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- rdf:value = " El señor AYLWIN.-
Señor Presidente, esta reforma al artículo 44 tiene por objeto fundamental establecer la delegación de facultades legislativas, práctica institucionalizada por la costumbre, pero que no existe en el texto constitucional vigente. Mediante esta enmienda, se pretende regularizar tal sistema en nuestro derecho público positivo.
Como advirtió el señor Presidente, respecto 'de esta materia, la Comisión, en su primer informe, no se limitó a consignar la delegación de facultades, sino que consideró necesario revisar algunas de las materias propias de ley enunciadas en el artículo 44 de la Carta Fundamental, porque el principio básico admitido de manera uniforme por la doctrina y el derecho comparado es que la ley, por su naturaleza, debe ser una norma de carácter general, impersonal, abstracta, y no ha de descender a particularidades o detalles propios de la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Ahora bien, en el artículo 44 vigente de la Constitución, se señalan algunas materias como propias de ley, en circunstancias de no ser de tal naturaleza; de modo que a menudo perturban la labor legislativa, demorándola, cuando en el hecho entrañan funciones de índole administrativa. Tal es el caso del Nº 3º, según el cual sólo en virtud de una ley se puede "autorizar la enajenación de bienes del Estado o de las municipalidades, o su arrendamiento o concesión por más de veinte años". En el primer informe, que se mantiene vigente, la Comisión estimó preferible establecer, en lugar de una autorización para cada caso que es materia de ley fijar las normas sobre enajenación de bienes del Estado o de las municipalidades, o su arrendamiento o concesión. En el hecho, tal precepto constitucional no se cumple porque se han dictado numerosas leyes genéricas que facultan a las municipalidades, al Presidente de la República o a otros órganos del Estado para enajenar bienes o arrendarlos.
El Nº 7º del artículo 44 dispone que sólo en virtud de una ley se puede "Establecer o modificar la división política o administrativa del país; habilitar puertos mayores, y establecer aduanas". La Comisión estimó que el establecimiento de aduanas no es materia propia de ley, sino una función administrativa, por lo cual debe eliminarse de la respectiva enumeración.
Algo semejante sucedió con el Nº 8°, referente al peso, ley, valor, tipo y denominación de las monedas, pues ello ha perdido actualidad en los sistemas monetarios vigentes.
El número 99 establece que sólo en virtud de una ley se pueden "fijar las fuerzas de mar y tierra que han de mantenerse en pie en tiempo de paz o de guerra". La Comisión recomendó incluir las fuerzas de aire, que no están consideradas en el texto constitucional de 1925.
En los Nºs. 10º y 11º, la Carta Fundamental regula y hace necesaria una ley para permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la República, con fijación del tiempo de su permanencia en él, y para autorizar la salida de tropas nacionales fuera del territorio de la República, señalando el tiempo de su regreso. Tomando en cuenta la práctica y el hecho frecuente de que, por ejemplo, el buque escuela de nuestra Armada sale todos los años en viaje y nunca se ha estimado indispensable otorgarle permiso, y que a veces barcos de guerra de Estado? extranjeros, en visitas de dos o tres días, entran en aguas territoriales chilenas, la Comisión consideró que, más que una ley específica para cada caso, el legislador debe fijar las normas según las cuales deba permitirse la entrada de tropas foráneas en el territorio de la República, como asimismo la salida de las nacionales hacia el exterior.
Estas son las enmiendas que la Comisión propone al artículo 44 en el enunciado de las materias propias de ley.
La nueva modificación está señalada de manera específica en el Nº 15º, que autoriza al Presidente de la República "para que dicte disposiciones con fuerza de ley sobre creación, supresión, organización y atribuciones de los servicios del Estado y de las Municipalidades; sobre fijación de plantas, remuneraciones y demás derechos y obligaciones de los empleados u obreros de esos servicios; sobre regímenes provisionales, tanto del sector público como privado; sobre materias determinadas de orden administrativo, económico y financiero y de las que señalan los Nºs. 1º, 2º, 3º, 8º y 9º del artículo 44". Se establece, además: "Esta autorización no podrá extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales, salvo en lo concerniente a la regulación del derecho de asociación, a la admisión a los empleos y funciones públicas, al modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y a sus limitaciones y obligaciones, y a la protección al trabajo, a la industria y a las obras de previsión social". Se agrega que "la autorización no podrá comprender facultades que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional ni de la Contrataría General de la República"; que la autorización "sólo podrá darse por un tiempo limitado, no superior a un año" ; que "La ley que la otorgue señalará las materias precisas sobre las que recaerá la delegación y podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes"; que "A la Contraloría General de la República corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización conferida", y, por último, que "Los decretos con fuerza de ley estarán sometidos en cuanto a su publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley".
