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El señor IBAÑEZ (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
El señor MILLAS.-
Pido la palabra.
El señor IBAÑEZ (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Millas.
El señor MILLAS.-
Señor Presidente, en este artículo 1° se contienen algunas modificaciones al actual número 10 del artículo 10º de la Constitución que, indudablemente, enmarcan, crean la base jurídica para esta gran tarea nacional que es la nacionalización dé la gran minería del cobre.
En primer término, encontrándonos en el debate concreto respecto del artículo 1°, me referiré a estas modificaciones permanentes al número 10 del artículo 10º de la Constitución.
Los Diputados comunistas las apoyamos, atribuyéndoles gran importancia. Este número 10 del artículo 10º entrega a la ley el establecimiento, en términos muy amplios, de las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar la función social de la propiedad y hacerla accesible a todos.
Cuando se discutió ese texto en 1966, aclaramos, sin que nadie pudiera objetarlo, que la ley positiva, al establecer dichas limitaciones y obligaciones con el fin de asegurar la función social de la propiedad, como igualmente al establecerlas para hacerla accesible a todos, no priva con ello de supuestos derechos, no da lugar a indemnizaciones o compensaciones.
La Constitución asegura sólo un derecho de propiedad, en sus diversas especies, que cumpla lo que es elemental en ella: su función social.
La misma Constitución ha enumerado las causales de tales limitaciones y obligaciones, diciendo: "La función social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses generales del Estado, la utilidad y la salubridad públicas, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes. ".
Por lo tanto, cualquier propiedad en Chile está sujeta a cuantas limitaciones, y obligaciones establezca sobre ellas cualquier ley que se proponga los objetivos señalados. Debe considerarse de la esencia misma del derecho de propiedad, como existe en nuestro país, encontrarse sometido a limitaciones y obligaciones que, en el momento en que lo estime oportuno, puede establecer ampliamente el legislador.
Es ajeno a la Constitución chilena el concepto romanista de la propiedad. Desde el momento que no hay derecho de propiedad en nuestro país que no se encuentre siempre propenso a cuanta limitación u obligación pueda surgir a su respecto dé un texto legal para asegurar mejor su función social y hacerla accesible a todos, en verdad no se afecta derecho alguno al establecer limitaciones u obligaciones de esa especie. El establecimiento, en términos inagotables, de sucesivas limitaciones y obligaciones a las propiedades, obedece a un principio jurídico derivado de que esas propiedades, para constituir un derecho, deben por sobre todo cumplir una función social.
Sin perjuicio de precisar que el derecho de propiedad está restringido en los marcos de las limitaciones y obligaciones que libremente puede imponerle la ley para atender al cumplimiento de su función social, la Constitución le ha colocado, en el inciso tercero del mismo Nº 10, del artículo 10º, otros lindes.
De acuerdo con ese inciso tercero, la ley debe "propender a la conveniente distribución de la propiedad y a la constitución de la propiedad familiar"; y, por otra parte, puede reservar al Estado la exclusividad del dominio en determinados ámbitos.
El texto vigente dice que "cuando el interés de la comunidad nacional lo exija, la ley podrá reservar al Estado el dominio exclusivo de recursos naturales, bienes de producción u otros, que declare de importancia preeminente para la vida económica, social o cultural del país. " La modificación de ese texto, ya aprobado por el Senado y que vamos a ratificar esta tarde, incorpora a la Carta Fundamental el concepto de nacionalización.
De acuerdo, así, con este nuevo texto, al exigirlo el interés de la comunidad nacional, la ley podrá nacionalizar recursos naturales, bienes de producción u otros, si los declara dé importancia preeminente para la vida económica, social o cultural del país, o podrá reservar al Estado su dominio exclusivo.
¿Qué hay de nuevo en el término "nacionalizar", que justifique su incorporación expresa a la Constitución? Ya se han referido a ello el Ministro Cantuarias y el señor Diputado informante, Duberildo Jaque.
