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- rdf:value = " INFORME DE LA COMISION DE ACUSACION CONSTITUCIONAL
"Honorable Cámara:
La Comisión de Acusación designada por la Corporación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 39, atribución primera, de la Carta Fundamental, pasa a informar la Acusación Constitucional presentada el día 10 de mayo del año en curso por los señores Acuña, Alamos, De la Fuente, Godoy, Klein, Lorca, Monckeberg, Momberg, Riesco, Ríos, don Mario; Schleyer, Tapia y Vega, en contra del señor Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción, don Orlando Millas Correa, "por la responsabilidad que a éste le cabe en las infracciones de la Carta Fundamental, en el abuso y desviaciones de poder, en el atropellamiento de leyes y en haber dejado otras sin ejecución".
En la sesión celebrada el día 10 de mayo en curso, la Cámara procedió, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 262 del Reglamento, a elegir a la suerte quienes debían integrar esta Comisión de Acusación. La Comisión así elegida, quedó formada por los siguientes señores Diputados: Osvaldo Basso, Héctor Campos, Jaime Concha, Luis Maira y Hugo Robles.
De acuerdo con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 84 del Reglamento, la Comisión fue citada para constituirse a las 17. 30 horas del día viernes 11 del presente.
En esa misma sesión fue elegido Presidente de la Comisión el señor Diputado don Jaime Concha.
En la misma oportunidad, se adoptaron diversos acuerdos para el desempeño de las labores de la Comisión, entre ellos, celebrar sesiones ordinarias el día lunes 14, de 11 a 13 horas y de 16 a 19 horas, sin perjuicio de la facultad de la Mesa para citar a sesiones especiales; remitir diversos oficios, destinados a citar o invitar a algunas personas relacionadas con los hechos señalados en el libelo acusatorio, facultándose a la Mesa para ordenar el horario y el orden de comparecencia de dichas personas.
Con el objeto de reunir antecedentes que contribuyeran a formar el criterio de la Comisión respecto de los cargos formulados por los señores Diputados acusadores, la Comisión acordó remitir los siguientes oficios: al señor Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción; dos, al señor Contralor General de la República; al señor Superintendente de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio y dos al señor Director de Industria y Comercio.
La Comisión contó con la asistencia de taquígrafos de la Corporación, por lo que existen actas circunstanciadas del debate, de los interrogatorios y de todo lo ocurrido durante su desempeño. Estas actas fueron impresas y puestas a disposición de los señores Diputados.
Junto a los miembros titulares de la Comisión, asistieron a las sesiones los Diputados señores: Acevedo, Acuña, Alamos, Arnello, Barrionuevo, Fuentealba, don Luis; Fuentes, don Samuel; Godoy, González, Laemmermann, Lavandero, Lorca, Mekis, Merino, Monckeberg, Páez, Palza, Scarella, Tapia y Tejeda.
Concurrieron, ya sea como invitadas o citadas por la Comisión, por orden de comparecencia, las siguientes personas: don Orlando Millas Correa, Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción; don Héctor Humeres Magnan, Contralor General de la República; don Alberto Bachelet Martínez, General de Brigada Aérea y Secretario Nacional de Distribución y Comercialización; don Patricio Palma, Director de Industria, y Comercio; don Hernán Labarca, Fiscal de la Dirección de Industria y Comercio; don Alfredo Alcaíno, Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Providencia; don Sergio Villalobos, Presidente de la Confederación Campesina "Ranquil"; don Fernando Bobadilla y don Hugo Brunod, Secretario General y Subsecretario, respectivamente, de la Federación Nacional Textil; doña Angélica Sobral, los señores José Pradines, Juan Moreno, José Escobar, Domingo Berríos, Mario Reinoso, Guillermo Pizarro y Emilio Oyarce, Relacionadora Pública y Consejeros Nacionales, respectivamente, de 1a Federación Nacional de la Construcción don Luis Fuentealba, Presidente de 1 Junta de Vecinos Nº 1, de Ñuñoa, sector Tobalaba Norte.
Las invitaciones o citaciones para concurrir a declarar ante la Comisión fueron cursadas oportunamente por oficio.
Se deja constancia que no todas las personas citadas o invitadas concurrieron ante la Comisión.
Igualmente, se hace presente que, a la fecha de elaboración de este informe, aún quedan antecedentes, solicitados por oficio, que no han llegado a la Secretaría de la Comisión.
Durante el plazo de que disponía la Comisión para evacuar el informe, fue citada a 9 sesiones; celebró en total 2, ya que se acordó empalmar varias de las citadas para un mismo día e incluso, la sesión iniciada el día lunes 14 del presente a las 11 horas, después de ser empalmada con las citadas para ese mismo día, fue prorrogada y suspendida desde las 19. 10 horas de esa fecha hasta las 11 horas del martes 15 de mayo en curso y, a su vez, empalmada con las cuatro sesiones citadas para el día martes.
Destinó la Comisión, al estudio de la Acusación, un total de 10 horas y 48 minutos.
La Secretaría de la Comisión, en cumplimiento de los acuerdos adoptados, despachó 8 oficios y cursó 14 invitaciones o citaciones.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 143 del Reglamento, se hace, a continuación, una síntesis del libelo acusatorio, una relación de la defensa del acusado y un examen de las consideraciones que sirven de fundamento a la resolución adoptada por la Comisión.
Síntesis de la Acusación.
La acusación se deduce por la responsabilidad que le cabe al Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción, señor Orlando Millas Correa, en las infracciones a la Constitución, en el abuso y desviaciones de poder, en el atropellamiento de leyes y en el haber dejado otras sin ejecución, cometidos en la forma y oportunidad que se ofrece precisar.
Antes de entrar en materia, los acusadores se refieren a la responsabilidad personal de los Ministros, la que, según lo expresan, debe comprender no sólo sus actuaciones personales sino las que se realizan en servicios u organismos estatales relacionados o dependientes del Gobierno o del Ministerio respectivo.
