PROYECTO DE LEY QUE APRUEBA ESTATUTO ADMINISTRATIVO (BOLETIN 987-06) El señor ALMIRANTE MERINO.- El tercer punto de la Tabla es el proyecto de ley que aprueba el Estatuto Administrativo. Tiene la palabra don Maximiano Errázuriz. El señor MAXIMIANO ERRAZURIZ, RELATOR.- Mi Almirante, este proyecto, en la versión original del Ejecutivo, constaba de 8 Títulos, 123 artículos permanentes y 16 transitorios. Su objeto es aprobar el Estatuto Administrativo aplicable al personal de los ministerios, intendencias, gobernaciones y servicios públicos. Regula diversas materias, tales como el ámbito de aplicación del Estatuto, la carrera funcionaria, las obligaciones y derechos de los funcionarios, la responsabilidad administrativa y las causales de cesación en el cargo. Entre el 16 de noviembre de 1988 y el 2 de mayo de 1989, la Comisión Conjunta celebró 31 sesiones. El texto sustitutivo contempla también los mismos 8 Títulos, pero 158 artículos permanentes y 17 transitorios.. Esta iniciativa legal guarda absoluta armonía con el mandato de la ley orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, en lo referente a la igualdad de oportunidades para ingresar a la Administración Publica, a la capacitación y perfeccionamiento de sus funcionarios y a la carrera funcionaria. Uno de los puntos que se prestó para mayor debate durante su tramitación fue el relativo al rol que debía jugar la Contraloría General de la República. Asistió a las reuniones el señor Fiscal y, finalmente, el rol -por lo demás, esta establecido en la Constitución Política- debe quedar afinado en la propia ley orgánica constitucional del organismo contralor. Sin embargo, al texto del Ejecutivo se agregó un artículo, el 154, norma genérica que permite a los funcionarios reclamar por cualquier vicio de legalidad que afecte sus derechos estatutarios. Quizás, algunos de los aspectos más relevantes de este proyecto son los relativos al personal de planta o a contrata. La iniciativa establece que solo podrá ser contratado en tal calidad el personal que trabaje en funciones propias del servicio. Es decir, se trata de evitar que puedan ser, digamos, subcontratadas por el sector privado personas que trabajen en funciones propias del servicio, o que suceda al revés. Cualquier persona que realice una función que no es propia del Servicio no debe estar en la planta de éste, sino que debe ser objeto de subcontratación por el sector privado. No se definió lo que era función propia del servicio, porque resultaba muy difícil hacerlo… El señor ALMIRANTE MERINO.- ¿Hace incompatible el empleo en el servicio administrativo con un empleado particular? El señor RELATOR.- No. Va a existir un plazo para la persona que en este momento está desempeñándose en la Administración Publica con el objeto de que pueda salir dentro de ese período. Ahora, las funciones que sean ajenas al servicio, deben ser objeto de subcontrataciones por el sector privado, de manera que el servicio solo tenga en su planta a personas que realicen funciones propias del servicio. La señora MINISTRO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL.- Los casinos… El señor RELATOR.- Por ejemplo, los casinos, el personal de lavandería o de aseo. El señor ALMIRANTE MERINO.- Sí. La explicación no era lo suficientemente clara, por eso lo pregunté. El señor RELATOR.- Ahora, el proyecto establece cinco tipos de plantas de personal que puede contemplar cada institución en sus respectivas leyes orgánicas, para terminar con la actual dispersión de plantas o escalafones. Se le da al Presidente un plazo de seis meses para que adecue los actuales escalafones y plantas del personal a los cinco tipos. Como resultado de esta adecuación, la persona que quede desempeñando funciones que no sean inherentes al servicio, no podrán ser eliminadas. Lo anterior es importante, para darle tranquilidad y seguridad a los funcionarios. Ellos quedaran en cargos suplementarios, que se contemplan para estos casos, y que se irán eliminando a medida que se vayan produciendo vacantes en estas plantas complementarias. Tampoco el personal en actual servicio sufrirá disminuciones de remuneraciones. Y en cuanto al personal a contrata que se había transformado en un verdadero vicio en algunos servicios públicos… El señor ALMIRANTE MERINO.