La nacionalización es el instrumento jurídico para dirimir cualquiera contradicción entre los derechos del Estado y los de particulares, sobre la base del principio de subordinar los segundos a los intereses de la colectividad. Se basa la nacionalización en el reconocimiento de que la soberanía nacional implica un dominio permanente de la nación como tal sobre sus recursos y riquezas básicas, y que puede recuperar en el momento que lo decida.
Por lo tanto, al nacionalizar se ejerce el derecho inalienable* fundamentado jurídicamente como un derecho prístino, real y original, sin el cual no se puede concebir la soberanía nacional, a recuperar los bienes preeminentes para la vida económica, social o cultural del país. Por consiguiente, la nacionalización no exige una indemnización conmutativa, sino aquella que sea adecuada de acuerdo a los intereses públicos. En consecuencia, la nacionalización no se refiere exclusivamente a determinados bienes concretos ni se realiza sólo para objetos muy precisos de bien público, sino que recae sobre conjuntos genéricos de bienes destinados a ciertas actividades.
El programa de Gobierno de la Unidad Popular expresa, al plantear un proceso de transformación de nuestra economía: "Como primera medida se nacionalizarán aquellas riquezas básicas que, como la Gran Minería del cobre, hierro, salitre y otras, están en poder de capitales extranjeros y de los monopolios internos". La mayoría absoluta de la ciudadanía votó el
domingo último por los partidos de la Unidad Popular, e interpretamos su voluntad como un mandato de llevar adelante el cumplimiento del programa del Presidente Allende. Nos complace que hoy la Cámara de Diputados contribuya a ello al incorporar en la Constitución el concepto revolucionario y patriótico de la nacionalización.
De la misma forma, los Diputados comunistas estamos por la aprobación de los incisos que se agregan a continuación del tercero al Nº 10 de la Constitución, en los términos propuestos por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Por lo demás, esta adición a la Carta Fundamental me correspondió plantearla insistentemente, en nombre del Partido Comunista, cuando en 1966 se discutió la reforma constitucional relativa al derecho de propiedad, que se materializó en la ley Nº 16. 615, de enero de 1967. Ahora, a sólo cuatro años, el desarrollo de los acontecimientos políticos y sociales en Chile, las luchas de nuestro pueblo y el establecimiento del Gobierno de Unidad Popular permiten atender la necesidad, que los comunistas veníamos señalando, de elevar al rango constitucional, en forma inequívoca, lo que disponen el Código Civil y el Código de Minería en cuanto al dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado sobre todas las minas, las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, con la única y exclusiva excepción de las arcillas superficiales.
El Derecho Minero es anterior en Chile al Derecho Civil. Los derechos del concesionario son, en nuestra legislación, la expresión moderna de lo que en la legislación española medioeval era denominado "derecho útil" y que no corresponde de ninguna manera al dominio o propiedad en los términos del actual Derecho Civil. En cambio, en la legislación española y después en la legislación republicana chilena, el dominio directo de las minas corresponde al soberano, o sea, durante la" Colonia, a la Corona española, y desde la Independencia, al Estado chileno. El derecho de pertenencia de los concesionarios mineros fue definido en las Ordenanzas de Nueva España, en su Título V, estableciendo que "las minas son" propias de la real Corona, "así por su naturaleza y origen, como por su reunión dispuesta en la ley" y que se las concedía por el rey "sin separarlas" era la expresión textual" de mi real patrimonio". En cuanto a la autorización a los concesionarios para venderlas, permutarlas, arrendarlas, donarlas, dejarlas en testamento, por herencia o demanda o de cualquiera otra manera, o enajenar", esas Ordenanzas precisaron que todo ello sólo correspondía en los límites del "derecho que en ellas les pertenezca en los mismos términos que lo posean". El Código Civil redactado por Andrés Bello reconoció en términos categóricos que el Estado es dueño de todas las minas, y lo precisó así.