Al defender esta disposición, hago presente al Honorable Senado la conveniencia de abordar esta materia prescindiendo de cualquiera consideración partidista. Ojalá que, al estudiar estas reformas -de gran trascendencia para cualquier Gobierno-, nos abstengamos de formular apreciaciones circunstanciales que alejen el debate del asunto central.
No estamos proponiendo algo que sostengamos por primera vez, que, a nuestro juicio, nos convenga apoyarlo en esta circunstancia, o que podría no convenirnos en otra oportunidad y motivar nuestro rechazo.
Quien examine las Constituciones modernas de todos los países encontrará que el Parlamento, cada día más, ante la necesidad de tramitar o resolver con urgencia ciertas materias, por la complejidad técnica o la minuciosidad que exige la decisión respecto de otras o por diversas razones, delega facultades legislativas en el Poder Ejecutivo.
Así fue consagrado en la Constitución de la República Española en 1931, no en la del actual régimen, sino en la republicana. En 1933, la Cámara de los Comunes designó en Inglaterra una comisión especial para que se abocara al estudio del problema derivado del otorgamiento de facultades legislativas a órganos de la administración o del Poder Ejecutivo. Esa comisión llegó a conclusiones muy precisas y recomendó como necesario el sistema que se había venido generando para dar respuesta a las necesidades del quehacer legislativo.
Las Constituciones de Alemania Federal, Francia e Italia y las de numerosos Estados modernos consagran la facultad de que el Congreso Nacional o Poder Legislativo delegue determinadas atribuciones en el Ejecutivo, siempre que las materias se determinen y se fije plazo para que los órganos del Estado ejerzan las facultades delegadas.
Nadie ignora que en Chile, a pesar de que en la historia del establecimiento de la Constitución de 1925 quedó perfectamente en claro que la delegación no era posible, ésta se ha venido efectuando de manera sistemática desde ese año.
Prescindiendo de las delegaciones otorgadas entre los años 1927 y 1931 -que eran verdaderas cartas blancas concedidas al Ejecutivo para legislar y que podrían merecer reparos por las circunstancias institucionales que vivía la República en esa época-, lo cierto es que, a partir de la promulgación de la ley Nº 7.200, dictada durante el Gobierno del PresidenteJuan Antonio Ríos, el sistema se institucionalizó en el país. Cuando ese Mandatario pidió en 1942 delegación de atribuciones legislativas, este Honorable Senado pasó el asunto a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, la cual emitió un informe que sentó, podría decir, el precedente legislativo que ha inspirado la conducta del Parlamento desde esa fecha hasta ahora. Dicho informe, luego de precisar que en el régimen constitucional chileno vigente no cabe la delegación de facultades, sostuvo que la ley, por su naturaleza, debe ser de carácter general y que debe quedar entregada al Poder Ejecutivo la facultad de dictar disposiciones de relleno para completar las normas de principios que establece el legislador.
Consecuente con ello, propuso que en esos casos el Congreso Nacional dictara una ley que comprendiera sólo el enunciado o las líneas generales de la materia que regula, y también los detalles esenciales del problema que el Gobierno desea o debe encarar, entregando a la potestad reglamentaria del Presidente de la República la tarea de complementarla o rellenarla dentro de los marcos de las limitaciones establecidas por el Congreso. De ésta manera, el Ejecutivo puede dictar todos los preceptos adjetivos o secundarios que fuere menester para llevar a la práctica la autorización respectiva.
En virtud de ese criterio, se dictó la ley Nº 7.200, que facultó al Presidente de la República para reglamentar la acumulación de sueldos fiscales, semifiscales y jubilaciones; para refundir o coordinar servicios públicos, instituciones fiscales y semifiscales; para fijar la dependencia de estos servicios de cada Ministerio; para determinar la composición de los Consejos encargados de la administración de las instituciones fiscales, semifiscales y de administración autónoma; y para numerosas otras materias que estrictamente son propias de ley.
Durante el mismo Gobierno del Presidente Ríos, la ley Nº 7.747, de 24 de diciembre de 1943, concedió nuevas faculta des al Primer Mandatario de carácter económico para decretar la regulación o racionamiento de la importación, distribución y venta de las mercaderías o materias primas que declarara esenciales; fijar precios de los artículos agropecuarios; para ordenar la continuación por cuenta del Estado de actividades comerciales e industriales, y otras materias también propias de ley.
Bajo la Administración del PresidenteGonzález Videla, la ley Nº 8.837, de 22 de agosto de 1947, autorizó al Ejecutivo pana refundir, coordinar y reorganizar servicios públicos, instituciones fiscales, semifiscales y de administración autónoma y también para fijar las dependencias de estos organismos de cada Ministerio, todo lo cual, según el texto constitucional vigente, debe ser materia de ley.
