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El señor LORENZINI (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante de la Comisión de Defensa Nacional.
El señor BURGOS .-
Señor Presidente , en nombre de la Comisión de Defensa Nacional paso a informar, en primer trámite constitucional y primero reglamentario, sobre el proyecto de ley, iniciado en mensaje, que introduce modificaciones al sistema previsional aplicable al personal de las instituciones de Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones y Gendarmería de Chile.
Durante el estudio en la Comisión se contó con la asistencia de la ministra de Defensa Nacional , señora Michelle Bachelet ; del subsecretario de Carabineros , señor Felipe Harboe ; del subdirector de Presupuestos , señor Alberto Arenas ; del general director de Carabineros , señor Alberto Cienfuegos ; del director de Personal y del director de Finanzas de dicha institución, generales señores Raúl Melo y Julio Pizarro , respectivamente; del director general de la Policía de Investigaciones de Chile, señor Arturo Herrera ; del director nacional de Gendarmería , señor Juan Carlo Pérez ; del presidente de la Coordinadora Nacional del Círculo de Carabineros e Investigaciones en Retiro , señor Fernando Cordero ; del presidente del Cuerpo de Generales de Carabineros en Retiro , general Nelson Rodríguez ; del presidente , del secretario y del primer director de la Asociación Nacional de Directivos, Profesionales y Técnicos de Gendarmería, señores Juan Soto , Eliud Cáceres y Octavio Sáez , respectivamente; del presidente y del secretario de la Asociación Nacional de Funcionarios Penitenciarios, señores Carlos Donoso y Boris Henríquez , respectivamente; del dirigente gremial de dicha institución, señor Milenko
Mihovilovic, del asesor de la Subsecretaría de Carabineros, señor Raúl Pierattini , y de los asesores del Ministerio de Hacienda, señores Hernán Moya y Julio Valladares .
Constancias previas.
Se hace constar que la Comisión determinó que el artículo 1º debe aprobarse con quórum de ley orgánica constitucional, por cuanto contiene una materia relativa a las normas básicas a que se refiere el inciso primero del artículo 94 de la Carta Fundamental.
Además, se acordó que el proyecto debe cumplir trámite en la Comisión de Hacienda, en lo que respecta al número 2 del artículo 1º; a los números 1 y 2 del artículo 2º, y a los artículos 1º, 2º y 3º transitorios, por incidir en materias propias de su competencia.
Antecedentes.
1. Normativa vigente.
La Constitución Política de la República, en el inciso primero del artículo 94, dispone que los nombramientos, ascensos y retiros de los oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros se efectuarán por decreto supremo, en conformidad a la ley orgánica constitucional correspondiente, la que determinará las normas básicas respectivas, así como las referidas a la carrera profesional, incorporación a sus plantas, previsión, antigüedad, mando, sucesión de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y Carabineros.
En concordancia con lo anterior, la ley Nº 18.961, orgánica constitucional de Carabineros de Chile, publicada en el Diario Oficial de 7 de marzo de 1990, en el Título IV, artículos 57 al 84, regula lo referente a la previsión, que incluye la pensión de retiro, la pensión de montepío, el desahucio y el régimen previsional y de seguridad social.
A su vez, el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1968, del Ministerio del Interior -no de Defensa-, contiene el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo Nº 412, de 1992, del Ministerio de Defensa Nacional. En el artículo 2º establece que quedarán afectos a dicho cuerpo legal, además del personal que integra la planta, el personal llamado al servicio, los profesores, el personal contratado, los trabajadores a jornal o a trato y los alumnos de las escuelas institucionales.
Asimismo, la ley Nº 18.291, aún de carácter reservado, reestructura y fija la planta del personal de Carabineros de Chile.
En lo que dice relación con la Policía de Investigaciones, en el inciso segundo del artículo 94 de la Carta Fundamental se establece que el ingreso, los nombramientos, ascensos y retiros de su personal se efectuarán conforme a su ley orgánica.
En concordancia con lo anterior, el artículo 15 del decreto ley Nº 2.460, de 1979, ley orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile, prescribe que el nombramiento y la selección de su personal se regirán por el Estatuto del Personal y los reglamentos institucionales respectivos.
