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El señor VALDÉS ( Presidente ).-
En primer lugar, trataremos el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que modifica la ley N° 4.601, Ley de Caza, a fin de proteger la fauna. Cuenta con segundo informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.
--Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 17a, en 15 de diciembre de 1992.
Informes de Comisión:
Medio Ambiente y Bienes Nacionales, sesión 15a, en 17 de noviembre de 1993.
Medio Ambiente y Bienes Nacionales (segundo), sesión 14a, en 17 de mayo de 1994.
Discusión:
Sesiones 16a, en 23 de noviembre de 1993 (se aprueba en general); 1a, en 31 de mayo de 1994 (queda para segunda discusión).
El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-
Como saben los señores Senadores, el proyecto tuvo su origen en una moción de los Diputados señores Sergio Elgueta, Gutenberg Martínez y Jaime Naranjo; de los ex Diputados señores Vladislav Kuzmicic y Dionisio Faulbaum, y del ex Diputado y actual Senador, señor Antonio Horvath.
Tiene urgencia calificada de "simple" y presenta disposiciones de carácter orgánico constitucional: artículos 34, inciso primero y 4° transitorio. La Comisión deja constancia de que ambas disposiciones fueron informadas favorablemente por la Excelentísima Corte Suprema.
Asimismo, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 124 del Reglamento, hace constar que los artículos 4°, 9°, 11, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 y 1°, 2°, 3° y 4° transitorios del Artículo Único propuesto no fueron objeto de indicaciones ni de modificaciones.
En seguida, tras informar de las indicaciones aprobadas y de las aprobadas con modificaciones, hace ver que las indicaciones números 2, 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 18, 22, 23, 24 y 3 (esta última, del boletín complementario de indicaciones, I-2) fueron rechazadas. Como Sus Señorías saben, pueden ser renovadas con la firma de 10 señores Senadores o con la del Presidente de la República .
Por último, deja constancia de las indicaciones retiradas: 13,19 y 5, 8 y 9 (estas últimas del boletín complementario de indicaciones, I-2).
Cabe hacer presente que han sido formuladas treinta y cinco indicaciones al proyecto en informe.
La Comisión propone diversas enmiendas a la iniciativa. La primera de ellas consiste en sustituir la denominación "Artículo Primero" por "Artículo Único". Fue aprobada por unanimidad.
El señor VALDÉS (Presidente).-
En discusión particular el proyecto.
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , quisiera formular cuestiones de constitucionalidad respecto del proyecto en debate, y, asimismo, hacer presente al Senado la necesidad de que determinadas normas se aprueben con quórum especial.
Concretamente, en lo que dice relación a sus primeros preceptos, el proyecto reemplaza el sistema vigente sobre caza y prohíbe en forma total y definitiva la caza o captura de toda especie en el territorio nacional. Toda la fauna queda protegida, y su caza o captura prohibida, salvo las especies dañinas, que se entregan al reglamento.
En suma, impide la caza o captura de todos los animales vertebrados de la fauna silvestre y de los invertebrados protegidos, y deja entregada a la Administración -esto es, al reglamento- la determinación de los casos de excepción en que puede permitirse la caza o captura.
El artículo 19, número 23°, de la Constitución Política reconoce a las personas "La libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así.".
Su inciso segundo agrega: "Una ley de quórum calificado y cuando así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes.".
En consecuencia, sólo por ley, y de quórum calificado, pueden establecerse limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes.
Ahora bien, como se entrega a la autoridad administrativa la decisión sobre las especies que pueden cazarse o capturarse, considero que la iniciativa es inconstitucional.
El Tribunal Constitucional, a requerimiento de 10 señores Senadores, en sentencia de 3 de diciembre de 1990, recaída en el proyecto de ley sobre pesca, declaró que las normas limitativas para la adquisición del dominio de los peces quedaban comprendidas en el artículo 19, número 23°, citado.
En el considerando 26 de ese fallo, el Tribunal señala claramente que, sin entrar a pronunciarse sobre el fondo de la materia planteada, estima que las "disposiciones analizadas en este acápite, tienen como consecuencia la configuración de un régimen o sistema que se relaciona directamente con el acceso a la propiedad, por lo cual las limitaciones o requisitos que a éste imponga deben originarse en una ley de quórum calificado;".
Visto lo anterior, cabe tener presente que la materia del proyecto en discusión es similar o idéntica a la del proyecto de ley de pesca que dio origen al fallo aludido.
