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El señor FIGUEROA (Secretario).-
Proyecto de ley, iniciado en mensaje del Presidente de la República, que crea una persona de derecho público denominada Consejo Nacional de Trabajo y Capacitación Penitenciaria.
Este asunto estaba pendiente en las Comisiones de Legislación y de Hacienda para un nuevo segundo informe.
Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En primer trámite, sesión 20º, en 18 de octubre de 1972.
Informes de Comisión:
Legislación, sesión 99º, en 9 de mayo de 1973.
Hacienda, sesión 99º, en 9 de mayo de 1973.
Legislación {segundo), sesión 14º, en 14 de junio de 1973.
Discusión:
Sesiones 66º, en 10 de enero de 1973; 100º, en 15 de mayo de 1973; 103º, en 16 de mayo de 1973 (se aprueba en general), y 17º, en 21 de junio de 1973.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, en un nuevo informe, suscrito por los Honorables señores Bulnes Sanfuentes (Presidente), Ballesteros, Hamilton y Miranda, recomienda a la Sala aprobar el proyecto en los mismos términos del primer informe, reemplazando el artículo 56 por el que indica.
La Comisión de Hacienda no ha evacuado el nuevo informe, y el plazo constitucional de este proyecto vence mañana, día en que no hay sesión ordinaria.
El señor FREI (Presidente).-
En discusión general el proyecto.
Ofrezco la palabra.
El señor MONTES.-
Estoy buscando el artículo 56 del primer informe. Si me ayudara el señor Secretario, podría ubicarlo.
Observo que en el nuevo segundo informe de la Comisión de Constitución se propone sustituir el artículo 56 del segundo informe, que es el que trato de encontrar.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Señor Senador, el artículo no se encuentra en el segundo informe de la Comisión de Constitución, sino en el primero, porque el segundo informe no se refiere al artículo 56.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Pido la palabra.
El señor FREI (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Bulnes Sanfuentes.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Señor Presidente, no me voy a referir al proyecto en general, porque el Senado ya lo conoce -éste es un nuevo segundo informe, sino que tocaré el nuevo artículo 56 que propone la Comisión.
El artículo 56 que figuraba en el proyecto primitivo autorizaba a los administradores de cada unidad productica que se forme de acuerdo con las disposiciones de esta iniciativa, para contratar instructores técnicos y otro personal.
Al discutirse el segundo informe, algunos Senadores observamos con toda razón que un precepto de esta clase podía dar lugar a que se creara una fuente absolutamente inagotable da burocracia. En efecto, funcionarios menores de muy poca jerarquía, como los administradores de las unidades productivas, que serán simples talleres, podrían incorporar a este servicio del Estado a toda clase de funcionarios, sin limitación o con cualquier tipo de remuneraciones, aunque ellos estuvieran absolutamente de más, y podrían seleccionarlos con el sectarismo usado actualmente en muchos servicios públicos, a los cuales no se puede ingresar sin carné de determinados partidos.
Por tal razón, cuando se hicieron presentes estas observaciones, el proyecto fue remitido nuevamente a la Comisión, y quienes ahora la integramos -no nos había tocado discutir este artículo cuando el proyecto fue despachado- concordamos con lo expuesto en la Sala y tratarnos de buscar una salida al problema.
Desgraciadamente, el Senado fijó un plazo muy perentorio para que se emitiera este nuevo informe, y la Comisión de Constitución sólo pudo tratar la materia el martes, ya que ese mismo día debía ser conocida por la Sala. Por lo tanto, fue imposible llegar a una solución muy acabada. La única solución real y de acuerdo con nuestras disposiciones constitucionales, consistiría en que el Gobierno propusiera la planta que quiere asignar a estos servicios que se llamarán unidades productivas. Eso es lo regular en materia de contratación de empleados del Estado, cualesquiera que ellos sean.
La Constitución señala como materia de ley la de crear nuevos cargos públicos, y evidentemente es una irregularidad que dichos cargos se creen con la sola voluntad del Ejecutivo, y muchos más con la de funcionarios que no tendrán ninguna responsabilidad política y que en muchos casos desempeñarán tareas muy menores.
En consecuencia, nosotros desearíamos -así lo hicimos presente a la funcionaría que concurrió a la sesión de ayer de la Comisión, en representación del señor Ministro- que el Gobierno propusiera la planta que desea asignar a las unidades productivas. Cuando hablo de la planta me refiero a los funcionarios que van a ser ajenos a la Dirección General de Prisiones y a los reclusos, porque, naturalmente, de acuerdo con los términos del proyecto, podrán trabajar en dichas unidades todos los reclusos y además los funcionarios de Prisiones que sean destinados en comisión de servicio para ese fin.
No sería en absoluto conveniente que entregáramos al Gobierno, y menos que al Gobierno, a los administradores de las unidades productivas, la posibilidad de contratar toda clase de funcionarios para trabajar en ellas o con ese pretexto.
Gomo no ha habido tiempo para que el Ejecutivo proponga una planta, y como la urgencia vence mañana, lo que hace imposible esperar la asistencia del Ministro a la Comisión, confiamos en que este proyecto, que se encuentra en primer trámite, sea corregido en forma debida en la Cámara, y se incluya la planta que en realidad requieren las unidades productivas, planta que podrá tener más flexibilidad que en otros servicios, pero que de todas maneras deberá existir, porque, repito, es responsabilidad del Congreso la de crear nuevos empleos públicos, y no hay ningún motivo para que en este caso esa responsabilidad se delegue en funcionarios menores, como serán los administradores de las unidades productivas.
El señor MIRANDA.-
Pido la palabra.
El señor FREI (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Miranda.
El señor MIRANDA.-
Yo intervine en la discusión de este artículo nuevo que, con el número 56, se incorpora al proyecto, que tuvo origen en un mensaje del Ejecutivo y que crea el Consejo Nacional de Trabajo y Capacitación Penitenciaria.
Debo recordar que todos los señores Senadores, tanto los miembros de la Comisión de. Legislación como los que emitieron opiniones en la Sala, fueron partidarios de la idea contenida en esta iniciativa, que no es otra que la de dar la posibilidad a los reclusos de adquirir alguna técnica u oficio, lo que sin duda mejorará las condiciones actuales del régimen carcelario chileno.
Yo no concurrí con mi voto a aprobar el artículo 56 en la forma que en definitiva lo despachó la mayoría de la Comisión. Las razones que di lamentablemente no aparecen, como es lógico, expuestas con cierta amplitud en el informe. Naturalmente, no acepté las apreciaciones de que por la forma como estaba redactado el artículo, se daba oportunidad a que el Gobierno, en forma exagerada contratara personal más allá de las necesidades y a que, por último, estos empleados se transformaran, como se dijo en la Comisión, exclusivamente en agentes de algunos partidos políticos, de manera concreta, de la Unidad Popular, porque creo que ello más bien es producto del apasionamiento político, el cual debe marginarse, en especial, cuando se estudia este tipo de proyectos.
En la Comisión rechacé el artículo propuesto porque me parece lógico que al crearse un servicio público como éste, debe someterse a la consideración del Congreso la respectiva planta del personal, a fin de que el Parlamento tenga oportunidad de discutirla. Porque, tal como informó la Subsecretaría de Justicia que asistió a la reunión de la Comisión, no sólo se trata de que el servicio pueda nombrar a los administradores, que tendrán el cargo más responsable y que deberán dirigir las unidades productivas, sino que, además, puedan contratar a los instructores que tendrán a su cargo la enseñanza y preparación de los reclusos en estas actividades, que van a mejorar considerablemente su estado, sobre todo desde el punto de vista moral. Sin duda, habrá que contratar -en este punto todos concordamos- algunos técnicos, algunos expertos, y, si es necesario, algunos profesionales que tengan la misión superior de dirigir el nuevo servicio, que por lo demás constituirá un ensayo en Chile, ensayo que todos estimamos conveniente.
No contaría con mi voto el otorgamiento de una facultad amplísima que permitiera la contratación exagerada de instructores, sobre todo si se tiene en cuenta que en este instante los reclusos no exceden de 12 mil. Pero, obviamente, el Servicio no funcionaría si, además de la posibilidad de nombramiento de los administradores, no existiera para aquél la de contratar o designar en carácter permanente o transitorio a funcionarios cuya misión fuera la de instruir a los reos en las materias pertinentes.
En consecuencia, creo que el Gobierno deberá -como lo señaló el Honorable señor Bulnes, Presidente de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia- proponer a la Cámara una planta, para qué en esa rama del Congreso se estudie si ésta es exagerada o no, conveniente o inconveniente, y cuáles son los requisitos que deberán reunir los administradores, instructores y técnicos que se pudieran nombrar.