- ¿Que porcentaje hay? El señor RELATOR.- El proyecto del Ejecutivo lo limitaba a. un 30%. En este momento hay servicios que tienen un 35%, un 40% de personal a contrata. El señor ALMIRANTE MERINO.-.Cuanto es? El señor CONTRAALMIRANTE TOLEDO.- Es un 300%, mi Almirante. El señor ALMIRANTE MERINO.- Es un 300% el que está a contrata y la Contraloría es suficientemente clara, en conformidad con el estatuto, en el sentido de que solo se puede contratar para un trabajo determinado y finalizado éste, se terminó la contrata. En consecuencia, los que contrataron a esa gente, cometieron un delito. El señor RELATOR.- En seguida, el proyecto, finalmente, estableció que no más de un 20% del personal podía estar a contrata y con respecto a ese límite se debía ir produciendo la adecuación hasta quedar con no más del 20% cada servicio al 1° de enero de 1992. Las actuales dotaciones que excedan ese límite, no pueden aumentarse con el objeto de que se vayan adecuando a ese máximo. El señor ALMIRANTE MERINO.- Esta claro en la ley que el personal que permanece a contrata lo está haciendo a pesar de los términos en que está definido lo que es el trabajo a contrata para los servicios públicos. El señor RELATOR.- Está claro, Almirante, y además, hay un aspecto que creo que esta ley en proyecto, indiscutiblemente, para los miles de funcionarios que hay en la administración del Estado, representa un paso muy importante, porque tendrán seguridad, estabilidad, se establece la carrera funcionaria, como, asimismo, requisitos objetivos de admisión y de calificación y todas estas personas que hoy día están fuera de los límites dentro del cual, a futuro, tendrán que regirse, no se las echa de inmediato, sino que se toman medidas con el objeto de que todas esas plantas se vayan adecuando. De modo que nadie puede pensar que hoy día, con la aprobación por la H. Junta de esta ley en proyecto, miles de funcionarios quedarán en una situación desmedrada. Uno de los puntos que también se discutió fue el problema de los funcionarios de confianza. De acuerdo con la Ley General de Bases de la Administración del Estado, podrá establecerse que son funcionarios de confianza aquellos que ocupen hasta los dos primeros niveles jerárquicos. El hecho de que diga “podrá establecerse” no significa que deban ser los dos primeros niveles jerárquicos. Entonces, en el estatuto se estableció que era el primer nivel jerárquico, porque eso permitía aumentar la carrera funcionaria en un grado. Por lo demás, se establecen una serie de cursos de capacitación para ir ascendiendo y todos los ingresos a la administración del Estado- y ésta es una cosa muy importante, porque terminará con la costumbre de que llegaba un Gobierno y cambiaba todos los funcionarios públicos-, tendrán que ser por concurso en el ultimo grado del escalafón. Solo si un cargo no se puede llenar por ascenso, se hará por concurso. Las bases del concurso serán objetivas y se hace un análisis muy minucioso para evitar problemas que queden entregados a la subjetividad del funcionario calificador. Ahora, precisamente, en cuanto a la calificación de los funcionarios, que es otro punto muy importante, se buscó un sistema absolutamente objetivo, de parámetros claros y precisos, de modo que no quedara entregado a la discrecionalidad del funcionario calificador. ¿Cuál iba a ser el sistema de calificación para los funcionarios públicos? Se consideró una hoja de vida y una de calificación del funcionario, cómo se harán las anotaciones de mérito, las valorizaciones, los puntos que se sumen, que se resten, en fin. Quisiera referirme en dos minutos a las normas transitorias, que es lo que preocupará en este momento y en lo inmediato a los funcionarios públicos que se encuentran… El señor ALMIRANTE MERINO.