Considero, pues, que el proyecto, en cuanto prohíbe la caza o captura de todas las especies y delega en la autoridad administrativa la decisión de establecer las excepciones a esas reglas, es inconstitucional, por lo que formulo expresa cuestión de constitucionalidad a su respecto, en los términos del artículo 82, número 2°, de la Constitución Política.
Además, cabe señalar que en sus diversos trámites no ha sido respetado el quórum constitucional exigido, de modo que también formulo cuestión de constitucionalidad por tal defecto de forma.
Hasta aquí lo relativo a la caza o captura contenido en las primeras normas.
Por otro lado, señor Presidente , igualmente formulo cuestión de constitucionalidad respecto de aquellas disposiciones que reglan los centros de reproducción, los criaderos y los cotos de caza, que quedan entregados al arbitrio de requisitos establecidos por un reglamento, lo cual, a mi juicio, contraviene el artículo 19, número 21°, de la Carta Fundamental.
Considero que el artículo 26, que tipifica como delito las conductas que señala y presume como autor a quien tenga en su poder determinadas especies, también es inconstitucional, pues establece una ley penal en blanco, en la medida en que las especies cuya caza o captura constituye delito no están contempladas en él, sino en normas ajenas y, además, de carácter reglamentario.
Lo anterior, sin perjuicio de señalar la inconveniencia de crear nuevos delitos en figuras de esta naturaleza, en circunstancias de que la sociedad tiene en este momento un serio problema con las figuras delictivas que afectan bienes muy importantes.
En cuanto al artículo 36, que entrega facultades de policía a Carabineros de Chile, quiero hacer presente que, en mi opinión, debe ser aprobado con quórum especial, en los términos del artículo 90 de la Constitución. Asimismo, el artículo 36 concede la calidad de inspectores ad honorem a personas ajenas a la Administración Pública, y el artículo 37 les confiere potestades públicas. Considero que esto también es inconstitucional, porque potestades públicas sólo pueden tener los agentes del Estado y en los términos de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración.
Fundada en tales consideraciones, señor Presidente , anuncio mi rechazo a la iniciativa y dejo expresa reserva de constitucionalidad a su respecto.
Muchas gracias.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Señor Presidente , en primer lugar, deseo recordar que la iniciativa se encuentra en segundo trámite constitucional, luego de haber sido aprobada en general y en particular por la Cámara de Diputados. Entonces, habría sido provechoso y oportuno contar con estas observaciones constitucionales en los trámites en la Comisión respectiva. En todo caso, por ningún motivo creo conveniente esquivar, aun por razones reglamentarias, las objeciones de constitucionalidad formuladas.
En términos generales, creo que la gran mayoría de ellas se salva cumpliendo con los quórum especiales exigidos, que deberán consignarse en el momento de realizar las votaciones pertinentes.
Como todos saben, la iniciativa modifica una ley muy antigua -de 1929-, que prácticamente ha quedado obsoleta y que ha dejado en muy mal pie a nuestro país en las convenciones internacionales sobre el ambiente y, específicamente, la fauna.
De hecho, el proyecto es consistente con algunas normativas que han ratificado convenciones internacionales, como el Convenio sobre Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, aprobado por decreto ley N° 873, de 1975, y el Convenio de Conservación de Especies Migratorias de Fauna Salvaje, promulgado por decreto supremo N° 868, de 1981. Y estará en concordancia, también, con la que procura garantizar la biodiversidad de las especies, proyecto que actualmente se encuentra en las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Medio Ambiente.
Señalo esto porque la ley vigente es tan antigua que incluso hace profusa referencia a las capturas de ballenas, a quiénes son los propietarios de los arpones y otras materias que no tienen relación alguna con la norma recientemente aprobada para proteger esos cetáceos por la Comisión Ballenera Internacional, en que Chile tuvo una participación bastante sobresaliente.
El fondo de la ley en proyecto cambia la manera en que hoy se regula o prohíbe la caza o captura. Actualmente se obliga a publicar las especies prohibidas de ser cazadas o capturadas. El proyecto, en cambio, tiende a hacer más práctico el procedimiento, pues establece la obligación de publicar las especies cuya caza o captura se autoriza. Ello resulta fundamental, ya que, de acuerdo con diversas catalogaciones hechas en el país, la fauna que se encuentra en condiciones de riesgo es muy numerosa y variada. Incluso, podemos informar, en virtud de antecedentes obtenidos, que existe una gran cantidad de especies que no resultan fáciles de ubicar.
Contamos en el país con un importante trabajo, reconocido como tal por los distintos organismos internacionales vinculados al tema: la Lista Roja de Vertebrados Terrestres Chilenos, que reúne estas especies bajo distintas catalogaciones.