El 5 de febrero de 1953 el Congreso Nacional aprobó la ley Nº 11.151, que otorgó al Presidente Ibáñez las más amplias facultades de orden administrativo y económico, y de distinta naturaleza, para legislar, por la vía de los decretos con fuerza de ley, sobre una serie de materias.
Posteriormente, en abril de 1959, se dictó la ley Nº 13.305, que concedió al PresidenteAlessandri facultades administrativas, tributarias y económicas; para modificar la ley de Servicios Eléctricos, refundir en un Código Tributario las leyes sobre impuestos y contribuciones, modificar la ley orgánica de Presupuestos y la ley de Bancos, regular el régimen de crédito agrícola, modificar las disposiciones sobre ingreso de capitales extranjeros y dictar preceptos destinados a establecer un plan habitacional. En todas las leyes anteriormente mencionadas, el Parlamento chileno ha delegado facultades legislativas. Con posterioridad, tanto en la primera como en la segunda ley de Reforma Agraria, también se delegaron facultades en el Poder Ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley complementarios.
Es muy frecuente, pues, en la legislación chilena, facultar al Presidente de la República para dictar normas sobre materias propias de ley que, por su carácter técnico y complejidad, por la minuciosidad que requiere su elaboración, se estima mejor que sean reguladas por la vía de los decretos con fuerza de ley.
La Comisión, al estudiar esta materia, tuvo presente que desde antiguo se vienen presentando proyectos de reforma constitucional que proponen regularizar este sistema vigente en el derecho chileno.
Hace por lo menos 15 años el entonces SenadorEduardo Frei, presentó una iniciativa sobre la materia; más o menos en la misma época, el actual SenadorBulnes Sanfuentes patrocinó una iniciativa similar. El ex DiputadoHéctor Correa presentó un proyecto para organizar la delegación de facultades constitucionales. Y tanto en el proyecto de reforma constitucional enviado al Parlamento por el ex PresidenteAlessandri como en el que mandó el Excelentísimo señor Frei tan pronto asumió sus funciones, el 30 de noviembre de 1964, se propone expresamente institucionalizar la delegación de facultades, condensándola en una norma análoga a la que discutimos.
Más allá de cualquiera consideración partidista o de política circunstancial, tengo el más absoluto convencimiento de que esta institución responde a una necesidad de nuestro tiempo que está consagrada en los ordenamientos constitucionales de la mayoría de los países.
No deseo extenderme muy latamente en mis observaciones, pero quiero hacer presente que la Comisión estudió esta materia con mucha detención y minuciosidad.
El primer problema que nos planteamos fue admitir la procedencia de la delegación de facultades: si esta debía otorgarse en términos amplios o restrictivos. Vale decir, si podía el Congreso Nacional facultar al Presidente de la República para legislar sobre determinadas materias, salvo las que expresamente la Constitución prohíba delegar, o si deberían enunciarse las materias que el Parlamento puede delegar.
El Derecho Comparado demuestra que en la mayor parte de los textos constitucionales se emplea la primera forma, la que proponía también el primitivo proyecto del Gobierno, y también la mayoría de los presentados con anterioridad.
Contra el parecer del Senador señor Fuentealba y del que habla, la mayoría de la Comisión fue partidaria de ese criterio restrictivo, el cual, en definitiva, aceptamos. Y sobre esa base seguimos trabajando. Por eso se elaboró el artículo en debate, que no sólo enuncia las materias contenidas en el artículo 44, que fija la reserva que la Constitución señala a la potestad legislativa, sino también todos los demás preceptos constitucionales que, después de un minucioso análisis, comprobamos que exigían la dictación de una ley para llevarlos a cabo. Ante cada uno en ellos, fuimos resolviendo si procedía o no procedía la delegación de facultades. La norma que la Comisión propone a la consideración del Senado, fruto de este estudio minucioso, tiene criterio restrictivo, pero serio, destinado a hacer aplicable esta institución dentro de márgenes razonables, y así se evitará que siga aplicándose en Chile, fuera del marco del orden constitucional, un sistema que tiene existencia real. Quien hoy día aplique o use normas legales chilenas comprobará que por lo menos la mitad de las de uso frecuente no están contenidas en leyes, sino en decretos con fuerza de ley; por ejemplo, el régimen de la vivienda, el Código Sanitario, el régimen de las sociedades anónimas, de compañías de seguro y bolsas de comercio, la ley de Servicios Eléctricos, y muchas otras materias.
La norma en debate tiende a sanear esta situación. No compele al Congreso. Simplemente, le otorga una facultad. El legislador soberanamente, según la confianza que le merezca el Ejecutivo en cada momento de la historia, podrá aceptar la delegación o rechazarla.
