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- rdf:value = " El señor TOHA (Ministro acusado).-
Señor Presidente, señores Senadores:
He resuelto ejercitar ante ustedes, el derecho que me confiere el reglamento interno de esta Corporación, con el objeto de que califiquen como una cuestión previa si la acusación constitucional, deducida en mi contra por diez señores Diputados, cumple o no con los requisitos que nuestra Constitución Política señala.
Al hacerlo, no empleo simplemente un recurso de procedimiento: intento promover un debate muy profundo y exhaustivo acerca de los preceptos de nuestra Carta Fundamental en los que se funda el juicio constitucional por ella consagrado, pero sobre todo lo hago en el ánimo de obtener que prevalezcan, sin restricciones, los principios que consagran el carácter esencialmente presidencial de nuestro régimen constitucional.
He sostenido en mi defensa que no es posible desentrañar el alcance de las normas constitucionales de los artículos 39 y 42 sino a partir de la determinación de las responsabilidades a que pueden estar afectos los agentes del Estado, tanto en el plano de las concepciones doctrinales como en el de nuestra legislación positiva.
La unanimidad de los tratadistas clásicos y modernos de ciencia política y derecho público distinguen en doctrina tres clases de responsabilidad: la civil, la penal y la política.
Se hace efectiva la responsabilidad civil de la autoridad pública cuando ésta, en el desempeño de sus funciones y por medio de una actuación ilegítima, causa daños en el patrimonio de un particular. Tiene por objeto la mera reparación de los perjuicios causados.
Se hace efectiva la responsabilidad penal cuando la autoridad, en el ejercicio de su actividad, comete algún delito que la Constitución Política o la legislación común hayan previamente establecido y sancionado. A través de esta responsabilidad se busca, en el interés general de la sociedad, la aplicación de una pena o sanción al infractor, conforme al principio básico dentro de una sociedad democrática, de que toda autoridad por elevada que sea su investidura está sometida a la misma legislación que el ciudadano común.
Se hace, finalmente, efectiva la responsabilidad política cuando corresponde al Parlamento calificar discrecionalmente la conveniencia o inconveniencia de las políticas que llevan adelante los representantes del Poder Ejecutivo o en las conductas y actuaciones en que éstas se traducen.
La existencia de todas estas responsabilidades no tiene, sin embargo, un carácter arbitrario, sino que está en directa e indestructible relación con el régimen político que cada país adopta y cuya imperatividad emana precisamente de la supremacía de la norma constitucional.
Así, la responsabilidad civil y penal es común a todos los regímenes políticos, en tanto que la responsabilidad política es propia y exclusiva de los regímenes parlamentarios y está expresamente excluida de los regímenes presidenciales. La justificación de tal diferencia es obvia si atendemos al carácter esencial de todo gobierno parlamentario, el que, de acuerdo a la opinión del ya clásico tratadista inglés Bagehot, es simplemente una comisión del cuerpo legislativo escogida para ser el cuerpo ejecutivo, concepto que coincide enteramente con la definición más moderna de Hans Kelsen conforme a la cual en una república parlamentaria el gobierno no es sino una comisión del Parlamento. Dentro de tal sistema, en que las funciones del gobierno son un mero acto de delegación del Parlamento, que se reserva la facultad de calificar la forma en que sus mandatarios desempeñan su cometido, resulta natural que la responsabilidad sea infinitamente amplia en cuanto a los motivos o actos que la determinan y que allí pueda, de acuerdo con la conclusión del antiguo profesor de derecho constitucional Gabriel Amunátegui, hacerse extensiva la responsabilidad política no sólo a los actos personales, sino incluso, a las medidas adoptadas o actos realizados por los funcionarios colocados bajo su autoridad y sometidos a su jerarquía.
Naturalmente, este tipo de responsabilidades es enteramente ajeno al régimen político sancionado por nuestra Carta Fundamental. La reforma de 1925, de la que emanan en su redacción actual las atribuciones exclusivas de las dos ramas del Congreso Nacional, representó a un mismo tiempo un cambio del texto constitucional y un cambio de régimen político; pero si hubiera que jerarquizar, conforme a la intención básica de sus redactores, estas dos modificaciones, es evidente que podemos concluir que en dicha oportunidad se modificó la Carta de 1833 precisamente con el objetivo esencial de reemplazar el régimen parlamentario vigente por un definido régimen presidencial.