Manifiestan que en relación con la presente acusación, han cometido infracciones constitucionales o legales, el Ministro acusado y funcionarios de su dependencia, como el Director de Industria y Comercio, señor Patricio Palma; el Fiscal de esa Dirección, señor Hernán Labarca y el Secretario Nacional Ejecutivo de Distribución y Comercialización, General de Brigada Aérea señor Alberto Bachelet Martínez, y en ellas se fundamenta este requerimiento.
I.- Atropellamiento e inejecución de las normas que se señalan de la ley Nº 16. 880.
Dicen los acusadores que, de acuerdo con el artículo 22 Nº 4, letra a), de la ley Nº 16. 880, corresponde a las Juntas de Vecinos "colaborar en la fiscalización de precios, distribución y venta de artículos de primera necesidad y de uso y consumo habituales" y que estas atribuciones son exclusivas y excluyentes.
La resolución Nº 112, de 3 de marzo de 1972, de la Dirección de Industria y Comercio, cuyo texto figura como anexo de este informe, especifica las atribuciones del Departamento de Juntas de Abastecimiento y Control de Precios (Departamento de JAP) y las de las Juntas de Abastecimiento y Control de Precios (JAP), facultades que a juicio de los libelistas quedan comprendidas dentro de las que la ley Nº 16. 880 otorgó a las Juntas de Vecinos, en virtud de su artículo 22. Conferir a un organismo creado al margen de la ley, atribuciones o facultades que un texto legal ha entregado a otro, repugna al más elemental criterio jurídico, sostienen los acusadores.
Agregan que la Resolución Nº 112 no ha podido otorgar tales facultades a las JAP ni crear éstas, porque las leyes y disposiciones reglamentarias que se citan en dicha resolución, jamás autorizaron a la Dirección de Industria y Comercio ni a sus antecesores, la Superintendencia de Abastecimientos y Precios o el Comisariato General de Subsistencias y Precios, ni al Ministerio de Economía, ni a otra autoridad para concederlas. Mencionan, además, que las facultades y atribuciones de la DIRINCO derivan del Decreto Ley Nº 520, de 1932, del Decreto Supremo Nº 338 de 1945, que reglamentó el anterior, del Decreto Supremo Nº 1. 262, de 1953, que fijó el texto refundido y ordenado de las disposiciones anteriores y del D. F. L. Nº 242, de 1960; que dichas facultades están enunciadas en forma vaga e imprecisa en los citados textos legales, y que nada tienen que ver con las importantes y precisas atribuciones que la Resolución Nº 112 entrega a las JAP y que exceden en mucho a las que los citados textos legales confieren a la DIRINCO.
Argumentan que en el supuesto de estimarse que las leyes en que se basa la Resolución Nº 112, habilitaban a la DIRINCO para crear y regular las JAP, ello no podría ocurrir en la actualidad, porque tales normas han sido derogadas tácitamente por la ley Nº 16. 880, en los términos del artículo 52, inciso tercero del Código Civil. Todavía más, dicen, en la especie ha operado la derogación orgánica, que consiste en la pérdida de vigencia de las disposiciones legales o reglamentarias contenidas en uno o más cuerpos legales, cuando una ley de carácter especial legisla en forma sistemática sobre una determinada materia, como acontece a juicio de los acusadores con la ley Nº 16. 880 que creó las Juntas de Vecinos y radicó en ellas todas las responsabilidades, atribuciones y facultades sobre la materia en cuestión; máxime si se considera el mayor rango de estas Juntas por haber sido creadas por ley y estar dotadas de personalidad jurídica de derecho público. Concluyen que la aplicación de la Resolución Nº 112 constituye, momento a momento, un atropellamiento de la ley Nº 16. 880.
Añaden que la existencia de la Resolución 112 representa un atropellamiento del inciso segundo del número 17 del artículo 10 de la Constitución Política del Estado, pues constituye un desconocimiento de la libertad e independencia que se garantiza en el texto constitucional a las Juntas de Vecinos.
De lo anterior infieren los acusadores la responsabilidad del Ministro acusado por la aplicación de la Resolución 112 realizada por los funcionarios y organismos que de él dependen.
II.- Infracción del artículo 44, Nº 5 de la Constitución Política del Estado.
Los acusadores estiman que la creación del Departamento de JAP en la DIRINCO, en virtud de la Resolución 112 se fundamenta en disposiciones legales que no facultan al Poder Ejecutivo ni mucho menos al Director de DIRINCO para crear empleos públicos. Nuestra Constitución Política establece que sólo en virtud de, una ley se puede "crear o suprimir empleos públicos; determinar o modificar sus atribuciones; aumentar o disminuir sus dotaciones".
De lo anterior deducen los libelistas, que la Resolución 112 contraviene la disposición constitucional transcrita, puesto que, sin autorización de ley o sin ley, crea empleos públicos y determina sus atribuciones.
Recurriendo a la definición de empleo público, contenida en el artículo 2º del Estatuto Administrativo, los firmantes de la acusación concluyen que en el Departamento de JAP se reúnen los elementos esenciales para calificarlo de empleo público, pues no cabe duda que sus atribuciones constituyen función pública y que ésta se realiza en un servicio de la administración del Estado, como es la DIRINCO, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.
Previenen los acusadores que no podría sostenerse que la facultad de crear el empleo público emana del artículo 13 de la ley 15. 560, pues si DIRINCO puede crear departamentos u oficinas, no puede confiarles facultades que no competen a esa repartición o que por ley corresponden a otros servicios o entes jurídicos. Esto significa que la creación del Departamento de JAP excede la facultad del artículo 13 de la ley 15. 560 y constituye la creación de un empleo público al margen de la ley.
De los asertos anteriores, desprenden los Diputados acusadores la responsabilidad del Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción por infracción de la Constitución y atropellamiento de las leyes.
III.- Relación del Ministro señor Millas, con el quebrantamiento constitucional indicado en el número anterior.
