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"Nº 14418.- Santiago, 31 de agosto de 1971.
Comunica que ha aprobado el Informe de la Comisión Mixta de Senadores y Diputados recaído en el proyecto de ley que modifica el Código Orgánico de Tribunales y dicta nuevas normas relativas al Poder Judicial.
"Honorable Cámara de Diputados y Senado:
Por acuerdo especial de las dos Ramas del Congreso Nacional y en conformidad al artículo 51 de la Constitución Política del Estado, tuvisteis a bien designar esta Comisión Mixta de igual número de Diputados y Senadores, a fin de que proponga la forma y modo de resolver las dificultades producidas con motivo de la insistencias de ambas Cámaras en diversos artículos del proyecto de ley que modifica el Código Orgánico de Tribunales y dicta nuevas normas relativas al Poder Judicial.
Vuestra Comisión Mixta se constituyó con fecha 5 de agosto en curso y procedió por unanimidad a elegir como Presidente al Honorable Senador señor Renán Fuentealba. Además, contó con la colaboración de los Ministros de las Ilustrísimas Cortes de Apelaciones de La Serena y Talca, señores Oscar Alvarez y Alonso de la Fuente, respectivamente, y del Relator de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, señor Raúl Gutiérrez.
Los aspectos principales de la controversia entre ambas Cámaras dicen relación con el sistema de calificación del personal que presta sus servicios en el Poder Judicial. El Senado despachó esta materia en el primer trámite considerando las siguientes normas fundamentales: 1) en el mes de enero de cada año la Corte Suprema hará la calificación general de los Magistrados Judiciales y de los funcionarios auxiliares, sobre la base de los informes previos elaborados por los Jueces Letrados en la segunda quincena del mes de noviembre y por las Cortes de Apelaciones en el mes de diciembre; 2) la calificación tendrá dos formas de expresión principal: determinación de los funcionarios que deben ser eliminados del servicio por no tener el buen comportamiento exigido por la Constitución o la eficiencia, celo y moralidad que les son exigibles, y determinación de los funcionarios que deben permanecer en el servicio; 3) esta última determinación se efectúa mediante la formación de tres listas, denominadas lista número uno, lista número dos y lista número tres, respectivamente; 4) en la lista número uno se coloca a aquéllos que tengan condiciones morales y profesionales sobresalientes. En la número dos figurarán los funcionarios moralmente intachables pero que se limitan a cumplir satisfactoriamente los deberes y funciones de su cargo. En la lista número tres figurarán los funcionarios que no posean en grado necesario las condiciones requeridas para figurar en la lista número dos, y aquéllos que, por efecto de medidas disciplinarias impuestas el año anterior, se considere conveniente dejarlos en observación; 5) se presumirá de derecho que el funcionario que haya figurado dos veces consecutivas en la lista número tres tiene mal comportamiento, por lo que deberá renunciar; 6) se entrega a un reglamento especial, que será dictado por el Presidente de la República, oyendo a la Corte Suprema, la determinación de "la forma en que deben influir, en cada caso, los factores de calificación", el que asimismo deberá disponer lo conveniente para que las calificaciones permitan la elaboración de un Escalafón de Méritos en el que figurarán todos los funcionarios calificados, dentro de sus correspondientes ramas y categorías, por orden decreciente de estimación de sus méritos.
Se trata, en síntesis, de un sistema flexible que se fundamenta en factores objetivos cuya ponderación juiciosa debe servir de base a la formación del Escalafón de Méritos.
La Cámara de Diputados introdujo al proyecto diversas enmiendas en el segundo trámite, principalmente relacionadas con los artículos 273 a 278 del Código Orgánico de Tribunales, que comienzan por variar la denominación de los escalafones y que, en seguida, contemplan un sistema absolutamente reglado de calificación, sobre la base de la determinación precisa de siete factores de apreciación, a cada uno de los cuales corresponde un coeficiente que puede ir de uno a tres y a cada uno de los cuales se deberá, también, ponderar con notas que van de 1 a 5. El puntaje resultante determina la inclusión en una u otra de las listas. Además, la Cámara eliminó entre los factores objetivos de calificación, los concernientes al número de sentencias, recursos de queja, amparo y de casación en la forma que se hubieren aceptado contra las resoluciones de un Juez.
