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El señor JARPA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor ASCENCIO.-
Señor Presidente, en nombre de la Comisión de Gobierno Interior, paso a informar sobre el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, con urgencia calificada de “suma” desde el 4 de abril, que establece plazos para el procedimiento administrativo y regula el silencio administrativo.
La iniciativa tiene por objeto establecer un marco jurídico que regule las bases del procedimiento administrativo, incluyendo los efectos que genera el silencio de la administración.
Consideraciones previas.
Cabe hacer presente que los artículos 33, inciso segundo, y 63, inciso final, deben ser aprobados con el carácter de orgánico-constitucionales, por incidir en la modificación de una ley de ese rango, al tenor del artículo 38 de la Constitución.
Asimismo, hay que consignar que la iniciativa legal en informe no requiere trámite de la Comisión de Hacienda.
Durante el estudio de ésta, la Comisión contó con la asistencia y participación del ministro Secretario General de la Presidencia, don Francisco Huenchumilla , quien se encuentra presente en la Sala; del jefe de la División Jurídica de dicha cartera, señor Carlos Carmona , y de los directivos de la Cámara Chilena de la Construcción, señores Horacio Pavez , Augusto Bruna y René Lardinois , quienes hicieron sus aportes y entregaron su observaciones en relación con el proyecto.
La iniciativa obedece al cumplimiento de normas constitucionales y de acuerdos políticos, y al requerimiento de la gente.
El proyecto viene a cumplir con un requerimiento establecido en la propia Constitución, ya que el número 18) de su artículo 60 señala que sólo son materias de ley “Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública;”. Esto no se había cumplido, por lo que la iniciativa viene a dar cumplimiento a lo que señala la Constitución.
También es importante hacer presente que el proyecto está dentro de la agenda establecida en los acuerdos político-legislativos para la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento.
El Gobierno y los partidos políticos llegaron a un acuerdo para implementar una agenda relativa a la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento.
En la parte relativa a la gestión pública de dicha agenda, se consignó una iniciativa con el objeto de simplificar los procedimientos administrativos, y acelerar la tramitación del proyecto de ley que estandariza y simplifica los procedimientos en la administración pública, estableciendo la interpretación positiva del silencio administrativo. Se propone reducir los plazos para realizar trámites y evitar la permanencia de solicitudes sin respuesta. Este mismo proyecto está en la llamada agenda corta, en el N° II.
El acuerdo entre Gobierno y partidos políticos fue firmado por los señores Camilo Escalona , Pablo Longueira , Orlando Cantuarias , Sebastián Piñera , Patricio Rojas y Antonio Leal , en representación de sus respectivos partidos.
Otro hecho por el cual el proyecto está en tramitación obedece fundamentalmente a los requerimientos de la propia agenda. El proyecto tiene que ver con la relación entre la gente común y corriente y la administración pública en general. Se habla de ministerios, intendencias, gobernaciones, municipios, Fuerzas Armadas; o sea, de casi toda la administración pública y su relación con la gente.
Muchas personas, incluso más de algún parlamentario, han sostenido que en nuestra democracia existen los llamados “lomos de toro”, es decir, una gran cantidad de obstáculos en cuanto a actuaciones, plazos, etcétera, que hacen que muchos trámites, procedimientos, expedientes y solicitudes pasen muchos años a la espera de algún tipo de resolución por parte de las personas de la administración a las cuales les corresponde resolver.
Así, por ejemplo, en el Senado se sostuvo que con este proyecto se contribuirá no sólo a fortalecer el estado de derecho, porque se llenará un vacío en el orden jurídico que había generado una pluralidad de prácticas administrativas que no siempre protegen en forma adecuada a los ciudadanos, sino que, además, se ha procurado consignar en él un conjunto de normas destinadas a reconocer los derechos de las personas en su relación con la administración, los recursos administrativos que ellas pueden interponer, así como el proceder que ha de seguir aquélla frente a las peticiones que formulen los administrados.
Asimismo, el Ejecutivo señala en el mensaje que la administración no siempre responde en forma oportuna a los requerimientos planteados por los administrados, en particular en lo que se refiere a las demandas de los actores económicos. Dice que dicha falta de celeridad obedece, entre otras razones, a procedimientos administrativos lentos, caracterizados por plazos excesivos, incluso indeterminados. Se establece que la situación descrita, que se traduce en una falta de adecuación entre solicitudes y respuestas, puede originar en algunos casos que determinados proyectos no se ejecuten, perdiéndose incluso puestos de trabajo e ingresos fiscales.