Explican los acusadores que aunque la resolución Nº 112, de 3 de marzo de 1972, fue dictada cuando el señor Millas no desempeñaba las funciones de Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción, es "igualmente reo de la infracción constitucional por haberse ésta aplicado en forma reiterada durante su ejercicio como Ministro da Economía". Sostienen que, como responsable de los actos de sus agentes o dependientes, no ha podido permitir que se aplique dicha resolución; no obstante, ella se ha aplicado y se sigue aplicando, incluso se ha designado al General de Brigada Aérea señor Alberto Bachelet como Secretario Nacional Ejecutivo de Distribución y Comercialización, por Decreto Supremo Nº 41 de 16 de enero del año en curso. Además, "por iniciativa y resolución del señor Bachelet" designado por Decreto Supremo que "como lo demostraremos más adelante también es ilegal, se han encomendado a las Juntas de Abastecimientos y Precios facultades que van mucho más allá de la asesoría y cooperación a la función pública de la Dirección de Industria y Comercio, dotándolas de facultades ejecutivas o decisorias" en contravención con los términos de los alcances hechos por la Contraloría a la Resolución 112 y al Decreto Supremo antes citado.
Las funciones ejecutivas o decisorias entregadas a las JAP por el señor Bachelet, según los acusadores constan en la comunicación de 18 de abril de 1973 dirigida al Alcalde de Providencia señor Alfredo Alcaíno, en respuesta a los planteamientos de la comunidad del Municipio mencionado en defensa de los derechos y prerrogativas de las Juntas de Vecinos respecto de los problemas del abastecimiento.
Después de citar un párrafo textual de dicha carta, los acusadores concluyen que el señor Bachelet desconoce las facultades legales de las Juntas de Vecinos y deja de aplicar el artículo 22 Nº 4 letra a) de la ley Nº 16. 880, dando prevalencia a organismos absolutamente ilegales.
Además, aseguran los libelistas que esas facultades ejecutivas o decisorias se han realizado en la práctica y ofrecen probarlo ante la Comisión.
IV.- Infracción del artículo 44 Nº 5 de la Constitución y atropello de la ley
16. 880 e inejecución de ésta, en virtud de la dictación del decreto supremo 41, de, 16 de enero de 1973, de Economía.
Por el decreto mencionado se crea el Consejo Nacional de Distribución y Comercialización y la Secretaría Nacional de Distribución y Comercialización de artículos y servicios esenciales o de uso o consumo habitual y se designa a cargo de dicha Secretaría al General de Brigada Aérea, señor Alberto Bachelet.
Los acusadores apuntan que el aludido decreto "aparenta representar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República".
Señalan que bajo apariencias asesoras y coordinadoras se entregan al organismo que se crea "casi todas las facultades que la legislación vigente ha colocado en la esfera de las atribuciones del Ministerio de Economía y de DIRINCO en materia de abastecimiento, distribución, comercialización y control de precios", prescindiendo por completo de las atribuciones que la ley 16. 880 confirió a las Juntas de Vecinos.
Hacen notar los Diputados que firman el libelo, que en el citado Decreto se están delegando funciones públicas que constituyen empleo público como se dijo al fundar la causal II de acusación. Existe entonces, a juicio de los libelistas, atropello al artículo 44 Nº 5 de la Constitución -Reiteran que, como ofrecen probarlo en la Comisión, el señor Bachelet "se ha atribuido funciones ejecutivas o decisorias en relación con el abastecimiento de artículos de primera necesidad o uso o consumo habitual y ha usurpado funciones que competen por ley a las Juntas de Vecinos, desconociendo las facultades de éstas y dejando sin ejecución la ley 16. 880, con lo que, además, está incurriendo en el delito de usurpación de funciones y prevaricación, que deberá conocer y sancionar la justicia ordinaria".
De lo expuesto, concluyen los que suscriben el libelo, que el Ministro de Estado acusado es responsable de los actos ilegales del Secretario y miembro del Consejo Nacional de Distribución y Comercialización que está bajo su dependencia, por lo que procede hacerle efectiva dicha responsabilidad mediante esta acusación por la dictación del Decreto Supremo 41 con infracción del artículo 44 Nº 5 de la Carta Política.
V.- Abusos y desviaciones de poder.
Afirman los acusadores que el General de Brigada Aérea señor Bachelet en el ejercicio de su ilegal cargo ha incurrido en abusos y desviaciones de poder que, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pueda correspondería por los delitos de usurpación de funciones y prevaricación", unidos a las transgresiones constitucionales fundamentadas en los capítulos anteriores, hacen también plausible acusar al señor Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción.
Explican que dichos abusos y desviaciones de poder, consisten en estar ejerciendo facultades decisorias o ejecutivas en relación a las JAP y a la regulación de los abastecimientos, contrariando los alcances número 2093 y 7572 de la Contraloría, formulados respectivamente a la resolución 112 de DIRINCO y al Decreto Supremo Nº 41, de Economía. A juicio de los acusadores, el ejercicio de facultades de tal calidad queda de manifiesto en la carta dirigida al Alcalde de Providencia, ya referida en el Capítulo III de la acusación, y en declaraciones de prensa que contienen "afirmaciones formuladas por él y que revelan el profundo desprecio que siente por las organizaciones vecinales establecidas por la ley, como son las Juntas de Vecinos". Opinan los acusadores que la actuación del señor Bachelet resulta más grave si se considera su calidad de General de la República que "con sus ilegales actuaciones podría comprometer el merecido respeto que los chilenos tenemos con nuestros Institutos armados"; hacen presente que el citado señor General no está cumpliendo funciones profesionales al ejecutar los actos que se denuncian y manifiestan que "estamos ciertos que ellos, con toda seguridad no cuentan con el respaldo ni la aprobación de las Fuerzas Armadas"; no obstante lo cual), declaran que "nos vemos obligados a sancionar estos hechos, porque no estamos dispuestos a tolerar el aparente uso de nuestras Fuerzas Armadas en el atropello sistemático de la Constitución y la ley". Terminan solicitando a la Cámara que acoja la acusación y la declare admisible en todos y cada uno de los puntos en que se ha fundamentado.
