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El señor VIERA-GALLO (Presidente).-
Corresponde tratar el proyecto de ley que establece una nueva fecha para la entrada en vigencia de la letra J del artículo 45, del decreto ley N° 3.500, relativa a inversiones de las Administradoras de Fondos de Pensiones en el extranjero.
Diputado informante de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social es el señor Cardemil, y de la Comisión de Hacienda, el Diputado señor Estévez.
-El texto del proyecto está impreso en el boletín N° 288-13 (S)-l y figura en el número 8 de los documentos de la Cuenta de la sesión 33a., celebrada en 22 de agosto de 1991.
El señor VIERA-GALLO (Presidente).-
Tiene la palabra el Diputado señor Cardemil.
El señor CARDEMIL.-
Señor Presidente, este proyecto tuvo su origen en un Mensaje del Ejecutivo enviado al Honorable Senado, que, en su primer trámite constitucional, fue rechazado por esa Corporación. En consecuencia, Su Excelencia el Presidente de la República, solicitó que se remitiera a esta Cámara, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65, de la Constitución Política de la República.
A la audiencia pública celebrada por la Comisión de Trabajo y Seguridad Social el día 8 de mayo asistieron los señores Germán Molina Morel y Ramón Leyton González, Presidente y Gerente General, respectivamente, de la Administradora de Fondos de Pensiones Habitat.
Debo dejar expresa constancia de que en el informe elaborado por el Secretario de la Comisión, señor Pedro Muga, se hace un análisis a fondo del decreto ley N° 3.500, que estableció el régimen obligatorio de pensiones basado en la capitalización individual, con administración privada.
La posibilidad de invertir en el extranjero recursos de Fondos de Pensiones tiene su origen en lo dispuesto en la letra 1) del artículo 45, del decreto ley 3.500, de 1980, sustituida por el N2 14, del artículo 1° de la ley N° 18.964, que autoriza tales inversiones en "títulos de crédito, valores o efectos de comercio, emitidos o garantizados por estados extranjeros, bancos centrales o entidades bancarias extranjeras o internacionales aprobados por la Comisión Clasificadora de Riesgo.
El artículo único de este proyecto de ley propone una nueva fecha para que rijan las disposiciones de la letra 1) del artículo 45, del decreto ley N° 3.500, de 1980 y sus modificaciones posteriores. Sustituye en el inciso tercero del artículo 2° de la ley N° 18.964, la frase "primer día del séptimo mes siguiente al de su publicación" por la siguiente: "1° de enero de 1992". Lo anterior, atendido a que, hasta la fecha, no se ha dictado el reglamento que regula esta inversiones y el plazo que existía venció el 1° de octubre de 1990.
En definitiva, la Comisión, luego de debatir la conveniencia de acordar una nueva fecha para la entrada en vigencia de la letra 1) del artículo 45, del decreto ley N° 3.500, de 1980, relativa a las inversiones de las Administradoras de Fondos de Pensiones en el extranjero, aprobó el proyecto sólo por mayoría. A favor votaron siete señores Diputados y dos en contra.
He dicho.
El señor VIERA-GALLO (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Estévez, Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor ESTEVEZ.-
Señor Presidente, la Comisión de Hacienda, por mayoría de votos, propone a la Honorable Cámara que rechace este proyecto.
En primer lugar, existe un sentimiento claro de que esta iniciativa es inútil y no tendría efecto práctico alguno si se aprobara, razón que ya sería suficiente para no concurrir a su aceptación.
¿Por qué es inútil? Porque la actual legislación establece que las AFP pueden invertir en el exterior hasta un cierto porcentaje, que comienza desde un 1 por ciento, para ir creciendo sucesivamente hasta un máximo de 10 por ciento, lo que el Banco Central determinará anualmente, a partir, de la dictación de un reglamento.
Esta disposición debería haber entrado en vigencia en noviembre de 1990, al cumplirse, el plazo máximo establecido por la ley en su articulado transitorio, para dictar el reglamento respectivo.