En la Comisión voté en contra del artículo en referencia, pero con los fundamentos que he expuesto de modo tan somero.
El señor BALLESTEROS.-
Señor Presidente, con motivo de las observaciones que me permití formular en sesión pasada, la Sala acordó remitir el proyecto a la Comisión de Legislación para nuevo segundo informe, a fin de conocer un indicación que formulé junto al Honorable señor Diez y que tenía por objeto limitar la posibilidad legal de contratar personal para las unidades productivas mencionadas.
Comparto las observaciones hechas por los señores Senadores que me antecedieron en el uso de la palabra, en el sentido de que, tratándose de una institución u organismo público que va a realizar actividades de tipo permanente y no ocasional, parece lógica la creación de una planta del personal y, por lo tanto, la proposición al Congreso, mediante una iniciativa de ley especial, de los cargos necesarios para cumplir esos objetivos, que, insisto, son de tipo permanente.
Por otra parte, deseo hacer presente que el inciso final, que es el que establece la limitación, puede dar origen, por la forma como está redactado, al uso abusivo de la facultad de veto, pues bastaría con observar la parte final -dice: que no se refieran a la contratación de personal.; se remite a los actos y contratos- para que en definitiva quedara frustrado el propósito del Parlamento.
De allí que quiera destacar que dicho inciso final es un solo todo; y, de acuerdo con los dictámenes de la Comisión de Legislación, el veto tendría que recaer en la totalidad de la disposición, ya que la referida parte final es condición de los actos y contratos que celebren las unidades productivas para cumplir sus fines.
Deseo prever de antemano esa situación, para evitar que el Ejecutivo frustre el pensamiento del Congreso al vetar sólo la citada frase final.
Con esa consideración, nos parece que el proyecto debe aprobarse. Tenemos algunas reservas. Esperamos que la Cámara de Diputados introduzca modificaciones que resguarden más los propósitos que durante la sesión pasada y la actual, ahora en forma muy somera, hemos venido señalando.
El señor MONTES.-
Señor Presidente, en sesión anterior tuvimos oportunidad de referirnos al contenido del proyecto en estudio, del que ya han hecho mención otros señores Senadores. No queremos insistir en eso. Nos parece que habría consenso en el Senado en cuanto a que la iniciativa -o sea, la posibilidad de poner en práctica un sistema de rehabilitación de los reclusos por medio del trabaje- es en todo caso un intento positivo, una experiencia nueva, que puede conducir -ojalá así sea- a lograr la más pronta y plena recuperación de los reos y, además, a permitirles, por medio de su trabajo, resolver los problemas materiales de mantención de sus familias.
Para tal efecto, ya se han puesto en práctica algunas unidades productivas donde laboran reclusos, las que son de tipo tanto agrario como industrial; porque entiendo que en algunas penitenciarías existen talleres. Y, como se expresa en el propio informe de la Comisión al transcribirse las observaciones, sobre todo, del Ministro de Justicia, la colonia agrícola de Vilcún ha sido el primer intento experimental en ese sentido; y, según las informaciones de ese Secretario de Estado, está dando buenos resultados. Se dice, por ejemplo, que allí laboran 40 reclusos en plena libertad, sin vigilancia, y que cada uno percibe por su trabajo el salario agrícola de la zona. Se expresa, en seguida, que se ha pensado crear una colonia similar en la provincia de Arauco. Y probablemente se pondrá en práctica otro tipo de actividades de las denominadas unidades productivas, tendientes a lograr, repito, la finalidad de rehabilitar a los reos.
Por medio de mi argumentación quiero llegar a lo siguiente.
Tal como entiendo el problema, se posibilitará la creación de unidades productivas de tipo agrario, al igual que la de Vilcún y la que se piensa crear en la provincia de Arauco; de tipo industrial; de carácter pecuario, o relacionadas con la pesca. En último término, ello dependerá de la situación concreta de cada zona, de sus posibilidades de impulsar y desarrollar esa clase de iniciativas. Lo entiendo así.
Naturalmente, entendemos, también que ese tipo de experiencias debe ponerse en práctica de manera adecuada, a fin de que paulatinamente puedan ir viéndose en los hechos las posibilidades de desarrollo positivo.
Ahora bien, con relación a las unidades productivas, el Ministro de Justicia expresó la siguiente idea, que estimo fundamental para concluir en la apreciación que deseo formular acerca de la enmienda propuesta en el nuevo segundo informe. Dijo el señor Ministro: Sin embargo, la práctica ha demostrado que los mejores propósitos pueden verse frustrados por trabas de carácter administrativo. En efecto, estas colonias forman parte de un Servicio perteneciente a la administración centralizada, lo que supone una falta de agilidad operacional que entorpece su funcionamiento. De allí' que sea necesario otorgarles una mayor autonomía, a fin de que puedan celebrar actos y contratos independientemente, sin perjuicio de su sometimiento a la fiscalización del Servicio y de la Contraloría General de la República. O sea, se trata de desarrollar una experiencia del tipo señalado y de resolver en la ley y, naturalmente, en la práctica, las posibles deficiencias de tipo operacional. En buenas cuentas, se pretende facilitar el funcionamiento de las unidades productivas, evitando que sea entorpecido por lo que se denomina administración centralizada. De acuerdo con ese criterio, una colonia que produzca 10 sacos de cebollas, por ejemplo, no deberá venir a Santiago para venderlos y se evitará el papeleo y la burocracia a que dan lugar las normas existentes; el sometimiento a éstas, al final de cuentas, entrabaría o imposibilitaría la obtención de resultados positivos mediante la realización de esa clase de experiencias.
He estado observando las diferencias existentes entre el artículo 56 del segundo informe y el del nuevo segundo informe, que reemplaza a aquél. En la práctica, los argumentos son casi idénticos, salvo una frase. Y ésta, a mi juicio, es necesaria. Porque el inciso segundo del artículo 56 del segundo informe señala: Los Administradores serán designados por el Jefe del Departamento, con acuerdo del Consejo y, tanto ellos como las personas que los Administradores contraten como instructores, técnicos u otros, se regirán por las normas del Código del Trabajo. Este inciso se modificó en el nuevo segundo informe de la siguiente manera:
Los Administradores serán designados por el Jefe del Departamento, con acuerdo del Consejo, y se regirán por las normas del Código del Trabajo. O sea, se ha eliminado la frase ''tanto ellos como las personas que los Administradores contraten como instructores, técnicos u otros. En buenas cuentas, los administradores no podrán contratar a este tipo de personal.
Según expresó el Honorable señor Bulnes, se ha procurado evitar que los administradores contraten personal excesivo que pueda formarse, como señaló Su Señoría, una burocracia, etcétera, que signifique que sólo con carné de ciertos partidos pueda ingresarse al Servicio. Esta es una apreciación de carácter personal o, mejor dicho, de naturaleza política del Honorable señor Bulnes.
Pero yo voy a lo siguiente.
A mi juicio, el artículo 56, tal como se ha concebido, resta la posibilidad de contratar instructores y técnicos para las unidades productivas, lo que estimo una deficiencia grave del proyecto en estudio; porque, según dicha norma, sólo podrán trabajar en aquéllas personales provenientes del Servicio de Prisiones, y será imposible contratar a quien no pertenezca a él.
Entonces me hago la siguiente reflexión. Supongamos que en cierta unidad productiva agrícola se necesite un técnico para el desarrollo de ese tipo de actividades. Sí no se halla en prisión la persona que desea designarse, no podrá prestar servicios, pese a que desde el punto de vista técnico es requerida para evitar el fracaso de la experiencia que se está realizando.
Otro ejemplo. Imaginemos que dentro de dos meses o el próximo año se pretenda crear en una isla una unidad productiva relacionada con la pesca y en la que tengan participación los reclusos. Aparte el administrador, que no tiene por que ser técnico, será necesario contratar a algún especialista en la materia, a fin de obtener resultados positivos. Pero, al igual que en el caso anterior, de aprobarse el artículo 56 del nuevo segundo informe, no podrá nombrarse a quien no pertenezca al Servicio de Prisiones.
