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El señor DÍEZ ( Presidente ).-
Corresponde ocuparse en el proyecto de la Cámara de Diputados que faculta a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales y a la Comisión Nacional de Medio Ambiente para integrarse a corporaciones de derecho privado, con informes de las Comisiones de Relaciones Exteriores, de Medio Ambiente y Bienes Nacionales y de la de Hacienda.
Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 18ª, en 18 de julio de 1995.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 8ª, en 18 de junio de 1996.
M. Ambiente y B. Nacionales, sesión 8ª, en 18 de junio de 1996.
Hacienda, sesión 8ª, en 18 de junio de 1996.
El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-
El proyecto en estudio tuvo origen en mensaje del Ejecutivo , y fue despachado por las tres Comisiones mencionadas. Sus objetivos principales son facultar a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, y a la Comisión Nacional de Medio Ambiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República para integrarse a corporaciones de derecho privado que tengan por finalidad promover y estimular el comercio exterior del país, y la protección o reparación del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental, respectivamente.
La iniciativa consta de dos artículos, fue aprobada en general en la Comisión de Relaciones Exteriores, con los votos favorables de los Honorables señores Páez y Urenda y la abstención del Senador señor Mc-Intyre. En la discusión particular fue aprobada, al debatirse el artículo 1°, una indicación del Honorable señor Alessandri, y rechazada otra presentada por el Senador señor Mc-Intyre. En el artículo 2° se aprobó también una indicación del Honorable señor Alessandri.
La Comisión de Relaciones Exteriores, integrada por los Honorables señores Urenda ( Presidente ), Alessandri, Bitar, Mc-Intyre y Páez, propone aprobar la iniciativa de la Cámara de Diputados, con las enmiendas que figuran en su informe.
Por su parte, la Comisión de Medio Ambiente, integrada por los Honorables señores Horvath ( Presidente ), Huerta y Siebert -posteriormente, se incorporó a ella el Senador señor Díaz-, aprobó también el proyecto por unanimidad, con algunas modificaciones que propone al texto de la Comisión de Relaciones Exteriores.
Finalmente, la Comisión de Hacienda aprobó una indicación sustitutiva del Ejecutivo, además de otra de origen parlamentario, según se deja constancia en el informe. En cuanto al financiamiento, consigna que la iniciativa cuenta con los recursos necesarios y no irroga mayor gasto fiscal en 1996.
La Comisión de Hacienda propone aprobar el proyecto de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, con la modificación consistente en sustituir el artículo único por el siguiente: "Facúltase a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales para integrarse y participar como miembro en la Fundación Chilena del Pacífico, cuya personalidad jurídica fue concedida por decreto Nº 1.606, de 30 de noviembre de 1994, del Ministerio de Justicia, publicado en el Diario Oficial de 19 de diciembre de 1994. Del mismo modo, la Dirección General estará facultada para participar, en su caso, en la disolución y liquidación de dicha persona jurídica, en conformidad a sus estatutos.
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, el Director General , por sí o a través de sus representantes, podrá participar en los órganos de dirección y de administración que establezcan los estatutos de la Fundación Chilena del Pacífico, en cargos que no podrán ser remunerados...", etcétera.
El señor DÍEZ ( Presidente ).-
En la discusión general del proyecto, tiene la palabra la Senadora señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , en primer término, quiero referirme al proyecto consignado originalmente en el mensaje y a cómo se encuentra en este momento para la aprobación del Senado.
La iniciativa del mensaje constaba de dos artículos. Por el primero se proponía modificar la Ley Orgánica de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, facultándola para integrar y participar en la formación y constitución de personas jurídicas sin fines de lucro que tengan por finalidad la promoción, diversificación y estímulo del comercio exterior del país, citándose como una de ellas a la Fundación Chilena del Pacífico.
Por el artículo 2º se otorgaba igual facultad a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, respecto de personas jurídicas que tengan por finalidad la protección o reparación del medio ambiente, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental.
En suma, señor Presidente , en el mensaje se facultaba a dos entidades públicas de dos Ministerios diferentes -organismos integrantes de la Administración del Estado-, la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Comisión Nacional del Medio Ambiente, relacionada esta última, a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, con el Presidente de la República , para que en sus respectivos ámbitos integren y participen en la formación y constitución de personas jurídicas sin fines de lucro que tengan por finalidad actividades relacionadas con cada uno de estos servicios públicos.
