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El señor FERNÁNDEZ .-
Señor Presidente , recientemente el Senado se pronunció sobre el sentido y alcance del artículo 49, N° 2), de la Constitución Política de la República. Y señaló que, conforme a la Ley Fundamental, el artículo 49, N° 2), sólo establece un procedimiento de pase o permiso previo del Senado, destinado a allanar el fuero de los Ministros de Estado , para permitir a los particulares perseguir ante los tribunales ordinarios de justicia la responsabilidad civil que pudiera caber a aquéllos por algún acto ejecutado en el ejercicio de sus cargos.
En consecuencia, no corresponde que el Senado entre a conocer del fondo del asunto; sólo debe verificar si, de los antecedentes que se presentan, hay fundamento racional de controversia jurídica sobre la eventualidad de que los actos del Ministro o de los Ministros pudieran haber ocasionado perjuicios injustos al solicitante.
Por lo tanto, no se trata de una acusación en contra de los Ministros, sino de la admisibilidad de una acción judicial que un particular, que se siente perjudicado por un acto de éstos, quiere entablar, no ante el Senado, sino ante los tribunales ordinarios de justicia.
Tal como lo señalamos, el Senado en su oportunidad resolvió sobre el criterio general con que debía tratarse y entenderse el artículo 49, N° 2), de la Constitución.
Hoy, esta Corporación debe ejercer esta atribución en un caso concreto. El acuerdo anterior, aprobado por la inmensa mayoría del Senado, se refirió a la norma general, a la pauta general respecto de la aplicación de este precepto constitucional. Ahora, esa norma general debe aplicarse a un caso concreto y preciso.
No creo que sea necesario reiterar aquí todos los argumentos planteados en aquel debate en esta Sala, que ha sido uno de los más trascendentales que ha tenido esta Honorable Corporación en los últimos tiempos. Sin embargo, baste recapitular lo más sustancial de lo acordado en aquella ocasión, para dar mayor claridad en cuanto a la decisión que ahora adoptaremos.
En primer lugar, debemos recordar que, sea nuestro voto afirmativo o negativo en este caso, no nos estamos pronunciando sobre el fondo del asunto controvertido; que no estamos resolviendo sobre si el derecho asiste a la parte reclamante o a la parte en contra de la cual se reclama; que no estamos emitiendo un juicio acerca de si los Ministros de Estado , en el ejercicio de sus cargos, ocasionaron o no ocasionaron un perjuicio injusto a la reclamante. En cambio, esta Corporación sí se pronunciará en cuanto a si estima que hay fundamento racional de controversia entre esa reclamante y los Ministros de Estado . Si decidimos que hay fundamento, sobre aquella controversia han de resolver, en su momento, los tribunales competentes. Y cualquiera que fuere su fallo, sea que favorezca o desfavorezca a la reclamante, en él nada podrá concernir al Senado.
Como contrapartida, cabe aquí recordar una consecuencia natural de la correcta inteligencia de la separación de funciones públicas. Si nuestro pronunciamiento acoge la admisibilidad de la acción judicial que intenta la reclamante, esa admisibilidad tampoco equivaldría ante el tribunal a una presunción en favor o en contra de la tesis de dicha reclamante.
En suma, al pronunciarnos hoy, no lo haremos erigidos en tribunal. Nuestra Constitución sólo excepcionalmente -y, por cierto, de modo expreso- otorga al Senado facultades judiciales. Cuando así lo hace, emplea siempre el mismo verbo que define la función de los tribunales ordinarios: "conocer". Y dos son los casos en que la Corporación actúa como tribunal: primero, cuando debe conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entabla contra determinadas personas, conforme al N° 1) del artículo 49 de la Carta Fundamental, ya que él usa la expresión "conocer", en tanto que el N° 2), que es el que se aplica al caso de los Ministros de Estado , emplea la frase "Decidir si ha o no lugar...".
Evidentemente, la Carta Política se está refiriendo a dos cosas muy distintas: mientras en el N° 1) -en el caso de las acusaciones constitucionales- el Senado entra al fondo de la controversia, en el N° 2) sólo decide una cuestión previa. Si así no fuera, habría empleado la misma voz en ambos preceptos.
Igual razón se aplica al segundo caso de actuación de la Cámara Alta como tribunal, contemplado en el N° 3) del mismo artículo 49, cuando debe "Conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia;".
Naturalmente, en cuanto excepcionales, las normas de los N°s. 1) y 3) de la referida disposición sólo pueden ser interpretadas en forma restrictiva. En ningún otro caso está facultada la Corporación para conocer de acciones judiciales, esto es, para ejercer funciones jurisdiccionales. Si así lo hiciera, incurriría en el ilícito constitucional que sanciona el artículo 7° del Texto Fundamental, al disponer que ninguna magistratura puede atribuirse otra autoridad o derechos que los que expresamente se le haya conferido por la Constitución o las leyes.