Los comunistas afirmamos que este nuevo inciso de la Constitución no priva a nadie de derecho establecido alguno, sino que reafirma, en un más alto nivel, lo que siempre ha existido en la legislación chilena. Las empresas extranjeras que invirtieron capitales en la Gran Minería lo hicieron en circunstancias que estaba vigente el artículo 591 del Código Civil, que dice a la letra: "El Estado es dueño de todas las minas de oro, plata, cobre, azogue, estaño, piedras preciosas y demás substancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o de los particulares sobre la superficie de la tierra en cuyas entrañas estuvieren situadas". En su inciso segundo, ese artículo del Código Civil dice: "Pero se concede a los particulares la facultad de catar y cavar en tierras de cualquier dominio para buscar las minas a que se refiere el precedente inciso, la de labrar y beneficiar dichas minas, y la de disponer de ellas como dueños, con los requisitos y bajo las reglas que prescribe el Código de Minería".
De modo que los concesionarios no son dueños, sino que, siendo dueño el Estado, pueden actuar a su vez como si lo fueran, pero exclusivamente en el carácter de tales concesionarios, y si cumplen los requisitos prescritos por el Código de Minería y únicamente dentro del marco de sus reglas específicas. Por lo tanto, la pertenencia es una concesión de tipo administrativo, y nunca la legislación civil ha dado lugar a pretensiones diversas de los concesionarios de minas. Tales derechos de los concesionarios pueden caducar, y su desaparecimiento no da lugar a indemnizaciones, porque no se trata de derechos reales civiles. Es un requisito de vigencia de la pertenencia que el Estado no decida recuperarla, como puede hacerlo en cualquier momento sin limitación alguna, en cuyo caso se produce una causal plenamente justificada de pérdida del derecho del concesionario.
Los comunistas creemos que, en estas condiciones, constituye un retroceso intolerable la excepción colocada en el texto del Senado respecto de "las rocas y arenas que se encuentren en terrenos de propiedad privada y que se apliquen directamente a la construcción". Propuse, conjuntamente con el colega Duberildo Jaque, eliminar esa excepción, lo que fue aceptado por unanimidad por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Hacer la excepción respecto de esas rocas y arenas aplicadas a la construcción pudiera conducir al establecimiento de privilegios que amenazarían perturbar el desarrollo urbanístico de las ciudades y perjudicar al país en múltiples formas.
El nuevo inciso quinto del Nº 10 del artículo 10° de la Constitución propuesto por nuestra Comisión de Constitución, Legislación y Justicia difiere del que aprobó el Senado. Los Diputados comunistas no creemos que resuelva en la mejor forma todos los problemas jurídicos relacionados con la concesión de pertenencias mineras, pero, atendiendo al deber de contar con un texto constitucional sin mayor demora, a fin de hacer efectiva en especial la nacionalización de la Gran Minería del cobre, no hemos renovado las otras indicaciones que habíamos formulado y no insistiremos en ellas.
Estamos por la aprobación, en este inciso como en todo el proyecto, de lo que propone la Comisión de Constitución. Legislación y Justicia. Nos parece que un texto constitucional no puede quedar sujeto a enmiendas apresuradas y sorpresivas, y preferimos el texto para el que hubo mayoría en la Comisión, aunque en lo referente al régimen de pertenencias sea sólo un paso adelante y no la solución satisfactoria completa que corresponda plenamente a las conveniencias del país.
Una de las diferencias que tiene el texto propuesto por la Comisión respecto del que había aprobado el Senado consiste en agregar los materiales atómicos naturales a las substancias que no podrán ser objeto de concesiones. En el mensaje original del Presidente Allende se consideró esta reserva mediante la siguiente redacción: "Sin embargo, la exploración y explotación de los hidrocarburos líquidos y gaseosos y de los materiales radiactivos naturales no podrán ser objeto de concesión. " En el Senado se objetó, con razón, que los términos "materiales radiactivos naturales" eran demasiado amplios, por encontrarse normalmente alguna radiactividad en la generalidad de los minerales naturales. Pero constituiría un retroceso que el texto constitucional no considerase la reserva para el Estado de la explotación de las materias primas energéticas atómicas, ya consagrada en la ley chilena. La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia acogió la indicación que formulé conjuntamente con el compañero Duberildo Jaque para reproducir, lisa y llanamente, lo ya contemplado en la ley.