Como los señores Senadores saben perfectamente, este régimen de carácter presidencial no sólo ha sido consentido desde entonces hasta hoy, sino que se le ha fortalecido a través de las reformas de los años 1943 y 1969, que han entregado al Jefe del Estado nuevas e importantes atribuciones para la conducción política, económica y social de la nación.
Parece evidente que es dentro de este concepto jurídico donde debemos encuadrar la institución específica del juicio constitucional, en forma tal que ella desempeñe una misión concordante y funcional con el sistema político, evitando responsablemente que se convierta en un factor de perturbación y menos aún de caos de toda nuestra estructura constitucional.
Sostengo categóricamente que en Chile no existe la responsabilidad política de los agentes públicos superiores en general ni de los Ministros de Estado en particular. Nuestra Constitución Política se pronuncia por un sistema en que un ciudadano con el título de Presidente de la República de Chile administra el Estado y es el Jefe Supremo de la Nación; dentro de él se ha consagrado precisamente la facultad exclusiva del Presidente de nombrar a su voluntad a los Ministros de Estado, los que son de exclusiva confianza del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella.
Como es un principio jurídico universal que las responsabilidades son siempre de derecho estricto y nunca pueden establecerse por analogía o mediante una interpretación extensiva, nuestra Constitución ha sido explícita en señalarlas. En su artículo 42, Nº 2º, ha consagrado como una de las atribuciones exclusivas de esta Corporación decidir, bajo la forma de un verdadero antejuicio, si ha o no lugar la admisión de las acusaciones que cualquier individuo particular presente contra los Ministros con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por algún acto de éstos. Se hace efectiva así la responsabilidad civil de los Ministros de Estado.
Entre tanto, en el artículo 39, número 1º, entre las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, la Constitución establece el mecanismo básico para hacer efectiva la responsabilidad penal de las autoridades que aquí se expresan y por los delitos que precisamente se señalan.
Con la máxima claridad, el mismo artículo 39, en su atribución 2ª, fija los alcances de la fiscalización política que a la Cámara de Diputados corresponde realizar, y señala también los instrumentos para hacerla efectiva, que pueden consistir en la adopción de acuerdos o en la sugerencia de observaciones al Presidente de la República, para agregar textualmente que los acuerdos u observaciones no afectarán la responsabilidad política de los Ministros.
No se precisan, pues, argucias ni disquisiciones para concluir que nuestro regimen político acepta y reglamenta la manera de hacer efectiva la responsabilidad penal de los Ministros de Estado, pero repudia, mediante un texto expreso, que se les pretenda someter a una responsabilidad derivada de la conveniencia de sus actuaciones o de los actos de funcionarios de su dependencia, como acontece dentro de la responsabilidad política.
Podría abundar en numerosísimas citas o referencias de autores y tratadistas nacionales que aceptan precisamente estos criterios. La responsabilidad consagrada en el artículo 39 de la Constitución, al ser una responsabilidad de orden penal, asume de inmediato una doble característica: sólo puede hacerse efectiva por
los delitos que expresamente se señalan para cada caso en cada una de las letras de la atribución 1ª, del artículo 39, y además dicha responsabilidad debe afectar personalmente al funcionario imputado a través de acciones u omisiones suyas realizadas voluntariamente.
Deseo traer a esta discusión sólo aquellos testimonios que reúnan características de contundencia y brevedad. Jorge Huneeus, a quien se tiene por el más insigne comentarista constitucional del siglo XIX, afirmó en su obra La Constitución ante el Congreso, Tomo II, analizando los antiguos artículos 99 y 100, que la acción que ambos conceden al particular perjudicado es meramente civil puesto que su objeto es obtener el pago de los perjuicios sufridos. En razón de delitos cometidos dentro del ejercicio de sus funciones, los Ministros no pueden ser acusados sino por la Cámara de Diputados ante el Senado.
En su obra Elementos de Derechos Constitucional de Chile, aparecida en 1924, Alcibíades Roldán comenta las atribuciones judiciales del Congreso Nacional y expresa en la página 317:
El carácter especial que revisten estos juicios, la gravedad de los hechos que en ellos se procura investigar y castigar y la situación que ocupan esas personas, los diferencia sensiblemente de aquellos otros en que se persigue la represión de delitos comunes o las responsabilidades que en general afectan a todo empleado público por los abusos que cometan en el desempeño de su cargo.