¿En qué consistirá, entonces, nuestra decisión? ¿Será ella acaso una decisión política? ¿Votaremos por afinidad o por distancia ideológica? ¿Hemos de votar "Sí" o "No", según queramos favorecer o desfavorecer a los Ministros de Estado contra quienes se reclama?
Ciertamente, no es ése el sentido de la norma constitucional. Como señalé en su oportunidad, estimo que ella ha querido establecer un mecanismo de equilibrio equitativo: por una parte, que la autoridad no sea turbada por iniciativas aventuradas; y, por otra, el derecho de toda persona a ser tratada con igualdad ante la ley y a recibir igual protección en el ejercicio de sus derechos.
Se trata, pues, de una facultad vinculada a la prudencia política o, incluso, a la prudencia institucional, en cuanto ella supone el equilibrio entre las instituciones y la persona individual. Pero aquélla no se orienta a hacer efectivas responsabilidades políticas, ni a expresar estas o aquellas simpatías o antipatías ideológicas. Emplear esta facultad constitucional con un propósito político es desnaturalizarla. Porque, para responsabilidades políticas, otros son los instrumentos constitucionales contemplados en normas distintas.
Tan evidente es esto, que la declaración de admisibilidad carece de todo efecto sobre el ejercicio del cargo ministerial por sus titulares; vale decir, la aprobación de la admisibilidad por el Senado no impide, naturalmente, que los Secretarios de Estado continúen en el ejercicio de sus cargos. En cambio, cuando la acusación es política -como aquella que se entabla ante la Cámara de Diputados-, de acogerse, quedan suspendidos de ellos. Y en el caso de que el Senado la apruebe, quedan destituidos de los mismos.
Incidentalmente, es también por eso que la Cámara de Diputados no se ha pronunciado en este caso: porque no ha habido acusación constitucional, no está en juego la responsabilidad política de los Ministros.
La responsabilidad política y la responsabilidad civil son dos cosas enteramente distintas. Como tales, son justamente diferenciadas por la Carta Fundamental. Y, para hacerlas efectivas, también son diferentes los instrumentos constitucionales. Del mismo modo, para expresar apoyos o rechazos políticos, otras son las vías adecuadas.
Hemos dicho que se trata de prudencia. Pero, ¿prudencia respecto de qué? ¿Adónde se orienta la norma constitucional que analizamos? ¿Cuál es el bien jurídico que protege?
Ya se ha mencionado ese doble objetivo: por una parte, la expedita labor de los Ministros de Estado, que no debe verse entorpecida por acciones judiciales no sustentadas en motivo notoriamente plausible; por la otra, los derechos del particular, que bien podrían haber sido injustamente perjudicados por un acto del Ministro en el ejercicio de su cargo. Y, ¿dónde opera la prudencia? En discernir si lo invocado por el reclamante es o no plausible.
Por cierto, podría resultar difícil formarse un juicio categórico a este respecto. Pero no es eso lo que pide la Carta Política. Porque, para poder ser fundadamente categórico, habría que entrar a conocer del fondo del asunto, en todos sus aspectos y en cada uno de sus elementos. Y es ese conocer del fondo lo que, precisamente, la norma examinada no permite al Senado, sino sólo a los tribunales ordinarios de justicia.
Siendo así, lo que el Texto Fundamental encomienda a esta Corporación es sólo una apreciación genérica, previa, prejudicial, que no presume ni establece derechos definitivos. Pero, también esa apreciación genérica podría ser, en conciencia, difícil. Porque, efectivamente, parecerían estar en juego, por un lado, los intereses colectivos del cuerpo social, encarnados en los Ministros de Estado; y por otro, intereses meramente particulares, de una persona individual.
Si así fuera, parecería, en consecuencia, que la balanza, en caso de duda, debiera inclinarse siempre en favor del Ministro de Estado y en contra del particular.
No me parece que sea ése el sentido de la norma constitucional. Por el contrario, estimo que, si a alguien quiere favorecer con ligera benevolencia, debiera ser al particular.
¿Por qué concluyo lo anterior? Porque el orden de los preceptos constitucionales no es arbitrario ni caprichoso. Su ubicación en la Carta tiene un sentido preciso. Así, tiene un significado claro el que la primera de todas las disposiciones constitucionales sea aquella que en el artículo 1° consagra el principio de que "Los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos.". Entre las normas fundamentales, ésa es primordial.
Pienso que esa prioridad es la que se refleja en la norma del artículo 49, N° 2). La Constitución ha querido que el particular no quede en la indefensión frente al fuero del Ministro de Estado , si aquél estima haber sido perjudicado por un acto de éste en el ejercicio de su cargo. La barrera insalvable que el fuero representa se hace salvable por la declaración de admisibilidad por el Senado. Ello pone en un pie de igualdad al particular y al Ministro , cumpliéndose así el primer mandato constitucional.