- Antes que eso, creo que es más importante que explique cómo puede perder su cargo un funcionario público. ¿Por qué causa? Ello, en consideración a que hoy día a éstos los pueden echar como quieran. Debería establecerse una razón bien clara en cuanto a criterios sobre su conducta. El señor GENERAL MATTHEI. - No tan así como ellos quieren, tampoco. El señor RELATOR.- Desde luego, hay dos circunstancias por las cuales el funcionario puede perder su cargo. Una, es con motivo de su calificación. La persona que quede en lista 4, en la última lista, puede ser eliminada del servicio. Además, hay un sistema de apelaciones, fuera de la persona que se retira en forma voluntaria, pero nadie puede ser exonerado arbitrariamente del servicio, sino que únicamente por las causales que estipula el propio estatuto y previo sumario o previa calificación en el último grado de ésta. De lo que se trata es de evitar que un funcionario pueda sentirse perseguido. Ahora, hay un problema, Almirante, que lo estábamos viendo en el momento de ingresar aquí y se refiere a la disposición decimotercera transitoria, en relación con los funcionarios de confianza. De acuerdo con este artículo, hay algunos Ministerios, como el de Relaciones Exteriores o Defensa Nacional que no tienen Secretarías Regionales Ministeriales. Entonces, en conformidad con lo dispuesto en esta disposición, que la explicaré, se produciría aquí la siguiente situación: que un Jefe de Departamento podría quedar en calidad de funcionario de confianza y, por lo tanto, sujeto a despido en cualquier momento. Esta norma expresa: “Mientras los Jefes de División y los Secretarios Regionales Ministeriales no correspondan a los dos primeros niveles siguientes al de Subsecretario, no se les apliçará lo dispuesto en el artículo 7°”, que se refiere a los funcionarios de confianza,“ y serán de exclusiva confianza los funcionarios que a la fecha de esta ley, cualquiera sean sus denominaciones, pertenezcan a los escalafones de directivos superiores, directivos o similares y que en las respectivas plantas ocupen los dos grados siguientes al de Subsecretario en los Ministerios.”. Ocurre que en aquellos Ministerios donde no hay Secretarios Regionales Ministeriales, el segundo nivel jerárquico podría ser ocupado por un Jefe de Departamento, con lo cual quedaría en calidad de funcionario de confianza. Entonces, estábamos conversando con el representante del Ejecutivo la posibilidad de agregar en el artículo 13, a continuación de la frase “y serán de exclusiva confianza” una coma, seguida de la oración “hasta la adecuación de las plantas dispuesta en el artículo 8° transitorio, los funcionarios que a la fecha de esta ley”, etcétera. Vale decir, se evita que queden a permanencia definitiva en la calidad de funcionarios de confianza los Jefes de Departamento en aquellos Ministerios donde no hay Secretarios Regionales Ministeriales, ya que el artículo 7° dice… El señor ALMIRANTE MERINO.- El artículo 13 transitorio. El señor RELATOR.- El artículo 13 transitorio en relación con el 7°. Este dice: “Serán cargos de exclusiva confianza del Presidente de la República o de la autoridad facultada para efectuar el nombramiento los siguientes: a) En los Ministerios, los cargos de Secretario Regional Ministerial y Jefe de División.”. Por lo tanto, en aquellos que no tengan Secretarios Regionales Ministeriales, los dos niveles serían el Jefe de División y el Jefe de Departamento. Entonces, se produciría el problema que los Jefes de Departamento, en esos Ministerios, quedarían en calidad de funcionarios de exclusiva confianza. El señor ALMIRANTE MERINO. - ¿Habría acuerdo para efectuar esa modificación? El señor GENERAL STANGE.