Los Honorables Diputados miembros de vuestra Comisión Mixta, especialmente el Honorable señor Tejeda, hicieron presente que existía consenso entre ellos para aprobar globalmente el sistema de calificaciones propuesto por el Honorable Senado, en atención a que es el que propicia y solicita despachar la Asociación de Magistrados Judiciales y otros núcleos de funcionarios dependientes del Poder Judicial.
En el estudio particular de los puntos en discrepancia, tomamos como bases de referencia la minuta que se inserta como Anexo A de este informe y un comparado preparado por la Secretaría de la Comisión, el que también se incluye como Anexo B del mismo.
Acuerdo de la Comisión Mixta
I.- Partiendo del consenso que existe en la Comisión de proponeros aprobar el sistema de calificaciones del proyecto del Senado, os recomendamos, en primer lugar, rechazar los números 22, 23º 24, 25 y 26 nuevos, agregados por la Honorable Cámara de Diputados en el segundo trámite constitucional del proyecto (Minuta, letra a), Nº 1, página 3. Comparado, páginas 5 y 6), que se refieren a cambios de denominación en los Escalafones del Poder Judicial (artículos 264, 266, 271 y 272 del Código Orgánico de Tribunales).
II.- El artículo 273 del Código Orgánico de Tribunales que el proyecto propone en sustitución del actual, dispone lo siguiente en sus tres primeros incisos:
"Artículo 273.- Los jueces de letras de mayor cuantía y jueces especiales de menores elevarán a la respectiva Corte de Apelaciones, antes del lº de diciembre de cada año, un informe con la apreciación que les merezcan los funcionarios de su dependencia, atendida su eficiencia, celo y moralidad en el desempeño de su cargo y con las medidas disciplinarias que se les hubiera impuesto en el año.
Las Cortes de Apelaciones enviarán a la Corte Suprema en los últimos cinco años, un informe confidencial con la apreciación que les merezcan, para los efectos de la calificación a que se refiere el artículo 275, los Relatores y Secretarios de las Cortes, los Jueces de Letras de Mayor Cuantía, los Jueces de Letras de Menores, los Jueces de Letras de Indios, los Jueces de Letras de Menor Cuantía y los funcionarios auxiliares del respectivo territorio jurisdiccional de dichas Cortes, indicando, además, las medidas disciplinarias que se les hubieren impuesto.
En ese mismo plazo, el Fiscal de la Corte Suprema enviará análogo informe a este tribunal, respecto de los Fiscales de las Cortes de Apelaciones.".
El inciso tercero aprobado por el Senado, que pasó a ser inciso cuarto, establece que "Sin perjuicio de las demás apreciaciones y antecedentes que el tribunal considere conveniente expresar en su informe, éste deberá referirse especialmente a las siguientes circunstancias: cumplimiento por los funcionarios objeto del informe de sus obligaciones de residencia y asistencia, puntualidad o atraso en la atención de su despacho y en la dictación de las sentencias, recursos de amparo, de queja y de casación en la forma que se hubiera aceptado contra sus resoluciones, medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto, número de resoluciones que se le hubieren revocado y confirmado y de aquéllas que se haya ordenado publicar, forma como ejerce sus funciones de control o fiscalización sobre sus subordinados y sobre la como atiende al público que acude a sus oficios.".
La Honorable Cámara de Diputados propone reemplazar la frase "las sentencias, recursos de amparo, de queja...", hasta el final del inciso, por la siguiente: "la sentencia, forma como atiende al público que acude a sus oficios, forma como ejerce sus funciones de control o fiscalización sobre sus subordinados y sobre la Policía, en especial en los casos de denuncias de torturas.". (Minuta, letra c) Nº 1, página 4. Comparado, página 7).
Como se ve, la discrepancia entre ambas Cámaras está en algunos de los elementos objetivos que deben contener el informe de las Cortes de Apelaciones y del Fiscal de la Corte Suprema, en su caso.