Por lo tanto, sostengo que si se elimina de dicho precepto la frase que posibilita la contratación de esa clase de técnicos para que presten sus servicios en determinadas unidades productivas, en la práctica se entrabará, se dificultará o imposibilitará, según el caso, la perspectiva de éxito, de solución positiva de esa experiencia, porque se ha eliminado tal posibilidad en el nuevo artículo, el cual contiene una idea que figura en el precepto anterior, al establecer lo siguiente: El Director General de Prisiones podrá destinar para que presten sus servicios en las Unidades Productivas, con acuerdo del interesado y a propuesta del Jefe del Departamento de Trabajo y Capacitación Penitenciaria, a funcionarios de Prisiones que revelen idoneidad. Es decir, si se necesitara un técnico agropecuario, en pesca o en alguna especialidad industrial, tal como está redactado ahora el artículo que estamos discutiendo, el Director de Prisiones podrá proponer, con acuerdo del interesado, a alguna persona que trabaje en Prisiones y que posea idoneidad para servir ese cargo. A mi juicio, el procedimiento no es el mejor, toda vez que si se precisa un técnico o un especialista para tal o cual unidad productiva, no podrá ser contratado.
Deseaba esclarecer ese problema y expresar de alguna manera nuestro pensamiento, a fin de comprobar si estamos equivocados o no en cuanto al contenido del nuevo artículo y señalar que estamos llanos a que se establezcan en esta disposición, o en otra, los resguardos indispensables para evitar los abusos, los excesos y todas las dudas manifestadas aquí sobre la aplicación correcta de las disposiciones legales relacionadas con el funcionamiento de esas unidades productivas.
Cualquiera tiene derecho a dudar. ¡Muy bien: coloquemos esta disposición! Pero me parece que la Corporación no debería procurar la creación de algún tipo de imposibilidad práctica que, a su vez, signifique una imposibilidad también en los hechos, a fin de que la nueva experiencia pueda desarrollarse con éxito. Porque, a mi juicio, la iniciativa constituye una de las materias respecto de las cuales creo que estamos en condiciones de llegar a acuerdo por la importancia que reviste y por las finalidades involucradas en ella.
En oportunidades anteriores ya hemos señalado aquí que los problemas de la política contingente alcanzan en la actualidad gran magnitud, y son traídos a este hemiciclo con mucha frecuencia al tratar cualquiera clase de iniciativa. Esta actitud la estimamos natural y lógica. Me parece que lo profundo del conflicto de clases en este país, el choque permanente, la lucha que se produce, los distintos criterios que se expresan respecto de cada cuestión, hacen indispensable, a veces, que en el Senado se planteen los problemas y que nos ubiquemos en barricadas opuestas, a fin de que cada cual sustente su posición. Pero en alguna otra oportunidad hemos afirmado que hay asuntos, determinadas iniciativas o situaciones respecto de las cuales, evidentemente, es posible encontrar un común denominador, donde estos antagonismos no se expresen, tal como nosotros no deseamos que suceda con relación al proyecto que ahora nos ocupa, y que transformen en inocua la iniciativa, y que, en último término, se rechace y se llegue a concretar lo que podríamos denominar la negación por la negación para construir algo.
Debemos considerar, finalmente, que se trata de la suerte de aquella gente que está presa, de quienes están detenidos por delitos comunes, por diversas circunstancias, en razón de su procedencia social, de las causas que motivan su delito, y de que la finalidad del proyecto no es otra que la de rehabilitarlos e integrarlos a la sociedad. Más aún: permitir que los afectados, durante la privación de su libertad, en los instantes en que se encuentran en la cárcel, puedan ganarse la vida y alimentar a sus familias.
Estimo que tenemos la obligación de medir la magnitud de la responsabilidad que en determinados instantes asumimos, aunque sea respecto de una sola persona -al fin y al cabo, se trata de un ser humano-, con el objeto de no frustrar la esperanza que, a mi juicio, ha venido floreciendo en el corazón de esos reclusos durante años, mientras se ha estado poniendo en práctica esta clase de iniciativas que, de alguna manera, los conducen a la vida, permiten su retorno a la sociedad y los hacen sentirse realmente participantes directos en el proceso económico del país.
Por tales razones, conviene meditar un poco más en la materia, con el objeto -insisto- de que, manteniendo los resguardos, haciendo ver la validez de las dudas que se puedan tener dentro del manejo de la situación, no imposibilitemos que se lleve a la realidad, a la práctica, una iniciativa de tal naturaleza.
Era cuanto deseaba manifestar antes de conceder una interrupción al Honorable señor Jerez, con la venia de la Mesa.
El señor JEREZ.-
Señor Presidente, hay observaciones de forma y de fondo en la posición adoptada por los señores Senadores que patrocinaron la iniciativa. Desde luego, existe una redundancia en el inciso primero del proyecto original que se aprobó -y se aceptó porque era racional que así se procediera-, al establecer que Las Unidades Productivas podrán celebrar toda clase de actos y contratos -cualquiera que sea su naturaleza- destinados al cumplimiento de sus fines. Pues bien, es natural que entre estos actos de cualquier naturaleza destinados al cumplimiento de sus fines, estaba la contratación de personal idóneo para ayudar a quienes tienen a su cargo la responsabilidad del cumplimiento de los planes que, en el fondo, persiguen la adaptación de los reclusos.
Si aprobamos el proyecto de ley, estamos, de hecho, condenando a los administradores, al tenor de la norma que se propone, cuando dice textualmente: Los administradores serán designados por el Jefe del Departamento, con acuerdo del Consejo, y se regirán por las normas del Código del Trabajo. La explicación que se ha dado es que se tiene prevención y reservas respecto de la forma, cantidad y modalidad de las personas que se contraten. Hay aquí prevenciones de carácter político y de carácter administrativo. Unas y otras pueden ser válidas, como es evidente, pero la verdad es que si no se busca alguna solución racional al problema y aceptamos la disposición planteada en la iniciativa legal que discutimos corno un nuevo artículo 56, de hecho los administradores pasarán a convertirse sólo en gendarmes de los reclusos que están siendo rehabilitados mediante el trabajo. Si aquéllos no cuentan con quien los ayude, con especialistas en las materias correspondientes, a fin de que puedan los reos ir readaptándose, no tendrán otra función que la de simples vigilantes, a pesar de que existen gendarmes que están también dedicados a la misma tarea, pero éstos no serán capaces de poder trabajar en cada unidad, de acuerdo con el rendimiento de su capacidad.
Por otro lado, el inciso tercero establece que El Director General de Prisiones podrá destinar para que presten sus servicios en las Unidades Productivas, con acuerdo del interesado y a propuesta del Jefe del Departamento de Trabajo y Capacitación Penitenciaria, a funcionarios de Prisiones que revelen idoneidad. A mi juicio, ello significa desvertir a un santo para vestir a otro, pues hemos vivido reconociendo que no hay personal suficiente para cumplir las funciones de vigilancia penitenciaria o carcelaria. Sin embargo, en lugar de contratar -con las reservas del caso; en ello estoy totalmente de acuerdo- personal idóneo, ocuparemos a los pocos gendarmes que existen para colocarlos en labores que bien pueden ser desempeñadas, por último, por otras personas. Porque aquí no se trata de custodia, sino que, en el fondo, de gente que puede ayudar, y los gendarmes, en general, aparte su condición de tales y su capacidad para ejercer sus funciones, no creo que tengan aptitudes o alguna especialidad determinada; porque si así fuera, estarían trabajando en esas actividades y no como gendarmes.
Por último, y como observación de fondo, deseo señalar que hay materias, como las que estamos tratando, que realmente deben quedar excluidas del debate político propiamente tal, y buscarse la forma de llegar a acuerdos que hagan operante la ley. Sé que jamás sería partidario de que el Gobierno pretendiera, por ejemplo, -y no uso la palabra estatificar-, ni siquiera intervenir muchas labores que desarrollan algunas personas como las que han tomado a su cargo, sólo por espíritu de solidaridad social, los asilos de ancianos, las casas de huérfanos. Porque hay una cosa que no se reemplaza con nada, con ninguna disciplina ni con ningún pago: la generosidad de quienes se entregan al servicio de sus semejantes.
Por eso mismo, considero que una materia como ésta, relativa a la rehabilitación de los reos, de la gente que está en prisión por haber cometido delitos, debe tratarse en especial a la luz de aspectos humanitarios, sin perjuicio de las medidas que deban tomarse racionalmente.
Al terminar mis palabras, reitero que jamás seré partidario de que el Estado intervenga ni las casas de huérfanos ni los asilos de ancianos, porque hay algo que no es posible reemplazar ni con dinero, ni con ascensos, ni con méritos: la generosidad de la gente que se entrega al cuidado de sus semejantes. Creo que materias como la que estamos tratando también hay, que alejarlas de los límites de la discusión política y tomar todas las prevenciones posibles para que puedan convertirse en leyes operantes. Porque la que ahora nos preocupa, como lo he demostrado, jamás lo será si insistimos en despacharla en la forma que he objetado.
Deseo consultar a la Mesa si, a esta altura de su tramitación, es posible volver el proyecto a Comisión para que pueda estudiarse alguna manera, por medio de indicaciones, que permita superar las salvedades planteadas.