El término "materiales atómicos naturales" figura en la ley modelo redactada por el Comité Central Permanente Sobre los Aspectos Legales de los Usos Pacíficos de la Energía Atómica, que funciona bajo el patrocinio de la Organización de las Naciones Unidas. Es, por lo tanto, el que se está generalizando en el Derecho Comparado. Se le entiende referido a los materiales naturales que sirven de materia prima para la energética atómica. Aunque es obvio que toda materia está compuesta de átomos, se denomina en los textos jurídicos "material atómico" al que es aplicable para fines energéticos. El estanco estatal del comercio, uso y manipulación de dichos materiales básicos que generan esta energía constituye una tendencia universal. La legislación más antigua es la norteamericana, que dice precisamente "materiales atómicos naturales", y de la misma manera encontramos el asunto en las de numerosos otros países, entre ellos el nuestro, y de allí provienen, igualmente, denominaciones de numerosos organismos internacionales, entre los cuales está, por ejemplo, la Comunidad Atómica Europea o Euratom.
En el nuevo inciso sexto que figurará en el número 10 del artículo 10º de la Constitución, los Diputados comunistas consideramos indispensable la modificación que propusimos y ha hecho suya la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Por defecto de redacción, el texto del Senado hubiera podido dar lugar a que se sostuviera que un cesionario de concesión, o sea, un concesionario de pertenencia minera, que la hubiese obtenido por cesión a raíz de la disposición de ella por acto entre vivos o por causa de muerte del anterior concesionario, pudiese tener derechos más amplios que el concesionario corriente. Manteniendo el criterio invariable de la legislación minera chilena, que viene desde la Colonia y que se ha expresado sin variaciones, a este respecto, en el Código Civil y el Código de Minería, los derechos mineros están limitados siempre por el dominio del Estado sobre todas las minas, y el sometimiento de los beneficiados por este tipo de concesión administrativa a las normas legales y a sus eventuales modificaciones. Nos parece, por lo tanto, que evita todo equívoco y es una redacción más completa y clara la propuesta por nuestra Comisión, que precisa los términos de las facultades del concesionario de defenderlos frente a terceros y de usar, gozar y disponer de ellos por acto entre vivos o por causa de muerte, en el sentido de que todo ello, así como la protección en general de los derechos del concesionario, sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, o sea, de las normas de concesión administrativa, y de su extinción automática en caso de no cumplirse los requisitos que la ley establezca para mantenerla.
Los Diputados comunistas propusimos, oportunamente, otras enmiendas a este inciso, que no fueron acogidas por la Comisión. No las hemos renovado como indicaciones, y no insistiremos en ellas, atendiendo exclusivamente a la necesidad de que se apresure el despacho de la presente reforma constitucional. Pero dejamos constancia de que nos parece defectuosa la redacción que pudiera entenderse, abusivamente y, a nuestro juicio, sin fundamento, en el sentido de que hasta los problemas secundarios referentes a los requisitos de amparo no pudieran ser objeto de resoluciones administrativas. Oportunamente, en una próxima reforma constitucional, deberá precisarse este texto. En todo caso, nos parece, eso sí, indiscutible que el texto que aprobaremos no limita, de ninguna forma, la potestad reglamentaria del Presidente de la República, ni podría hacerlo sin referirse a ello en forma expresa, lo que no hace.
Los Diputados comunistas consideramos que las disposiciones constitucionales sobre la propiedad dan un paso adelante con la nueva redacción que se dará al actual inciso 4º del Nº 10 del artículo 10, que pasa a ser su inciso 7º, de acuerdo con la indicación que presentamos los Diputados Luis Maira, Duberildo Jaque y el que habla. Como es sabido, el inciso 4º contiene el concepto de la indemnización en favor del que sea privado de su propiedad. Por lo tanto, este inciso no tiene nada que ver con las limitaciones y obligaciones que el legislador puede imponer, en cualquier momento, al ejercicio del derecho de propiedad para que cumpla su función social y que, por ser de la esencia misma de tal derecho, no implican privar de algo que haya sido garantizado por la Constitución.