En cuanto a Gendarmería, el artículo 17 del decreto ley Nº 2.859, de 1979, que fija su ley orgánica, dispone que el sistema de nombramiento, selección y ascenso, el régimen previsional, etcétera, se regirán por las normas del Estatuto del Personal de Gendarmería de Chile y por las que se contengan en los reglamentos institucionales respectivos.
En el mensaje se hace presente que durante las últimas décadas se han realizado importantes esfuerzos para lograr una buena gestión financiera pública, consistente en el uso eficiente y racional de los recursos del Estado, los cuales se han acentuado en la medida en que se han enfrentado situaciones más restrictivas en el ámbito económico. En efecto, las adversas condiciones externas -yo agregaría, también, algunas internas- que afectaron a la economía chilena a partir de 1998 y el agotamiento de algunas fuentes extraordinarias de ingresos implicaron que durante el período comprendido entre 1998 y 2003 los ingresos fiscales aumentaron en un porcentaje considerablemente inferior al registrado entre 1990 y 1998. Así, el aumento de ingresos en el período más recesivo fue de sólo un 2,9 por ciento real anual versus el 7 por ciento real anual experimentado entre 1990 y 1998.
Luego, se afirma que ha habido un avance en la aplicación de reformas y programas prioritarios, aun en el contexto fiscal considerablemente más deficitario o restrictivo, programas que todos conocemos y que, por lo demás, fueron aprobados por iniciativas despachadas por este Congreso.
La suma de los ajustes de los niveles de gastos y las reasignaciones relativas, tanto dentro de un año como en los sucesivos, totalizan, según el Ejecutivo , aproximadamente 3 mil millones de dólares, lo que equivale al 6 por ciento del gasto público total.
Sin embargo, hasta la fecha los esfuerzos de reasignación de recursos públicos han estado concentrados en aquellos gastos que pueden ser administrados con mayor discrecionalidad en el proceso de formulación y ejecución del presupuesto anual. Tales gastos representan menos de la cuarta parte del gasto público total, correspondiendo el 76 por ciento restante -lo que no es movible frente a una situación económica- a gastos inerciales, como los denominan los economistas, que presentan una considerable rigidez legal o institucional. En otras palabras, los grados de discrecionalidad en su ejecución son más bien parecidos a cero.
El análisis desarrollado en los últimos meses entre el Gobierno y la Comisión Especial Mixta de Presupuestos en torno de la situación vigente en algunas de estas áreas, ha revelado la urgente necesidad de racionalizar la asignación de los recursos públicos en algunos componentes del denominado gasto rígido o no flexible.
Se estima que el conjunto de medidas de racionalización del gasto público, de las que este proyecto forma parte -que significarán posibilidades de reasignación del denominado gasto rígido-, generará ahorros de alrededor de 34 mil millones de pesos durante 2004, los que se incrementarán gradualmente en los años siguientes.
Se arguye que, a pesar de tener un impacto presupuestario relativamente menor en los primeros años, el principal factor de dinamismo en el crecimiento de los ahorros que generarán estas medidas a partir de 2006 corresponde a la racionalización en el sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile.
En consecuencia, este proyecto apunta a un tema muy central: cómo somos capaces, como país, de gastar de mejor manera recursos que hoy están sometidos a importantes rigideces, que se evalúan en 34 mil millones de pesos para el 2004, pero registrarán un crecimiento gradual en los años siguientes.
Se concluye que, aunque este conjunto de reformas no altera la naturaleza jurídica del sistema de reparto que administra la Dirección de Previsión de Carabineros, constituye un serio esfuerzo modernizador destinado a reformar componentes del sistema que carecen de fundamento suficiente, alivianando en alguna medida la fuerte presión que ejerce el creciente déficit de estas instituciones sobre las finanzas públicas. A mi juicio, en este párrafo se encuentra el meollo del proyecto, pues señala la necesidad de modificar el gasto público en este sistema previsional, sin que ello signifique -para despejar cualquier duda- modificar la esencia del sistema, que es de reparto. Se trata de un sistema distinto al del resto de los chilenos, que es de capitalización individual, establecido por el decreto ley Nº 3.500, que creó el sistema de administradoras de fondos de pensiones.