Los Ministros pueden ser acusados por los delitos de traición, concusión, malversación de los fondos públicos, soborno, infracción de la Constitución, por atropellamiento de las leyes, por haber dejado éstas sin ejecución y por haber, comprometido gravemente la seguridad o el honor de la Nación.
El profesor Enrique Evans de la Cuadra, titular de la Cátedra de Derecho Constitucional en la Universidad Católica de Santiago y Subsecretario de Justicia durante la Administración del Presidente Frei, expresa en su obra Relación de la Constitución Política de la República de Chile, página 73: El juicio político tiene por objeto hacer efectiva la responsabilidad PENAL de ciertos gobernantes y funcionarios, en razón de delitos que hayan cometido en el desempeño de sus cargos. El número I de este artículo 39 señala minuciosamente los funcionarios acusables, entre los que incluye el Contralor General de la República, desde la Reforma Constitucional de 1.943, ley 7.727 y las causales de acusación para cada uno de ellos.
Por su parte, don Alejandro Silva Bascuñán, en la actualidad Presidente del Colegio de Abogados, manifiesta categóricamente en su tratado de Derecho Constitucional, Tomo III, páginas 98 y 99, que La responsabilidad política Ministerial es propia de los sistemas parlamentarios de gobierno en los cuales los Ministros se mantienen en sus puestos mientras cuenten con la adhesión de la Cámara y deben retirarse de sus funciones desde que se ven privados de su apoyo.
Esto no ocurre en el sistema de gobierno presidencial, en el que les basta mantener la confianza del Presidente de la República. En la ley fundamental chilena queda ello establecido en el Nº 2 del artículo 39, según el cual los acuerdos u observaciones que se produzcan con el voto de la mayoría de los Diputados presentes en el ejercicio de la facultad de fiscalizar los actos de Gobierno que corresponda a la Cámara de Diputados, no afectará la responsabilidad política de los Ministros. Más adelante, el mismo autor agrega: La responsabilidad funcionaría penal es la que al Ministro sólo se puede hacer efectiva previo juicio político.
El carácter tan determinado de esta responsabilidad por delitos que consagra muestra Constitución determina un marco muy riguroso para hacerla efectiva. La idea de delito, en efecto, es inseparable de las ideas de la tipicidad y de la culpabilidad. De acuerdo a la primera, debe haber una ley que defina y describa el hecho con anterioridad al juzgamiento; este hecho debe ser específico, con límites perfectamente definidos. Conforme a la segunda, estos hechos específicos deben ser atribuibles personalmente al acusado.
Estas normas, recogidas hace ya mucho tiempo en todo régimen político civilizado, encuentran rigurosa recepción en el Reglamento del Senado, el que, como se entiende, no sólo constituye una regla ordenatoria del funcionamiento de esta rama del Congreso, sino además una interpretación auténtica de nuestra Constitución y un texto complementario de ella en las materias que detalla. De acuerdo a lo que dispone el artículo 181 del Reglamento del Senado, se votará por separado cada capítulo de la acusación y se entenderá por capítulo el conjunto de los hechos específicos que, a juicio de la Cámara, constituye uno de los delitos que, según la Constitución Política del Estado, autorizan para interponerla. He sostenido ante la Cámara de Diputados, y lo reitero ahora, que en estricta concordancia con este texto, sólo puedo ser responsable de hechos específicos que se me puedan atribuir personalmente y que constituyan delitos, único caso en que la Constitución y el Reglamento del Senado autorizan el empleo de la clase de incriminación que hoy día enfrento.
El delito no es nunca una condición personal, una posición o la circunstancia de representar algo. El delito no consiste en lo que una persona es, sino en lo que una persona hace culpablemente.
Estos hechos específicos, a los que expresamente se refiere el artículo 181 del Reglamento del Senado, determinan la única forma en que la Constitución legitima el juicio a una Ministro de Estado; tales hechos deben consistir en órdenes, instrucciones o providencias emanadas de mi decisión o en la deliberada omisión de un acto jurídicamente obligatorio respecto del cual exista la responsabilidad de actuar y siempre que tal acción u omisión, aparte estar formalmente tipificada, revista la gravedad que reclama el texto constitucional y que permite parangonar el delito de quebrantamiento de las leyes con las otras hipótesis delictivas, que el artículo 39 enumera, tales como la traición, el soborno, la concusión o la malversación de fondos públicos.
