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- rdf:value = " PROTECCION DE MENORES. VETO.El señor FIGUEROA (Secretario).-
Corresponde continuar ocupándose en los informes de las Comisiones de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y de Hacienda recaídos en las observaciones del Ejecutivo, en segundo trámite constitucional al proyecto que modifica la legislación sobre protección de menores.
-Las observaciones aparecen en los Anexos de la 82ª, en 18 de marzo de 1966, documento Nº 2, página 4695, y los informes sobre el veto, en los de la sesión 1ª de esta legislatura, documentos Nºs. 3 y 4, páginas 20 y 41.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
En la última sesión, quedó pendiente la observación N° 8, recaída en el artículo 3º, referente a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Menores. La observación consiste en suprimir las letras f), g) y h), relativas a los representantes en ese organismo de personeros del Colegio de Asistentes Sociales, de la Unión de Profesores de Chile y del Servicio Nacional de Salud.
La Cámara aprobó la observación.
El señor REYES (Presidente.-
En discusión.
Ofrezco la palabra.
El señor CHADWICK.-
En sesión anterior, ya formulamos las observaciones que nos merece el veto.
El señor TEITELBOIM.-
No es mi deseo repetir los argumentos dados a propósito de este veto; pero como han transcurrido algunos días, deseo reiterar, brevemente, mi juicio en todo adverso a él.
En mi concepto, la observación del Ejecutivo destituye a ese organismo del carácter técnico que debe tener. Este problema es digno de considerarse al abordar una materia relacionada con la protección de menores, en que la especialización juega un papel que ha sido ahora abiertamente desdeñado por el Ejecutivo.
Pido a mis Honorables colegas que mediten acerca de la gravedad que entraña el veto en cuestión.
El señor RODRIGUEZ (Ministro de Justicia).-
Puesto que se trata de reiterar, aunque sea someramente, las posiciones planteadas durante el debate pendiente, debo insistir en que el veto no entraña, a juicio del Gobierno, la gravedad que supone el Honorable señor Teitelboim. En efecto, el Consejo de este organismo queda integrado por suficiente personal técnico y, a mayor abundamiento, en su planta se considera la asesoría necesaria y adecuada a tal objeto.
El señor REYES (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación.
-Resultado de la votación: 12 votos por la afirmativa, 12 por la negativa y 1 pareo.
El señor REYES (Presidente).-
Corresponde repetir la votación.
Si le parece a la Sala, se dará por repetida, con el mismo resultado.
El señor CHADWICK.-
Da lo mismo: ya están suprimidas las letras. No tiene influencia alguna el resultado de esta votación .
El señor LUENGO.-
Ya está aprobada por la Cámara la observación.
El señor FONCEA.-
Como se ha estado discutiendo durante dos sesiones...
El señor REYES (Presidente).-
El señor Secretario me informa que el empate no produce efectos reglamentarios. Corresponde tomar votación nuevamente.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Si hay un nuevo empate, la votación quedaría pendiente para ser dirimida en la próxima sesión ordinaria.
-Se aprueba la observación (14 votos por la afirmativa, 13 por la negativa y un pareo).
El señor FIGUEROA (Secretario).-
La 9ª observación recae en el artículo 4º. El Ejecutivo propone eliminar, en el inciso primero de este artículo, la frase "en las letras b), e), f) y g) del artículo anterior y los que representen a la Federación Nacional de Instituciones Privadas de Protección de Menores".
Igualmente, propone agregar, en sustitución de aquélla, la siguiente frase, seguida de una coma: "en las letras d) y e) del artículo anterior serán designados por el Presidente de la República".
La Comisión, con el voto favorable de los Honorables Senadores señores Bulnes Sanfuentes, Durán y Prado, y con la abstención del Honorable señor Luego, recomienda aprobar la observación.
El señor REYES (Presidente).-
En discusión.
Ofrezco la palabra.
El señor CHADWICK.-
Esta observación es consecuencia de la anterior. En efecto, en el artículo 3º se suprimió la facultad de las respectivas instituciones para designar a sus representantes ante el Consejo Nacional de Menores. Por eso, el artículo 4º, al tenor de la modificación propuesta por el Ejecutivo, consigna la facultad del Presidente de la República para hacer tales designaciones. Es lógico, entonces, que el criterio tenido respecto del artículo 3º rija también para el 4º; de otro modo, queda el proyecto mutilado, sin señalar quién hace la nominación.