Las modificaciones permitirán utilizar de manera más eficiente los recursos, sin modificar la estructura de reparto del sistema previsional de las Fuerzas Armadas y de Carabineros.
Ideas matrices o fundamentales.
Se propone racionalizar el uso de los recursos públicos mediante la eliminación de algunas distorsiones que se han producido en el sistema previsional que rige al personal de Carabineros, al de la Policía de Investigaciones y al de Gendarmería que son muy similares.
Para materializar la idea matriz, se propone efectuar modificaciones en la ley Nº 18.961, orgánica constitucional de Carabineros de Chile; en el decreto con fuerza de ley (I) Nº 2, de 1968, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, y en la ley Nº 19.195, que adscribe al personal de Gendarmería de Chile que indica al régimen previsional de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, las cuales guardan relación con las siguientes materias:
1. Se hacen aplicables a los beneficiarios de pensiones de sobrevivencia las mismas normas que regulan el sistema previsional establecido en el decreto ley Nº 3.500, de 1980. Particularmente, se eliminan como asignatarias de montepíos a las hermanas del causante y a las hijas solteras mayores de veinticuatro años de edad. Es decir, se iguala esta situación al sistema general del país, pues se trataba de una situación muy especial contemplada en el sistema previsional de Carabineros y de las Fuerzas Armadas. A partir de la aplicación de la ley, este tipo de asignatarios tendrán el mismo trato que los beneficiarios de una AFP o del INP.
2. Las personas jubiladas que sean recontratadas, a partir de la entrada en vigencia de esta ley, quedarán afectas al régimen previsional contemplado en el mencionado decreto ley Nº 3.500. Se elimina, en consecuencia, el derecho a rejubilación en el sistema previsional de Carabineros de Chile. De esta manera, se busca evitar que jubilados de Carabineros sean recontratados en cargos similares o distintos, con el mismo sistema de reparto. Si bien puede ser útil y necesario que las instituciones sigan recontratando a quienes jubilen a temprana edad o se encuentren capacitados para seguir sirviendo en la institución, atendida su especialidad, tendrán que hacerlo como el resto de los chilenos, es decir, asimilados al régimen del decreto ley Nº 3.500. Así, el funcionario recontratado no podrá rejubilar.
3. Se suprimen las denominadas dobles pensiones que se perciben sobre la base de distintas contrataciones o nombramientos existentes en el régimen previsional establecido para Carabineros de Chile. De este modo, las contrataciones que se hicieren a partir de la fecha de publicación de esta ley están afectas al citado decreto ley Nº 3.500.
4. Se eliminan algunos abonos de años de servicio válidos para el retiro, con el propósito de que sólo los tiempos efectivamente laborados tengan eficacia en el cálculo de la pensión que corresponda pagar.
5. Se establecen normas de funcionamiento de la Comisión Médica Central de Carabineros -cuando hablamos de Carabineros, también nos referimos a Gendarmería e Investigaciones-, con el objeto de hacer más rigurosos los fundamentos a partir de los cuales se otorgan los beneficios inherentes a las enfermedades profesionales e invalidantes de carácter permanente.
Éste es un tema central en el proyecto. Fue recogido de la propia experiencia reconocida por Carabineros.
6. Se incorpora al personal que ingrese como empleado civil en las categorías que el proyecto precisa, con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, al régimen previsional contemplado en el decreto ley Nº 3.500, de 1980. Es decir, los empleados civiles que ingresen a la institución después de que esta norma entre en vigencia estarán sujetos al régimen establecido por el decreto ley Nº 3.500, no al régimen especial de reparto, como sucede hasta ahora, ya que son asimilados al resto del personal y, por lo tanto, beneficiarios de Dipreca.
Discusión y votación del proyecto.
