tanto jefe de ese órgano, cuyo carácter es de asesoría y trabajo en materia de desarrollo y empleo conjunto de las Fuerzas Armadas, y en tanto responde a las directrices emanadas del ministro de Defensa Nacional para concretar la política militar.
Segundo, al existir diferencias con los comandantes en jefe, éstas pueden ser resueltas a nivel de la planificación secundaria.
Tercero, el proyecto de ley dota al conductor estratégico de plena autonomía de mando sobre los medios que le sean asignados.
Frente a la creación y jefatura del cargo de Jefe del Estado Mayor Conjunto, se discutió mucho sobre el mantenimiento del cargo de comandante en jefe.
En el proyecto no se consideró la eliminación del cargo de comandante en jefe, porque tal como están diseñados el cargo y sus funciones no son incompatibles con el cargo y funciones del jefe del Estado Mayor Conjunto. De hecho, durante la paz el Jefe del Estado Mayor Conjunto sólo elabora planes para emplear las fuerzas asignadas a las operaciones y coordina actividades de preparación de las mismas, incluyendo ejercicios a nivel conjunto. No ejerce mando sobre ellas.
Durante la guerra o ante una eventual crisis internacional, el jefe del Estado Mayor Conjunto adquiere la calidad de conductor estratégico sólo si así lo dispone el Presidente de la República, ejerciendo ahora el mando militar únicamente con respecto a las fuerzas asignadas a las operaciones. Por lo tanto, se trata de una función eminentemente de carácter operativo, que no requiere intervención en todas las Fuerzas Armadas, sino sólo de las fuerzas asignadas a las operaciones.
La eliminación del cargo de comandante en jefe implicaría una reforma constitucional, propósito que no se persigue con este proyecto de ley, ya que éste propone un diseño moderno que evita afectar instituciones y prácticas que han demostrado beneficios para el sistema de defensa nacional.
En este sentido, el proyecto es realista y los cambios que incorpora están fundados en el consenso y la gradualidad.
Capacidades y potestades del Jefe del Estado Mayor Conjunto respecto de los comandantes en jefe.
Las funciones descritas anteriormente muestran que el jefe del Estado Mayor Conjunto dispondrá de algunas ventajas en relación con los comandantes en jefe.
Conocerá los proyectos de inversión en defensa y su evaluación, ya que el jefe del Estado Mayor Conjunto participará en todo este proceso; conocerá en detalle la planificación de capacidades para el desarrollo de la fuerza y la evaluación de los proyectos que materializan esas capacidades; conocerá en detalle la planificación secundaria, puesto que la hará y la concordará con los planes institucionales; conocerá en detalle las dificultades de la operación conjunta, puesto que será responsable de su ejercitación.
Además, el proyecto de ley refuerza al Jefe del Estado Mayor Conjunto por cuanto será un cargo de designación presidencial, estará en relación de subordinación directa del Presidente de la República, a través del ministro de Defensa Nacional. Se integrará en plenitud a la Junta de Comandantes en Jefe como un miembro más.
Estas condiciones excepcionales del jefe del Estado Mayor Conjunto dotan a su figura de fuerza institucional suficiente como para que tenga la capacidad necesaria para hacer prevalecer su opinión en el seno de la Junta de Comandantes en Jefe.
Duración del cargo de Jefe del Estado Mayor Conjunto.
El proyecto original planteaba que el Jefe del Estado Mayor Conjunto duraría dos años. Con posterioridad, en la indicación sustitutiva se reformuló hasta por cuatro años. A instancias de los parlamentarios, se estableció que durase cuatro años en el cargo.
La idea de aumentar el período de dos a cuatro años apunta en la dirección de permitir que, por la naturaleza de las funciones asociadas al cargo y al Estado Mayor Conjunto, disponga de mayor período de tiempo para impulsarlas y desarrollarlas.
El alargamiento del período puede dotar al jefe del Estado Mayor Conjunto de mayor fortaleza o gravitación. Lo fundamental es permitir mayor permanencia en su cargo que la que se otorga al oficial general que se desempeña en la actualidad como jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, por las razones indicadas.
Ahora bien, el alargamiento del período se formuló en términos de que se faculta el nombramiento por períodos inferiores a cuatro años, en razón de las necesidades de la Defensa, incluso, de la constitución del Alto Mando de la institución a la que pertenece el jefe del Estado Mayor Conjunto.