El proyecto, durante su tramitación -como ha recordado el señor Secretario - pasó por diferentes Comisiones. En ellas se suprimió la parte relativa a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, porque, en realidad, no quedaba en claro cuál era la necesidad de dar este tipo de atribuciones; pero se mantuvo la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales para participar en la creación y formación de personas jurídicas de Derecho Privado.
En la Comisión de Hacienda, a mi juicio, el proyecto tuvo un cambio fundamental: se propone facultar a la citada Dirección General para que participe en la Fundación Chilena del Pacífico; es decir, en una fundación de Derecho Privado precisa y determinada, modificación primordial entre lo propuesto en el mensaje y lo que se sugiere ahora a la Sala.
Este tipo de proyectos me merecen los siguientes comentarios.
En primer término, como regla general, estimo conveniente tener en claro que no es adecuada la creación por el Estado de organizaciones de Derecho Privado regidas por la legislación común, o que aquél participe en ellas.
El Estado y los organismos que forman parte de él se rigen en su funcionamiento, en su manejo financiero, en la responsabilidad de sus agentes, en los sistemas de los funcionarios que sirven en ellos, en los sistemas de control, de fiscalización, etcétera, por normas especiales de Derecho Público, normas que tienen su justificación, porque manejan recursos de todos los chilenos y son organismos que actúan con potestades públicas que obligan a todas las personas.
Las entidades que se rigen por las normas del Derecho común son aquellas formadas y establecidas por privados; y, en realidad, el Estado no debe tener participación en ellas, porque es ajeno a su sistema. Además, si se sacan recursos de organismos públicos para pasarlos a entidades privadas, normadas por el Derecho Privado o común, no habría fiscalización ni potestades públicas.
Entonces, la primera conclusión que se puede obtener al respecto es que resulta inconveniente que el Estado participe en esto.
No podemos dejar de tener presente los graves problemas de corrupción que existen en el mundo, precisamente a través de esta maraña de entidades privadas que, pese a usar recursos públicos, nadie puede fiscalizar su manejo.
Quiero recordar también lo ocurrido hace poco en ESVAL, donde se ha generado una suerte de debate nacional acerca de un dictamen de la Contraloría, conforme al cual esa entidad debe regirse por las normas del Derecho Privado o común. Y el órgano contralor tiene todo el derecho de señalarlo. Además, eso es clarísimo, de acuerdo con la Constitución Política y la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Por lo demás, el Subcontralor General, en un artículo publicado en el diario "El Mercurio" en relación con esto mismo, dijo que se trata de entidades que se rigen por normas del Derecho Privado. Luego, la primera premisa sobre el particular es que, en mi opinión, es inconveniente este tipo de entidades. Sin embargo, lógicamente, puede haber situaciones de excepción en los casos particulares que el legislador determine.
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 6º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, a la que debe ajustarse el legislador común, dispone: "El Estado podrá participar y tener representación en entidades que no formen parte de su Administración sólo en virtud de una ley que lo autorice, la que deberá ser de quórum calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales.". Luego, agrega: "Las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrán, en caso alguno, ejercer potestades públicas.".
En verdad, el análisis e interpretación de esta norma genera una primera duda. La ley que autoriza a las entidades públicas para participar en organismos privados o regidos por el Derecho Privado, ¿debe ser específica para cada una o puede ser genérica?
Señor Presidente , debo reconocer que, con motivo del trámite de este proyecto en el Congreso, he estudiado en profundidad el tema, y he llegado al convencimiento de que esa ley debe ser siempre específica. Porque no es posible que sea genérica una norma que pueda desatender el tenor de lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales, según la cual, en casos calificados el Estado podrá participar en entidades empresariales; y si se trata de empresas, la ley que lo autorice debe ser de quórum calificado. ¿Cómo el Estado va a proponer una ley en la cual se disponga que un servicio va a formar sociedades comerciales? ¡Imposible! Tiene que ser una sociedad comercial destinada a tal o cual giro, como ocurre hoy día con la ley vigente respecto de las empresas sanitarias. Por lo demás, se pueden citar muchas otras en el mismo sentido.
Igualmente, para que el Estado participe en actividades privadas, una ley debe especificar cuál es. Por eso, a mi juicio, de todos los textos, el que propone la Comisión de Hacienda es el que se ajusta al sentido y al espíritu del artículo 6º de la ley Nº 18.575.
¿Qué dice la Comisión de Hacienda? Que se autoriza a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales para participar en esa fundación. ¿Y por qué se la autoriza? Porque tal fundación es conveniente, y en ella están representados intereses empresariales, académicos e institutos de estudios. Y así ocurre también en entidades de igual naturaleza en el sector asiático.