La ministra de Defensa Nacional , señora Michelle Bachelet , expresó que el éxito en las políticas sociales y el adecuado desarrollo de los sistemas de salud han permitido prolongar los años de vida de la población -así lo demuestra categóricamente el último censo-, con lo cual las pensiones deben ser pagadas durante un período más extenso que aquel que probablemente se tuvo en consideración al momento de hacer los cálculos respectivos, produciéndose una tremenda crisis con motivo del costo que ello implica. En efecto, actualmente el gasto del sector defensa es igual tanto para el personal en servicio activo como para el pasivo, y equivale, aproximadamente, al 1 por ciento, 1,3 por ciento del PIB.
Lo que se gasta en el personal activo de la Fuerzas Armadas, Carabineros, Investigaciones y Gendarmería es, en términos monetarios, equivalente a lo que se gasta en el sector pasivo. Eso da cuenta de un problema estructural no menor, que, de alguna manera, se empieza a enfrentar con este proyecto, sin perjuicio de que el tema de fondo, en mi modesto entender, aún está pendiente.
Por ello -dijo la ministra-, si no se introducen modificaciones en la evolución del gasto en aquellos elementos que así lo requieren, se puede sobrepasar la curva del gasto que implica el sector pasivo, lo que puede dar origen a una disminución de los recursos destinados al sector defensa, por cuanto en ellos se considera el tema previsional.
Es decir, nuestro gasto en defensa incluye lo que se gasta en el sector pasivo. Hoy, el gasto en el sector pasivo iguala al del sector activo, y si no se hacen ciertas modificaciones, podría suceder que, en corto tiempo más, el gasto en el sector pasivo superera al del sector activo.
Brevemente, haré mención a algunas de las consideraciones que se hicieron respecto del proyecto.
El general director de Carabineros , señor Alberto Cienfuegos , señaló que la institución que dirige fue partidaria, desde un primer momento, de actualizar algunas normas, con el objeto de evitar un uso indiscriminado de beneficios que fueron establecidos con loables propósitos y que se justifican por la naturaleza de las funciones que cumplen los carabineros, que los coloca en situaciones de riesgo permanente, exponiéndolos a sufrir atentados contra su vida e integridad física.
Sin embargo, no estuvo de acuerdo en reconocer como servicio efectivo sólo el primer año de permanencia de los aspirantes a oficiales, quienes, de acuerdo con el proyecto, podrían obtener un segundo año si hubieren cumplido funciones policiales.
Tampoco fue partidario de establecer requisitos a la viuda para obtener el montepío, en lo que respecta al plazo que debe transcurrir entre la celebración del matrimonio y el fallecimiento del funcionario en servicio activo o del pensionado, según sea el caso.
En ese mismo sentido se pronunció el diputado señor Errázuriz , máxime si se considera que en Carabineros de Chile no se registran casos de matrimonios celebrados momentos antes del fallecimiento del causante como subterfugio para acceder a este beneficio.
El diputado señor Leal estimó que no es conveniente eliminar el año de abono por concepto de la realización del servicio militar, coincidiendo en este punto con el general Cienfuegos , tal como el diputado señor Errázuriz concordó con dicho personero en relación con el artículo anterior
El director general de la Policía de Investigaciones de Chile, señor Arturo Herrera , sostuvo que no debieran quedar afectos al sistema previsional consagrado en el decreto ley Nº 3.500, los profesionales y los peritos de la Policía de Investigaciones, toda vez que esta medida podría traer como consecuencia un menor interés por desempeñarse en la institución y una disminución de la calidad de dichos profesionales.
En relación con la eliminación de determinado personal civil como beneficiario de la Dirección de Previsión de Carabineros, el subsecretario de Carabineros , señor Felipe Harboe , se hizo cargo de esa materia, lo que consta en el informe.
El diputado señor Álvarez estimó que una disminución de los beneficios de carácter previsional debe ir aparejada de un mejoramiento de las condiciones laborales, con el objeto de incentivar el ingreso de los profesionales a las instituciones policiales. Con esto, de alguna manera, el diputado señor Álvarez se hizo cargo de los dichos del director de la Policía de Investigaciones , en cuanto a que había que tener cuidado en afectar al personal al decreto ley Nº 3.500, porque los peritos y profesionales muchas veces se entusiasman más por el sistema previsional que los rige en la actualidad que por los sueldos. En tal sentido, la respuesta del diputado Álvarez , que coincide con la entregada por la Comisión, apunta a que eso no pasa por mantener beneficios írritos o complejos, sino más bien por crear condiciones para captar profesionales por otras vías.