Relación de la defensa del Ministro acusado
El señor Ministro acusado asumió personalmente su defensa ante la Comisión, para cuyo efecto compareció a la primera parte de la sesión 2ª celebrada el día lunes 14 de mayo del año en curso.
Manifestó, en primer término, que había decidido concurrir personalmente, porque deseaba exponer sus apreciaciones sobre el libelo; porque disponía de los antecedentes jurídicos relacionados con él y, por último, porque estaba en condiciones de contestar cualquiera pregunta que se le formulara para aclarar o fundamentar las razones del Gobierno sobre cada una de las materias a que se refiere la acusación.
Enfatizó que deseaba expresar su protesta más enérgica por el procedimiento empleado en el libelo de lanzar dicterios contra Jefes de las Fuerzas Armadas de la República que están cumpliendo funciones y prestan colaboración para dar solución a problemas nacionales. Expresó que a él se le podía atacar y que asumía plenamente su responsabilidad; pero que negaba el derecho "para extender los odios de algunos señores parlamentarios y los procedimientos de la politiquería queriendo atentar contra la honra de los miembros de las Fuerzas Armadas de la República". Para confirmar su aserto, el señor Ministro leyó algunos párrafos de la acusación y agregó que "es justo que se ejerza, aunque sea abusivamente, el derecho constitucional de acusarme a mí, pero constituye, a mi juicio, algo ruin, acumular injurias sin fundamento alguno en contra de un General de la República".
Expuso que el Gobierno ha querido que un problema tan delicado y de trascendencia nacional, como es la distribución y comercialización de los artículos de primera necesidad, se aborde otorgando las máximas garantías de objetividad, con el propósito de evitar suspicacias y encarar las consideraciones sectarias de algunos de sus adversarios políticos y los prejuicios respecto de las autoridades de Gobierno.
Inspirado en esas intenciones, el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, atendiendo indicaciones precisas del Jefe del Estado, solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, que se designaran, en Comisión de Servicio, Oficiales de las Fuerzas Armadas con especial preparación en asuntos de logística, abastecimiento, administración y, en general, en los de carácter económico, para que colaboraran en los problemas derivados de la distribución y comercialización de artículos de primera necesidad; Los Altos Mandos seleccionaron a un grupo de distinguidos Jefes de la más alta calificación en las materias señaladas. El señor Ministro leyó la nómina de esos Oficiales pertenecientes al Ejército, a la Marina, a la Fuerza Aérea y al Cuerpo de Carabineros. En el anexo de documentos se inserta el oficio Nº 361 del señor Ministro acusado en que figura dicha nómina.
Señaló el señor Ministro que en muchas oportunidades la República ha encomendado delicadas tareas especiales a los Jefes de las Fuerzas Armadas o de Carabineros, y siempre hubo hacia ellos suficiente consideración y respeto. Reiteró que no hay derecho para atribuir el ejercicio de funciones ilegales a un General que desempeña un cargo instituido por decreto legalmente cursado, ni mucho menos para tratarlo de delincuente, de usurpador y de prevaricador.
Indicó el señor Millas que se está yendo demasiado lejos a este respecto. Recordó el asesinato del Comandante en Jefe del Ejército, ocurrido en 1970. Señaló que ahora se trae y lleva en comentarios irresponsables de prensa a numerosos Jefes de las Fuerzas Armadas; cuando el actual Comandante en Jefe del Ejército, General Carlos Prats, cumple una delicada misión de interés patrio en diversos países, se han vertido en su contra numerosas intrigas e injurias. Sobre el particular terminó diciendo: "El Gobierno quiere que se ponga término al carnaval de irresponsabilidad y lo plantea ante el Parlamento".
Expuso que ante la gravedad de los hechos descritos, el Presidente de la República le había conversado que tenía en estudio la idea de liberar a los Oficiales de los Institutos Armados de su aporte a las labores de la Secretaría Nacional de Distribución y Comercialización, pero que esa resolución no se ha adoptado, ante la nueva situación producida con este libelo acusatorio.
Frente a la acusación misma, expresó que, desprovista ésta de las injurias atroces, desproporcionadas y gratuitas a un meritorio General, queda desnuda, porque no tiene fundamentos jurídicos que se puedan tomar en serio.
Afirmó que estas acusaciones son inconstitucionales; se deducen sin que medien transgresiones legales, haciendo alusión ligera a supuestos abusos o ilegalidades, y no se oculta que se trata únicamente de obstruir la labor del Gobierno. La extralimitación de cursar en demasía libelos disparatados, ha conseguido el desprestigio de este recurso constitucional ante la opinión pública.
Señaló que venía a la Comisión por respeto á las instituciones democráticas y por la consideración debida al Parlamento.
Hizo notar que los grandes temas envueltos en esta acusación, son los referidos a la especulación, al mercado negro, al contrabando, a la lucha del pueblo contra esos flagelos y a los esfuerzos del Gobierno por procurar una distribución racional de los artículos de primera necesidad. Dijo que los Diputados acusadores se pronuncian contra las actuaciones que desarrollan las JAP, la DIRINCO y la Secretaría Nacional de Distribución y Comercialización; les parece mal que esos organismos actúen en defensa de los consumidores, y se refieren a ellos con inquina. Pero, agregó, la Constitución no contempla como causal de acusación estas discrepancias de algunos parlamentarios.