El señor FREI (Presidente).-
El proyecto tiene urgencia que vence mañana, de modo que ello no es posible.
En seguida, está inscrito para usar de la palabra el Honorable señor Hamilton y, a continuación, el Honorable señor Bulnes Sanfuentes.
El señor HAMILTON.-
Señor Presidente, en la Comisión entré a conocer este proyecto cuando ya se había evacuado el primer y segundo informes, y deseo reiterar en la Sala lo que entonces expresé allí. Si bien comparto la idea, el propósito de la iniciativa, que es sano y justo, yo no habría sido partidario de aprobarla en general, porque a través de ella se está autorizando la contratación de -cargos a la Administración Pública, sin que se exijan ni se puedan exigir, de acuerdo con la ley, requisitos de idoneidad para desempeñarlos. Además, en las circunstancias que el país está viviendo, no podemos desentendernos de quienes nos gobiernan y tienen a su cargo la responsabilidad del Servicio de Prisiones, que interviene en esta materia.
En las últimas semanas, he recibido diversos testimonios de personas que me han dicho que sus solicitudes de ingreso a dicho servicio han sido rechazadas polla sola circunstancia de no aceptar el carné del Partido Comunista como requisito para optar a esos cargos.
El señor GODOY.-
Es un testimonio falso.
El señor HAMILTON.-
Si el Honorable señor Godoy recorriera la provincia de Aisén, en la cual hay un Intendente de su partido, sabría que allí a los cesantes y a los obreros que se están muriendo de hambre y necesitan trabajar para mantener a sus familias, se les exige su ingreso al Partido Comunista como requisito para obtener trabajo.
En seguida, creo que no podemos aprobar ningún proyecto de ley que signifique la posibilidad de aumentar la burocracia. Esta mañana escuchamos, sin que ninguno de los señores Senadores lo desmintiera, que diversos servicios públicos han sufrido una verdadera hipertrofia durante este Gobierno. Existen, además, organismos públicos paralelos como el SEREX, que se han creado al margen de la ley, de espaldas al Congreso Nacional y violando la propia Constitución Política. En diversas oportunidades he citado aquí el caso de la Corporación de Mejoramiento Urbano, repartición pública muy importante y que durante la Administración anterior, con sólo 69 personas, realizó una tarea realmente extraordinaria desde el punto de vista del desarrollo urbano del país. Hoy día, en cambio, tiene más de 7.000.
De acuerdo con estos precedentes, yo no habría dado mi voto, ni en la Comisión ni en la Sala, para aprobar, en este contexto, la iniciativa en debate.
He formulado estas observaciones -ya está aprobado en general el proyecto y sólo cabe pronunciarse sobre el artículo en discusión-, exclusivamente para que sean consideradas posteriormente en la Cámara de Diputados, cuando a ésta corresponda votar la idea de legislar en la materia.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Señor Presidente, la Comisión de Legislación estudió este proyecto, en los dos informes anteriores, en forma relativamente anormal, sin toda la prolijidad que generalmente emplea y que se necesita en una iniciativa que legisla sobre un asunto bastante nuevo, como el que estamos conociendo. Y se tramitó de ese modo, porque a dicha Comisión le correspondió estudiarlo durante las elecciones parlamentarias y, después, durante el cambio de legislatura; compartía la tabla de la Comisión con una serie de proyectos y siempre tuvo urgencia. Eso explica el error cometido en el artículo 56; el que es evidentemente un error, porque habría resultado verdaderamente monstruoso que una ley hubiera permitido a cada administrador de unidad productiva, a cada administrador de taller, para usar palabras más sencillas, contratar a todos los funcionarios públicos que estimara convenientes, lo que habría significado que el Congreso abdicara totalmente de funciones que le son pro-pías. Porque el artículo 44 de la Carta Fundamental establece que sólo en virtud de una ley se pueden crear empleos públicos. Y si bien el mismo artículo autoriza al Parlamento para delegar esa atribución en el Presidente de la República, tal delegación no puede constituir un cheque en blanco. Por lo contrario, tiene que corresponder a necesidades determinadas. Y la delegación puede recaer en el Primer Mandatario, pero no en los administradores de cada taller de cada cárcel del país. Como se aprecia, se trataba de una norma equivocada, y los Senadores que la objetaron en la, Sala tuvieron toda la razón. Pero, ¿qué ocurrió a la Comisión? Que el proyecto le fue devuelto, en la semana pasada, cuando despachaba otras materias con urgencia, y sólo pudo tratarlo en la sesión de ayer, con acuerdo de la Sala. Ello la obligaba a emitir su informe de manera que alcanzara a ser considerado en la sesión ordinaria de ayer, pues hoy vence la urgencia. Era totalmente imposible, por lo tanto, entrar al, fondo de la cuestión.
La Subsecretaría del Ministerio de Justicia, que asistió en representación del Ministro del ramo a la sesión de ayer, concordó, en principio, con la posibilidad de establecer una planta con los empleos que crea la iniciativa en debate; pero, naturalmente, esa funcionaría no podía improvisar tal planta en ese momento. Por ello, simplemente, hemos dejado pendiente una norma que impide contratar personal, a fin de que en la Cámara de Diputados se establezca un sistema normal, acorde con la Constitución, o se fije una planta dentro de la cual el Jefe del Estado hará las contrataciones.
Por lo tanto, tenemos perfecta conciencia de que el proyecto no va completo a la otra rama legislativa; pero, como no estaba en nuestras manos retirar la urgencia ni podíamos mantener un precepto que en verdad era aberrante, y que lamentablemente se le había pasado a la Comisión, no quedaba otro camino que volver atrás para que el problema se resolviera en segundo trámite constitucional.
Además, quiero hacer presente algunos alcances. La iniciativa en discusión agrega artículos a la ley orgánica del Servicio de Prisiones, dictada en 1962, que es bastante completa. Quedan vigentes todas las disposiciones de esa ley orgánica; no se deroga ninguna de ellas; los artículos que ahora debatimos simplemente se le agregan.
El artículo 25 de la ley Nº 14.867, orgánica del Servicio de Prisiones, dice: El Ministerio de Justicia, a propuesta del Director General del Servicio, podrá contratar maestros instructores para los Talleres, asignándole a este personal un grado o categoría de la escala administrativa del decreto con fuerza de ley 40, de 1959, de acuerdo con la importancia de las funciones que se le asignen, correspondiéndole, en consecuencia, el sueldo de ese grado o categoría. Para este efecto, el Jefe del Departamento Industrial deberá confeccionar un Escalafón de Maestros Instructores.
Como se ve, no quedan tan desnudas las unidades productivas, porque ya existen en el Servicio de Prisiones los maestros instructores, que son los técnicos e instructores a que se refería el artículo 56.
Reitero: tales instructores ya existen. Eso sí, de acuerdo con el escalafón y encasillados en ciertas categorías de la es-cala administrativa. Y los hay designados por el Presidente de la República.
El señor MONTES.-
¿Me concede una interrupción, para formularle una consulta, señor Senador?
El señor BULNES SANFUENTES.-
Perdóneme. Ya voy a terminar mi exposición.
Como dije, ese tipo de personal ya existe.
Además, con posterioridad a la sesión de la Comisión, hemos recibido peticiones de funcionarios de Prisiones en las que aquéllos sostienen que no es necesario contratar más personal, porque el servicio está en condiciones de proveer los cargos que se creen en las unidades productivas -si es que éstas se organizarán de la manera como imaginamos, y no sabemos a cabalidad cómo se estructurarán ellas- y que dar un cheque en blanco para contratar nuevo personal significaría postergar en su carrera a quienes ya están desempeñando ese tipo de funciones.
Por otra parte, hay personal de Prisiones que, sin tener las especialidades a que se refiere el proyecto en debate, quiere que se le dé, dentro de su carrera sacrificada y limitadísima, la oportunidad de especializarse y de convertirse en maestros instructores, porque, evidentemente entre los guardias de Prisiones habrá más de alguno que pueda convertirse en un buen carpintero o instructor de carpintería.
De manera que el proyecto no es tan sencillo; es de lato conocimiento. Y como sólo disponemos del día de hoy para despacharlo, estimo que el Senado debe aprobar la disposición que propone la Comisión en su nuevo segundo informe, que significa negar la facultad de contratar personal más allá de los límites que ya permite la ley orgánica del Servicio de Prisiones. Al sugerir este procedimiento, no nos oponemos definitivamente a aceptar la idea. Puede que sea necesario otorgar la posibilidad de incorporar a algún personal nuevo más allá de lo que dispone el artículo 25 de la ley Nº 14.867.
