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El señor PALMA (don Andrés).-
Señor Presidente, para quienes participamos en la Comisión Especial Investigadora de la Pobreza en Chile, éste es un momento largamente esperado, puesto que el informe, como los Honorables colegas lo pueden ver en el texto que tienen en sus manos, estuvo listo hace exactamente once meses; es decir, tardamos once meses en reflexionar y meditar para aprobar como esperamos, el resultado de la labor de una Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados.
Quiero iniciar mi exposición señalando la necesidad de que se entreguen a todos los miembros de esta Corporación porque también fueron incluidos en el informe de la Comisión los anexos que se refieren a los aportes a las conclusiones hechos por diversos señores Diputados y, especialmente, a la intervención in extenso de los dirigentes de sectores sociales que vinieron a tratar con nosotros el tema de la lucha contra la pobreza.
Como se puede leer en el informe, la Honorable Cámara, por acuerdo adoptado en su sesión 9ª, efectuada el 17 de abril del año pasado, prestó su aprobación a un proyecto de acuerdo que proponía crear una Comisión Especial que informara sobre la situación de la pobreza en Chile; que propusiera un análisis conceptual sobre el tema de la pobreza; que dimensionara la pobreza de manera integral, sobre la base de los antecedentes científicos disponibles, y que se pronunciara sobre políticas y estrategias para reducir la pobreza en Chile.
La Comisión quedó integrada por los Diputados señora Cristi y señores Álvarez Salamanca, Concha, Faulbaum, Masferrer, Montes, Navarrete, Ojeda, Orpis, Ortega, Palma, don Andrés; Sota, Sotomayor y Tohá, quienes fueron reemplazados en numerosas sesiones por otros señores Diputados, entre ellos el señor Elizalde.
Una vez constituida, la Comisión eligió Presidente al señor Carlos Montes Cisternas, quien patrocinó la iniciativa de constituir esta Comisión.
Se celebraron veintiuna sesiones entre los días 26 de abril y 5 de diciembre de 1990, destinadas, centralmente, al estudio de les capítulos propuestos en el proyecto de acuerdo aprobado por la Cámara de Diputados: la pobreza, como un problema nacional prioritario; la envergadura del problema de la pobreza en Chile; las raíces de la pobreza, el papel del Estado en la superación del problema de la pobreza; el papel de otros actores frente al problema de la pobreza y las proposiciones y recomendaciones necesarias para informar la política pública que tratara este tema.
En el seno de la Comisión participaron, entre otras personas, doña Patricia Matte Larraín, quien estuvo a cargo de las políticas contra la pobreza en el gobierno anterior; don Arístides Torche, investigador de la Universidad Católica y experto en el tema; doña Joan Mac Donald, Subsecretaría de Vivienda; don Juan Eduardo García-Huidobro, quien ha elaborado, en parte, el programa de mejoramiento de la calidad de la educación, junto con doña Patricia Lewis, jefa de dicho proyecto en el Ministerio de Educación; Luis Larraín, del Instituto Libertad y Desarrollo; Erik Haindl, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile; el General de Carabineros, Director de Orden y Seguridad, don Alfredo Núñez, y el señor Álvaro García, Subsecretario de Planificación y Cooperación.
Además, se escuchó a más de cincuenta representantes de diversos sectores sociales, en una sesión especial que la Comisión realizó el 31 de octubre de 1990 en esta Sala de la Cámara de Diputados.
Los antecedentes que sirvieron de base a las conclusiones y propuestas que la Comisión Investigadora somete a consideración de esta Honorable Cámara se exponen en el informe que los señores Diputados tienen a su disposición, en una breve síntesis de las intervenciones y de los aportes de las personas invitadas como especialistas, que proporcionaron los antecedentes y opiniones sobre el tema de la pobreza, sin perjuicio, como dije, del anexo de documentos que complementa el presente informe, documentos que fueron entregados en la Comisión y que deberían recibir cada uno de los Honorables Diputados.