Pienso que el proyecto que nos propone la Comisión de Hacienda es conveniente. Personalmente, estimo bueno que el Estado participe en la Fundación Asia-Pacífico, atendidas las consideraciones del informe y las que se hicieron en su oportunidad.
Quiero llamar la atención también sobre algo que no me parece correcto: la Fundación Chilena del Pacífico se creó en 1994. Según el diario "La Segunda" de 16 de diciembre de 1994 -que tengo en mis manos- "El lunes parte Fundación Chilena del Pacífico, que presidirá el ex ministro Boeninger" . Agrega, además, que sigue una estructura similar a una entidad que existe en Canadá. ¿Qué más dice? Que nace por iniciativa de la Dirección de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería, según explica Cristina Bitar , jefa de la unidad Apec de esa repartición. La idea es aunar esfuerzos tripartitos. Lo que no me parece bien es crear primero la fundación y después decir que se participará.
Otra duda jurídica que me asalta es la relacionada con autorizar mediante una normativa, después de dos años, la participación en una fundación, en circunstancias de que, por concepto propio, la fundación es un capital afecto a un fin. Entonces, ¿cómo incorporarse? Reconozco que me resulta muy difícil entenderlo.
En todo caso, comparto la idea misma, esto es, que se trata de una entidad determinada y que se justifica su creación. En tal perspectiva, votaré favorablemente el proyecto presentado por la Comisión de Hacienda, pero haciendo presente que el tema, a futuro, deberá discutirse primero y concretarse después.
El señor DÍEZ (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.
El señor SIEBERT.-
Señor Presidente , luego de la intervención de la Senadora señora Feliú , sólo cabría complementar en muy poco sus palabras. No obstante, deseo recordar que el proyecto pasó por tres Comisiones y que él trataba de dos temas. Por eso, reitero la importancia y conveniencia de que, a veces, se justifica que algunas iniciativas pasen por distintas Comisiones, pues se las analiza desde los particulares puntos de vista de cada una de ellas. Y es así como en este caso, según se ha señalado, el proyecto pasó, en primer lugar, por la Comisión de Relaciones Exteriores, en donde fue aprobado; después fue a la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, pues primitivamente se consideraba la facultad del organismo en cuestión para integrarse y participar en corporaciones de Derecho Privado, con el propósito de proteger o reparar el medio ambiente y conservar el patrimonio ambiental. Se trataba de una autorización genérica y no específica, como indicó la Senadora señora Feliú . En esta última Comisión rechazamos esa parte de la iniciativa, pero, a su vez, se reconoció la diferencia existente entre la posibilidad de integrarse a corporaciones privadas y lo que pretendía la Dirección de Relaciones Económicas Internacionales, que era un fin específico.
Por lo anterior, en la Comisión Nacional de Medio Ambiente -repito- rechazamos el artículo 2º. Y después de su trámite a la de Hacienda, vemos que ésta despachó un proyecto verdaderamente adecuado a los fines perseguidos.
El señor DÍEZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-
Señor Presidente , en mi opinión los señores Senadores han clarificado bastante el objetivo del proyecto; y nadie puede discutir su importancia en cuanto al fin perseguido. Éste se orientaba a integrar la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales con la Fundación Chilena del Pacífico, para el desarrollo de una tarea conjunta. Tal fundación, según nos impusimos en la Comisión, es efectivamente una entidad de Derecho Privado, pero compuesta por representantes de todos los sectores y personas de gran nivel, las cuales tienen por tarea ser la contraparte en nuestras relaciones con el mundo Asia-Pacífico. Nadie podría discutir la importancia que reviste para el país el poder abrir relaciones, sobre todo en materias comerciales orientadas hacia dicho sector de la economía mundial.
Según se advirtió en las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Medio Ambiente, el proyecto otorga una facultad general. Y precisamente por un acuerdo entre el Gobierno y las partes interesadas, se llegó a la redacción propuesta a la Sala. Se trata de una autorización específica para que la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales pueda integrarse y participar como miembro en la Fundación Chilena del Pacífico, cuyos fines y objetivos se nos dieron a conocer en la Comisión de Hacienda. Los he señalado resumidamente acá, junto con destacar la importancia que esto representa para nosotros.