Agrega que existe la necesidad de disponer de plazos acordes con las exigencias de la época actual, sin sacrificar la calidad o el estándar de las prestaciones del Estado ni la seriedad y consistencia de sus actuaciones.
El mensaje subraya que hasta la fecha no se ha dictado la ley que fija las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60, N° 18), de la Carta Fundamental. Ello explica que en nuestro ordenamiento jurídico haya múltiples procedimientos, teniendo algunos una regulación legal, en tanto otros, sobre todo los relacionados con el funcionamiento cotidiano de la administración, son sometidos a prácticas y doctrinas del servicio respectivo, con la consiguiente inseguridad para el ciudadano.
Esas son las razones más bien prácticas de por qué estamos discutiendo este proyecto.
La iniciativa consta de cinco capítulos. El capítulo I contiene disposiciones generales y una serie de definiciones muy importantes.
El capítulo II trata del procedimiento administrativo. Contiene tres etapas relacionadas con la iniciación, instrucción y finalización de un procedimiento.
El capítulo III, que abarca desde el artículo 45 al 52, se refiere a la publicidad y ejecutividad de los actos administrativos.
El capítulo IV, que comprende desde el artículo 53 al 62, se ocupa de la revisión de los actos administrativos.
El capítulo V, entre los artículos 63 y 69, contiene las disposiciones finales, donde es posible encontrar una de las formas más novedosas de entregar respuesta por parte del Estado en nuestro derecho administrativo a partir de la aprobación del proyecto: los efectos que produce el silencio administrativo cuando ocurren determinadas circunstancias, es decir, cuando la autoridad no contesta un requerimiento.
El artículo 1º, contenido en el Capítulo I, Disposiciones Generales, regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado.
Dice en su parte pertinente: “En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria”. ¿Cuál es la importancia de esta norma? Que siempre prevalecerá la ley especial.
Su ámbito de aplicación está descrito en el artículo 2º, que dice: “Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades”.
Eso es importante, porque, con excepción de los Poderes Judicial y Legislativo, casi toda la administración pública, de aquí en adelante y si no existe una ley especial, va a tener que actuar de acuerdo con esta ley en la relación entre los interesados y las autoridades.
El artículo 3º se refiere al concepto de acto administrativo. Dice que “Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos”, y que se entenderá como tal “las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública”, a través de decretos y resoluciones.
Luego, es posible encontrar una gran cantidad de principios que rigen los actos administrativos, entre ellos, la escrituración, la gratuidad, la celeridad, el conclusivo, la economía procedimental, la contradictoriedad, la imparcialidad, la abstención, la no formalización, la inexcusabilidad, la impugnabilidad, la transparencia y publicidad, todos los cuales están explicitados en artículos separados.
Un tema importante en este primer capítulo tiene que ver con los derechos de las personas, contenidos en el artículo 17 del proyecto. Este precepto es de gran importancia, porque las personas van a tener derecho, por ejemplo, a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesadas; a obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales; a identificar a las autoridades y al personal al servicio de la Administración bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos; a eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento; a acceder a los actos administrativos y sus documentos; a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios; a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento; a exigir las responsabilidades de la Administración Pública y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente; a obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar, y a cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
Por eso, el Capítulo I es muy importante, porque establece una relación entre la gente y la Administración Pública, para lo cual se consagran derechos que, en la práctica, no sólo no son reconocidos, sino que ni siquiera existen.
El Capítulo II tiene que ver con el procedimiento administrativo. Aquí nos encontramos con normas que establecen la forma en que se inicia un acto administrativo, cómo se realiza, quién hace el seguimiento, los plazos y la forma en que debe terminar. Normalmente, lo que se pide es una resolución de la autoridad administrativa; pero también podría terminar de otra manera.
Para entender de qué estamos hablando, cito el artículo 18, que da una definición básica: “El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.
“El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación, instrucción y finalización”.
Un aspecto novedoso del proyecto es que establece la posibilidad de utilizar técnicas y medios electrónicos en el procedimiento; de manera que los servicios que cuenten con ellos podrán disponer no sólo de expedientes materiales, sino, además, de carpetas o archivos electrónicos.