Respecto de los antecedentes jurídicos de la Acusación, indicó que gran parte del libelo, casi todo él, lo acusa porque el 3 de marzo de 1972, cuando todavía era Diputado, nueve meses antes de hacerse cargo del Ministerio, se dictó la Resolución 112, de DIRINCO. Con este criterio -adujo- bien pudieron responsabilizarlo por medidas de Gobiernos anteriores, y se olvidaron que la responsabilidad de un Ministro sólo puede referirse a hechos o resoluciones que ocurran durante el ejercicio de ese cargo. Declaró que, con todo, viene a defender la legalidad de la Resolución que dio vida a las JAP, pues con ella se da cumplimiento a obligaciones de la Dirección de Industria y Comercio establecidas perentoriamente en su Ley Orgánica y se ejercen atribuciones que le están entregadas para amparar a los consumidores.
Estima el señor Ministro que no pueden considerarse aceptables las alegaciones de que la ley sobre Juntas de Vecinos haya derogado orgánicamente las disposiciones legales que rigen a DIRINCO.
Sobre el particular, apuntó que la Contraloría General de la República, en respuesta a una consulta del Senador señor Musalem, en un dictamen amplio, categórico y completo, demostró que tal tesis no tiene asidero alguno. Agregó el señor Ministro que la historia fidedigna de la ley Nº 16. 880 permite establecer que las facultades de las Juntas de Vecinos para intervenir o colaborar en diversas materias, de ninguna manera interfieren a autoridad alguna sea esta municipal o de otra naturaleza en el ejercicio de otras atribuciones legales. Sostuvo que tampoco es razonable desconocer que la Ley orgánica de DIRINCO autoriza en forma expresa al Director para determinar la estructura de su servicio y crear los departamentos, oficinas o secciones que sean convenientes.
En cuanto a las JAP, aseveró que nadie puede denominarlas servicios públicos, pues cumplen la misión de organismos populares de colaboración con DIRINCO.
Respecto del único cargo que a su juicio puede afectarle, esto es, el de que sería ilegal el decreto de creación del Consejo Nacional de Distribución y (Comercialización y su Secretaría, manifestó lo siguiente: "Se trata de un decreto del que ha tomado razón la Contraloría sin formularle observación alguna, que aplica estrictamente las atribuciones constitucionales del Presidente de la República y que corresponde a otros similares dictados bajo todos los Gobiernos anteriores que siguen hoy día funcionando. ".
Indicó que la Comisión o Consejo que asesora, regula, supervigila, planifica o coordina, no inviste la calidad de servicio público ni otorga a las personas el carácter de empleados públicos, y su legitimidad y calificación jurídica no se discute en derecho administrativo.
Manifestó que los libelistas confunden las ligas de consumidores, como son las JAP con las Juntas de Vecinos y demás organismos comunitarios, porque no se han percatado que el inciso segundo del número 17 del artículo 10 de la Constitución Política esclarece que estos últimos no están sujetos a la tuición del Gobierno y tienen un carácter distinto. Por eso el Gobierno ha buscado una forma de colaboración de los comerciantes y dueñas de casa con organismos administrativos, como la Dirección de Industria y Comercio, que tienen atribuciones y responsabilidades en la lucha contra el delito económico, en la fiscalización y control del abastecimiento oportuno. La vinculación entre comerciantes, dueñas de casa y Consumidores con la DIRINCO tiene que establecerse formando ligas de consumidores del tipo de las JAP.
El único antecedentes de hecho esgrimido por los acusados, dijo el señor Millas, es una cita trunca de una carta del General señor Bachelet al Alcalde de Providencia, de la cual deducen que este funcionario atribuiría a las JAP autoridad ejecutiva, deducción peregrina de los señores Diputados autores del libelo. Afirmó el señor Ministro que en dicha carta se explica, precisamente, que la regulación de la distribución corresponde a las JAP y que ella se ejercerá en el sentido de controlar y fiscalizar precios y volúmenes de entrega, y que la comercialización misma se hace a través de canales regulares como son las empresas distribuidoras, los comerciantes, las cooperativas, etc.
El señor Ministro terminó manifestando que creía haber demostrado y estaba dispuesto a demostrar frente a cualquiera consulta que su actuación se ha ajustado y se ajusta en forma estricta a la Constitución, a las leyes y a los intereses del país, por lo que solicita el rechazo del libelo acusatorio.
En respuesta a diferentes consultas, el señor Millas reiteró la necesidad de sacar de este debate a las Fuerzas Armadas.
Puntualizó que como Ministro tiene la obligación de hacer cumplir la resolución 112, que está en vigencia, que fue cursada por la Contraloría y que cumple con disposiciones muy claras de la ley orgánica de la Dirección de Industria y Comercio. Señaló que las decisiones ejecutivas le incumben a la DIRINCO y que la labor asesora y colaboradora la llevan a cabo las JAP, porque la responsabilidad administrativa corresponde a los funcionarios de dicho organismo fiscal.
Ante una pregunta de un señor Diputado, proporcionó más antecedentes sobre la historia fidedigna del establecimiento del artículo 22 de la ley Nº 16. 880 y señaló que la atribución de Juntas de Vecinos de colaborar en el abastecimiento no es incompatible ni afecta en forma alguna a las de otros organismos legales y viceversa. Por lo tanto, la Ley de Juntas de Vecinos no podría entrar en contradicción con las facultades constitucionales del Jefe del Estado para establecer Consejos o Comisiones coordinadores o asesores, ni con las atribuciones de la Dirección de Industria y Comercio sobre la materia.
Interrogado acerca de la órbita de acción de las ligas de consumidores denominadas JAP, indicó que el Gobierno reglamentó este aspecto relativo a las atribuciones, el carácter y las funciones de las mismas, tanto en la resolución 112 como en un instructivo, documentos en los que se precisan en términos categóricos que las JAP no distribuyen ni comercializan y que tienen que atender absolutamente a toda la población. Declaró que la razón de por qué no se ha usado a las Juntas de Vecinos como mecanismo de colaboración en la distribución, derivada de la prohibición constitucional de entregar a esos órganos comunitarios atribuciones de carácter administrativo en razón de la independencia y libertad de que deben gozar para el desempeño de sus funciones, que no pueden tener las JAP, pues están sometidas al control y supervigilancia de DIRINCO en su funcionamiento.