Las conclusiones y recomendaciones de la Comisión fueron aprobadas por la unanimidad de los señores Diputados presentes en el momento de ser sometidas a votación en la sesión citada para este efecto. Sin embargo, debo dejar constancia de que en dicha unanimidad no participaron los señores integrantes de los Comités de Renovación Nacional y de la Unión Demócrata Independiente, quienes se retiraron de la sesión, antes de proceder a la votación, por razones que, sin duda, ellos explicarán en el transcurso del debate de este informe.
A continuación, reseñaré las principales conclusiones.
La primera, que corresponde al primer capítulo del informe, se refiere a que la pobreza es un problema nacional prioritario.
Enfrentar la pobreza es más que un asunto político o estrictamente técnico; es más que decidir entre estrategias, políticas, programas y mecanismos más o menos adecuados señala la Comisión, Se trata de un imperativo mayor: debemos asumir la realidad de que una gran parte de los chilenos viven en condiciones de marginalidad, en circunstancias de que podrían ser parte de una sociedad desarrollada.
El desarrollo del país se ve amenazado por este problema nacional.
Chile perdió, durante los últimos años, una de las características propias de su historia. La pobreza, en lugar de reducirse, se incrementó durante las últimas dos décadas, al igual que en el resto de los países de América Latina. Ello significó que muchos hogares, antes integrados al desarrollo, pasaron a vivir situaciones de indigencia.
Las sucesivas crisis económicas y las persistentes tasas de desocupación explican, en parte, por qué la pobreza se incrementó en el país hasta fines de la década de los 80.
Esto nos lleva al segundo capítulo del trabajo de la Comisión.
La cantidad de pobres en Chile ha sido un tema claramente preocupante de las discusiones política, académica y social, en nuestro país.
Desde el punto de vista socioeconómico, la pobreza admite, por lo menos, dos enfoques: pobreza relativa y pobreza absoluta.
El enfoque de pobreza relativa señala que una persona o familia es pobre en la medida en que exista otra u otras que posean más riqueza que ella. Según esta definición la pobreza está asociada a la desigualdad.
Si consideramos la pobreza desde el punto de vista de la desigualdad, concluimos como se expresa en el informe que entre 1978 y 1988, sólo los hogares que corresponden al 20 por ciento de mayores ingresos, incrementaron el gasto real y su participación en el gasto total de las familias; en tanto, el 80 por ciento restante de la población vio caer su gasto en bienes y servicios y su participación en el gasto total. Es decir, puede concluirse que la pobreza aumentó entre 1978 y 1988, de acuerdo con los criterios de ingreso relativo.
En cambio, por pobreza absoluta se entiende aquella situación en la que se encuentran las personas o familias que no alcanzan a satisfacer sus necesidades más básicas en niveles mínimos. Ello se determina con un nivel independiente de la riqueza que poseen los demás.
Un somero diagnóstico de la situación social heredada por el actual Gobierno muestra, en los últimos 10 años una mayor concentración del ingreso y gasto. Pero, al mismo tiempo, muestra que la pobreza, medida en términos absolutos, ha tenido un fuerte incremento en los últimos 20 años en el Gran Santiago y también a nivel nacional.
A este nivel, la situación era la siguiente: En 1970, había un total de un 6,5 por ciento de hogares indigentes y un 17 por ciento de hogares pobres. En 1987, se llegó a un 13,5 por ciento de hogares indigentes y a un 38,1 por ciento de hogares pobres. Es decir, tanto la indigencia como la pobreza se duplicaron o triplicaron entre 1970 y 1987.
Esto significa que en 1987, un 17 por ciento de los habitantes de este país estaba imposibilitado de adquirir los alimentos necesarios para alimentarse satisfactoriamente y caía en la categoría de indigentes. Un 44,4 por ciento de la población total se encontraba en situación de no poder satisfacer el conjunto de necesidades básicas, siendo, por esta razón, calificada de pobre.
En 1987, como se dijo públicamente y fue negado por ciertas personas, había más de 2 millones de habitantes que vivían en la indigencia y casi 5 millones 500 mil en la pobreza.
Esta situación dramática se explica por la reducción de las remuneraciones reales, producto de sucesivas crisis económicas en décadas pasadas, de altas tasas de desempleo que duplicaron y hasta triplicaron los niveles históricos y por la sistemática reducción del gasto social, especialmente en salud, asistencial social y educación.