El señor Harboe también se explayó en cuanto al temor que existe respecto de que la eliminación de determinado personal civil como beneficiario del sistema de la Dirección de Previsión de Carabineros haría menos atractivo el ingreso a la institución.
El director nacional de Gendarmería , señor Juan Carlo Pérez , si bien valoró el compromiso asumido por el Ejecutivo en los fundamentos del mensaje, sostuvo que en el número 1 del artículo 1º debiera eliminarse la frase “a las Plantas de Directivos, Profesionales, Administrativos y Auxiliares de Gendarmería”, a fin de excluirlos del personal que estará afecto al sistema del decreto ley Nº 3.500, de 1980. Si no me equivoco, ello fue recogido en una indicación del Ejecutivo. Estoy especulando, pero me parece que ello es así.
El presidente de la Coordinadora Nacional del Círculo de Carabineros e Investigaciones en Retiro , señor Fernando Cordero , expuso largamente sobre el tema en discusión. Asimismo, el presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios Penitenciarios, señor Carlos Donoso , y el presidente de la Asociación Nacional de Directivos, Profesionales y Técnicos de Gendarmería de Chile, señor Juan Soto , se mostraron, en términos generales, contrarios al proyecto.
En la discusión habida en el seno de la Comisión, se hizo presente que el proyecto adolece de defectos en su estructura que impiden materializar las modificaciones que se proponen en el régimen previsional aplicable al personal de Carabineros, de la Policía de Investigaciones y de Gendarmería. Se trata de algunas observaciones del texto que, entiendo, fueron recogidas por el Ejecutivo y salvadas en el informe de Hacienda.
Puesta en votación la idea de legislar, fue aprobada por cinco votos a favor y una abstención -del diputado Ulloa , presidente de la Comisión -. Las opiniones que justifican su votación no se encuentran en el informe, pero sí se recogieron en las actas.
En cuanto a la discusión en particular, es necesario señalar que el mensaje consta de tres artículos permanentes y de cuatro artículos transitorios.
Durante la discusión pormenorizada de la iniciativa, se contó con la valiosa colaboración del subsecretario de Carabineros , señor Felipe Harboe ; de su asesor, señor Raúl Pierattini Delvecchio ; del subdirector de Presupuestos , señor Alberto Arenas , y de los asesores del Ministerio de Hacienda, señores Hernán Moya y Julio Valladares .
El artículo 1º incorpora, en sus diversos números, enmiendas de variada naturaleza a la ley Nº 18.961, orgánica constitucional de Carabineros de Chile, cuyo detalle está consignado en el informe. Esta disposición, que es de la esencia del proyecto presentado por el Ejecutivo , fue objeto de una indicación sustitutiva, que fue rechazada por 3 votos a favor y 5 en contra.
Con idéntica votación se desechó el número 1 del artículo 1º contenido en el mensaje.
El número 2, que pasa a ser 1, tiene por objeto suprimir las expresiones “por desempeñarse en lugares aislados” y “trabajar en actividades perjudiciales o nocivas para la salud” en el artículo 35 de la ley Nº 18.961.
Puesto en votación, fue aprobado por unanimidad.
El número 3, que pasa a ser 2, tiene por objeto reemplazar el inciso final del artículo 58, disposición que regula la base sobre la que se computará la pensión de retiro y la forma en que se contabilizarán los años de servicio del funcionario, así como las disminuciones a que estará afecta dicha pensión cuando un empleado se acoja a retiro con más de veinte años de servicio y menos de treinta. Su último inciso establece el derecho que tiene el personal que vuelva al servicio en otras plazas o empleos en Carabineros, en las Fuerzas Armadas o en la Policía de Investigaciones, a que su pensión sea reliquidada, conforme a lo preceptuado en el Estatuto del Personal.
El Ejecutivo formuló una indicación sustitutiva, la cual fue aprobada en forma unánime.