Tampoco tiene que ver este inciso 4º con la situación de los concesionarios de pertenencias mineras que, de acuerdo con los nuevos incisos 4º, 5º y 6º, son meros concesionarios administrativos y no podrían, de ninguna manera, pretender pedir indemnización cuando el Estado decide recuperar el ejercicio directo de su derecho de propiedad sobre las minas.
El actual inciso 4º, que pasa a ser 7°, se refiere a otro tipo de problemas; o sea, a los que implican realmente la privación de un derecho civil de propiedad, existente como tal de acuerdo con las normas generales y específicas de la Constitución. Para tales casos, puede derivarse la privación de la propiedad de dos posibles actos jurídicos: la nacionalización o la expropiación, que tienen características diferentes, a las cuales me referí, hace pocos momentos, al pronunciarme por la modificación del Senado, que ha ratificado la Comisión y ratificará la Cámara, al inciso 3º de este mismo Nº 10.
El nuevo texto constitucional del inciso 4º que pasa a ser 7º, precisa que tanto la nacionalización como la expropiación requieren ser autorizadas en virtud de ley general o de ley especial y tener su fundamento en causa de utilidad pública o de interés social, que corresponde calificar al legislador, no pudiendo interferir en esa calificación el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema. La Constitución es, al respecto, muy terminante, al hacer residir en el legislador la calificación de la causa de utilidad pública o del interés social. Ya se refirió a ello el Diputado informante señor Duberildo Jaque, al leer ante la Cámara las expresiones que tanto él como los diversos miembros de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, incluso su Presidente, tuvimos al respecto, durante el debate de esta modificación de la Constitución, en el seno de la Comisión.
La Constitución ahora ampliará las disposiciones que definen la indemnización, haciéndolas regir no sólo para las expropiaciones, sino también para las nacionalizaciones. Estas disposiciones consisten, como se sabe, en que el monto y las condiciones de pago de tal indemnización se determinarán equitativamente, tomando en consideración dos factores: de una parte, los intereses de la colectividad, y de la otra parte, los intereses del afectado. Por lo tanto, en forma expresa, la Constitución deja de lado el antiguo concepto romanista de la indemnización conmutativa, reemplazándolo por otro moderno y de contenido social que busca la equidad en la consideración, en primer término, de los intereses de la colectividad, y sólo en segundo término de los intereses del afectado. Aún más, a fin de evitar que la voluntad del legislador sea estorbada por el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema, la Constitución reserva, exclusiva y terminantemente, a la ley, sin limitación alguna, la determinación de las normas para fijar la indemnización; del tribunal que conocerá de las reclamaciones sobre su monto y que, en todo caso, fallará conforme a derecho; de la forma de extinguir esta obligación y de las oportunidades y modos en que la autoridad tomará posesión material de los bienes.
Este nuevo inciso tiene una redacción muy similar al del actual inciso 4º, extendiéndose también en adelante sus disposiciones a las nacionalizaciones. Pero, a raíz de la forma en que se elaboró el anterior o actual inciso 4º, o sea, de las indicaciones que fueron siendo aprobadas y las que fueron siendo rechazadas antes de conformar este inciso 4º que rige hasta el momento, se entendió por algunos profesores y por la Corte Suprema que ella podría entrar a calificar, por la vía del recurso de inaplicabilidad, si la ley cumplía o no con el requisito de ser equitativa. Ahora se aprobará un nuevo texto, concebido orgánicamente de una vez y cuyos autores tenemos muy claro que en él se reserva a la ley todo lo referente a la determinación de las normas para fijar la indemnización. No tenemos ninguna duda al respecto. La Constitución dirá que el monto y las condiciones de pago se determinarán equitativamente; y, en el mismo inciso, empleando idéntico verbo, precisará que es la ley la que determinará las normas referentes a la fijación de la indemnización. La repetición de la palabra "determinará" evita todo equívoco y subraya la preeminencia de la voluntad del legislador.