El capítulo también se refiere a la capacidad para actuar, a quiénes se considera interesados y apoderados, y a los plazos, tema clave que, probablemente, dio origen al proyecto.
Uno de los grandes cuestionamientos que se hace a la burocracia actual es el incumplimiento de los plazos establecidos en leyes especiales y, en otros casos, la ausencia de plazos para responder a determinadas solicitudes.
El artículo 23 establece la obligación de cumplimiento de los plazos.
El artículo 24 dispone: “El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud, documento o expediente, deberá hacerlo llegar a la oficina correspondiente a más tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepción.
“Las providencias de mero trámite deberán dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48 horas contado desde la recepción de la solicitud, documento o expediente.
“Los informes, dictámenes u otras actuaciones similares, deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la petición de la diligencia.
“Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La prolongación injustificada de la certificación dará origen a responsabilidad administrativa”.
Esto es muy importante, por cuanto es una manera no sólo de simplificar, sino que de acortar los procedimientos seguidos por los órganos de la Administración del Estado. Si esto se cumple, existirá más diligencia, nuestra burocracia estará más atenta a los requerimientos de la gente y se ejecutarán las acciones que conllevan las solicitudes.
Los artículos 25 y 26 se refieren a la forma en que se computarán los plazos y a la ampliación de los mismos.
Por su parte, el artículo 27 establece algo muy importante: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”. A algunos puede parecerles un plazo muy largo; a otros, perfectamente razonable. La verdad es que muchos están de acuerdo en que es una adecuación perfecta de lo que quisiéramos para nuestra administración. Muchas veces los trámites exceden con creces los seis meses, llegando, incluso, a años, sin que la administración responda las solicitudes. Por eso, el artículo 27 establece este plazo perentorio.
Luego, el Párrafo 2º se refiere a la forma en que se inician los procedimientos: de oficio o a solicitud de parte.
El artículo 30 establece los datos que debe contener la solicitud, cuando el procedimiento se inicia a petición de parte.
El artículo 31 se refiere a los antecedentes adicionales.
El artículo 32 habla de las medidas provisionales, lo que también es una novedad importante: “Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo puede adoptar, de oficio o a petición de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello”.
Por último, el artículo 33 se refiere a la acumulación o desacumulación de procedimientos.
El Párrafo 3º dice relación con la instrucción del procedimiento. El artículo 34 establece que los actos de instrucción son aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto”. Todo lo que tiene que ver con la prueba está señalado aquí.
El artículo 35 se refiere a la prueba: “Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en conciencia”.
Los artículos siguientes dicen relación con el momento de la prueba, con los informes y con el valor de los mismos.
El artículo 39 se refiere a la información pública: “El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá ordenar un período de información pública”.
Luego, el Párrafo 4º está relacionado con la finalización del procedimiento administrativo.
El artículo 40 establece: “Conclusión del procedimiento. Pondrán término al procedimiento la resolución final es decir, una respuesta concreta del órgano administrativo que ha sido requerido, el desistimiento, la declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
“También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. La resolución que se dicte deberá ser fundada en todo caso”.
El artículo 41 se refiere al contenido de la resolución final.
El artículo 42 dice relación con la renuncia y el desistimiento, y lo relativo al abandono de la solicitud y a la excepción del abandono está regulado por los artículos 43 y 44.
De manera que este capítulo tiene que ver con las etapas del procedimiento: iniciación, instrucción y finalización.
El Capítulo III se refiere a la publicidad y ejecutividad de los actos administrativos.
El artículo 45 establece lo siguiente: “Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro.
“Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquel en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo.
“No obstante lo anterior, los actos administrativos que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado, deberán publicarse en el Diario Oficial”.
El artículo 46 dispone que “Las notificaciones se harán por escrito, mediante carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere designado en su primera presentación o con posterioridad”, y que también podrán hacerse de modo personal, por medio de un empleado del órgano correspondiente, quien dejará copia íntegra del acto o resolución que se notifica en el domicilio del interesado, dejando constancia del hecho.
El artículo 47 habla de la notificación tácita: “Aun cuando no hubiere sido practicada notificación alguna, o la que existiere fuere viciada, se entenderá el acto debidamente notificado si el interesado a quien afectare, hiciere cualquier gestión en el procedimiento, con posterioridad al acto, que suponga necesariamente su conocimiento, sin haber reclamado previamente de su falta o nulidad”.