En verdad, aquí figura una fauna ya extinguida, y espero que ella no aumente por discusiones de carácter constitucional. En seguida, se mencionan las especies francamente en condiciones de peligro, son más de 50; las vulnerables, 92; las de categoría rara, 53; las indeterminadas o difíciles de ubicar y, por lo tanto, no susceptibles -como se expresa acá- de considerar en una iniciativa como de captura o caza prohibidas -se mencionan algunas de éstas-, y luego, se indican 46 especies insuficientemente conocidas. En fin, no quiero abrumar con antecedentes a los señores Senadores, pero sí señalar que se trata de un libro de publicación oficial que es conveniente tener en cuenta en esta materia.
En segundo término, respecto de los derechos y deberes constitucionales, la normativa se ajusta a la Carta Fundamental en cuanto ésta dispone, en el N° 8° del artículo 19, que el Estado debe velar por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y tutelar la preservación de la naturaleza.
Luego, el inciso final del mismo número dice: "La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente;", lo que corresponde al caso en comento.
Por su parte, el N° 23° de esa norma constitucional -la cual se ha mencionado acá- señala: "La libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así.". Y agrega: "Lo anterior es sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos de esta Constitución.", tales como los que indiqué.
Y el inciso final del mismo número dispone: "Una ley de quórum calificado y cuando así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes;".
A continuación, el N° 24° de la citada disposición constitucional, tocante al derecho de propiedad, hace una clara referencia a la conservación del patrimonio ambiental.
Por último, en lo que atañe a las especies raras o vulnerables, el artículo 22 de la Carta Fundamental se refiere al respeto a los emblemas nacionales. Esperamos que en el siglo XXI se mantengan en nuestro escudo las especies heráldicas del cóndor y el huemul, y no sean sustituidas por un ratón y un gorrión.
Esos son, más o menos, algunos de los elementos que debemos tener en cuenta.
Quiero conocer otros antecedentes que avalen la posición de la Honorable señora Feliú , con el objeto de analizar de manera más pormenorizada los aspectos constitucionales. Y, si fuere aconsejable un pronunciamiento de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, pedirlo formalmente a fin de abreviar la discusión y avanzar en el trámite de esta iniciativa.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.
El señor SIEBERT.-
Deseo sumarme a las palabras vertidas por el Presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales en el sentido de que el proyecto se halla en segundo trámite y habría sido interesante conocer los reparos de constitucionalidad que se le hicieron cuando se aprobó en general en la Sala o durante su estudio en el organismo técnico respectivo.
Tengo la impresión -no soy especialista en el aspecto jurídico- de que las objeciones de constitucionalidad planteadas y que podría tratar la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento -como aquí se ha propuesto- deben referirse a normas específicas contenidas en el proyecto, porque, reitero, éste fue aprobado en general en la Sala.
La señora FELIÚ.-
¿Me permite una interrupción, con la venia de la Mesa, Su Señoría?
El señor SIEBERT.-
Sí, señora Senadora.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , quiero recordar que cuando se aprobó en general el proyecto, el 23 de noviembre de 1993 -tengo, el Acta del Senado-, fue un día en que tratamos muchísimas iniciativas. El Senador señor Mc-Intyre planteó la duda constitucional en lo tocante al N° 23° del artículo 19 de la Carta Fundamental, y los Honorables señores Otero y Piñera dejaron expresamente establecida la necesidad de dar un largo plazo para formular indicaciones, porque hicieron presente que la iniciativa, tal como se hallaba redactada, era inconstitucional.
En consecuencia, ya en esa sesión de 23 de noviembre de 1993 hubo dudas acerca de su constitucionalidad.
El señor SIEBERT.-
Recupero el uso de la palabra, señor Presidente.
Efectivamente, aquí en la Sala se estableció un extenso tiempo para formular indicaciones. Más aún: en la actual legislatura, a iniciativa de los miembros de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, el Senado acordó fijar un nuevo plazo para formularlas, pero no se presentó ninguna.
Pienso que la concepción antigua de la ley -como dijo el Senador señor Horvath-, vigente desde 1929, y el concepto actual arrojan los mismos resultados prácticos. Porque, a mi juicio, "autorizar todo, con excepción de", en lo que respecta a la caza, en el hecho es lo mismo que "prohibir todo, con excepción de". En el fondo, se logra un efecto similar.
Creo que la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia haría bien en buscar una redacción que subsanara las objeciones formuladas por la Honorable señora Feliú , a fin de permitir el despacho de esta normativa, por cuanto ésta tiene por objeto preservar nuestras especies -tanto las que se hallan en peligro de extinción como las de cualquier otra clasificación-, a las cuales se refirió el Senador señor Horvath. Y en ese sentido nos estamos acercando a la legislación que rige en todo el mundo sobre esta materia.