El número 4 reemplaza los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 61. Su sentido está explicado latamente en el informe y dice relación con los años de servicio.
Puesto en votación, fue rechazado por 5 votos a favor y 6 en contra.
El número 5, que, después de todos los rechazos señalados, pasa a ser 3, tiene por objeto modificar el artículo 64, el cual faculta en forma exclusiva a la Comisión Médica Central de Carabineros para examinar al personal y establecer la aptitud física de aquél para permanecer en el servicio o determinar la afección que lo imposibilita para continuar en el mismo.
Sometido a votación, fue aprobado en forma unánime.
El número 6 reemplaza el artículo 70 bis, el cual señala los asignatarios del causante que tienen derecho a montepío.
Puesto en votación, fue rechazado por 2 votos a favor, 5 en contra y 1 abstención.
El artículo 2º, en sus seis números, modifica diversas disposiciones en el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1968, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto Nº 412, de 1992, del Ministerio de Defensa Nacional.
El número 1 dice relación con modificaciones a la ley Nº 15.076, en particular a su artículo 69.
El Ejecutivo , por su parte, formuló una indicación.
Sometido a votación el primer inciso propuesto por dicha indicación, fue aprobado por unanimidad.
Puesto en votación el inciso segundo de la indicación del Ejecutivo, fue desechado por 3 votos a favor y 4 en contra.
En consecuencia, sólo hubo votación unánime para el inciso primero que se propone -modifica el artículo 69- y rechazo para los otros dos incisos.
El número 2 modifica el artículo 70, que regula la situación del personal que se reincorpora al servicio en el mismo empleo o plaza, el cual pierde el goce de la pensión que se le haya concedido, pero tiene derecho a que el tiempo anterior de servicio le sea abonado para los efectos de su retiro posterior.
El Ejecutivo formuló una indicación al proyecto original, la cual fue aprobada por unanimidad.
El número 3 deroga el artículo 91, que confiere el derecho al personal de rayos X y radioterapia de Carabineros, tanto profesionales como auxiliares, a un abono especial.
Sometido a votación, fue aprobado en forma unánime.
El número 4 reemplaza el contenido del artículo 121, que determina los asignatarios que tienen derecho al montepío. Es uno de los temas centrales que busca la iniciativa.
Sometido a votación, fue rechazado por 2 votos a favor, 4 en contra y 1 abstención.
El número 5, que, como consecuencia del rechazo anterior, pasa a ser 4, reemplaza el artículo 125, que regula las situaciones en las cuales los asignatarios de montepío cesarán en su goce o no tendrán derecho a impetrar pensión.
Puesto en votación, fue aprobado en forma unánime.
El número 6, que pasa a ser 5, modifica el artículo 132, que precisa la oportunidad en que se comenzará a pagar las pensiones de retiro o montepío, sus reajustes, acrecimientos o aumentos. Asimismo, se establece un plazo de prescripción de diez años para impetrar esa pensión.
Puesto en votación, fue aprobado por 5 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención.
El artículo 3º deroga el inciso segundo del artículo 1º de la ley Nº 19.195. Dicha disposición somete al personal de las plantas de oficiales y vigilantes penitenciarios de Gendarmería de Chile al régimen previsional y de término de la carrera que rija para el personal de Carabineros de Chile.
Sometido a votación, fue rechazado por 3 votos a favor y 5 votos en contra.
Los artículos primero y segundo transitorios fueron aprobados por unanimidad.
El artículo tercero transitorio fue aprobado por 4 votos a favor y 3 abstenciones.
El artículo cuarto transitorio fue aprobado por unanimidad.
A continuación, en el informe, aparece el texto del proyecto de ley con las indicaciones que se le introdujeron. Más allá de las opiniones personales de este diputado informante -ya habrá oportunidad para exponerlas-, fueron rechazadas varias consideraciones en relación con artículos centrales del proyecto que, a juicio del Ejecutivo , eran importantes. Los argumentos en ese sentido se contienen en el informe.
En el ánimo de avanzar y en atención a la calificación de “suma” urgencia del proyecto, espero que este resumen haya sido suficientemente claro.
He dicho.
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