Como ello no se ha hecho, la ley no ha entrado en vigencia. El Ejecutivo nos propone que se autorice un nuevo plazo, hasta el 12 de enero de 1992, pero ya estamos entrando a octubre de 1991. Ha pasado un año desde la fecha en que debió haberse dictado el reglamento, lo que no ha ocurrido. Por lo tanto, si el Gobierno tarda tres meses más en dictarlo, se consigue el objeto sugerido en la ley original: que la inversión se haga sólo a contar desde el 1° de enero de 1992. Por eso, aprobar o no este proyecto, no tiene efecto práctico.
En segundo lugar, no tiene una consecuencia económica. La ley autoriza invertir en el exterior un porcentaje, que anualmente fijará el Banco Central, que va desde el cero al 1 por ciento, el primer año; desde el cero al 2 por ciento, el segundo; y así, sucesivamente, hasta llegar a un máximo del 10 por ciento.
Quiero enfatizar que, cada año, el Banco Central, si así lo estima, puede fijar cero por ciento como tasa de inversión en el exterior. Por tanto, aun cuando la ley faculte o plantee la vigencia de esta posibilidad, si por razones de tipo macroeconómico o por restricciones en la disponibilidad de divisas que el país tuviere, el Banco Central considerara que es imprudente permitir la salida de fondos al exterior, le basta con fijar en cero por ciento la tasa o el porcentaje de lo que se puede invertir afuera. De este modo, el Banco Central tiene hoy día un mecanismo para suspender e, incluso, impedir hasta el 1° de enero de 1992 o hasta cuando quiera, de modo permanente, la inversión de fondos en el exterior, si considera que esto desequilibra o afecta los balances que el país necesita mantener.
Desde el punto de vista económico, entonces, la ley no es necesaria, por cuanto existen entidades que tienen atribuciones para resolver sobre el punto.
Sin embargo, a partir de este debate, se plantearon otros argumentos, que dicen relación propiamente con el mérito del asunto, esto es, con la conveniencia o no de que una proporción de los fondos depositados en las AFP pueda invertirse en el exterior. Esto no incide en las razones principales para rechazar el proyecto de ley, por cuanto, como digo, no tiene efecto alguno en las inversiones en el extranjero ya que de todas maneras, por la vía práctica, puede postergarse la entrada en vigor de la disposición que las autoriza, hasta el 1° de enero, mediante la no dictación del reglamento, y eventualmente, porque el Banco Central puede fijar en cero la tasa para el porcentaje permitido para este primer año.
Si bien esto es así, es importante que, con ocasión de este proyecto de ley, se planteen algunas ideas respecto de la posibilidad de que se permita invertir un porcentaje de estos recursos en el exterior, que es el problema económico de fondo.
Para esto, hay que considerar tres elementos: el factor riesgo de los recursos previsionales, el impacto que ello puede tener en la balanza de pagos del país y el impacto en la capacidad de inversión nacional.
En cuanto al factor riesgo de los recursos previsionales, mi opinión personal, compartida por la mayoría de la Comisión, es que, desde este ángulo, es altamente conveniente, permitir la inversión en el exterior de, al menos, parte de estos fondos.
Como los Honorables colegas saben, en este momento los fondos de ahorro acumulados en las AFP suman aproximadamente 8 mil millones de dólares, que crecen en, aproximadamente, 300 millones de dólares al mes, y que llegarán, probablemente, a un monto máximo del doble del actual, es decir, a 16 mil millones de dólares. De aquí a unos cuatro o cinco años la cifra se estabilizará, dado que llegará el momento en que las AFP empiecen a pagar las prestaciones previsionales.
Tenemos un monto de recursos que hoy día es muy elevado, cerca de 8 mil millones de dólares, o el equivalente a ellos, porque esos recursos están en pesos, los que crecerán en forma muy dinámica en el próximo futuro.