En todo caso, la materia deberá ser estudiada en la Cámara, ya que la urgencia no ha sido retirada. Posteriormente, durante el tercer trámite constitucional, estaremos en condiciones de despachar una ley que cumpla la finalidad que todos compartimos: rehabilitar al delincuente chileno, idea que comparto muy especialmente porque siempre he considerado que lo más inicuo que hay en Chile es el régimen carcelario. Pero no somos partidarios de que por esta vía la ley en proyecto se transforme en una fuente de burocracia innecesaria o en un medio para concientizar políticamente a la población penal.
Nosotros deseamos legislar seriamente en esta materia, en provecho de quienes han delinquido y desean rehabilitarse, y no para servir intereses sectarios.
El señor MONTES.-
Yo expresé mi opinión sobre la materia. Hemos escuchado las observaciones del Senador señor Bulnes, quien no me concedió la interrupción que le solicité para formularle una consulta. Su Señoría leyó un artículo de la ley 14.867 relativo a las atribuciones -tengo entendido- del Director General del Servicio de Prisiones y del Ministro de Justicia para designar jefes de talleres.
El señor GARCIA.-
No, para nombrar a maestros instructores.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Si Su Señoría lo desea, puedo leer nuevamente el artículo 25 de la ley orgánica del Servicio de Prisiones.
El señor MONTES.-
Le concedo una interrupción, pese a que el señor Senador no me la otorgó cuando se la pedí,
El señor BULNES SANFUENTES.-
Cuando me la solicitó estaba desarrollando mi exposición y no quiso interrumpirla. Lamentablemente, después me olvidé de su petición.
El artículo 25 en referencia dice: El Ministerio de Justicia, a propuesta del Director General del Servicio, podrá contratar maestros instructores para los Talleres,. . . Es decir, esta norma abarca todo lo relativo al ramo técnico de talleres.
El señor MONTES.-
De la lectura de esa disposición, me pareció entender que ella no era completa, pues sólo se refiere a técnicos o a maestros de talleres, categoría en la cual no están comprendidos los técnicos o especialistas que pueda designar el Ministro de Justicia para una unidad productiva agrícola. En todo caso, tal limitación existe porque probablemente en la época en que se dictó esa norma, cuando funcionaban talleres penitenciarios, el legislador no se puso en el caso de otro tipo de actividades que podían realizar los reclusos.
A mi juicio, la situación reglamentaria es clara: es indispensable resolver los problemas que ahora plantea el nuevo segundo informe de la Comisión de Legislación. Entiendo que ni siquiera tenemos posibilidad de formular indicaciones.
Como señaló denantes el Honorable señor Ballesteros, habrá que esperar que la iniciativa vuelva en tercer trámite, con el objeto de mejorar el precepto, mediante la proposición de una planta por parte del Ejecutivo. Personalmente, no estoy muy seguro de la factibilidad de esta idea, toda vez que, tratándose de experimentaciones, es muy difícil prever el personal que en definitiva se necesitará. Al fin y al cabo, éste es un problema que más bien puede ser resuelto mediante una solución administrativa.
Termino mis observaciones manifestando que nos parece mejor la norma del artículo 56 del segundo informe, que aprobaremos. Naturalmente, estamos llanos a conversar con el propio Ejecutivo con el objeto de que, sobre la base de las observaciones aquí formuladas, adopte las medidas convenientes y proponga una norma que -repito- comprenda las ideas expresadas por distintos sectores del Senado sobre la materia.
El problema podrá resolverse de manera más adecuada en la Cámara, ya sea estableciendo exigencias muy claras y precisas sobre las contrataciones del nuevo personal de las unidades productivas penitenciarias -el que, como señaló el Honorable señor Bulnes, quedará comprendido dentro de la Administración Pública-, o bien fijando una planta, a proposición del Ejecutivo, que tenga en cuenta las unidades productivas actualmente en experimentación, como manifestó el Honorable señor Ballesteros.
Estimo que no hay otras soluciones. Naturalmente, nos inclinamos por la primera. Y si tuviéramos que pronunciarnos sobre una de ellas, aprobaríamos el nuevo artículo 56 porque, siendo muy restrictivo para el propósito que se persigue, de todas maneras representa la solución más concreta y clara al problema planteado en este primer trámite constitucional.
El señor FREI (Presidente).-
En votación.
El señor GARCIA.-
Estamos todos de acuerdo.
El señor FREI (Presidente).-
Primero, deben votarse las modificaciones acordadas en el segundo informe. No se trata sólo de que la Sala se pronuncie sobre el artículo 56.
El señor Secretario dará lectura a las enmiendas que mencioné.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
El segundo informe de la Comisión de Legislación introdujo dos modificaciones al proyecto primitivo. La primera consiste en agregar las siguientes letras j) y k), nuevas: j) Un representante de la Asociación Nacional de Funcionarios de Prisiones, y
k) Un representante de los reclusos, el que será elegido en la forma que establezca el Reglamento.
Se aprueba.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Además, la Comisión propone sustituir en el artículo 59, nuevo, del primer informe, la segunda parte del inciso único, desde las palabras La exención, por la siguiente: La exención de impuestos a las compraventas y de cifra de negocios sólo operará cuando se trate de ventas o de prestaciones de servicios efectuadas por las Unidades Productivas, en la parte que afecte a estas últimas.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor FREI (Presidente).-
Puede usar de la palabra Su Señoría.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Señor Presidente, sé que en la sesión anterior, en un momento en que me había ausentado de la Sala, la Mesa manifestó la opinión de que este precepto no sería inconstitucional, no obstante tratarse de una disposición sobre contribuciones iniciada en el Senado, por no constituir el tributo la idea matriz del proyecto.
A mi juicio, ése es un error. La Constitución estatuye que todo proyecto sobre contribuciones debe tener su origen en la Cámara de Diputados, y no distingue si aquéllas constituyen o no constituyen la idea matriz de la iniciativa. Por lo demás, es muy raro que un proyecto tenga por idea matriz las contribuciones, porque éstas se crean o modifican, en general, para cumplir, entre otras finalidades, la de proporcionar recursos, por ejemplo. Sólo cuando se discuten normas relativas al Código Tributario o a la ley sobre Impuesto a la Renta, se vienen a producir leyes que tienen como idea matriz los tributos.
Por lo que yo sé, siempre en esta Corporación se ha entendido que un proyecto iniciado en el Senado no puede contener norma alguna sobre gravámenes. Y creo que no sería conveniente discriminar en esta materia, porque entonces habría que establecer en cada caso si los preceptos sobre contribuciones son importantes o no lo son, y resultaría muy difícil que se produjera acuerdo al respecto. A mi juicio, debe mantenerse la interpretación que siempre se ha dado a la disposición constitucional, en el sentido de que es proyecto sobre contribuciones todo aquel que contiene normas sobre esa materia, cualquiera que sea la importancia de ellas.
Por lo expuesto, en mi opinión el artículo en debate debe ser rechazado, debe eliminarse del proyecto. De otra manera, a mi entender, la iniciativa podría ser considerada inconstitucional en su gestación. Por lo demás, es de muy poca importancia la disposición que nos ocupa, de manera que perfectamente el Ejecutivo puede enviar otro proyecto, que se inicie en la Cámara de Diputados, para establecer la exención que en aquélla se señala.
El señor FREI (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ballesteros.
El señor BALLESTEROS.-
Señor Presidente, difiero de la interpretación que acaba de dar el Honorable señor Bulnes Sanfuentes al texto del artículo 45 de la Constitución.
Considero que las disposiciones de derecho público deben interpretarse en un sentido bastante restrictivo. La norma en referencia dice a la letra lo siguiente: Las leyes robre contribuciones de cualquiera naturaleza que sean, sobre los Presupuestos de la Administración Pública y sobre reclutamiento, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados.
En verdad, cuando el texto constitucional habla de leyes sobre contribuciones de cualquier naturaleza, está dejando en claro que la idea matriz debe ser la de contribuciones.
El señor BULNES SANFUENTES.-
No lo dice, señor Senador.
El señor BALLESTEROS.-
No necesita expresarlo, señor Senador. Sólo se precisa que establezca que es una ley sobre-contribuciones. Y bien citaba el Honorable señor Bulnes algunos ejemplos, pues no resulta tan extraño el hecho de que se presenten enmiendas a la legislación tributaria del país. Así, el Congreso ha conocido modificaciones al Código Tributario, a la ley de Compraventas y a la de Impuesto a la Renta, que son típicamente proyectos de ley sobre contribuciones. Es evidente que ceñir la interpretación constitucional al criterio expresado por el señor Bulnes nos lleva a algo que, a mi parecer, no ha sido el propósito del constituyente, como sería privar a una rama del Parlamento de poder presentar iniciativas legales, que necesariamente impliquen financiamiento, en circunstancias de que cualquier financiamiento proviene, yo di-vía casi exclusivamente, de fuentes tributarias. Como al parecer no fue ése el propósito del constituyente, prefiero interpretar el texto constitucional con un carácter amplio, en el sentido de que las expresiones leyes sobre contribuciones se refieren a los casos en que la idea matriz la idea fundamental, la que inspira el proyecto es la de establecer contribuciones.