El señor Ministro puso a disposición de la Comisión algunos antecedentes que figuran en el anexo de documentos que se agrega a este informe.
Examen de los hechos y consideraciones de derecho
Se establece en el artículo 143 del Reglamento que en el informe debe contenerse una parte para examinar los hechos y las consideraciones de derecho.
Los Diputados acusadores hacen responsable al Ministro de Economía, en síntesis, de atropellamiento e inejecución de determinadas normas de la ley 16. 880; de infracción del artículo 44 Nº 5 de la Constitución, con motivo de la aplicación de la Resolución 112 y de la dictación del Decreto Supremo 41 de Economía, y de abusos y desviaciones de poder.
La Comisión, con bastante amplitud, escuchó las opiniones de diversas personas y requirió algunos antecedentes con el objeto de formarse criterio acerca de la efectividad de los cargos formulados por los autores del libelo.
Después de un exhaustivo análisis de los antecedentes mencionados, y como culminación del mismo, a continuación de un detenido debate, la Comisión concluyo que no existía mérito suficiente para declarar la admisibilidad de la proposición de acusación formulada por trece señores Diputados.
Se deja constancia que, aparte del debate mismo relacionado con esta acusación, se produjo una interesante discusión sobre la naturaleza de las responsabilidades públicas consagradas en nuestro régimen político, en términos generales, para relacionar este tema con el libelo en examen. El criterio de la mayoría de la Comisión sobre ese tópico, expresado por un señor Diputado, es que en el mecanismo de la acusación constitucional consagrado en el artículo 39, cada una de las figuras infraccionales que conforman las diferentes letras del número 1º del artículo mencionado deben ser entendidos como tipos penales de rango constitucional, a veces equivalentes a tipos delictivos de la legislación común y en otros casos concebidos con una amplitud mayor. La aceptación de esta premisa compele, entonces, a quienes inician una acusación constitucional a dar cumplimiento a todas las exigencias propias de la teoría moderna del delito, es decir, a acreditar los factores de juricidad y de culpabilidad en que incurren cada uno de los agentes públicos acusados.
En relación con este capítulo del informe, dejamos constancia que, debiendo ser el informe el reflejo de la mayoría de la Comisión, en esta parte seguiremos de cerca los planteamientos sostenidos durante el debate por el Diputado señor Maira integrante de dicha mayoría.
En primer término, deben considerarse revestidas de legalidad y de legitimidad tanto las Juntas de Vecinos como las Juntas de Abastecimiento y Control de Precios. Las primeras emanadas del artículo 22 de la ley 16. 880 y las otras creadas por la resolución 112 dictada al amparo de la ley orgánica de la Dirección de Industria y Comercio, el D. F. L. 242, de 1960.
El decreto con fuerza de ley referido fue dictado por el PresidenteJorge Alessandri, en virtud de la delegación otorgada al Presidente de la República por la ley 13. 305. En su artículo 4º se dice que "el reglamento orgánico de la DIRINCO establecerá los Subdepartamentos y secciones necesarios para su funcionamiento". Esto quiere decir que la DIRINCO en lo relativo a su funcionamiento y administración goza de un régimen flexible que entrega al Jefe del Servicio, el Director, prerrogativas muy amplias para organizar las funciones públicas que se colocan a su cargo.
Como un argumento más que refuerza lo expresado precedentemente, el artículo 6º del D. F. L. 242, al mencionar las prerrogativas específicas de la DIRINCO señala algunas que tienen mucha importancia para analizar el problema planteado en la acusación respecto de las Juntas de Abastecimiento y Control de Precios. El artículo 6º, letra b), fija como finalidad de DIRINCO la de "supervigilar la aplicación de la legislación vigente sobre comercio, costos, abastecimiento, precios y arriendos y registros comerciales". En la letra d) se faculta a la DIRINCO para dictar normas en la ejecución de las atribuciones señaladas en las letras precedentes. En la letra e) del mismo artículo 6º, se renuevan respecto de DIRINCO las prerrogativas consagradas en el decreto-ley 520, cuyo texto refundido fue fijado por el decreto de Economía Nº 1. 262, de 1953, estatuidas para su antecesora la Superintendencia de Abastecimientos y Precios y en el D.F.L.338, de 1945, que creó el Comisariato General de Subsistencias y Precios.
La existencia de las disposiciones legales mencionadas permite concluir que las atribuciones del Director y las que ejercita el Secretario General de Distribución y Abastecimiento, son absolutamente claras desde el punto de vista legal. Su origen en normas vigentes, impide calificar sus actuaciones como manifestaciones de abuso de poder o acto excesivo de autoridad.
El libelo acusatorio sostiene que disposiciones constitucionales posteriores a los textos legales mencionados, habrían derogado tácita u orgánicamente las atribuciones entregadas a la DIRINCO en las materias señaladas.
Plantean también los firmantes de la acusación que las Juntas de Vecinos tendrían atribuciones exclusivas y excluyentes en lo relativo a la fiscalización de precios, distribución y venta de artículos de primera necesidad y de uso y consumo habituales.
El alcance del artículo 22, Nº 4 de la ley Nº 16. 880, sobre Juntas de Vecinos, debe ser entendida en relación con todos sus números. El artículo 22 señala dos exigencias para que puedan ejercerse las atribuciones en él contenidas: Primero, que las Juntas de Vecinos actúen en coordinación con los organismos funcionales que señala la misma ley, y segundo, que lo hagan de acuerdo con los organismos municipales y públicos respectivos. En conclusión, no tienen competencia las Juntas de Vecinos en materia de fiscalización de precios y distribución de artículos, si no es a través de la Dirección de Industria y Comercio y en coordinación con los organismos de la unidad vecinal respectiva.