Puesta en discusión la materia, usa de la palabra el Ministro de Corte Apelaciones de La Serena, señor Álvarez, quien manifiesta que los Jueces han estimado que el criterio que tuvo en vista el Senado al proponer la redacción de la parte final del inciso cuarto del artículo 273 del Código Orgánico de Tribunales es un tanto complejo y no se ajustaría a la posibilidad de obtener una apreciación cabal y objetiva de las funciones de los Magisterios. Estimar como índice de calificaciones, agrega, el número de resoluciones que hubieren sido revocadas y confirmadas no significa en sí que la sentencia dictada por ese Magisterio sea buena o mala, puesto que la revocación puede derivar de una diferente apreciación de la norma jurídica por el Tribunal Superior. Igual cosa puede ocurrir con respecto a la aceptación o rechazo de los recursos de amparo, de queja o de casación en la forma, etc., que muchas veces pueden derivar de divergencias en puntos de derecho entre el Juez y el Tribunal Superior.
Por estas razones, los Jueces estiman más acertada la redacción propuesta por la Honorable Cámara de Diputados en el sentido de que el informe que tiene que evacuar el Tribunal deba contener sólo las circunstancias relativas al cumplimiento de parte de los funcionarios de sus obligaciones de residencia, asistencia, puntualidad o atraso en la atención de su despacho y en la dictación de la sentencia, forma como atiende al público que acude a sus oficios, forma como ejerce sus funciones, etc., que son factores que permiten una medicación más imparcial e independiente de la calidad de un juez.
La única observación que merece al señor Álvarez la disposición de la Honorable Cámara de Diputados dice relación con la parte final del inciso que se refiere "a los casos de denuncias de torturas" como índice de apreciación para proceder a una calificación. Señala el señor Ministro que para cumplir con esta obligación habría que revisar las denuncias de torturas, que aparte de ser escasas, dependen de criterios que no son jurídicos ni uniformes.
El Honorable Senador señor Aylwin manifiesta ser partidario de aprobar, en este caso, una solución intermedia. Estima que puede tener razón el señor Ministro en la inconveniencia de señalar como índice de calificación la referencia a los recursos de casación en la forma que se hubieren aceptado contra sus resoluciones y el número de sentencias que se les hubieren revocado o confirmado y las que se hubiere ordenado publicar. Sin embargo, cree el señor Senador que estos elementos son útiles ya que son simples antecedentes que la Corte de Apelaciones señalará en su informe a la Corte Suprema, a fin de que ésta proceda con los mayores elementos de juicio posibles al calificar al funcionario. No obstante lo anterior, reitera estar llano a eliminar del respectivo informe algunos de esos antecedentes, manteniendo los que dicen relación con la forma como ejerce sus funciones de control o de fiscalización sobre sus subordinados y sobre la Policía, así como la referencia a los recursos de amparo y de queja que se hubieren aceptado contra sus resoluciones y las medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto, ya que es indudable, a su juicio, que estos son factores importantes y dignos de tenerse en cuenta en un modo muy especial al resolver sobre una calificación funcionaría.
El Honorable Senador señor Bulnes señala que entre el precepto aprobado por el Senado y el de la Honorable Cámara de Diputados, existen dos diferencias: la Cámara de Diputados ha eliminado de las menciones del informe de calificación, la referencia a los recursos de amparo, de queja y de casación en la forma que se hubieren aceptado en contra de sus resoluciones, las medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto, el número de resoluciones que se le hubieren revocado o confirmado y de aquéllas que se le haya ordenado publicar, y, ha agregado la mención al control o fiscalización sobre la policía, en especial en los casos de denuncias de torturas.