A este respecto, cabe señalar que el Presidente de la República podrá, antes de los cuatro años, remover al jefe del Estado Mayor Conjunto dictando un decreto fundado e informando, previamente, de su decisión a la Cámara de Diputados y al Senado.
La indicación sustitutiva también tiene por objeto regular la situación del oficial general nombrado como jefe del Estado Mayor Conjunto, en relación con su carrera profesional.
La idea de que el oficial general o almirante nombrado por el Presidente de la República para desempeñarse como jefe del Estado Mayor Conjunto deba culminar su carrera con este cargo, tiene como supuesto que de esta forma al jefe del Estado Mayor Conjunto se le daría autonomía respecto de la institución a la que pertenece, transformándose así en otro elemento para fortalecer su gravitación frente al respectivo comandante en jefe y los demás comandantes en jefe de las otras dos instituciones.
Además, tiene la limitación de que no puede ser nombrado para un nuevo período ni puede ser nombrado comandante en jefe. Termina o culmina su carrera militar luego de los cuatro años como jefe del Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional.
¿Cuáles son los costos de ajuste de la transformación del jefe del Estado Mayor Conjunto como conductor estratégico? Los costos de ajuste asociados a la activación del jefe del Estado Mayor Conjunto como conductor estratégico, se relativizan al estar él directamente involucrado en la planificación secundaria y el control de la afinidad entre los planes secundarios y los planes institucionales; la ejercitación conjunta permanente de medios militares asignados; la asesoría militar al ministro en materias conjuntas.
Por otra parte, los efectivos costos de ajuste deben situarse en el contexto de una guerra o crisis internacional que, a juicio del Presidente de la República, amerite activar la conducción conjunta. Es decir, una situación en la que el país deberá estar ajustándose para enfrentarla con todos los costos que ella implique.
¿Cuál es el carácter del nuevo Estado Mayor Conjunto? El proyecto establece que el nuevo Estado Mayor Conjunto es el órgano asesor del jefe del Estado Mayor Conjunto, evitando así que exista superposición de funciones entre el Estado Mayor y la Junta de Comandantes en Jefe, que es el órgano asesor del ministro de Defensa.
En el artículo 26 del proyecto sometido a la consideración de la honorable Cámara, se establecen las atribuciones y competencias del Estado Mayor Conjunto. Por eso, no me referiré en detalle a ellas.
Efectos de la activación de la conducción estratégica.
La activación de la conducción estratégica puede suponer una escalada de la crisis. Sin embargo, la existencia de una situación apreciada como crisis no exige automáticamente la activación de la conducción estratégica por parte del Presidente de la República.
Por otro lado, por ser un acto fundado en una apreciación política del más alto nivel, activar la conducción estratégica puede ser un riesgo que se asuma como parte de un manejo de crisis deliberado por el Presidente de la República, quien, por medio de una acción decidida y contundente, busque disuadir a un eventual adversario manifestando la disposición efectiva al empleo de la fuerza. También puede constituir la necesaria expresión de respuesta ante una agresión exterior.
Papel de la Junta de Comandantes en Jefe, ya sea para tiempo de paz o de crisis o conflicto.
La Junta de Comandantes en Jefe sigue siendo el órgano asesor del ministro de Defensa Nacional, tanto para tiempo de paz como de crisis o de guerra. El papel de la Junta, por lo tanto, es el de efectuar aquellas tareas que se le entregan como misiones específicas en la ley y no le corresponde el papel de dirección o conducción en tiempo de crisis o de guerra.
Papel de los comandantes en jefe institucionales en la Defensa.
Los comandantes en jefe institucionales, como superiores de sus respectivas instituciones, tienen un papel fundamental en la preparación, educación, entrenamiento y desarrollo de sus medios humanos y materiales, a fin de que ellos estén operacionales tanto para misiones en tiempo de paz como de guerra.
Posteriormente, la indicación sustitutiva señala las funciones del Ministerio de Defensa Nacional. Se detallan en el artículo 3º del proyecto aprobado por la Comisión.
A este respecto, sólo quiero destacar una indicación formulada por diputados para que al Ministerio de Defensa Nacional le corresponda, entre otras cosas, informar al Congreso Nacional sobre la decisión de compra de sistemas de armas, cuestión que ha sido reclamada por los parlamentarios hasta ahora.