Pero lo que no es aceptable - y en ello el libelo acusatorio incurre reiteradamente - es pretender hacerme responder a mí por los actos de otros. El superior jerárquico no responde de los actos ilícitos del inferior, sino en la medida en que está vinculado a éstos, sea porque voluntariamente los dispuso estando prohibidos, o no los impidió, debiendo o pudiendo hacerlo.
Estos dependientes, por lo demás, tienen su propia y completa responsabilidad en los ámbitos administrativo, penal y civil. Basta recordar que nuestro Código Penal confiere acción pública a cualquier particular para perseguir la responsabilidad que pudiera afectar a los funcionarios públicos por la violación de derechos garantizados por la Constitución, para lo cual establece, en su artículo 148 y siguientes, variados tipos penales. Y además debe tenerse presente la circunstancia de que el mismo artículo 39, número 1º, consagra directamente la responsabilidad penal constitucional de intendentes y gobernadores, quienes forman parte del Gobierno Interior del país, son subordinados directos del Ministro de esta Cartera y, dentro del ámbito de su competencia territorial, desempeñan en muchos casos funciones idénticas a las que a mí me corresponden.
Por si subsistiera alguna duda del carácter personal de la responsabilidad de un Ministro de Estado, acudiré de nuevo a una poderosa razón del texto. El artículo 78 de nuestra Constitución Política dispone a la letra: cada Ministro será responsable personalmente de los actos que firmare y solidariamente de los que sostuviere o acordare con los otros Ministros. Ni siquiera se necesita perspicacia para concluir que hay aquí una norma general y amplia que establece la responsabilidad personal, y una norma de excepción de carácter restrictivo, que admite la solidaridad en el único caso de la actuación conjunta de varios Ministros.
Favorece todavía la interpretación que sostengo la evolución histórica de los preceptos relativos al juicio constitucional. Las ideas que he expuesto están ya muy claras en la mente de los primeros tratadistas de nuestra Constitución, como Carrasco Albano, quien explica que la norma pertinente (en esa época, artículo 93 y siguientes) entra a detallar estos delitos, especificando cada una de las faltas que puedan cometer en su Ministerio y por los que pueden ser acusados en la forma que más abajo se indica. En términos carecidos se expresa Jorge Huneeus, y ningún analista posterior ha dejado de coincidir a este respecto.
Es ilustrativo recordar que, en diversos artículos, el texto primitivo de la Constitución de 1833 definía los crímenes o delitos por los cuales la Cámara podía acusar a determinados funcionarios, y en su artículo 98, expresaba textualmente que el Senado juzgará al Ministro acusado ejerciendo un poder discrecional, ya sea para caracterizar el delito, ya para dictar la pena. De la sentencia que pronunciará el Senado no habrá apelación ni recurso alguno.
De la sola lectura de este texto, puede comprenderse que, desde sus orígenes, ésta fue indudablemente una responsabilidad da tipo penal; en esa época, además, se atribuía al Senado una facultad amplísima que en la práctica podría resultar anulatoria del principio nulla pena sine lege. Como lo expresa también Huneeus refiriéndose al delito de notable abandono de deberes, pero en términos de alcance general, es imposible negar que la Constitución misma es la que ha creado el delito de notable abandona de deberes, respecto de los Magistrados en los Tribunales Superiores.... El delito lo crea la Constitución y el Senado caracteriza el hecho resolviendo si importa o no delito y resolviendo esto que es gravísimo según su leal saber y entender.
Probada así la afirmación de que, desde su origen y en todo momento, la voluntad del constituyente y la opinión de los juristas han calificado coincidentemente como penal la responsabilidad que se hace efectiva en el llamado juicio político, resulta útil recordar que la Reforma Constitucional de 1874, aparte simplificar el procedimiento, reguló en forma que recogía las críticas hasta entonces formuladas, la facultad del Senado para caracterizar el delito y la pena a su discreción. El texto entonces aprobado es esencialmente igual al que ahora consigna el artículo 42, atribución 1ª, y tuvo su origen en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. El informe de ésta, luego de referirse críticamente a la amplitud de la facultad del Senado y al peligro que involucra para su ejercicio el carácter político de dicho cuerpo, expresa que el Senado según su discreción puede mandar a encerrar en la Penitenciaría perpetuamente o condenar a la pérdida de la vida.