El señor REYES (Presidente).-
Si le parece a la Sala, se aprobará el informe.
El señor CHADWICK.-
Con la misma votación anterior.
El señor REYES (Presidente).-
Aprobado.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Mediante la 10ª observación, el Ejecutivo propone agregar, al final del inciso primero del artículo 4º, el siguiente párrafo: "Sin embargo, si la Junta Directiva les encomendare comisiones de servicios fuera del lugar de su residencia, tendrán derecho a pasajes y a un viático diario que se calculará sobre la base de la remuneración del Contador del Consejo, sin que pueda asignárseles ningún otro emolumento".
La Comisión aprobó este agregado y, en consecuencia, recomienda a la Sala adoptar igual temperamento. Por su parte, la Cámara de Diputados también aprobó la observación.
El señor REYES (Presidente).-
En discusión.
Ofrezco la palabra.
La señora CAMPUSANO.-
¿Me permite una pregunta, señor Presidente?
Deseo que se me informe cuál es la remuneración del Contador del Consejo.
El señor CHADWICK.-
Aparece en el artículo 9º, señora Senadora.
El señor RODRIGUEZ (Ministro de Justicia).-
La remuneración del contador del Consejo se fija en el artículo 9°, que aparece en la página 15 del texto comparado : es un cargo de tercera categoría y su remuneración asciende a 10.308 escudos anuales.
El señor CHADWICK.-
Más la asignación de 50% que le corresponde por pertenecer a la planta técnica.
El señor REYES (Presidente).-
Si le parece a la Sala, se aprobará el informe.
Aprobado.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Con la 11ª observación, el Ejecutivo propone suprimir, en el inciso segundo del artículo 4º, la frase "ó entidad".
De esa forma el inciso quedaría con la siguiente nueva redacción: "Si algunos de los miembros de la Junta Directiva cesare en sus funciones por cualquier causa, será reemplazado por el tiempo que falte de su período por la persona que designe la autoridad a quien correspondió el nombramiento del titular.".
La Comisión recomienda aprobar esta supresión, ya que, de conformidad con un acuerdo anterior, los consejeros serán siempre designados por una autoridad de Gobierno, incluso los tres representantes de la letra d), sin que tengan ingerencia en su designación las autoridades a que pertenezcan. Por su parte, la Cámara de Diputados también aprobó esta observación.
El señor REYES (Presidente).-
Si le parece a la Sala, se aprobará el informe.
El señor TEITELBOIM.-
Con nuestra abstención.
El señor CHADWICK.-
Y con la nuestra.
El señor LUENGO.-
Y con la mía, señor Presidente.
El señor REYES (Presidente).-
Se aprueba, con la abstención de Sus Señorías.
Él señor FIGUEROA (Secretario).-
Con la 12ª observación, el Ejecutivo propone reemplazar, en el inciso primero del artículo 8º, la palabra "Ejecutiva", por la siguiente: "Administrativa" . Al mismo tiempo, intercalar, en el mismo párrafo, entre las palabras "Vicepresidente" y "que", la palabra "Ejecutivo". Con esto, el encabezamiento del artículo queda como sigue: "La Dirección Administrativa del Servicio estará a cargo de un Vicepresidente Ejecutivo que tendrá las siguientes atribuciones:".
La Comisión aprobó la observación y recomienda adoptar igual temperamento.
Por su parte, la Cámara de Diputados también la aprobó.- Se aprueba.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Mediante la 13ª observación, el Ejecutivo proponer agregar, a continuación de la letra b) del artículo 8º, la siguiente letra: "c) Someter a la aprobación del Presidente de la República, previo acuerdo de la Junta Directiva, el Presupuesto Anual de la Institución, el que se confeccionará de acuerdo a lo dispuesto en el D.F.L. Nº 47 de 1959;", reemplazando las letras "c)" y "d)" por "d)" y "e)", respectivamente.