El señor BULNES SANFUENTES.-
¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor BALLESTEROS.-
Con la venia de la Mesa, con todo agrado.
El señor MIRANDA.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Hago presente al Honorable señor Ballesteros que lo que Su Señoría nos está proponiendo no es una interpretación amplia, sino la más restrictiva que cabe de la disposición.
En el idioma castellano, tan ley sobre contribuciones es la que trata en todos sus artículos de tributos, como la que los menciona sólo en un inciso de uno de sus preceptos; porque basta que tenga una norma tributaria para que sea ley sobre contribuciones, aun cuando, a la vez, el proyecto se refiera a otras materias.
Ahora, cuando se trata de iniciativas que crean nuevos tributos o que establecen exenciones de ellos, invariablemente se ha entendido, Honorable señor Ballesteros, que no pueden tener origen en el Senado. Distinto es cuando se crea un gasto público que se financia con contribuciones ya existentes, con fondos que hay, imputando el gasto al excedente de alguna partida del presupuesto. Por lo demás, todos los años, aunque no todo los días, se han recibido proyectos de iniciativas de Senadores que han sido remitidos por la Mesa a la Cámara de Diputados por contener disposiciones que versan sobre contribuciones.
Si se acoge otra interpretación, en lo futuro habrá que medir -no sé quién lo va a hacer- la importancia relativa que la norma sobre contribuciones tenga dentro del proyecto, y nadie se pondrá de acuerdo al respecto. Si la Constitución dispone que las leyes sobre tributos deben tener origen en la Cámara de Diputados, cualquiera ley sobre contribuciones, aunque la disposición pertinente sea adjetiva, ¿debe tener su origen en la otra rama del parlamento.
El señor BALLESTEROS.-
En verdad, no termina de convencerme la argumentación del señor Senador en cuanto a que el alcance de la disposición constitucional no sería el que he señalado. Por lo demás, como dije, me parece absurdo que el propósito del constituyente haya sido restringir a una rama del Parlamento la iniciativa en esta materia, salvo que la ley sea, efectivamente, sobre contribuciones.
¿Cuál fue la intención del constituyente? En el fondo, es una rémora del carácter que antes tenía el Senado. Se deseaba que la Cámara política, que era la de Diputados, como ocurría antaño con los organismos políticos, conociera de los proyectos de leyes que imponían contribuciones. Pero nos encontramos con que incluso para el constituyente de 1925 era incuestionable que ya no podía tener sólo una de las Cámaras, en este caso la de Diputados, el carácter de política, y se restringiera sólo a ella la iniciativa de esta materia. Pero, como es evidente también, no me cabe la menor duda de que, cuando se habla de leyes que versan directamente sobre contribuciones, no se trata de proyectos que contengan disposiciones que impliquen cargos o gravámenes contributivos. A mi juicio, no puede darse al precepto constitucional el alcance que señala el Honorable señor- Bulnes Sanfuentes, en el sentido de que cualquiera disposición, dentro de un proyecto ley que tenga implicancia contributiva, debe tener su origen exclusivamente en la Cámara de Diputados.
Por otra parte, la norma que estamos estudiando no crea un impuesto ni distribuye el producto de éste. Simplemente, establece una exención tributaria, lo que aclara aún más que ni siquiera impone un tributo, sino que sólo exime de él otorgando a determinada institución la franquicia de no tributar en la forma general como lo hace el común de los contribuyentes. En diversas oportunidades he sostenido esta tesis tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. No obstante ello, admito que, en muchas ocasiones, el Senado ha procedido acatando la opinión formulada por el Honorable señor Bulnes Sanfuentes, posición que, a mi juicio, no es la más ajustada al texto de la norma constitucional.
Por lo expuesto, considero que el proyecto en debate, que versa sobre capacitación penitenciaria y crea las unidades productivas que en él se mencionan, y que, en definitiva, contiene muy adjetivamente una norma de exención tributaria, no puede ser objetado en el sentido de que no puede tener iniciativa en esta rama del Congreso.
Por lo demás, la solución propuesta por el Honorable señor Bulnes Sanfuentes sería que rechazáramos la disposición. De adoptar ese predicamento respecto de una iniciativa que llegó al Senado con una norma que contenía un vicio, nosotros lo estaríamos saneando por la vía del rechazo; es decir, estaríamos pronunciándonos, según la tesis del se��or Bulnes, sobre una iniciativa de contribuciones y rechazando el vicio que nos impedía conocerla, con lo cual nos estaríamos arrogando competencia para rechazar, precisamente, lo que, en el fondo, nos privaba de esa competencia, posición que me parece absurda y que tampoco resuelve el problema. Si existiera una solución consecuente, deberíamos devolver el proyecto a la Cámara de Diputados; pero en ningún caso podemos rechazar la disposición, pues con ello estaríamos precisamente saneando, sin tener competencia para ello, el vicio que nos impedía entrar a conocer siquiera el proyecto.
Por eso, insisto en que, consecuente con la tesis que vengo sosteniendo, podemos conocer de la iniciativa que nos ocupa como lo hemos hecho hasta ahora. Discrepo de plantear cómo cuestión previa su rechazo, más todavía si el Honorable señor Bulnes Sanfuentes no hizo cuestión de ello al presidir la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
El señor BULNES SANFUENTES.-
No participé en la discusión del artículo en referencia, señor Senador, pues no estaba en esos momentos en la Comisión.
Asistí durante la discusión general del proyecto y cuando se estudió el nuevo segundo informe.
El señor BALLESTEROS.-
Señor Senador, no estoy haciendo ninguna cuestión personal de este asunto, de modo que ruego a Su Señoría no tomar mis palabras en ése sentido. Sólo estoy dando argumentos para defender mis tesis.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Además, como todo el mundo, yo me equivoco; pero trato de reconocer mis errores cuando los cometo.
El señor BALLESTEROS.-
Soy muy respetuoso de las opiniones del señor Senador y sé que siempre ha reconocido los contados errores en que ha incurrido.
En todo caso, deseo señalar que nos encontramos en presencia de un proyecto que, a mi juicio, es constitucional, que podemos conocerlo y que, de proceder de otra manera, si aceptáramos la tesis del Honorable señor Bulnes Sanfuentes, deberíamos devolverlo a la Cámara de Diputados -estimo que el señor Senador deberá compartir este criterio, y en modo alguno aparecer saneando un vicio que no podemos subsanar mediante el rechazo de la disposición pertinente.
El señor FREI (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Miranda.
El señor MIRANDA.-
Señor Presidente, sobre la materia en discusión, me inclino por la interpretación restrictiva del término constitucional, cuando establece en forma tan clara que todas las leyes sobre contribuciones, de cualquiera naturaleza que sean, deben tener su origen en la Cámara de Diputados. El hacer distingos respecto de aquellas leyes que establecen-, en términos mucho más importantes, que las materias de orden tributario forman parte de la idea matriz del proyecto para saber si ellas son las que deben tener su origen en la otra rama del Congreso, me parece que es llegar a una diferenciación tan subjetiva, que será muy difícil para la propia Mesa del Senado hacer la evaluación respectiva en cada oportunidad. Además, el hecho de que, en la especie se trata de una exención tributaria y no del establecimiento de una contribución, no puede cambiar la naturaleza de la interpretación correcta del texto constitucional; porque, como es obvio, al establecerse una exención tributaria se trata de un proyecto de ley sobre contribuciones.
Por lo demás, señor Presidente, la práctica inveterada del Senado de tramitar a la Cámara de Diputados todas aquellas iniciativas que contengan normas sobre contribuciones, en especial las que crean impuestos, viene a darnos la razón respecto del punto de vista que sostenemos.
El señor BALLESTEROS.-
Esta iniciativa ni siquiera establece impuestos.
El señor MIRANDA.-
Además, deseo recordar que la práctica de esta Corporación no sólo ha sido ésa. En efecto, cada vez que un Senador -con seguridad, cada uno de nosotros tiene alguna experiencia personal al respecto-, inicia un proyecto de ley para otorgar beneficios y establecer algunas contribuciones con el objeto de favorecer el desarrollo de las provincias que representa, invariablemente la Mesa del Senado lo tramita, como aquí lo ha recordado el Senador señor Bulnes, a la Cámara de Diputados.