No puede deformarse la verdad dicen do que el precepto en debate propone la abdicación de las facultades del Parlamento a favor del Ejecutivo. El Congreso, simplemente, tendrá la atribución de resolver si delega facultades legislativas en determinadas materias, cuando lo estime conveniente y posea mayoría necesaria para ello.
El señor ALTAMIRANO.-
¿Me permite una consulta, señor Senador?
Como no hemos tenido acceso a la Comisión, quiero preguntar cuál es el alcance que la Comisión dio a los términos "servicios del Estado". ¿Esa expresión incluye a los organismos descentralizados y semifiscales?
El señor AYLWIN.-
Con el mayor gusto respondo a Su Señoría.
Las palabras "servicios del Estado" comprenden tanto la organización centralizada como la descentralizada.
El señor ALTAMIRANO.-
¿Y también las semifiscales?
El señor AYLWIN.-
Las leyes números 7.200, 11.151 y 13.305, otorgaron a los respectivos Presidentes de la República facultades para crear, modificar, refundir, reestructurar servicios de la Administración Pública, instituciones fiscales, semifiscales y de administración autónoma. La técnica moderna en el Derecho Administrativo designa con el nombre de "servicios del Estado", no sólo a los de la Administración Pública centralizada fiscal, sino también a los de la descentralizada institucional o funcionalmente. O sea, son servicios incluidos en esa denominación la CORFO, LAN, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, cualquier caja de previsión, la Empresa Nacional de Minería, la ECA, etcétera.
Termino expresando que, además de la norma propuesta, la Comisión aprobó varias ideas restrictivas. Primero, la autorización no puede extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales, salvo en lo concerniente a la regulación del derecho de asociación.
¿Qué quiere decir esto? La reglamentación sobre el derecho a formar sindicatos y cooperativas y las reglas por las cuales se rigen esas organizaciones, normalmente están, hoy por hoy, establecidas en decretos con fuerza de ley. Por ser esa una reglamentación de detalle, a los miembros de la Comisión nos pareció que constituía una materia de las que pueden ser delegadas cuando el Congreso así lo acuerde.
Continúa el inciso: "... a la admisión a los empleos y funciones públicas,"...Ello se refiere a los requisitos exigidos para ser funcionario. La Constitución garantiza la igualdad de todos los ciudadanos en cuanto a su admisión en los empleos públicos, pero los requisitos que deban cumplirse para ingresar a determinado servicio son materia que está regida por ley. Actualmente está, contenida en un decreto con fuerza de ley: Nº 338, Estatuto Administrativo de 1960. El Estatuto Administrativo anterior tenía igual carácter: era el D.F.L. Nº 256, del año 1953. Vale decir, esta materia es de carácter reglamentario, de modo que puede ser objeto de delegación.
Continúa el inciso: "...al modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y a sus limitaciones y obligaciones,"... ¿De qué se trata? Numerosas son las leyes, de la más variada órbita -por ejemplo, la Ordenanza General de Construcciones y la ley de Servicios Eléctricos-, establecen normas sobre el uso o goce o limitaciones del dominio privado. Muy a menudo tales limitaciones son de detalle. Así ocurre en la ley general sobre construcciones y urbanización, en donde se determina la altura de los edificios, la línea de edificación y otra serie de servidumbres o restricciones. Es evidente que esas materias, como las restricciones que deben imponerse por razones sanitarias en el Código respectivo u otras leyes semejantes, están comprendidas entre aquellas que es posible delegar.
Igual ocurre con las normas relativas a la protección al trabajo, a la industria y a la previsión social.
Pero la autorización no puede comprender "facultades que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional ni de la Contraloría General de la República". Es decir, jamás podrán delegarse atribuciones legislativas en perjuicio del personal de esos dos Poderes Públicos -Congreso Nacional y Poder Judicial- ni de la Contraloría General de la República, organismo este último que cumple una función para la cual requiere la más alta autonomía.
Por otra parte, se limita el tiempo de la delegación a un año y se establece que "la ley que la otorgue señalará las materias precisas sobre las que recaerá la delegación y podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes".
Asimismo se preceptúa que tales decretos con fuerza de ley estarán sujetos al trámite de toma de razón de la Contraloría y que ésta tendrá la obligación de rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización conferida.
Luego, al tratar del Tribunal Constitucional veremos que el organismo propuesto impedirá la dictación de decretos con fuerza de ley por la vía de la insistencia, y que el régimen de publicación, vigencia y efectos de esos decretos será el mismo que se asigna a la publicación, vigencia y efectos de las leyes.
Estoy cierto de que todas esas disposiciones habrán de contar con el respaldo del Senado, pues responden a una necesidad innegable: una efectiva modernización y el mejoramiento de nuestro sistema institucional.
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