Estima Su Señoría que para calificar a un Juez es necesario que el Tribunal Superior tenga conocimiento de los recursos de amparo, de queja y de casación en la forma que se hubiere aceptado contra sus resoluciones como, también, de las medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto. Lo anterior no significa que necesariamente la Corte Suprema se forme un mal concepto respecto de un juez por una simple discrepancia de derecho; pero, señala, que si al juez se le acogen en forma continua los recursos de casación en la forma o si falla las causas con incompetencia, o ultrapetita o en forma defectuosa, el Tribunal que lo va a calificar debe tener conocimiento de estas circunstancias. En seguida, prosigue el señor Bulnes, el Tribunal debe saber si a un juez se le han aplicado o no medidas disciplinarias, como también, el número de recursos de amparo que se han acogido en contra de sus resoluciones. Estima que estos elementos son absolutamente necesarios para la calificación ya que, a su juicio, es más importante que un juez falle bien sus causas a que lleguen puntualmente a desempeñar el cargo. Agrega el señor Bulnes que el Tribunal que califique a un juez tenga el criterio suficiente como para no considerar como elemento que determine una deficiente calificación el hecho de que el Magistrado tenga un criterio jurídico diferente al de la Corte; pero, añade que si aquél comete errores de importancia o si permanentemente se acogen recursos de amparo respecto de su Tribunal o se casan las sentencias que dicta, es necesario que la Corte Suprema al calificar a ese funcionario deba tener conocimiento de estos antecedentes. Por estas razones, Su Señoría es partidario de mantener la norma aprobada por el Senado.
Después de una discusión en que participan todos los miembros de vuestra Comisión, se acuerda por unanimidad acoger la proposición del Honorable Senador señor Aylwin y recomendaros aprobar en la parte pertinente del inciso final la siguiente redacción: "y en la dictación de las sentencias; quejas y recursos de amparo que se hubieren aceptado contra sus resoluciones; medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto; forma como atiende al público que acude a sus oficios; forma como ejerce sus funciones de control o fiscalización sobre sus subordinados".
En cuanto al control o fiscalización sobre la Policía, se promueve un interesante debate en el que intervienen los Honorables señores Juliet, Bulnes, Fuentealba, Naudon, Tejeda y el Ministro de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de La Serena, señor Álvarez. El Honorable Senador señor Juliet estima que debe precisarse la referencia que se hace a la Policía, puesto que como está redactada la disposición adolece de imperfecciones y resulta demasiado amplia.
Finalmente, a proposición del Honorable Senador señor Bulnes, se acuerda por unanimidad recomendaros aprobar la parte pertinente con la siguiente redacción: "y respecto de las que le correspondan sobre la Policía, en especial en los casos de torturas.", quedando así en claro que la disposición está referida a cualquier clase de Policía sobre la cual el Tribunal tenga tuición, sea ésta directa o indirecta.
III.- El penúltimo inciso del artículo 272 del Código Orgánico de Tribunales que el proyecto propone en sustitución del actual, establece que "El Consejo General del Colegio de Abogados y los Consejos Provinciales, en su caso, deberán informar por escrito y confidencialmente, en la primera quincena de noviembre de cada año, respecto de los funcionarios judiciales de la jurisdicción que les merezcan observaciones.".
Por su parte, el inciso final de la misma disposición, aprobado por el Senado y rechazado por la Cámara de Diputados, dispone lo siguiente (Minuta, letra b) Nº 1, página 3. Comparado, página 8: "El Presidente del Consejo General y los Presidentes de los Consejos Provinciales del Colegio de Abogados, concurrirán con derecho a voz a las deliberaciones que efectúen las Cortes de Apelaciones para sostener el informe a que se refiere el inciso anterior.".
El Honorable señor Tejeda hace presente que la concurrencia del Presidentedel Consejo General y de los Presidentes de los Consejos Provinciales del Colegio de Abogados a las deliberaciones que efectúan las Cortes de Apelaciones en los procesos de calificación, será únicamente para sostener el informe que emitan sobre los funcionarios judiciales que les merezcan observaciones en la respectiva jurisdicción y que su asistencia no se extenderá ni podrá extenderse a las demás deliberaciones que se susciten en el seno de las Cortes para calificar al resto del personal del Poder Judicial. Su Señoría solicita se deje constancia en este informe de lo anterior. Así se acuerda.
Con el objeto de precisar aún más la intervención de qué trata este inciso, os proponemos establecer en la norma que unánimemente recomendamos aprobar, que los representantes de los Colegios de Abogados concurrirán a las deliberaciones de las Cortes de Apelaciones para el solo efecto de sostener el informe a que se refiere el inciso anterior.
IV.- Consecuentes con el criterio de aceptar el sistema de calificación propuesto por el Senado, os recomendamos unánimemente aprobar el artículo 275 despachado por esa Corporación, dándose así por rechazada la norma propuesta por la Cámara de Diputados (Minuta, letra c) Nº 2, página 4. Comparado, página 9).