Por último, se establecen las funciones de las dos subsecretarías que se crean. Las funciones de la Subsecretaría de Defensa se detallan en el artículo 15, y las de la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas se detallan en el artículo 21.
Una mención especial merece el Gabinete del ministro. Las funciones del Gabinete podrían confundirse con otras similares otorgadas a las subsecretarías. Por ejemplo, planificación. Sin embargo, es preciso entender el sentido exacto de las indicaciones relativas a él, porque si bien se le otorga al Gabinete la facultad de planificar, ella se refiere a planificar la gestión gubernamental del sector.
Lo mismo ocurre en relación con las funciones de control de auditoría interna radicadas en el Gabinete. Ellas se refieren a control de auditoría de la gestión gubernamental del sector.
Ninguna de las subsecretarías tiene tareas semejantes y todas ellas corresponden a funciones de apoyo directo al ministro y no a funciones generales del Ministerio. Se trata de funciones típicamente de gabinete y se orientan a dotar al ministro de los elementos indispensables para conducir, dirigir, coordinar y controlar al Ministerio, lo que le compete entre sus atribuciones.
Al disponer el proyecto la creación de dos subsecretarías, no puede recaer en un subsecretario alguna de esas funciones guardadas para la exclusiva ejecución por parte del ministro de Defensa.
Esas son las observaciones de los diputados que se recogieron en la indicación sustitutiva y que, en definitiva, conforman el proyecto aprobado por la Comisión.
Quiero agregar que algunos aspectos esenciales del proyecto en informe, como la ayudantía militar, la conducción estratégica, el Estado Mayor, la duración en el cargo de su jefe, el secretario de la Junta de Comandantes en Jefe, fueron sustituidos a instancias de diputados integrantes de la Comisión durante la discusión particular, a través de indicaciones suscritas por la totalidad de ellos.
Finalmente, es necesario mencionar que el único tema en el que no existió acuerdo entre los diputados de la Comisión, es el que dice relación con la facultad que se delega al Presidente de la República para que, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, fije la planta y escalafones de las subsecretarías del Ministerio de Defensa Nacional que se crean.
Algunos señores diputados de la Alianza manifestaron la necesidad de que la planta del Ministerio de Defensa Nacional se fijara a través de una ley. Diputados de la Concertación, por su parte, plantearon la posibilidad de suscribir un protocolo con el Gobierno en el que se limitara la delegación de facultades, lo cual fue refrendado por el subsecretario de Guerra.
Para finalizar el informe, además de excusarme por su extensión, quiero destacar el clima en que se discutió y despachó el proyecto. Los diputados tuvimos una visión de país, un genuino interés en dotar a este ministerio de instrumentos eficaces para la defensa del territorio nacional.
Hubo colaboración permanente para buscar la mejor normativa; hubo transversalidad en el estudio de la iniciativa y, sobre todo, en su despacho, cuya mayor parte, al margen de la excepción mencionada, se aprobó por unanimidad.
He dicho.
El señor BUSTOS (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Ortiz , informante de la Comisión de Hacienda.
El señor ORTIZ.-
Señor Presidente, en nombre de la Comisión de Hacienda, paso a informar sobre el proyecto que moderniza el Ministerio de Defensa Nacional.
Me voy a referir a los tres temas que se analizaron en la Comisión de Hacienda.
La Comisión de Defensa Nacional dispuso en su informe que la Comisión de Hacienda tomara conocimiento de los artículos 35 permanente y 6º y 8º transitorios.
El artículo 6º transitorio fue el más discutido en la comisión técnica, pues faculta al Presidente de la República para fijar las plantas y escalafones de personal de las Subsecretarías del Ministerio de Defensa Nacional y del Estado Mayor Conjunto.
El proyecto tiene por objeto modernizar la organización y funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional y del sector defensa.
Durante el estudio de la iniciativa, asistieron a la Comisión el subsecretario de Guerra, señor Gonzalo García ; el jefe del Área de Defensa del Ministerio respectivo, señor Rodrigo Atria ; el asesor de dicha cartera de Estado, señor Carlos Molina y el subdirector de Racionalización y Función Pública de la Dirección de Presupuestos, señor Julio Valladares.
En el debate habido en la Comisión, el subsecretario de Guerra explicó, en términos generales, los objetivos y contenido del proyecto y precisó que los puntos relativos a la nueva ley orgánica del Ministerio de Defensa Nacional son los siguientes:
Modificación de la estructura superior de la defensa.