- Sí. El señor GENERAL MATTHEI.- Sí, es muy importante. El señor TENIENTE GENERAL SINCLAIR.- Conforme. El señor ALMIRANTE MERINO.- Anote, Secretario, por favor, en el artículo 13 transitorio. El señor RELATOR.- En otros aspectos, la exigencia de educación básica, nivel educacional o título profesional o técnico, tampoco será imprescindible para el personal que se encuentra en actual servicio; de manera que estas exigencias no le significará a nadie perder su cargo, como a algunos que han perdido la posibilidad de ser candidatos, que les ha fallado la enseñanza media. La primera calificación, de acuerdo a este estatuto, será el 1° de septiembre del año 1990 y comprenderá el período desde que entre en vigencia este estatuto y el 1° de septiembre del año 90. En el caso de las viviendas ocupadas por funcionarios que de acuerdo con este estatuto no tengan derecho, tampoco se les saca inmediatamente. Podrán restituirlas hasta el 5 de septiembre de 1990, o sea, tienen un año. Investigaciones y sumarios que se encuentren en actual trámite, seguirán su curso conforme a la ley vigente al momento del inicio del sumario, pero la sanción será la vigente en este estatuto. En cuanto al régimen previsional, las normas legales que rigen los derechos de desahucio, jubilación y otros beneficios, considerados en el régimen antiguo, siguen vigentes respecto de las personas a las cuales se apliquen esas disposiciones a la fecha de vigencia de esta ley. Y los funcionarios afectos al régimen previsional antiguo que hagan uso de permiso sin goce de remuneraciones, pueden efectuar de su peculio las imposiciones que correspondan para los efectos de desahucio y de previsión. Se optó, finalmente, Almirante, por derogar en forma definitiva el decreto ley N° 338, porque se estimó que dejarlo vigente parcialmente iba a traer más problemas que beneficios y se estableció, en consecuencia, que todas las alusiones que distintas leyes hicieran al decreto ley N° 338, se entendían hechas a este estatuto administrativo. El señor ALMIRANTE MERINO.- Ofrezco la palabra. Tiene la palabra el Subsecretario de Hacienda. El señor SUBSECRETARIO DE HACIENDA.- Permiso, señor Almirante. El Ministerio de Hacienda quisiera representar una inquietud respecto a este proyecto de ley en lo que se refiere al nombramiento de los cargos directivos superiores, con excepción de los cargos de exclusiva confianza. Queremos reiterar que el Ministerio de Hacienda está totalmente de acuerdo en profesionalizar y asegurar la carrera funcionaria dentro de la administración pública. Asimismo, coincide en cuanto a los conceptos en relación con los cargos de exclusiva confianza. Sin embargo, donde creemos que se introduce una inflexibilidad demasiado marcada es en la promoción por ascensos automáticos en los niveles superiores, o sea, en los primeros tres o cuatro cargos inmediatamente después o que siguen a los de exclusiva confianza. Estimamos que este mecanismo de promoción por ascensos automáticos en estos cargos superiores introduce una inflexibilidad en el sentido de que evita que los Ministros o los Subsecretarios puedan nombrar en cargos directivos de sus propios servicios a personas que son, probablemente, las más idóneas o las que les ofrecen mayor confianza en el desempeño de las funciones propias del Ministerio. Estamos conscientes de que no normar esto, por un lado, y no establecer un. mecanismo objetivo, por otro lado, podría vulnerar esta posibilidad por el hecho de introducir criterios de selección con variables políticas u otras, cosa sobre la cual estamos de acuerdo que no debe existir. No obstante, a nuestro juicio, un mecanismo menos inflexible que el de ascenso automático y, por otra parte, que evite la politización en los cargos superiores de la administración pública, podría ser el sistema de concursos, que está contemplado en la Ley de Bases para estos cargos de nivel superior., El señor ALMIRANTE MERINO.