Por eso, estimo conveniente que contemos a la brevedad con una información concreta de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia acerca de la constitucionalidad de cada artículo, para llevar adelante esta iniciativa legal.
He dicho.
El señor DÍEZ.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Díez.
El señor DÍEZ .-
Señor Presidente , creo que las objeciones planteadas en esa Sala sobre la constitucionalidad del proyecto son bastante serias, porque, evidentemente, sería grave que, en materias de modos de adquirir el dominio y de consecuencia del derecho de propiedad, entregáramos esto a la resolución de un reglamento que dicte el Presidente de la República , toda vez que, de acuerdo con el artículo 61 de la Carta Fundamental, en este aspecto ni siquiera podemos delegar en él facultades legislativas.
El señor SIEBERT .-
¿Me permite una interrupción, señor Senador ?
El señor DÍEZ .-
Con la venia de la Mesa, con el mayor gusto, Su Señoría.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.
El señor SIEBERT.-
Sólo deseo recordar al señor Senador que desde 1929 el Primer Mandatario tiene facultad para reglamentar las especies que se pueden o no se pueden cazar. Esto lo queremos establecer ahora por ley.
El señor DÍEZ.-
Le agradezco la información a Su Señoría, pero toda la legislación queda derogada de facto por la supremacía de la norma constitucional. Y esto de que los modos de adquirir y la propiedad sólo pueden ser restringidos por ley es propio de la Constitución de 1980, tanto en esta materia como en la delimitación de lo que es el ámbito del derecho de propiedad. Sin embargo, a mi juicio, es posible conseguir un resultado -no diría idéntico- con bastante aproximación al redactar el texto de otra manera: definiendo en la iniciativa qué se entiende por especies en extinción y en qué áreas se prohíbe cazar, y facultando para que en el reglamento se indique cada cierto tiempo cuáles son esas especies. Es decir, señalar la prohibición y las limitaciones de caza, en tiempo y lugar, dentro de la propia normativa legal, de manera que la potestad reglamentaria del Jefe del Estado se ejerza de modo normal, y que la limitación a la forma de adquirir ocupación, en lo cual consiste la caza, esté determinada por ley, y no por decreto supremo.
Si el proyecto va a la Comisión de Constitución para el solo objeto de adaptar la redacción, con fidelidad a la idea de fondo, a las disposiciones constitucionales vigentes, podríamos lograr un texto que tuviera eficacia. Porque el riesgo de esta iniciativa no es sólo la denuncia al Tribunal Constitucional, sino, fundamentalmente, el hecho de no despacharla con una base constitucional segura, ya que, conociendo a nuestros deportistas en cuanto a lo audaces y agresivos que son, se van a presentar muchos recursos de inaplicabilidad de la ley por parte de las asociaciones de pesca y caza.
Creo que estamos en condiciones de elaborar un proyecto ajustado a la Constitución. Por eso, le insinuaría al Senado lo que hemos conversado con otros Honorables colegas: enviar la iniciativa a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia a fin de que específicamente ésta se pronuncie acerca de la forma más adecuada de legislar para cumplir las finalidades, que todos compartimos, de los autores del mismo y del organismo técnico respectivo.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Señor Presidente , en el mismo sentido, sólo deseo reforzar lo señalado agregando que las objeciones se obviarían al cumplir los quórum que se han planteado. En cuanto a los aspectos indicados por el Senador señor Díez , están en el proyecto. Y, por último, hay gran cantidad de posiciones constitucionales a favor y en contra, y creo que la situación puede solucionarse adoptando el planteamiento hecho por el Honorable colega, a través de un trámite expedito en la Comisión de Constitución.
Por lo tanto, en estos términos, estaríamos de acuerdo no sólo con ese informe, sino, también, en que nuestra Comisión analizara la materia junto con la de Constitución.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Si me permite el Honorable Senado, creo que un asunto tan delicado e importante y de tanta trascendencia no debería quedar paralizado por razones de forma, como podría ser la exigencia de determinados quórum y cierta redacción que tocara o rozara la Constitución.
Por eso, me parece muy bien que se estudie bajo la inspiración de dar curso a la finalidad sustantiva de la iniciativa, tan importante para nuestro país, donde ha habido mucho descuido sobre la materia.
Por consiguiente, si no hay objeción, el proyecto se enviará a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia para reestudiarlo y proponer un texto que, eventualmente, podría ser distinto.
Acordado.
"
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