El Párrafo 2º dice relación con la publicación.
El artículo 48 se refiere a la obligación de publicar: “Deberán publicarse en el Diario Oficial los siguientes actos administrativos:
“a) Los que contengan normas de general aplicación o que miren el interés general;
“b) Los que interesen a un número indeterminado de personas;
“c) Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado, de conformidad a lo establecido en el artículo 45;
“d) Los que ordenare publicar el Presidente de la República, y
“e) Los actos respecto de los cuales la ley ordenare especialmente este trámite”.
En el Párrafo 3º están las normas relacionadas con la ejecución.
El artículo 50 dispone: “Título. La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
“El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”.
El artículo 51 habla de la ejecutoriedad.
El 52, por su parte, se refiere a la retroactividad: “Los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros”.
El Capítulo IV se refiere a la revisión de los actos administrativos.
El artículo 53 tiene que ver con la invalidación del acto administrativo. Llamo la atención sobre este artículo, porque es el único que fue objeto de una indicación, aprobada en la Comisión, que redujo el plazo para llevar a cabo la invalidación, de cuatro a dos años.
Dicho artículo establece: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
“La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial”, sin perjuicio del derecho del interesado de recurrir a un órgano jurisdiccional para que sea invalidado. Es decir, de acuerdo con este procedimiento, la autoridad puede invalidar un acto propio.
El Párrafo 2º se refiere a los recursos de reposición y jerárquico.
El de reposición es el que se interpone ante el mismo órgano que dictó la resolución impugnada, y el jerárquico, ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado dicha resolución. Están establecidos en el artículo 59.
En el 60 está el recurso extraordinario de revisión, y luego, en el 61, la revisión de oficio por parte de la administración.
El Capítulo V, “Disposiciones finales”, se refiere al procedimiento de urgencia y al silencio de la administración frente a un requerimiento. El artículo 63 establece que “Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá ordenar, de oficio o a petición del interesado, que al procedimiento se le aplique la tramitación de urgencia.
“En tales circunstancias, los plazos establecidos para el procedimiento ordinario se reducirán a la mitad, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos”.
El artículo 64 establece el silencio positivo, y el 65, el silencio negativo. Respecto del primero, si transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada.
Lo novedoso es que el interesado puede pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal.
En cuanto al silencio negativo, se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal, cuando ella afecte al patrimonio fiscal. Cada vez que una solicitud afecta al patrimonio fiscal y la autoridad que debe resolverla no da respuesta, debe entenderse rechazada. Lo importante es la certificación de esta circunstancia, con el objeto de que el interesado pueda interponer los recursos que procedan, tanto dentro de la administración como de los órganos jurisdiccionales si lo estima conveniente.
Los efectos del silencio administrativo están tratados en el artículo 66. Los artículos el 67, 68 y 69 establecen facultades al Presidente de la República con el objeto de que, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, reduzca plazos en determinados servicios. Por ejemplo, el 67 lo faculta para que, en el plazo de un año, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, con la firma de los ministros que se señalan, reduzca los plazos de procedimientos administrativos que rigen el otorgamiento de las patentes municipales señaladas en el decreto ley Nº 3.063, y los permisos, estudios de impacto vial, certificados y recepción de obras de construcción y urbanismo que se indican en el título III de la ley general de Urbanismo y Construcciones.
El artículo 68 faculta al Presidente de la República para que, mediante el mismo procedimiento, determine las materias que, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º del Código Sanitario, requieren autorización sanitaria expresa y de los elementos centrales de procedimientos de tramitación de la misma, con el propósito de simplificarlo y reducir sus plazos de tramitación.
El artículo 69 faculta al Presidente de la República para que, en el plazo de un año, modifique el sistema destinado a calificar ambientalmente un estudio o una declaración de impacto ambiental de la ley Nº 19.300, con el propósito de simplificarlo y reducir sus plazos de tramitación. Se establece que, en ningún caso, el plazo total de tramitación podrá exceder de noventa días.
El proyecto es revolucionario para nuestro derecho administrativo. Desde ese punto de vista, quiero llamar la atención sólo sobre la indicación de los diputados de la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, que fue aprobada, cuyo fin es reducir el plazo de cuatro a dos años en materia de invalidación, y que, de aprobarse hoy, ameritaría un tercer trámite constitucional.
He dicho.
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