Hasta ahora, cuando esta masa de inversión tiene un tamaño relativamente pequeño respecto de la economía, es posible que una comisión clasificadora de riesgos diga: "De todos los activos que hay en la economía, autorizo a invertir en algunas cosas; en otras no; en otras, con ciertas limitantes". Porque es posible encontrar algunos activos en la economía que sean suficientemente seguros como para autorizar, mediante un estudio de sus riesgos, que los fondos de las AFP se inviertan en ellos. Pero si pensamos que
el volumen de recursos involucrados, que ya suma cerca de 8 mil millones de dólares, irá creciendo y llegará a un equivalente de 16 mil millones de dólares, que es más de la mitad de todo el producto generado anualmente por el país, que según los tipos de cambio, podría estimarse en alrededor de 25 mil millones de dólares en ese momento, será tan grande el volumen de recursos considerados, equivalente a una fracción o porcentaje significativo de todo lo que se produce en el país, que no será posible determinar algunos factores que tengan una alta cuota de seguridad. Más bien, el riesgo de este paquete de inversiones empezará a hacerse idéntico al de la economía, porque, como todo el mundo comprende, hay sectores económicos que tienen más riesgos que otros. En inversiones pequeñas uno puede decir: "Sólo en aquellos de poco riesgo autorizo". Pero cuando la inversión es muy grande, la comisión clasificadora de riesgos pierde toda relevancia, porque está obligada a restringir una sobreinversión en unos cuantos activos o a permitir que ella se despliegue en el conjunto de la economía, identificando el riesgo del sistema con el riesgo de la economía.
¿Qué ha pasado hasta ahora? Las comisiones clasificadoras de riesgo han sido conservadoras. Desde esta perspectiva, han autorizado la inversión sólo en determinadas acciones muy limitadas del espectro nacional, precisamente en aquellas que ofrecen una mayor garantía de seguridad.
Cuando la masa de recursos crece y crece, en la Bolsa de Comercio se produce una presión para la compra de estas acciones, particularmente beneficiadas por el hecho de que se permite invertir en ellas, determinando un crecimiento que, en mi opinión, es desmesurado o desproporcionado respecto del valor de las respectivas empresas. Es así como el precio de aquellas en que pueden invertir las
AFP influye de una manera importante en el crecimiento tan pujante que ha tenido el valor de las acciones en las transacciones de la Bolsa de Comercio.
Si no se amplía el número de instrumentos en los cuales se puede invertir, y todos los meses, -de los 300 millones de dólares del nuevo ahorro- aquella fracción que se permite invertir en títulos privados -porque hay otra que solamente puede invertirse en títulos públicos-, se destina a comprar más acciones de estas mismas empresas, se va a generar un crecimiento artificial en su precio y llegará el momento -no es mi papel determinar si llegó o no- en que, por el efecto administrativo de concentrar la posibilidad de compra en unas pocas acciones, su valor va a crecer hasta llegar a tener la imagen artificiosa de que son muy ricos y seguros los fondos invertidos, pero, en realidad, no van a estar respaldados más que por un papel que aparentemente vale, pero que en realidad no vale.
Un fenómeno análogo a esto es lo que ocurrió en los años 82-83, cuando, en 1981, las propiedades en Santiago tenían el valor de un departamento en la isla de Manhattan, en Nueva York. Resulta evidente que cuando existen propiedades que tienen un valor tan caro en la Avenida Providencia de Santiago, como el equivalente a una en Manhattan, en Nueva York, hay una desproporción relativa en los precios. En este caso, lo que tenemos, es la imagen de que todo el mundo es muy rico porque se dice que las cosas valen algo que no vale.