Este artículo 275 contiene las normas generales sobre el proceso de calificación de los funcionarios judiciales, que analizamos en conjunto y comparativamente en la parte inicial del presente informe
V.- La frase final del inciso tercero del artículo 275 del Código Orgánico de Tribunales que el proyecto propone en sustitución del vigente, dispone que el funcionario eliminado del Servicio podrá acogerse a jubilación siempre que acredite, a lo menos, diez años de servicios computables. La Honorable Cámara de Diputados rechazó esta parte de la disposición (Minuta, letra b) Nº 2, página 3. Comparado, página 13).
En discusión el punto controvertido, usa de la palabra el Ministro de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de La Serena, señor Álvarez, quien manifiesta que el funcionario que debe abandonar el servicio por ser mal calificado por la Corte Suprema no tiene derecho a jubilación por aplicación del artículo 118 del Estatuto Administrativo.
En efecto, esta disposición establece que "Tendrán derecho a jubilar por expiración obligada de funciones aquellos empleados que, teniendo quince o más años de servicios o de imposiciones, debieren abandonar su empleo por término del respectivo período legal, por la supresión del empleo dispuesta por la autoridad competente por renuncia no voluntaria, siempre que no sea por calificación insuficiente o por medida disciplinaria.".
De manera, agrega, que el empleado del Poder Judicial que deba abandonar el servicio por calificación insuficiente o medida disciplinaria no tiene derecho a jubilación aun cuando tuviere más de quince años de servicios. Por lo tanto, si se rechaza la disposición del Senado quedarían esos funcionarios mal calificados o con medidas disciplinarias sin derecho a jubilación por aplicación del citado artículo 118 del Estatuto Administrativo.
Después de un breve debate, vuestra Comisión aprobó por mayoría de votos la norma propuesta por el Senado y os recomienda adoptar igual pronunciamiento. Votó en contra de la disposición el Honorable señor Bulnes y se abstuvo de votar el Honorable Senador señor Fuentealba.
El Honorable Senador señor Bulnes fundamentó su voto negativo en que las causales que motivan la eliminación del Servicio Judicial son graves, por lo que estima que no se justifica otorgar en estos casos un beneficio especial, sino, por el contrario, deben aplicarse las normas generales del Estatuto Administrativo sin excepciones de ninguna naturaleza.
El Honorable Senador señor Fuentealba fundamentó su abstención en que, a su juicio, la frase de que se trata significa consagrar una excepción calificada en favor de los empleados del Poder Judicial con desmedro del resto de los funcionarios públicos a quienes se les aplica el artículo 118 del Estatuto.
VI.- El inciso cuarto del artículo 276 del Código Orgánico de Tribunales que el proyecto propone aprobar en sustitución del vigente dispone lo siguiente:
"Las listas de calificación que la Corte Suprema haya formado serán comunicadas a esas mismas autoridades mediante oficio confidencial. Igual comunicación confidencial se dirigirá a cada funcionario, respecto de su inclusión en dichas listas.".
La Honorable Cámara de Diputados propuso agregar una frase, que fue rechazada por el Senado (Minuta, letra a), Nº 2, página 3. Comparado, página 13).
Después de una breve discusión, se aprueba la idea de la Cámara de Diputados, para lo cual os proponemos aprobar la segunda oración del inciso en debate con la siguiente redacción: "Igual comunicación confidencial se dirigirá a cada funcionario, respecto de su inclusión en dichas listas, la que se notificará al afectado remitiéndole copia íntegra de su calificación, por carta certificada dirigida al lugar en que debe desempeñar sus funciones en conformidad a la ley.".