Sin duda, dados los incrementos en las remuneraciones reales, en el ingreso mínimo y en el empleo es razonable suponer que la situación social ha tenido un mejoramiento, entre 1987 y 1990. Podríamos pensar también que esta tendencia debiera mantenerse en 1991.
Lo que se ha descrito con anterioridad contrasta con el diagnóstico del Gobierno pasado, basado en el "mapa de la extrema pobreza", que mide la pobreza en términos de insatisfacción de necesidades habitacionales y de infraestructura sanitaria, lo que presenta una distorsión real, coyuntural y permanente con relación a las fuentes de ingreso, que son aquellos elementos que permiten abordar los ingresos y la subsistencia de la familia. Por ello, en los resultados de los mapas de extrema pobreza existen distorsiones insoslayables.
El capítulo III del informe de la Comisión se refiere a las consecuencias de la pobreza.
La primera, es que ella crea pobreza. Esto ha sido categórico para la conclusión final. La pobreza se reproduce en las familias más pobres, tanto en el nivel cuantitativo como cualitativo. Los hijos de los más pobres tienen menos posibilidades relativas de acceder a los bienes y servicios de que dispone y dispondrá la sociedad.
En la Comisión tratamos de responder las preguntas: ¿Qué pasa con aquellas familias donde sistemáticamente los padres y los hijos carecen de empleo o están subempleados, donde los hijos desertan del colegio o se mantienen dentro de los niveles de rendimiento más bajos? ¿Qué pasa cuando esta familia se inserta en una población con problemas similares? ¿Qué pasa, en fin, cuando se es pobre?
Al mismo tiempo, intentamos responder otra interrogante. ¿Qué pasa, si junto con estas realidades, la sociedad eleva cada vez más las medidas de realización social, a través de una propaganda moderna y efectiva, cuya finalidad es provocar la compra de objetos como un medio de comparar posiciones sociales y, en último término, de medir el éxito y el fracaso en la sociedad?
La Comisión concluyó, de acuerdo con la respuesta técnico-sociológica, que se produce anomia, es decir, ausencia de normas. El pobre percibe indiferencia de las autoridades o de la comunidad respecto de las necesidades individuales; percibe que el entorno social se presenta agresivo y hostil; percibe, en fin, que la suya es una situación de clara marginalidad. En tales situaciones las respuestas del pobre son variadas y pueden ir desde el aislamiento hasta la violencia, pasando por la evasión, representada por las drogas y el alcohol.
De igual manera, la Comisión concluyó que, en la medida en que la diferencia entre lo que se tiene y lo que se desea tener sea muy grande, se tratará de obtener lo deseado a través de medios ilícitos, es decir, del hurto, del robo o del asalto con violencia o sin ella. Todo este proceso afecta a la familia y a la sociedad, transformando a la primera en un medio de reproducción social de la pobreza, y a la segunda, en una situación donde los disvalores tienden a provocar dicha reproducción social.
Por lo anterior, concluimos que la pobreza no se reproduce sólo socialmente, sino que este hecho implica un gran costo adicional para la sociedad no sólo medible como un medio de superar la pobreza.
¿Cómo se pueden superar las consecuencias de la pobreza? La Comisión concluyó que había seis líneas fundamentales de trabajo.
Con la primera, cualquiera que sea la forma, siempre se llega al mismo denominador común: la realización a través del trabajo. El trabajo equitativamente remunerado es el que otorga sentido a la existencia de las personas.
Una segunda conclusión o línea de trabajo indica que la educación es un medio instrumental para acceder al mundo del trabajo con una mejor calificación. Por ello, concluimos que la orientación de la educación debe se reordenada de acuerdo con las exigencias previsibles en lo futuro. Hoy en día es sólo un factor de acreditación, un requisito formal y no funcional.
Un tercer factor es el apoyo y reforzamiento de las iniciativas populares de acción laboral. Estamos pensando en el pequeño y microempresario. Una estrategia en este sentido no sólo generaría empleo directo sino, además, una experiencia que irradiaría positivamente hacia los sectores sociales cercanos que lo verían como un proyecto viable, susceptible de ser imitado, tal como ya se está comprobando en programas que se desarrollan sobre la materia por parte del actual Gobierno.