Por la concentración de los recursos de unos pocos activos, existe el peligro manifiesto de producir una sobrevaloración aparente de sus activos, de dar la impresión de que se tiene una gran inversión, pero pone en riesgo a las AFP. Por ello, es necesario ampliar este campo. Si se amplía al conjunto de la economía, el riesgo de la inversión se hace idéntico al riesgo promedio de la economía. Como la economía es cíclica, naturalmente que va a tener alzas y bajas. De la economía nunca es posible esperar que crezca siempre en forma lineal y progresiva, si no que va a tener momentos de bajas o de recesión. Cuando ellos se produzcan, los fondos previsionales van a tener una caída. El ciclo de la economía chilena es antagónico. A veces hay diferencias, o puede ser contrario al ciclo que hay en la economía mundial o en los países industrializados. Por tanto, cuando uno invierte una parte de los recursos en el exterior, permite diversificar este riesgo y equilibrar el ciclo. Cuando la economía chilena tenga una tendencia a la baja, puede ocurrir que las economías alemana o japonesa estén teniendo un elemento de inflexión al alza, lo que da mayor seguridad a las personas. Todos los estudios concluyen en que, desde el punto de vista del riesgo de los fondos acumulados, conviene que una fracción de ellos se invierta en el exterior. Naturalmente que en títulos seguros, por ejemplo, en el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos o de la República Federal Alemana o del Japón.
El segundo elemento en el cual sí se centra la discusión, es sobre cuál será el impacto que en la balanza de pagos del país van a tener estos recursos. Y se dice: ¿cómo es posible, que si hay 80 millones de dólares, no se inviertan productivamente en el país? Este tema, que resulta incomprensible para un primer análisis, requiere también una segunda atención sobre él.
Hoy día todos tenemos claro que la capacidad de inversión en moneda nacional, está determinada por un conjunto de factores propios de la demanda agregada a la economía y por el ritmo de inversión de los años anteriores. No existe el nivel infinito de colocar cualquier cantidad de recursos para invertir. De hecho, actualmente el país tiene reservas externas del orden de los 6 mil millones de dólares acumuladas en el Banco Central. Estas reservas externas, así como los ingresos de inversión extranjera, generan para el futuro el compromiso de un flujo negativo de recursos. Cuando llega una inversión extranjera, aporta capital a Chile y luego va retirando un pequeño flujo anual. Por eso, en un plazo inmediato, el ingreso de la inversión produce un auge en la disponibilidad de divisas del país, pero genera hacia el futuro un flujo negativo de compromisos de pago de utilidades o de intereses hacia el exterior. Debido al fenómeno que estamos viviendo hoy, ha llegado al país una gran masa de inversión extranjera que crea un efecto positivo para el presente, pero que genera hacia el futuro una carga negativa de compromisos de servicios hacia el exterior.
Si en este momento, cuando hay abundancia de divisas, permitimos que una fracción de ellas se invierta en el exterior, estaremos ocupando divisas que, en pesos, hoy no tienen capacidad de inversión en la economía para generar un contraflujo. Si permitimos que 800, 200 ó 300 millones de dólares estén invertidos en el exterior, en los años futuros esos recursos van a originar un flujo lento y pequeño, pero sistemático, de regreso de recursos al país, a través de la generación de utilidades e intereses. El flujo de recursos o de intereses positivos hacia Chile, va a compensar en parte la carga negativa hacia el exterior. Es decir, desde el punto de vista de esta balanza de pagos, al país le conviene autorizar fondos e invertir parte de sus recursos afuera, si es que existe el diagnóstico de que hay un exceso de divisas acumuladas en el Banco Central de Chile que no pueden utilizarse productivamente en Chile hoy, de manera de prepararse para lo que podríamos llamar los "años de las vacas flacas", en los cuales exista incapacidad de divisas en el país porque ya se había saturado su capacidad de uso, para cuando hay que hacer pagos. Desde este punto de vista, es conveniente
autorizar la salida de estos fondos para equilibrar el flujo de recursos.
Por último, queda el tema quizás más complejo: el impacto en la inversión nacional.
Sobre el particular, hay que combinar el conjunto de disposiciones legales, de manera que los fondos acumulados en las AFP se puedan destinar también a mayores obras de inversión nacional.