VII.- Reiterando nuestro criterio anterior, os recomendamos adoptar los siguientes acuerdos:
a) Aprobar el artículo 277 del Código Orgánico de Tribunales propuesto por el Senado en sustitución del vigente (Minuta, letra c) Nº 3, página 4. Comparado, página 14);
b) Aprobar el encabezamiento del artículo 278 del mismo Código propuesto por el Senado (Minuta, letra a), Nº 3, página 3. Comparado, página 15);
c) Aprobar la letra a) del mismo artículo 278 propuesto por el Senado (Minuta, letra c), página 3. Comparado, página 15);
d) Aprobar la letra b) del artículo 278 del mismo Código Orgánico de Tribunales propuesta por el Senado (Minuta, letra a), Nº 4, página 3. Comparado, página 16);
e) Rechazar el nuevo inciso segundo que la Cámara propone agregar al mismo artículo 278 del Código Orgánico de Tribunales propuesto por el Senado (Minuta, letra a), Nº 4, página 3. Comparado, página 16);
F) Rechazar da sustitución de la referencia en el mismo artículo 278 del Código Orgánico (Minuta, letra c), Nº 5, página 4. Comparado, página 17);
G) Rechazar la supresión de algunos vocablos en el inciso noveno del mismo artículo 278 sustitutivo (Minuta, letra b), Nº 4, página 4. Comparado, página 18);
H) Rechazar la sustitución de dos palabras en el inciso primero del artículo 281 del Código Orgánico propuesto por el Senado (Minuta, letra c), Nº 6, página 4. Comparado, página 19), e
I) Rechazar el inciso segundo agregado por la Honorable Cámara de Diputados al artículo 502 bis aprobado por el Senado (Minuta, letra a), Nº 5, página 3. Comparado, página 23).
En consecuencia, en este Nº VII os proponemos rechazar todas las agregaciones, supresiones y sustituciones introducidas por la Honorable Cámara de Diputados al proyecto aprobado por el Senado.
Resumiendo lo expuesto, os recomendamos despachar los puntos en controversia de la siguiente manera:
1.- Rechazar los Nºs 22, 23, 24, 25 y 26 nuevos, agregados por la Honorable Cámara de Diputados.
2.- Aprobar en el inciso tercero del artículo 273 sustitutivo del Código Orgánico de Tribunales, que pasó a ser inciso cuarto, a continuación de la frase: "puntualidad o atraso en la atención de su despacho", lo siguiente: "y en la dictación de las sentencias; quejas y recursos de amparo que se hubieren aceptado contra sus resoluciones; medidas disciplinarias de que hubiere sido objeto; forma como atiende al público que acude a sus oficios; forma como ejerce sus funciones de control o fiscalización sobre sus subordinados y respecto de las que le correspondan sobre la Policía, en especial en los casos de torturas.".
3.- Aprobar el inciso final del mismo artículo 272, con la siguiente redacción:
"El Presidente del Consejo General y los Presidente de los Consejos Provinciales del Colegio de Abogados, concurrirán a las deliberaciones que efectúen las Cortes de Apelaciones para el solo efecto de sostener el informe a que se refiere el inciso anterior.".
4.- Aprobar el artículo 275 sustitutivo del Código Orgánico de Tribunales despachado por el Senado.
5.- Aprobar la frase final del inciso tercero del artículo 276 sustitutivo del Código Orgánico de Tribunales que dice: "Este podrá acogerse a jubilación siempre que acreditare, a lo menos, diez años de servicios computables.".
6.- Aprobar la frase que se agrega al inciso cuarto del artículo 276 sustitutivo del Código Orgánico de Tribunales redactando la oración final de la siguiente manera en punto (.) seguido:
"Igual comunicación confidencial se dirigirá a cada funcionario, respecto de su inclusión en dichas listas, la que se notificará al afectado remitiéndole copia íntegra de su calificación, por carta certificada dirigida al lugar en que debe desempeñar sus funciones en conformidad a la ley:".
7.- Aprobar los acuerdos a que nos referimos en el punto VII de este informe.
Sala de la Comisión, a 6 de agosto de 1971.
Acordado en sesión celebrada en el día de ayer, con asistencia de los Honorables Senadores señores Fuentealba, don Renán (Presidente); Aylwin, don Patricio; Bulnes Sanfuentes, don Francisco, y Juliet, don Raúl, y de los Diputados señores Concha, don Jaime; Fuentes, don César; Naudon, don Alberto; Ruiz-Esquide, don Ruffo, y Tejeda, don Luis.
(Fdo.): Rafael Eyzaguirre Echeverría, Secretario."
Lo que tengo a honra comunicar a V. E. Dios guarde a V. E. (Fdo.): Patricio Aylwin Azócar.- Pelagio Figueroa Toro."
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