En un nivel distinto, y como cuarta estrategia, hay que plantearse un problema social: los modelos parentales negativos, lo cual implica acciones muy amplias, como examinar los modelos de familias y obtención de metas, las políticas de los medios de comunicación social y las medidas de educación hacia el mundo popular, especialmente en la afectividad y en el desarrollo de la interioridad.
Una quinta línea de trabajo exige desarrollar un plan global contra conductas sociales o antisociales expresadas en la ingestión de drogas y alcohol y en la comisión de delitos. Sobre el particular, la Comisión fue categórica: no se trata de cuantificar, sino de producir una interlocución con quienes presentan estos tipos de conductas sociales, con el propósito de ayudarlos a superar esa situación.
Por último, en términos concretos, se requiere el desarrollo de políticas hacia la juventud, de oportunidades de empleo y de capacitación, pero también de un horizonte atractivo que los recupere como un potencial de desarrollo del país y, al mismo tiempo, debe considerarse el diseño de una política recreativa que indique el justo lugar y valor de la creación, la diversión, el deporte y la recreación.
La Comisión también comprobó que los sectores más pobres de nuestro país enfrentaban en 1990 serias carencias sociales, entre las cuales destacan las relativas a salud, educación y vivienda.
En relación con la salud, la Comisión presentó ocho proposiciones, que no voy a relatar por lo extenso de las mismas.
En relación con la educación, presentó cinco proposiciones, y tres sobre el tema de la vivienda.
Asimismo, concluyó que la pobreza afecta de manera más aguda a determinados sectores sociales, especialmente a los niños.
En la Comisión participaron de manera destacada la señora Oriana Zanzi, Directora del Servicio Nacional de Menores, los jóvenes, las mujeres jefas de hogar y los adultos mayores.
Esta sección del informe de la Comisión abarca desde las páginas 111 a la 118 del informe que los Honorables Diputados pueden consultar en detalle.
Un sexto capítulo, que para el trabajo de la Comisión fue muy importante, se refirió al rol del Estado en la superación de la pobreza.
"A lo largo del último siglo dice la Comisión, el Estado ha jugado un importante rol en la superación de la pobreza en Chile. Este rol lo ha asumido en forma indirecta a través del fomento del desarrollo económico y en forma directa a través de la política social.".
El informe destaca que no basta con la subsidiariedad. Es necesaria una política del Estado tendiente a la superación de la pobreza desde múltiples perspectivas.
La Comisión también señala que "Hoy existen la voluntad nacional, los consensos políticos y sociales, la experiencia y conocimientos, y un aparato público que permiten encarar con confianza y responsabilidad el tránsito hacia una nueva concepción y desempeño de la política social, que permitan hacer de ella un instrumento eficiente y eficaz en la superación de la pobreza, promoviendo y respondiendo a los esfuerzos que hacen las personas, familias y grupos para salir de su situación de pobreza, y promoviendo y encauzando el compromiso concreto de los distintos actores de la comunidad nacional en la tarea de la superación de la pobreza en el país.".
Para definir esta acción del Estado, la Comisión en el Capítulo VII, indicó ciertos criterios básicos que deben orientar dicha acción. Señala: "Una estrategia para superar la pobreza debe tener ese sujeto central: el pobre, su familia y la comunidad en que vive.".
El primer agente de la lucha contra la pobreza es el propio sujeto de esta realidad. Para que sea efectivo este principio básico, el Estado debe atenerse a siete criterios fundamentales que están estrechamente interrelacionados y que son: equidad, participación, descentralización, focalización, integralidad, inversión social y eficiencia.
Equidad.
El Estado debe actuar corrigiendo las desigualdades más agudas producidas por el mercado en términos de empleo o generación de ingresos. Es primordial para hacer más justa y equitativa la estructura de financiamiento de los programas sociales.
El Estado debe procurar las vías institucionales para que los diversos sectores sociales afronten de una manera debida la defensa de sus intereses.
En cuanto a participación, la Comisión establece: "Sustentamos el valor moral de que los sectores pobres deben ser sujetos activos en el proceso de superación de la pobreza". "Los pobres albergan en sí mismo un enorme potencial de desarrollo que es imprescindible para cualquier estrategia contra la pobreza.".