Lo que está en juego con la actual disposición es que todos estos fondos se concentran en comprar más acciones, sean de Endesa, de Chilectra o de otras entidades. La pregunta es si mientras más acciones de Endesa o Chilectra se compran a valores más altos en la Bolsa de Comercio, aumenta la inversión nacional. ¡Evidentemente, no!, porque el hecho de que una persona compre más acciones, por ejemplo, de las empresas eléctricas que he usado a título de modelo, cuyo precio de 100 sube a 150, 180, 200, 300 ó 400 pesos en la Bolsa de Comercio, esa alza en el precio de las acciones no significa que la inversión nacional haya aumentado.
Cuando se nos pide que no autoricemos esto para que aumente la inversión nacional, hay un profundo error, porque se está confundiendo inversión nacional con el incremento del valor de transacción en Bolsa de ciertas empresas. Completamente distinto es decir: ¡No!, vamos a modificar de manera de que, en vez de invertir en Bolsa, estos recursos se inviertan en hacer caminos, túneles u otras obras.
Esta es una modificación necesaria e importante que el Supremo Gobierno va a enviar, pero es perfectamente complementaria con lo que estamos señalando, sobre cifras, que de los 8 mil millones de dólares, actualmente disponibles, como máximo, se va a permitir, este año o el próximo, apenas 80 millones de dólares. Si tomamos la magnitud relativa de lo que está en juego, y hablamos de fondos de 8 mil millones de dólares, autorizar, probar o intentar conocer mejor lo que va a ocurrir con la inversión afuera, no de una parte significativa de los 8 mil millones de dólares, sino de apenas 80 millones, no estamos atentando contra el funcionamiento del país, sino que estamos conociendo una determinada variable.
Por no haber modificaciones legales, a mí me interesa que no se produzca la excesiva concentración de la propiedad de ciertas empresas. Aquí entramos en un punto en el cual puede que haya discrepancias. Posiblemente, no interpreto las opiniones de la mayoría de la Comisión de Hacienda, pero quisiera agregarlo a título personal. La concentración de compra de acciones en una pequeña variedad de empresas en Chile está significando que las AFP sean utilizadas por ciertos grupos económicos para mejorar su control accionario. Por lo tanto, esta saturación del mercado está conduciendo a un control oligopólico de las propiedades de las empresas. A esto hay que darle salida. Una de ellas es a través de la capacidad de inversión productiva de los recursos de las AFP iniciativa que viene a continuación.
Otra de las salidas, no antagónica sino que complementaria, por la magnitud que se ha dado de los recursos, es que se permita desahogar parte de estos recursos hacia el exterior.
Por estas razones, a pesar de que el tema tiene impacto sobre el conjunto de las variables de la economía, he querido referirme también a sus contenidos.
El señor SEGUEL.-
¿Me concede una interrupción?
El señor ESTEVEZ.-
Inmediatamente, colega.
Es importante discutir el fondo del asunto; sin embargo, de todas maneras, reitero a mis colegas lo que dije al inicio: el proyecto en sí no influye, porque lo que está en juego es si se posterga o no hasta el 1° de enero de 1992 la entrada en vigencia de las normas. Si lo aprobamos, la inversión en el exterior puede hacerse de todas maneras a partir de esa fecha; si no lo aprobamos, puede hacerse a partir de la dictación del reglamento. Si éste se dicta en octubre, noviembre o diciembre, igual podrá hacerse a partir del 1° de enero de 1992. Es decir, el rechazo o la aprobación del proyecto no altera el hecho práctico de que igualmente en 1992 estará en plena aplicación la disposición legal que permite al Banco Central fijar el porcentaje de inversión entre un cero y el uno por ciento.
El Diputado señor Seguel me ha solicitado una interrupción. Con su venia, se la concedo.
El señor VIERA-GALLO (Presidente).-
No es posible, porque terminó el Orden del Día.
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