Dispuesto el constituyente a paliar ese exceso, dio a la disposición constitucional el texto que hoy tiene, y fundando la modificación expresó: ¿es absolutamente necesario arrostrar esos peligros para que el juicio político sirva de garantía contra los abusos de los funcionarios públicos? De ninguna manera. Dese al Senado la facultad de declarar al Ministro culpable o de no culpable y de aplicar como única pena la destitución, o si se quiere también la inhabilidad para ejercer cargo público, y déjese al acusado por el delito que sus actos envuelvan y que la ley penal castiga sujeto a los tribunales comunes. El juicio político llena su objeto dando al Senado esa facultad. Obrando de esta manera seguiremos un precedente respetable, el de los Estados Unidos, pueblo que en la práctica de las instituciones democráticas es autoridad de peso. En ese sentido hemos modificado el artículo 98. Pido que los señores Senadores acepten la correcta interpretación del espíritu y la letra de la Constitución Política, conforme a la cual cada una de las figuras consagradas en las diversas letras de la atribución 1ª del artículo 39 configura un tipo penal delictivo. En su establecimiento y calificación las dos ramas del Parlamento actúan como tribunales de justicia. Esto no es menos efectivo por el hecho de que la Constitución Política, en su artículo 42, disponga que corresponderá al tribunal ordinario competente la aplicación de la pena señalada al delito cometido y la determinación efectiva de la responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados al Estado o a particulares. Muy por el contrario. Eso viene a reafirmar la correcta doctrina. Si el Senado llega a establecer para algún alto funcionario la responsabilidad personal derivada de la perpetración de alguno de los delitos consignados en la Constitución, lo condenará y destituirá en todos los casos. El procedimiento estará completo y el juicio terminado sin que exista recurso alguno para reclamar de la incorrección que tal fallo pudiera presentar desde el punto de vista de la infracción de las normas del derecho sustantivo o del atropello de reglas de procedimiento.
La función que desempeña el Congreso Nacional en las acusaciones constitucionales es una función jurisdiccional; consiste en administrar justicia. Así lo demuestra irrefutablemente el tenor de los artículos 39, atribución 1ª, y 42, atribución 1ª. Si observamos dichas normas con criterio procesal penal, veremos que en ellas se individualiza a los inculpados, se establecen delitos específicos para su encausamiento, se señalan los procedimientos y los términos judiciales y se determina la forma de concluir el proceso que fija explícitamente la penal constitucional y única de la destitución. Es, por otra parte, la misma idea que reafirma el artículo 5 del Código Orgánico de Tribunales ubicado dentro del título del Poder Judicial y de la Administración de Justicia en General y que señala: a los Tribunales que establece el presente código estará sujeto el conocimiento de todos los asuntos judiciales que se promueven en el orden temporal dentro del territorio de la República, cualquiera que sea la naturaleza o la calidad de las personas que en ellos intervengan con las solas excepciones siguientes:
1°.- Las acusaciones que se entablen con arreglo a lo dispuesto en los artículos 39 y 42 de la Constitución Política de la República.
Dentro del carácter armónico y .concordante que presentan todas las disposiciones que en nuestro ordenamiento jurídico tienen referencia con el juicio constitucional, desempeña también un papel muy claro la disposición del artículo 42, atribución 1ª, inciso final, que reglamenta el procedimiento que se debe emplear en aquellos casos en que, junto a la responsabilidad penal constitucional, existan responsabilidades conexas de carácter civil o penal común. En estos casos, para hacer efectivas esas otras responsabilidades, distintas e independientes, que pueden o no existir, es competente la justicia ordinaria. Si hay responsabilidad civil, el juez competente determinará su monto; si existe un delito común que juzgar, el juez competente incoará el proceso de acuerdo a las reglas del procedimiento común y aplicará la pena penal que corresponda. Ambos, sin embargo, son completamente, independientes, y el hecho de que no tienen relación alguna entre sí se demuestra por la circunstancia de que aunque el tribunal ordinario acreditará la más completa inocencia de la persona condenada por el Senado, nunca podría alterar la pena de destitución que éste aplica con carácter definitivo e inmutable.
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