Estimar que serían facultades exclusivas y excluyentes de las Juntas de Vecinos las atribuciones señaladas, es una pretensión que se aparta del texto del articulo 22 y que significa un desconocimiento de la ley Orgánica de DIRINCO, esto es de las prerrogativas de la autoridad pública con la cual deben actuar de acuerde en materia de abastecimiento.
La Ley de Juntas de Vecinos no es una ley amplia que otorga a estos organismos comunitarios una especie de monopolio en materia de distribución, por el contrario, es una norma restringida, condicionada por el texto mismo del Nº 4 del artículo 22 de la ley 16. 880. Si se analiza la historia fidedigna del establecimiento de esta disposición, se recordará que se quiso que en materia de abastecimiento, las Juntas de Vecinos no disputarán competencia ni a las municipalidades, ni a la autoridad pública, ni a los servicios centrales del Estado.
Por otra parte, entender que el inciso segundo del número 17 del artículo 10 de la Constitución Política del Estado, incorporado por la reforma de enero de 1971 estableció una especie de vinculación o dependencia de las Juntas de Vecinos con los organismos del Estado es un error, porque dicha disposición tiende precisamente a impedir las posibilidades de subordinación de las referidas Juntas respecto del Estado o sus órganos y a reforzar el carácter de éstas como entes comunitarios libres autónomos e independientes.
El legislador y luego el constituyente se han preocupado de establecer dos principios que no son contradictorios. Por una parte, impedir que conductas abusivas de los dirigentes de las Juntas de Vecinos reemplacen o pasen a llevar prerrogativas municipales o de algunos otros organismos públicos, y por la otra, evitar que sean los organismos del Estado los que se inmiscuyan en asuntos de la competencia de las Juntas de Vecinos.
La relación correcta entre lo que significan las Juntas de Vecinos y las Juntas de Abastecimiento y Control de Precios debe encontrarse en que las primeras son organismos de la comunidad representativos del problema vecinal y las JAP son asesoras del aparato estatal, también con base comunitaria. Definir unas y otras y encontrar su Coordinación y congelación para el trabajo, es un problema muy distinto a sostener la ilegalidad de las JAP y a concluir que cuando se permite el desarrollo de estos organismos, una de las variantes de las ligas de consumidores consultadas en la ley, se están violando o atropellando disposiciones legales o constitucionales.
La Comisión conoció y tuvo a la vista el instructivo general para las JAP impartido por el Departamento de JAP de la Dirección de Industria y Comercio en coordinación con la Secretaría General de Distribución y Comercialización. Ahí se encuentra, de alguna manera, y sin apartarse de la ley, la delimitación del ámbito de funcionamiento, objetivos y facultades de las JAP.
En relación con el funcionamiento y tareas cumplidas por las JAP, surge la necesidad de analizar el problema de si éstas realizan o ejercen facultades ejecutivas y decisorias.
La Contraloría cursó la resolución 112 con el alcance número 20. 093 en el que expresa que las JAP carecen de toda facultad ejecutiva y decisoria.
La Comisión trató de precisar qué debía entenderse por facultades ejecutivas y decisorias. Incluso, consultó, en la audiencia respectiva, al señor Contralor General de la República y éste no pudo aportar una respuesta precisa sobre el particular, no obstante que se le solicitó hacer la más amplia -exposición sobre el tema. Proporcionó, eso sí, algunos criterios que permitieron aclarar en alguna medida el problema. Así, pudo establecerse que existen una serie de prerrogativas o actos de carácter neutral que pueden realizar tanto estos organismos denominados JAP como otros, tales como hacer encuestas.
La realización de encuestas no es una atribución ejecutiva; es simplemente un acto que se lleva a cabo y prospera en la medida en que los vecinos de un grupo comunitario determinado se presten a entregar los datos que el encuestador solicita.
Del análisis detallado que practicó la Comisión respecto del empadronamiento que realizan algunas JAP, se llegó a la conclusión de que estos actos ni siquiera derivaban o emanaban de la prerrogativa pública de la DIRINCO, sino que eran actuaciones privadas que cualquier ciudadano puede efectuar y quedan entregadas a la discrecionalidad de aquél a quién se requiere la información. En la práctica, el encuestamiento lo hacen todo tipo de organismos, incluso privados, sin que nadie ose decir que ello constituye un acto ilegal o que requiera de especial autorización para su ejecución.
Lo que sí constituiría el ejercicio de facultades ejecutivas o decisorias, sería la realización directa de prerrogativas que sean propias o exclusivas de la autoridad y que estén establecidas en la legislación. En el curso de la investigación, en que hubo la más amplia posibilidad de aportar elementos probatorios de cargo, no fue ofrecido un caso, no se hizo ningún planteamiento que permitiera concluir que la Dirección de Industria y Comercio le haya conferido o traspasado a los organismos asesores JAP, facultades ejecutivas o decisorias.
La Comisión estimó que sí, en concepto de algunos, las JAP adolecía de insuficiencias, de inexperiencias o de falta de precisión en algunas de sus actuaciones, ello no puede dar pábulo para imputarles ilegalidad o algún otro vicio jurídico.
También se postula en el libelo la ilegalidad de la creación de la Secretaría Nacional de Distribución y Comercialización. Se deja constancia que sobre este aspecto no se produjo probanza alguna y que tampoco se sostuvo esa tesis en el curso de las discusiones habida sen la Comisión.
El Decreto Supremo 41, que creó la Secretaría mencionada contiene en su propio texto los antecedentes que permiten entender la absoluta legalidad de que está investida la creación de dicho organismo. A mayor abundamiento debe hacerse presente que la Contraloría General de la República, al tomar razón del Decreto Supremo Nº 41, lo cursó sin reparo alguno. La creación de este organismo, ajustada a los marcos legales vigentes, tiene un carácter más legítimo, si fuera dable decirlo, si se tienen presentes los numerosos precedentes de todas las administraciones anteriores.