-Cambio del esquema de las subsecretarías, desde una por rama de las Fuerzas Armadas a subsecretarías funcionales, de Defensa y de las Fuerzas Armadas.
-Reorganización político-estratégica.
-Fortalecimiento de lo conjunto.
-Normas sobre conducción estratégica en tiempos de guerra y crisis.
-Consolidación de la Junta de Comandantes en Jefe.
-Reordenamientos de organismos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.
El subsecretario de Guerra expresó que durante los meses en que se discutió el proyecto en la comisión técnica, se recabaron todas las inquietudes de los 13 diputados que la integran, las que fueron recogidas en una indicación sustitutiva. El diputado informante de la comisión técnica reafirmó lo expresado por el subsecretario, en el sentido de que el proyecto fue largamente discutido, sobre todo el artículo 6º transitorio, que, al final, fue aprobado por unanimidad.
Varios señores diputados -entre ellos, el señor Carlos Montes - plantearon sus dudas acerca del cumplimiento de la ley de Libertad de Cultos -aprobada por unanimidad en el Congreso Nacional-, al interior de las Fuerzas Armadas, puesto que si bien existe el Obispado Castrense como organismo vinculado al Ministerio de Defensa Nacional, que representa al mundo católico, no ocurre lo mismo con otras creencias religiosas como los evangélicos.
Se consultó al subsecretario acerca del tratamiento que se hace en el proyecto de las empresas de las Fuerzas Armadas, Asmar , Enaer y Famae , y de los hospitales que administran.
El subsecretario explicó que no se altera la regulación de los organismos vinculados, como Capredena o el Obispado Castrense. Sin embargo, en el tema de la libertad de culto planteado por varios parlamentarios, señaló que el Ministerio de Defensa Nacional dictó un decreto que establece la asistencia religiosa de toda naturaleza al interior del mundo militar en los términos establecidos en la ley de Libertad Religiosa, de 1999, que actualmente se encuentra en la Contraloría para su tramitación. Precisó que este decreto fue rechazado por la Contraloría en 2001, pero fue reingresado y se espera que este año sea aprobado. Cabe señalar que existe la disposición y la voluntad del ministro de Defensa y de todo el equipo de Gobierno de hacer cumplir la ley de Libertad de Cultos dentro de las Fuerzas Armadas.
Respecto de las empresas de las Fuerzas Armadas, el subsecretario señaló que esta materia será abordada en el proyecto sobre gobiernos corporativos de las empresas públicas. La Presidenta de la República y los ministros de Defensa y de Hacienda van a firmar ese proyecto, que ingresará mañana a la Cámara de Diputados. Con ello, estamos ratificando los compromisos y los acuerdos que hay al respecto.
El informe financiero, firmado por el director de Presupuestos y ratificado por don Julio Valladares, señala que la aplicación del proyecto y, en particular, el ejercicio de la facultad delegada que contiene, no involucra un aumento fiscal. De hecho, respecto de dicha facultad, la letra a) del artículo 6º transitorio es muy precisa al señalar: “No podrá significar un incremento de la suma del gasto en personal consultado por la Ley de Presupuestos del año de entrada en vigencia de esta ley para las Subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación y la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional.” Por tanto -reitero-, el proyecto no implica un aumento del gasto fiscal.
La facultad que se establece en el artículo 6º transitorio fue aprobada por la unanimidad de los diputados presentes en la Comisión de Defensa.
El artículo 35 permanente se aprobó por ocho votos a favor y una abstención.
Los artículos 6º y 8º transitorios se aprobaron por unanimidad.
Traté de ser lo más breve posible, en vista del extenso informe de la comisión técnica, cuya duración fue de cincuenta minutos.
Por lo tanto, en nombre de la Comisión de Hacienda, y teniendo en vista el futuro del país, pido la aprobación unánime del proyecto.
He dicho.
El señor BUSTOS (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Fuentealba.
El señor FUENTEALBA.-
Señor Presidente, la Comisión de Defensa es técnica en la materia.
En consecuencia, la extensión del informe se justifica en virtud del estudio que hizo de la iniciativa.
No quise aburrir con el informe, sino ilustrar a los colegas.
He dicho.
El señor BUSTOS (Presidente).-
Señores diputados, por acuerdo unánime de los Comités parlamentarios, la discusión y votación del proyecto se hará en una próxima sesión.
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