Pero hay más: en muchas oportunidades esta materia se ha resuelto según la experiencia, según los precedentes. En el Senado se ha discutido si esta Corporación tiene facultad para pronunciarse sobre contribuciones en el segundo trámite de un proyecto de ley. Y ¿qué ha ocurrido? Se ha interpretado la norma constitucional en términos mucho más exagerados. En efecto, en el caso de proyectos sobre contribuciones que comenzaron a tramitarse, como corresponde constitucional-mente, en la Cámara, algunos Senadores han propuesto en el Senado, en el segundo trámite, nuevas contribuciones o exenciones no consignadas en el texto enviado por la otra rama del Congreso. A raíz de ello, se ha discutido la facultad del Senado de incorporar los nuevos artículos, y se ha resuelto en definitiva, a mi juicio convenientemente, que, tratándose de un proyecto de esa naturaleza, está permitido a los Senadores formular, en ese trámite, indicaciones sobre tributos. La tesis contraria nos llevaría a precisar en cada caso, a veces, cuantitativamente, y otras, cualitativamente, cuáles disposiciones son de carácter tributario y cuáles son preceptos sustitutivos que no tienen el carácter de aquéllas, lo que, evidentemente, podría conducirnos a excesos, ya que si bien en esta ocasión se trata de un solo precepto de exención dentro de un contexto bastante amplio, en otro caso podría haber tres, cinco o más, de modo que resultaría interminable la discusión acerca de cuál grupo de disposiciones prevalece sobre el otro: si el de carácter tributario o el relativo a cualquier otro asunto importante de que también trate la iniciativa.
En consecuencia, la única manera correcta de interpretar la norma constitucional es hacerlo en forma restrictiva. Pero ello, de ningún modo, puede llevarnos a sostener la tesis de que, descubierta durante la discusión del segundo informe la inconstitucionalidad, por así llamarla, en un proyecto ya tramitado en la Cámara, deba aquél volver a tramitarse en ésta, tanto más cuanto que la situación producida se debe, en el peor de los casos, a una inadvertencia de la autoridad llamada a pronunciarse.
A mi juicio, si se quiere mantener la posición adoptada permanentemente por el Senado e interpretar de manera correcta la norma en cuestión, lo procedente es eliminar el artículo y continuar la tramitación del proyecto. Abrir las puertas a una interpretación amplia sobre la materia podría llevarnos a excesos que finalmente significaran transgredir o violentar la letra misma de la Constitución a este respecto.
-
FREI (Presidente).-
El señor
FREI (Presidente
).-
Planteada la situación como lo han hecho, primero, el Honorable señor Bulnes y, después, el Honorable señor Miranda, tal vez no cabría más que, o admitir la legitimidad del pronunciamiento del Senado, o admitir que la norma constitucional nos indica lo contrario, caso en el cual debería remitirse el proyecto a la Cámara de Diputados, porque, naturalmente, no cabe solución intermedia.
La interpretación de los Honorables señores Bulnes y Miranda es la que tradicionalmente el Senado ha sostenido: no puede tratar esta Corporación en primer trámite un proyecto que contenga disposiciones tributarias.
En consecuencia, yo propondría a la Sala, habiéndose advertido la situación en esta oportunidad y para que mañana no nos encontremos con una advertencia o un reclamo de inconstitucionalidad, enviar el proyecto a la Cámara de Diputados. Esta es la consecuencia lógica de las palabras del Honorable señor Bulnes, ratificadas por el Honorable señor Miranda. Lo que no procede, si admitimos la tesis de dichos señores Senadores, es pronunciarnos sobre ese artículo, sea aprobándolo o rechazándolo.
El señor
El señor
BULNES SANFUENTES.-
Reconozco que el problema que está planteando el señor Presidente es discutible. Pero vayamos al fondo de las cosas.
Las disposiciones constitucionales o legales deben interpretarse sobre todo con lógica. ¿Qué ha hecho el constituyente? Declarar que el Senado no tiene competencia para legislar sobre contribuciones en un proyecto si no lo ha hecho primero la Cámara de Diputados.
Se trata de un problema de competencia: no somos competentes para tratar una disposición sobre contribuciones en este proyecto, porque ella no nació en la Cámara Es evidente que si se elimina la norma, desaparece el vicio de incompetencia por parte nuestra. En cambio, somos competentes para conocer todas las demás disposiciones del proyecto.
No pretendo que la cuestión sea muy clara. En verdad, es bastante discutible.
Estimo, como Senador y no como Presidente, que si se acepta la teoría planteada por el Honorable señor Bulnes de que se puede eliminar la disposición, en adelante no tendría objeto aplicar otro criterio, porque cada vez que el Senado quisiera tratar un proyecto que contuviera preceptos relativos a tributos, bastaría con discutirlo, aprobarlo en particular y eliminar de su texto las disposiciones tributarias; pero en tal caso el proyecto quedaría en condiciones bastante falsas.
Por eso, el Senado siempre ha aplicado el criterio, cuando una iniciativa contiene disposiciones tributarias, de enviarla a la Cámara de Diputados, donde constitucionalmente debe tener origen. Si queremos definir una doctrina, definámosla con todas sus consecuencias. Pero si hacemos una excepción; si en determinados casos mandamos el proyecto a la Cámara y, en otros, lo tratamos eliminándole los artículos respectivos, caeremos en la dificultad señalada, primero, por el Honorable señor Bulnes, y ratificada, después, por el Honorable señor Miranda, en el sentido de que quedará a criterio del Senado si son más o son menos las disposiciones tributarias o las restantes del proyecto.
Fijemos, pues, una norma clara, como lo que se ha seguido hasta ahora: si un proyecto contiene disposiciones tributarias, debe enviarse a la Cámara, sin pronunciarnos sobre su texto.
En consecuencia, la Mesa propone al Senado enviar a la Cámara de Diputados el proyecto que estamos tratando.
El señor MIRANDA.-
Pido la palabra.
El señor BALLESTEROS.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor FREI (Presidente).-
Desgraciadamente, ha llegado la hora de término del Orden del Día.
El señor HAMILTON.-
¿No podríamos prorrogar la hora para el solo efecto de votar la proposición que usted ha formulado, señor Presidente?
-
El señor FREI (Presidente).-
Solicito el acuerdo unánime de la Sala para prorrogar la hora hasta pronunciarnos sobre este asunto.
Acordado.
Puede usar de la palabra, señor Senador.
El señor BALLESTEROS.-
Señor Presidente, admito que la práctica, ya que no una disposición expresa del Reglamento ni de la ¡Constitución, ni tampoco un informe de la Comisión de Legislación que sancione o regule en forma expresa este problema, aconseja aceptar la proposición de la Mesa.
La acepto porque no me cabe duda de que la única conclusión a que nos conduce la costumbre, que, como he dicho, se ha venido siguiendo en el Senado, es la de remitir a la Cámara el proyecto de ley completo, más aun teniendo en cuenta que la norma constitucional se refiere al origen de los proyectos de ley, por lo que no estoy de acuerdo con la tesis del señor Bulnes. Me parece inconsecuente la proposición de sanear un vicio insaneable por el expediente del rechazo del precepto.
Pero al mismo tiempo, y puesto qué nos atenemos simplemente a la práctica administrativa del Senado, solicito que se pida un informe a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, no para que nos ilustre acerca del proyecto en debate, sino para que emita un pronunciamiento de carácter general sobre el alcance de la norma constitucional, que sea válido para cualquiera iniciativa en lo futuro. Ante la Comisión podremos exponer con mayor estudio y serenidad los argumentos que hemos dado en esta Sala.
El señor FREI (Presidente).-
Sus Señorías han escuchado la proposición del Honorable señor Ballesteros para recabar de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento un informe respecto de la interpretación del artículo de la Carta Fundamental que ha dado motivo a este debate.
Sí no hubiera oposición, así se acordaría. Acordado.
Tiene la palabra el Honorable señor Miranda.
El señor MIRANDA.-
Respecto de la cuestión de fondo planteada por la Mesa, cuando intervine acerca de los alcances o la interpretación del texto constitucional, sostuve que el Senado conoció el proyecto en primer informe y que ahora trata el segundo, en virtud de una especie de inadvertencia. Ninguno de nosotros puede suponer que tanto el señor Secretario como el propio señor Presidente o el señor Vicepresidente se pronunciaron acerca de la tramitación de este asunto una vez que tuvieron concepto claro de él. Por lo tanto, nos encontramos ante una situación de hecho.