Perfeccionamos la iniciativa en el sentido de que, además de la participación conjunta de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales y la Fundación Chilena del Pacífico, debe haber también un aporte privado a través de proyectos específicos. Se dice que el financiamiento fiscal de éstos -y que signifiquen promover a Chile en el área Asia-Pacífico- no podrá exceder en ningún caso del 50 por ciento, lo cual significa que los empresarios ya se encuentran integrados en la fundación, junto con el Estado, lo cual me parece muy bien. Ambos sectores actuarán de manera conjunta en esta materia, en aras de ganar espacios en la economía mundial, quedando obligado el sector privado, en determinados proyectos, a participar con el 50 por ciento del financiamiento.
Pienso que será el país el que salga fortalecido con esta asociación, la cual es perfectamente legítima, pues está inserta dentro de las posibilidades concedidas por la normativa jurídica chilena, en el sentido de que el Estado puede asociarse.
Por lo demás, no es primera vez que en el Senado aprobamos una ley en el mismo sentido. Me parece que el año pasado lo hicimos con una iniciativa que permitiera al Ministerio de Obras Públicas su participación en un organismo privado, en relación con el tema de la calidad de la construcción y con otras materias atinentes a dicha Cartera y a las empresas constructoras y de infraestructura. Por ello, estimo que ahora no se trata de una excepción.
Por estas razones, a mi juicio, nada impide aprobar el proyecto. Como fue despachado por la Comisión de Hacienda, está en la línea correcta y conveniente indicada por otros señores Senadores; de manera que el Senado debe aprobarlo, pues va en favor del desarrollo de nuestra propia economía.
El señor DÍEZ ( Presidente ).-
Se encuentran inscritos los Senadores señores Thayer, Horvath, Sinclair, Alessandri y Lavandero. Como por acuerdo de Comités a las 18 corresponde rendir un homenaje, la discusión del proyecto quedará pendiente.
Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.
El señor THAYER .-
Señor Presidente , mi intervención será muy específica, sobre la base de que asumo como indudablemente útil, beneficioso y necesario el proyecto que discutimos, sin embargo, deseo apuntar a una cuestión de tipo jurídico y formal que me interesaría, en gran manera, que fuese aclarada por quienes han estudiado el asunto en las comisiones respectivas, teniéndola presente al evaluar si la inquietud que me asiste es o no es justificada.
Desde hace mucho tiempo, se han desarrollado en el país experiencias que han buscado eludir las vías normales para obtener personalidad jurídica para ciertas entidades, pues ello obliga a fijar estatutos y seguir al respecto el cauteloso procedimiento fijado por el Código Civil, pues mediante una ley debe reconocerse la existencia de entidades creadas por iniciativa particular. Esa norma planteaba diversas dificultades que son bastante obvias, porque el reconocimiento legal de una entidad particular creada de determinada manera, quedaba en cierta forma ligado a la estructura que en ese instante se daba a dicha entidad e impedía el proceso posterior de modificaciones estatutarias. ¿Qué ocurre aquí? Algo que ciertamente es diferente y, a mi juicio, de sencilla solución, y que conviene tener presente.
Según el primer inciso del artículo único, se faculta a una entidad pública para participar como miembro de una entidad privada, constituida de determinada manera, y que supone, por consiguiente, una cierta forma estatutaria.
Veo, también, que se autoriza a esa entidad pública para participar, eventualmente, en la disolución y liquidación de dicha persona jurídica.
Lo que no veo es la facultad para participar en una eventual modificación de estatutos. Y ahí surge el problema. Si mañana la Fundación Chilena del Pacífico estima conveniente, con los quórum que fijen sus estatutos, modificar sus fines, su estructura, su funcionamiento, ¿continuará autorizada la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales para integrarse a una entidad que ya no se hallará constituida de acuerdo con la forma que presentaba cuando el legislador se pronunció? Porque no cabe ninguna duda de que, si se acuerda la disolución, participará en ésta y en la liquidación, pero no resulta claro qué acontece si se modifican los estatutos.
A mi juicio, para que no hubiera inconveniente jurídico en la aplicación de una ley desde todo punto de vista útil y conveniente -por lo que se ha expresado aquí-, creo que sería necesario, con un asentimiento tal vez unánime, redactar la frase final del inciso primero de modo que haga referencia a "participar, en su caso, en la modificación, disolución y liquidación de dicha persona jurídica.".
De otra manera, se crea una de dos rigideces: o no se podrá participar en la modificación, o no se podrá cumplir la norma estatutaria que permita efectuarla, al integrarse en los quórum correspondientes una entidad facultada sólo para un asunto muy específico. Y, como sabemos que las autorizaciones para entes públicos no pueden ir más allá de lo que específicamente se determina, sugiero intercalar la palabra "modificación", si el ánimo es en ese sentido.