La Comisión también recomienda aprobar esta observación y los reemplazos que derivan de la nueva letra aprobada. La Cámara de Diputados también la aprobó.- Se aprueba la observación. El señor FIGUEROA (Secretario).- Con la 14ª observación, el Ejecutivo propone sustituir el inciso segundo del artículo 8º por el siguiente:
"El Consejo Nacional de Menores tendrá un Secretario General Abogado, quien se desempeñará además como Ministro de Fe de todas las actuaciones y acuerdos de la Junta Directiva, a cuyas sesiones asistirá, pero sin derecho a voto. En ausencia o impedimento del Vicepresidente, lo subrogará con todos sus deberes y atribuciones.".
La Comisión dio por aprobada la observación, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 163 del Reglamento, luego de repetirse la votación con idéntico resultado: los Honorables señores Bulnes y Prado la votaron favorablemente; el Honorable señor Luengo, en contra, y se abstuvo el Honorable señor Durán.
-Se aprueba la observación (15 votos por la afirmativa, 13 por la negativa, una abstención y un pareo.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Con la 15ª observación, el Ejecutivo propone agregar, en el inciso primero del artículo 9º, después de la palabra "Vicepresidente", que figura en la planta, la palabra "Ejecutivo".
-Se aprueba.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Mediante la 16ª observación, el Ejecutivo propone eliminar, en la letra a) del inciso tercero del artículo 9°, la palabra "Primario" y la frase "Secundario con título reconocido por el Estado o Asistente Social", como también el punto y coma con que termina esta letra. Con ello, queda del siguiente tenor:
"a) Estar en posesión, a lo menos cinco años, de título profesional de Abogado, Médico Cirujano, Sociólogo, Psicólogo, Profesor o".
La Comisión, después de doble empate, acordó rechazar la observación. Votaron a favor de ella los Honorables señores Bulnes y Prado, y, en contrario, los Honorables señores Durán y Luengo.
El señor REYES (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
La señora CAMPUSANO.-
Me agradaría que el señor Ministro explicara a qué se debe esta discriminación del Ejecutivo al eliminar a los profesores primarios y secundarios y asistentes sociales entre quienes pueden postular a la Vicepresidencia del Consejo Nacional de Menores.
El señor RODRIGUEZ (Ministro de Justicia).-
En verdad, no se trata de eliminar a ciertas personas, sino, al contrario, de dar las mayores posibilidades para ser nombrado en ese cargo, sin perjuicio de exigir la idoneidad requerida, como se desprende del texto propuesto por el Ejecutivo.
Según el proyecto aprobado por el Congreso, los requisitos de las letras a) y b) eran copulativos e imponían tales exigencias, que en la práctica resultaba extraordinariamente difícil encontrar a una persona que reuniera todas aquellas condiciones. En efecto, exige estar en posesión a lo menos durante cinco años del título profesional de abogado, médico cirujano, sociólogo, psicólogo, profesor primario o secundario con título reconocido por el Estado, o asistente social. O sea, tener cualquiera de los títulos enumerados y, además, estar en posesión de ellos por lo menos durante cinco años. Y entre esos títulos está el de profesor primario o secundario. El veto no restringe la disposición ni excluye a nadie; por lo contrario, la amplía, pues sólo exige tener el título de profesor.
En seguida, los requisitos de la letra b) dejan de ser copulativos y se convierten en alternativos, porque es muy difícil encontrarlos agregados a los ya señalados. Cuesta mucho encontrar a un abogado, médico cirujano, sociólogo, psicólogo, profesor primario o secundario o asistente social, en posesión del título por más de cinco años, y que además tenga conocimientos especializados en materia de tratamiento de menores en situación irregular, que deberá acreditar mediante estudios prolongados en universidades nacionales o extranjeras, debidamente certificados, complementarios de la respectiva formación profesional, etcétera. Como digo, dado ese cúmulo de requisitos exigidos, resulta prácticamente imposible o, por lo menos, sumamente difícil, encontrar a la persona adecuada. Puede haber alguien muy idóneo, en apariencia, por sus títulos, pero no ser apto para desempeñar la función para la cual se le requiere-
El señor CHADWICK.-
En esta materia es donde tal vez se presenta con mayor profundidad la diferencia que separa al Ejecutivo de ciertos sectores, a lo menos, del Congreso Nacional. Para este último es absolutamente claro y fuera de toda discusión que el organismo directivo debe estar bajo la tuición de un vicepresidente ejecutivo altamente calificado.