- Ofrezco la palabra. El señor ASESOR JURIDICO DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.- Pido la palabra El señor ALMIRANTE MERINO.- Tiene la palabra. El señor ASESOR JURIDICO DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.— La verdad es que el proyecto del Ejecutivo, que fue patrocinado por el Ministerio del Interior, se atuvo a la Ley de Bases y venía con los dos primeros niveles, no tres o cuatro, porque ya había un parámetro fijado por dicha ley. Efectivamente, la H. Junta limitó en el nivel servicio público a solo un nivel; y en el nivel Ministerio, se mantuvieron los dos. Se hizo presente por oficio la observación del Ministerio de Hacienda en cuanto a que el segundo nivel fuera de carrera, pero previo concurso dentro de los funcionarios, pero la H. Junta lo estimó inconveniente. ¿Cuáles fueron las razones tenidas a la vista y que, por lo menos, el Ministerio del Interior tuvo que acertar? ¿Quién hace los Concursos? Es el mismo órgano que es el tribunal de calificación de los funcionarios y se supone que con un sistema de calificación totalmente objetivo, cuando yo califique, ponderaré los méritos para que sea Jefe de Departamento. De lo contrario, no lo puedo calificar como para ascender. Por lo tanto, estoy haciendo el concurso interno en cuanto a elegir al mejor. Ahora, si se estima que no es objetivo el sistema de calificación o que la junta es subjetiva, resulta que ésa es la junta que hace el concurso. Entonces, será tan subjetiva en el concurso como en la calificación. En consecuencia, el Ministerio del Interior, en esa oportunidad, tuvo que aceptar el criterio de la Junta en cuanto a no innovar en este aspecto. El señor ALMIRANTE MERINO.- Ofrezco la palabra. Si no hay observaciones, se aprueba. El señor GENERAL STANGE.- Se aprueba. El señor TENIENTE GENERAL SINCLAIR..- Conforme. El señor GENERAL MATTHEI.-La verdad es que todos nosotros que hemos vivido en las Fuerzas Armadas jerarquizadas, donde hay calificaciones anuales, sabemos que es absolutamente imposible, en las Fuerzas Armadas o en cualquier otro ente, tener un sistema absolutamente objetivo. Eso no existe y es sencillamente falso. En cuanto a la subjetividad, cada vez que uno le pone una nota a otro, es subjetivo y todos conocemos que finalmente empieza a intervenir el factor halo, o sea, proteger a la gente que está debajo de uno, poniéndole cada vez mejores notas y, finalmente, para igualar, los otros hacen lo mismo. Por último, todos terminan en lista uno, todos finalizan con siete y, en definitiva, me acuerdo que en la propia Fuerza Aérea, no solo se tenían únicamente sietes, sino que se trataba, de cuántos sietes tenía en cada calificación para reforzar el concepto. En consecuencia, se llega a los absurdos más grandes. Estimo que, en definitiva, todo esto funciona sobre la base del criterio de decir: “Este va a pasar y el otro no; y todos se irán con un siete para afuera y otros ascenderán con un siete, pero todos estamos conscientes que este asunto no funciona. Tal vez al comienzo, pero después se prostituye. Creo muy poco en esto. El señor RELATOR.- Estaba en el informe, pero, en todo caso, es importante tener presente que hay algunas normas que tienen rango de ley orgánica constitucional,… El señor ALMIRANTE MERINO.- Sí, de ley orgánica constitucional. El señor RELATOR.-…como son las contempladas en los artículos 14, 154 y 157; y tienen rango de ley con categoría de quórum calificado aquellas que están en las disposiciones 83, 106 al 111, 113, 145, 146, 148 y 155 permanentes y 14 al 17 transitorias. El señor ALMIRANTE MERINO.- Las de rango constitucional hay que enviarlas al Tribunal. El señor SECRETARIO DE LEGISLACION.- Exacto, mi Almirante. El señor ALMIRANTE MERINO.- Gracias. Se aprueba. --Se aprueba el proyecto con modificaciones.