Si la intención es que sólo sea posible participar en la Fundación mientras se mantenga su estructura actual, y, si ésta no se mantiene, que únicamente se intervenga en la disolución y liquidación, el texto resulta adecuado en la forma como se plantea. Lo que no sé y me queda en duda es si acaso el propósito es el que acabo de señalar o el de una participación plena, incluso con la facultad de intervenir en la modificación de estatutos.
El señor DÍEZ (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Señor Presidente , sólo deseo agregar, dentro de la importancia de la integración pública y privada para los efectos del Foro de Cooperación Asia Pacífico, que, como se expresó, existen antecedentes legales en esta materia. Una unión de esa índole se presenta en el caso de los Ministerios de Obras Públicas y de la Vivienda y de la Cámara Chilena de la Construcción, a fin de desarrollar actividades de mejoramiento de la calidad de la construcción, capacitación mutua y fomento de las mismas.
Lo que sí reviste importancia, conforme a la ley en proyecto, es la desvinculación en el sentido de aclarar bien cuáles son las funciones de las partes, la pública y la privada. Conviene señalar que la participación no es remunerada para el sector fiscal y que los aportes tienden a objetivos específicos, sin que puedan ser utilizados en gastos administrativos o de personal de estas organizaciones. Por así decirlo, "juntos pero no revueltos".
También cabe destacar que, por instancia de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, no se extendió la misma aprobación a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, porque no se precisaba con qué entidades iba a participar este organismo del sector público y no nos encontrábamos dispuestos, pese a apoyarlo, a firmar un "cheque en blanco".
En estos términos, y con la complementación de los antecedentes mencionados, nos permitimos sugerir que se apruebe el proyecto.
El señor DÍEZ (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Lavandero.
El señor LAVANDERO .-
Para ser muy breve, señor Presidente , no tenemos ningún inconveniente en que se incorpore la palabra "modificación", como lo ha propuesto el Senador señor Thayer . Ello no altera el espíritu de la norma, que era ése. Todo lo contrario. Creo que el texto incluso queda mejor en esas condiciones.
Solamente quería recordar que esta Fundación integra al sector privado, al público y al académico, y, para dar una explicación más exhaustiva, que se compone de 25 miembros, 13 de ellos del sector privado. Además, cuenta con tres Subcomités de estudio: el de Política Comercial, el de Finanzas y Mercado de Capitales, y el de Agricultura y Alimentación.
Me parece que las exposiciones tanto de la Senadora señora Feliú como del Senador señor Andrés Zaldívar y otros Honorables colegas hacen innecesario entregar mayores antecedentes, sobre la base de que este proyecto es de fundamental importancia para todas las actividades que Chile deba desarrollar en la Cuenca del Pacífico.
Por esa razón, nosotros también vamos a apoyarlo decididamente, y estamos llanos a aceptar la indicación del Senador señor Thayer , a fin de que sea votada de inmediato.
El señor DÍEZ (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Alessandri.
El señor ALESSANDRI.-
Señor Presidente , en la iniciativa que nos ocupa se produjo un cambio sustancial. Y ello se debió a lo siguiente. La Comisión de Relaciones Exteriores trató este asunto en agosto, septiembre y noviembre del año pasado, o sea, hace bastante tiempo, y con posterioridad se modificó el texto al formular el Gobierno una indicación que figura en el informe de la Comisión de Hacienda. A eso obedece, entonces, la aparente discrepancia entre un proyecto de ley que incluía dos artículos bastante extensos y aquel, bastante reducido, aprobado después.
Quiero dejar constancia solamente de ese hecho, porque, al aparecer una diferencia tan grande entre las disposiciones que estudió la Comisión de Relaciones Exteriores y las despachadas en una etapa posterior, conviene dejar en claro cuál fue la causa.
El proyecto, en definitiva, fue acogido casi en su totalidad, con el pequeño cambio que se consigna en el informe de la Comisión de Hacienda.
En todo caso, voy a apoyar esta normativa en la forma en que la aprobó la Comisión recién mencionada, con la modificación sugerida para superar la duda que hizo presente el Senador señor Thayer .
He dicho.
El señor DÍEZ ( Presidente ).-
Si le parece a la Sala, se aprobará en general el proyecto, con la enmienda propuesta por el Honorable señor Thayer.
-Así se acuerda, y, por no haber sido formuladas otras indicaciones, el proyecto queda aprobado también en particular.
"
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