Sobre descentralización, la Comisión expresa: "Sin perjuicio de las políticas nacionales que deben orientar el quehacer público, debe otorgárseles un rol protagónico a las regiones, localidades, así como a la organización concreta de los servicios públicos.".
"Las localidades, regiones y organismos de decisión deben traducir lo que es su propia realidad y posibilidad de desarrollo". Sin duda, "un modelo centralista es, a la larga, más caro, y políticamente más peligroso.".
Respecto de la focalización, la Comisión estima que "se deben mantener las políticas focalizadas". "Sin embargo, no debe olvidarse que el Estado debe mantener funcionando sus servicios a niveles mínimos para otros sectores postergados de la población". En verdad, no sólo hay que preocuparse de los indigentes, de los pobres, sino también de aquellos sectores que están en riesgo de caer en situación de pobreza.
Esto también tiene relación con el criterio sobre integralidad. "Los sectores más pobres no lo son sólo en relación con una carencia, sino a un conjunto relacionado de ellas". "La pobreza es una totalidad que requiere también de políticas globales para ser ejecutada".
En cuanto a la inversión social, la Comisión manifiesta: "El Estado debe apoyar a los pequeños empresarios y microempresarios pobres que carecen de un conocimiento más amplio de su actividad, que necesitan de asistencia técnica y de un cierto capital de riesgo. A través de este medio se genera empleo y se logra establecer un polo de desarrollo en los límites de la marginalidad. El sustrato básico que reivindicaremos es el del valor educativo y formador del trabajo que genera ventajas que no se limitan a la economía".
En cuanto a eficiencia, la Comisión estima que "es necesario extraer el máximo de posibilidades de los recursos humanos y materiales en la acción del Estado contra la pobreza".
Los capítulos VIII y IX se refieren a los actores en la tarea de superar la pobreza y a las consideraciones y recomendaciones finales para enfrentarla.
En relación con los actores, la Comisión concluye: "La política de superación de la pobreza que el país requiere, y para la cual existen las condiciones necesarias para llevarla a cabo con decisión y creatividad, es una política basada en la acción concertada de todos los chilenos".
"El camino de la superación de la pobreza en Chile que se propone en esta etapa, es el camino de la participación activa de las propias personas, familias y comunidades pobres en la superación de sus situaciones de pobreza, y el camino de la acción comprometida y responsable de los demás actores sociales ante la pobreza". El papel del Estado está subordinado a ello y es el de "crear las condiciones que hagan posible y eficaces los esfuerzos de dicha población pobre por salir de su situación. Y para esto la acción de la política social debe ser tanto un factor de desarrollo como una acción de concertación entre el sector público y el sector privado".
"Se trata que las personas, familias y comunidades destinatarias de la política social puedan desarrollar su capacidad de demanda ante la política social; de proposición en la decisión de la jerarquización, priorización y en el diseño social; de gestión en la ejecución práctica de la política social; y de evaluación de la misma, en una relación coprotagónica con el Estado e instancias gubernamentales involucradas en la política social".
El último capítulo se refiere a las consideraciones y recomendaciones finales para enfrentar la pobreza. Contiene cinco consideraciones y siete recomendaciones muy importantes, particularmente en momentos como el actual, en que estamos discutiendo el proyecto de Ley de Presupuestos del sector público.
Para terminar, agradezco a los integrantes de la Comisión por haberme designado Diputado informante. Al margen de los problemas finales, su trabajo fue rico y enriquecedor para todos quienes participamos en ella.
También agradezco el trabajo de todos los miembros de la Comisión, en especial al Diputado don Carlos Montes, quien la presidió con altura de miras y con equidad, independientemente de los conflictos que, por razones de diferencia de opinión en último término, se suscitaron entre los parlamentarios que representamos a las bancadas de Gobierno y de Oposición.
Estoy seguro de que el debate que vamos a tener en esta sesión representará un nuevo compromiso de todos los miembros de la Cámara de Diputados en la lucha contra la pobreza en Chile, que debe ser, como señala el informe de la Comisión, una tarea nacional.
He dicho.
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