Lo que a través de sucesivas modificaciones de la Carta Fundamental se abre paso, es un nuevo régimen de relaciones de producción y de propiedad, que no proviene de meras modificaciones en los textos, sino que corresponde a las transformaciones sociales del Chile de hoy, reflejadas en términos jurídicos en cumplimiento de sentidos anhelos de la clase obrera y del pueblo.
Los Diputados comunistas apoyamos plenamente la proposición concreta contenida en este artículo 1º, sobre un régimen de indemnización adecuada, sobre un' régimen de nacionalización para los casos en que la ley o la Constitución se refieran a la gran minería. Este sistema establecido en la Constitución Política nos parece que concuerda plenamente con el nuevo criterio que en materia de propiedad se ha abierto paso en nuestro país y que se ha venido incorporando y ahora se completa en la propia Constitución Política de la República.
Me referiré en detalle a algunos aspectos de este sistema de nacionalización, al discutirse el artículo 2º, que se refiere expresamente a su aplicación a la gran minería del cobre.
En realidad, hay una identidad de principios en las normas generales que establece este artículo 1º, en el Nº 10 del artículo 10 de la Constitución para toda nacionalización de la gran minería, y las que concretamente específica para la gran minería del cobre en la disposición 17ª transitoria de la Constitución, que se incorpora en ella de acuerdo con el artículo 2º del proyecto de ley en debate.
El otro aspecto contemplado en este artículo 1º del proyecto no es una novedad en nuestra Constitución. Había surgido cierta tendencia, verdaderamente no sólo errónea, sino monstruosa y antagónica con todos los principios jurídicos, que daba validez a los denominados "contratos-leyes". Esto era algo que no tenía fundamentos en ninguna autorización que la Constitución hubiera otorgado al legislador para renunciar a cualquiera modificación legal que, en el ejercicio de la soberanía nacional, estimara pertinente.
En cuanto a indemnización, las indemnizaciones de perjuicios tienen que abarcar, de acuerdo, con el artículo 1. 556 del Código Civil, daño emergente y lucro cesante. Y deben provenir de no haberse cumplido una obligación, o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento.
En el caso de que alguna disposición de una ley se someta a contrato, indudablemente es válido mientras esta ley esté en vigencia. Y de ninguna manera puede otorgar una seguridad jurídica mayor, porque no está en las facultades del legislador inhibirse a sí mismo y renunciar a la soberanía del país en cuanto a la facultad de legislar libremente en adelante, de acuerdo con las normas generales establecidas en la Constitución Política.
Por lo tanto, señor Presidente, nosotros, los comunistas, estimamos que esta disposición implícitamente establece en la Constitución que no existen en Chile los contratos-leyes, lo que viene solamente a ratificar y a expresar en términos concretos algo que corresponde a todo nuestro ordenamiento jurídico y que, hasta ahora, ha regido en nuestro país. Apoyamos también esta proposición y la forma en que la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia establece que solamente en casos excepcionales, en casos muy calificados por el legislador, se puede otorgar alguna compensación a gente que de alguna manera tenga algún perjuicio derivado de una modificación legal de la especie a que me he referido.
Por consiguiente, la disposición contemplada no autoriza, en ningún caso, al legislador para compensar lucro cesante. Sólo lo autoriza, como excepción, en casos calificados que corresponda, para disponer compensación por algún perjuicio directo, actual y efectivo. Ello, señor Presidente, se ha hecho en el texto que propone la Comisión a la Cámara, empleando la palabra "compensación" a fin de que al no hacer uso del término "indemnización", evite cualquier equívoco o falsa interpretación.
Como lo he señalado, señor Presidente, estas modificaciones al Nº 10 del artículo 10 de la Constitución, la perfeccionan y modernizan y corresponden a las necesidades de Chile de hoy, lo que requiere nuestro país para la solución de sus problemas fundamentales. Es el marco y la base para la nacionalización de la Gran Minería del Cobre, abordada en el artículo 29, al cual nos referimos los comunistas al ser colocado en discusión.
He dicho.
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