En efecto, durante el Gobierno del señor Eduardo Frei, solamente, se crearon entre otros los siguientes Consejos o Comisiones con funciones asesoras y coordinadoras: El decreto Nº 443, de 1965, del Ministerio de Relaciones Exteriores, que creó la Comisión Nacional de Cultura, cuyo objetivo fue "atender todos los asuntos relacionados con la coordinación de los servicios y actividades culturales y artísticas nacionales"; esta Comisión tenía un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario General, además de otros miembros integrantes. El decreto Nº 519, de 1965, del Ministerio de Economía, que creó la Comisión para el Desarrollo de la Industria Electrónica. El Decreto Nº 360, de 1966, de Economía, que creó la Comisión Nacional Coordinadora de Turismo. El Decreto Nº 1037, de 1965, de Obras Públicas, que creó la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Tránsito. El decreto Nº 496, de 1965, de Agricultura, que creó la Comisión Nacional del Trigo. El Decreto Nº 725, de 1965, de Agricultura, que creó la Comisión Nacional Avícola. El Decreto Nº 184, de 1966, de Agricultura, que creó la Comisión Nacional Porcina. El Decreto Nº 647, de 1967, de Economía, que creó el Consejo de la Industria Cinematográfica. El decreto Nº 2. 590, de 1966, de Hacienda, que creó la Comisión Nacional del Ahorro. El decreto Nº 13. 123, de 1966, de Educación, que creó la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica. El decreto Nº 627, de 1966, de Economía, que creó una Comisión para los asuntos de Coordinación y Promoción de la Industria Productora de Bienes de Capital. El decreto Nº 1. 530, de 1968, de Economía, que creó la Comisión Nacional de Estadística. El decreto Nº 3. 948, de 1968, de Educación, que creó la Comisión Nacional del Servicio Voluntario. El decreto Nº 129, de 1969 de Economía, que creó la Comisión Orientadora del Consumidor. El decreto Nº 448 de 1969, de Obras Públicas, que creó la Comisión Nacional de Riego. El decreto Nº 445, de 1969, de Agricultura, que creó la Comisión Nacional de Granos.
Todas estas organizaciones de colaboración con determinadas funciones y autoridades públicas fueron creadas por Decreto Supremo cursados legalmente, sin ningún reparo.
El libelo pretende también, atribuir el carácter de funciones y empleos públicos a las JAP y sus personeros.
Esta pretensión es bastante sorprendente y mucho más debe serlo para las personas que desempeñan tareas directivas en las JAP, que se encuentran sin ninguna posibilidad de ejercer prerrogativas de autoridad y que son diariamente incomprendidas y desconocidas en sus esfuerzos y sacrificios en la tarea de la distribución.
En concepto de la Comisión hay aquí una lamentable confusión. Las Comisiones asesoras, que la práctica administrativa ha ido estableciendo, no confieren a quienes atienden esas funciones el carácter de empleados públicos, ni a la función misma el de función pública. Lo que sí existe, es una coordinación con un organismo público y es este vínculo el que permite disponer de canales para hacer efectiva la responsabilidad por los abusos, las incorrecciones o los excesos en que puedan incurrir las personas que voluntariamente cooperan en la tarea del abastecimiento. Así lo reconoció en la Comisión el señor Contralor General de la República.
Finalmente, se hizo presente en la Comisión que en atención a la importancia, magnitud y significación que reviste el problema del abastecimiento, el Poder Ejecutivo, en particular el Presidente de la República, se propuso no dejar entregado este asunto en manos de autoridades que pudieran ser objeto de calificaciones de carácter político o a quienes pudiera hacérseles aparecer haciendo discriminaciones.
El General señor Alberto Bachelet asume la tarea de dirigir una Secretaría, pero su nombramiento no obedece a una decisión del Presidente de la República sino que a una determinación de los Altos Mandos de las Fuerzas Armadas, a quienes se requiere por intermedio de los Ministros respectivos su colaboración en las tareas de abastecimiento.
Se dijo en la Comisión que en el libelo acusatorio y el plano nacional se ha emprendido una ofensiva de carácter político dirigida en contra da los militares, cuya expresión más lamentable y más desafortunada, al decir del señor Maira, la encontramos en la página 11 del libelo donde calumniosamente se imputan al General Bachelet cargos de la mayor gravedad, sin que se muestre la relación entre los hechos y esas imputaciones, y sin que se aporten al seno de la Comisión que debe informar a la Cámara, las pruebas en que se fundamentan las acusaciones vertidas.
Se solicitó dejar expresa constancia de la protesta por las expresiones contenidas en la página 11 del libelo y por el incumplimiento de las promesas de probanza.
En conclusión, se rechazó la proposición de acusación por considerarse que en los hechos enunciados en el libelo no hay ilegalidad e ilegitimidad alguna. Las disposiciones legales a que se ha aludido con antelación, son suficientes para dar un marco jurídico que ampare y legitime la conducta de todos los funcionarios involucrados en la acusación y, en particular, del señor Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción.
En síntesis, en este caso no ha habido violación de leyes ni de disposiciones constitucionales que autoricen para iniciar una acusación constitucional.
Con el mérito de las consideraciones precedentes que, reiteramos, han sido expuestas siguiendo de cerca la intervención que tuvo en el debate general de la acusación el Diputado señor Maira, la Comisión recomienda a la Cámara que rechace la admisibilidad de la proposición de acusación y que declare que no ha lugar a la misma.
Este acuerdo fue adoptado por tres votos contra uno. Votaron en apoyo de la resolución mencionada los señores Concha (Presidente), Maira y Robles. Lo hizo en contra el señor Campos.
Sala de la Comisión, a 17 de mayo de 1973.
Acordado en sesión 2ª, de fechas 14 y 15 de mayo del presente año, con asistencia de los señores Concha (Presidente), Campos, Maira y Robles.
Se designó Diputado informante al señor Maira.
(Fdo.): José Vicencio Frías, Secretario de la Comisión.
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