En mi concepto, contribuye a corroborar la interpretación anterior el inciso tercero del mismo artículo 1° de la Carta Política, según el cual "El Estado está al servicio de la persona...".
En este caso de controversia entre un Ministro de Estado y una persona individual, el artículo 1° también arroja luz sobre la norma del 49, N° 2).
En suma, a mi juicio, de producirse una eventual dificultad para resolver acerca de cuál es el criterio más prudente, la propia Constitución contiene los elementos para facilitar tal decisión.
Finalmente, estos mismos criterios contradicen un argumento que se planteó en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, según el cual la controversia entre el Estado -en la persona de los Ministros- y el particular ya habría quedado resuelta en favor del primero desde el momento en que se dictó el decreto de insistencia, en conformidad al artículo 88 del Texto Fundamental. En estricto rigor, el decreto de insistencia zanja la controversia entre el Ejecutivo y la Contraloría General de la República -lo hace en cuanto a la legalidad del decreto-, sin perjuicio de las atribuciones de la Cámara de Diputados. Mas no dirime la polémica (ni podría hacerlo) entre el Estado -o Ejecutivo - y el particular.
Esa otra controversia es la que se centra en los eventuales perjuicios, y de ella sólo pueden conocer los tribunales de justicia. No estaría el particular en igualdad ante la ley si un conflicto jurídico que lo afecta pudiera ser resuelto entre dos instancias estatales, sin intervención alguna de su parte. Para que esa igualdad sea efectiva, para que ese conocimiento por los tribunales pueda ocurrir, se ha recabado la declaración de admisibilidad del Senado.
¿Se han cumplido todos los requisitos formales que la Constitución señala para tal solicitud de admisibilidad? Sí, se han cumplido. ¿Se cumplen las condiciones establecidas en el informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, hechas suyas por el Senado, en cuanto a que se trata de un acto personal del Ministro o de los Ministros en el ejercicio de sus cargos? Sí, se cumplen. ¿Aparecen fundamentos racionales de controversia jurídica acerca de la eventualidad de que ese acto pudiere haber ocasionado perjuicios injustos a la solicitante? Sí, aparecen efectivos. ¿Son plausibles los motivos de esta acción judicial que pretende emprender la reclamante contra un Ministro o Ministros de Estado ? ¿Parecen fundarse en antecedentes serios, que merecerían ser considerados por los tribunales de justicia? A mi juicio, en conciencia, sí, por todas las razones expuestas.
En consecuencia, estimo que se encuentran reunidos todos los requisitos constitucionales y legales. Y, atendidos los antecedentes invocados por la solicitante, considero admisible su solicitud para ocurrir ante los tribunales y hacer comparecer ante ellos a los Ministros de Estado que señala, para que sean dichos tribunales los que resuelvan en definitiva la controversia planteada, la que -repito- no tiene origen político, sino meramente jurídico.
Por lo tanto, serán los tribunales los que resuelvan esta contienda jurídica. El Honorable Senado, cuando decida respecto de si ha o no lugar a la admisibilidad de esa acción, estará resolviendo acerca de una materia sobre la cual debe pronunciarse en conciencia y con prudencia, la que -reitero- carece de contenido político o ideológico y se encuentra al margen de la conducta de los Ministros como agentes del Estado o en su actuación pública, que tiene por objeto, exclusivamente, permitir a un particular que se siente afectado entablar la acción respectiva ante los tribunales de justicia, donde se resolverá si tiene razón o no, y, en caso afirmativo, la indemnización de perjuicios a que tiene derecho.
No es el Senado el que debe entrar a conocer el fondo de la materia, a conocer los antecedentes que motivaron al Ejecutivo a dictar el decreto de insistencia correspondiente. Cometeríamos un grave error y estaríamos contraviniendo nuestro propio acuerdo respecto del sentido cabal del artículo 49, número 2), de la Constitución Política, si entráramos a conocer el fondo del asunto: si tuvo o no razón el decreto firmado por todos los Ministros de Estado , o si la tuvo o no la Contraloría General de la República, o si la tuvo o no -lo que es más- el reclamante para fundamentar su acción. Lo anterior no procede en la intervención que nos cabe. Lo que debemos analizar es si se trata de una controversia con fundamento plausible; si ha causado perjuicios, o pudiere eventualmente causarlos, los que serán determinados por los tribunales de justicia.
Por esas consideraciones, señor Presidente , solicito que en su oportunidad esta Honorable Sala dé lugar a la admisibilidad que nos ocupa y permita que un particular, en ejercicio de sus derechos, entable las acciones que estime conveniente, privando en este caso a los Ministros del fuero que la Constitución les otorga sólo para evitar aquellas de carácter aventurado que se intenten en su contra.
Muchas gracias, señor Presidente.
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