De haberse aplicado la norma como la entendemos nosotros, simplemente el proyecto se habría tramitado a la Cámara. ¿Qué ocurrió? La Mesa entendió que, por tratarse de un asunto cuya idea matriz se refería a una materia distinta de la tributaria y que sólo en un artículo establecía una exención, podía tramitarse en el Senado, y decidió en consecuencia. Pero ahora nos encontramos, además, con una situación reglamentaria.
Es evidente que la proposición del señor Presidente del Senado es la correcta. Si se concluye que la interpretación del texto constitucional a este respecto es la que hemos dado el Honorable señor Bulnes y el Senador que habla, lógicamente ningún proyecto que contenga algún artículo sobre contribuciones, sea para establecerlas, eliminarlas, prorrogarlas, eximir de su pago o lo que fuere, no puede conocerlo en primer trámite el Senado.
Pero frente a la situación de hecho nos encontramos también, repito, ante una cuestión reglamentaria, pues entiendo que para resolver acerca del trámite que se nos propone se requiere unanimidad.
El señor FREI (Presidente).-
Indudablemente, señor Senador. Lo tengo presente.
La Mesa tiene que ser muy clara. El criterio expuesto por mí es él de la Mesa; pero nos encontramos ante el hecho de que el debate sobre este punto no se ha producido al iniciarse la discusión del proyecto, sino cuando éste ya estaba aprobado. En consecuencia, como me observó el Honorable señor Bulnes hace un momento, eso significaría en cierto modo la reapertura del debate, por lo que la proposición de la Mesa requeriría unanimidad.
De no existir esa unanimidad, habría que votar el proyecto, en circunstancias de que después podrá objetarse su constitucionalidad.
El señor MIRANDA.-
Creo que ésta es la interpretación correcta, tanto desde el punto de vista constitucional como del reglamentario.
Yo no puedo votar, porque estoy pareado precisamente con el señor Presidente, pero soy partidario de continuar la tramitación del proyecto, pues no se trata de superar la dificultad, de hacer buena la disposición, de sanear el vicio, sino de que nos encontramos ante una situación dé hecho, imprevista. De ahí que me parezca conveniente seguir en este trámite, después de haber conocido la Sala dos informes sobre la materia y por tratarse de un asunto de importancia, respecto del cual todos los Senadores están conscientes de que debe mejorarse, especialmente en lo' relacionado con el artículo 56, disposición que nos ha traído precisamente al conocimiento de esta cuestión. En efecto, si no se hubiera formulado la indicación que originó el nuevo artículo 56, el proyecto ya se habría despachado y estaría en condiciones de ser conocido por la Cámara.
A mi juicio, corresponde continuar la tramitación, dejando clara constancia de que, por ahora, ésta es la interpretación constitucional correcta y de que el Senado ha acogido la proposición formulada por el Honorable señor Ballesteros -criterio con el que concuerdo plenamente, motivo por el cual he dado mi asentimiento- tendiente a obtener un informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento que fije definitivamente el criterio de la Corporación sobre la materia.
No puedo votar por estar pareado; sin embargo, espero que algún colega que participe de mi idea no concurra a dar unanimidad a la proposición de enviar el proyecto a la Cámara de Diputados.
El señor FREI (Presidente).-
Quiero aclarar dos puntos.
En primer lugar, la responsabilidad respecto de la tramitación de este proyecto no es de incumbencia de la Mesa, pues el texto enviado por el Ejecutivo no contenía disposiciones de exención tributaria. Esta fue propuesta por el Ministro de Justicia en las Comisiones.
En segundo lugar, no existiendo unanimidad para enviar el proyecto a la Cámara, corresponde adoptar una resolución respecto del' camino por seguir. Reconozco que nos encontramos en una verdadera encrucijada.
El señor BALLESTEROS.-
Pido la palabra, señor Presidente.
Al parecer vamos a sancionar lo que ha sido la práctica del Senado, contra la opinión que vengo sosteniendo, porque en definitiva a ello conduce el procedimiento propuesto por el Honorable señor Miranda. Reitero que continuar la tramitación de un proyecto admitiendo que éste debe tener su origen en la Cámara, es una inconsecuencia inaceptable.
Por lo tanto, solicito al Honorable señor Miranda que no haga objeciones. Si se sentó esa tesis, como dije, contra mi opinión, lo más lógico es enviar este asunto a la otra rama del Parlamento, a fin de que comience allí su tramitación.
Deseo hacer presente, además, que cuando el Senado discuta estas disposiciones en segundo trámite constitucional, lo hará en forma más veloz y expedita, y no se correrá el riesgo de que el proyecto se empantane o se dilate su despacho.
En consecuencia, solicito al Honorable señor Miranda que retire su oposición.
El señor HAMILTON.-
Prorrogamos la hora sólo para los efectos de votar, señor Presidente.
El señor MONTES.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor FREI (Presidente).-
Tiene la palabra -el Honorable señor Montes.
El señor MONTES.-
Deseo intervenir porque, naturalmente, nos interesa la suerte del proyecto.
He escuchado con mucho interés el debate -reconozco que no poseo competencia para intervenir-, y a raía de lo expresado, recuerdo la explicación del Presidente de la Corporación en el sentido de que se le dio la tramitación adecuada a esta iniciativa cuando ingresó al Senado porque no contenía la disposición que comentamos en este instante, la que fue incluida posteriormente en una de las Comisiones. :
El señor DIEZ.-
Por indicación del Ejecutivo.
El señor MIRANDA.-
Pero la Comisión debió rechazarla.
El señor MONTES.-
Exactamente: fue una indicación del Ejecutivo; pero nos encontramos ante una situación de hecho que, a mi juicio, también debe ser pesada.
El señor DIEZ.-
La Mesa puede declararla improcedente.
El señor MONTES.-
Claro. Es lo más lógico. Inclusive nosotros estamos por el rechazo del artículo, a fin de que la Cámara de Diputados trate la iniciativa y con el objeto de no entorpecer su tramitación.
El señor FREI (Presidente).-
Debo señalar que en este momento el Presidente del Senado no tiene facultad para declarar improcedente la disposición.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Si la norma no estaba contenida en el proyecto original y es resultado de una indicación, el Senado podría, legítimamente, tratar el proyecto. Lo que no puede hacer es considerar la indicación. En consecuencia, si se reabre el debate -porque el artículo está aprobado y sometido a indicación.-, la Sala puede eliminar la norma y reparar el vicio en que se incurrió.
El problema jurídico era dudoso -lo reconozco-, si el proyecto original hubiera contenido la disposición; pero no participo del criterio de que tal situación no se pueda enmendar. Estimo que una iniciativa sobre contribuciones deja de serlo si se elimina la disposición que le confiere tal carácter. Pero no deseo volver sobre el tema, porque no es el caso. El hecho es que hubo una indicación inconstitucional. Entonces, podemos solucionar el problema eliminando el artículo que es fruto de ello.
El señor FREI (Presidente).-
Ciertamente podemos seguir hilando sobre el tema, pero lo más práctico es acoger la proposición formulada por el Honorable señor, Bulnes y declarar improcedente el artículo citado.
El señor LAVANDERO.-
O inconstitucional.
El señor FREI (Presidente).-
Claro. Improcedente por inconstitucional.
El señor BALLESTEROS.-
Lo cual significa que no se trataba de un proyecto sobre contribuciones.
El señor FREI (Presidente).-
Si le parece a la Sala, por unanimidad, así se acordaría.
Acordado.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
En seguida, corresponde tratar la sustitución del artículo 56 por uno nuevo, según consta en el nuevo segundo informe de la Comisión de Legislación.
El señor FREI (Presidente).-
La Mesa estima que puede ponerse en votación de inmediato esta proposición, por haber habido debate al respecto.
En votación.
(Durante la votación).
El señor PHILLIPS.-
Voto afirmativamente esta disposición -tal como lo señaló el Honorable señor Bulnes-, porque creo que el financiamiento, las plantas y las normas en virtud de las cuales se llenarán las vacantes deben ser fijadas por ley. En verdad, el Congreso cada día tiene menos atribuciones y, repito, me parece lógico que la facultad otorgada a los servicios para crear las plantas no sea un cheque en blanco, sino que conozcamos las reglas del juego.
Los nuevos escalafones deben considerar las condiciones en que quedará el resto de los funcionarios, a fin de que no se nombre en los nuevos puestos que se crean con mayor renta a personas extrañas a los servicios.
Por lo tanto, como este cúmulo de disposiciones que normalmente vienen en un proyecto de esa naturaleza debe ser tratado en la Cámara, voto por el informe de la Comisión.
Se aprueba el artículo 56 propuesto por la Comisión (16 votos contra 4 y 3 pareos), y queda terminada la discusión del proyecto en este trámite.
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