Nosotros entendíamos que no bastaba poseer un título profesional que acreditara conocimientos más o menos generales sobre la materia. Sin duda, la formación universitaria o la especializada del profesor abre el camino para el conocimiento de los problemas psicológicos, sociológicos y demás que se presentan en el tratamiento del menor en situación irregular. Pero, naturalmente, eso no era bastante a juicio del sector que hizo predominar su concepto en la aprobación del proyecto. En nuestra opinión, aun cuando se tratara de un psicólogo, y en atención a que las funciones que debe desempeñar el vicepresidente ejecutivo tienen tan alta responsabilidad, debía exigirse un requisito que diera la seguridad de que el nombrado domina o está en situación da dominar el problema en su conjunto, y que tiene alta preparación científica.
Las cuestiones a que da lugar el tratamiento del menor en situación irregular son complejas. Requieren criterio bien afinado, que no se forma por la simple intuición, ni siquiera por la vocación o la experiencia. Hay que acumular datos, dominar las técnicas y aún las leyes biológicas y psicológicas que rigen a esos menores; saber apreciar el alcance de las medidas que se recomiendan o imponen y tener capacidad para prever consecuencias que escapan al lego y que no pueden ser debidamente valoradas por quien carece de verdadera y profunda especialización.
El Ejecutivo discrepa de nuestra manera de pensar. A su juicio, puede ser convenientemente designada vicepresidente ejecutivo una persona por el solo hecho de tener cinco años de abogado, aunque jamás haya tenido ninguna experiencia en el tratamiento de menores, o un lego cualquiera, sólo por haber realizado algunas obras o hecho ciertos estudios no calificados. A nosotros nos parece que esto rompe lo que debería ser una línea permanente hacia la tecnificación de la función pública.
No concebimos cómo en estas materias puede darse esta discrecionalidad, esta apreciación personal, no sujeta a ningún requisito establecido por la ley de manera seria. No entiendo que un simple profesor con cinco años de título pueda ser designado vicepresidente ejecutivo del Consejo Nacional de Menores, aun cuando no pueda acreditar conocimientos especializados en materia de tratamiento de menores en situación irregular, ya sea por certificado de universidades nacionales o extranjeras o por haber prestado servicios profesionales durante cierto tiempo en esa actividad; porque no se trata de probar que ha ejercido su profesión de abogado, de médico cirujano o de sociólogo en otro orden de materias.
Al proponer la alternativa, el Ejecutivo se reserva el derecho de atender a una u otra circunstancia: puede designar a cualquiera de los profesionales mencionados en la letra a) o atender a los conocimientos especializados consignados en la letra b) del proyecto despachado por el Congreso. A nuestro juicio, ello es inconcebible, y aquí radica -repito- la fundamental -diferencia que nos separa del Ejecutivo en la consideración de sus observaciones.
Por las razones señaladas, votaremos en contrario.
El señor REYES (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación.
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Resultado de la votación: 13 votos por la afirmativa; 13 por la negativa y 1 pareo.
El señor REYES (Presidente).-
Por haberse producido empate, debe repetirse la votación.
-Se rechaza la observación (14 votos por la negativa, 13 por la afirmativa y 1 pareo).
El señor LUENGO.-
¿Cómo va a quedar esta disposición, señor Presidente?
El señor FIGUEROA (Secretario).-
La Cámara aprobó la supresión; de modo que quedan eliminadas las palabras observadas por el Ejecutivo.
El señor LUENGO.-
Este veto, ¿es supresivo o sustitutivo?
El señor FIGUEROA (Secretario).-
Es supresivo, señor Senador.
El señor CHADWICK.-
No, señor Secretario .
El señor LUENGO.-
Este veto, en apariencia supresivo, en realidad es sustitutivo .
Así lo hemos entendido nosotros.
El señor FONCEA.-
Debemos votar de nuevo.
El señor CHADWICK-
No hay disposición.
El señor REYES (Presidente).-
En el informe se deja constancia de que el Honorable señor Bulnes, al votar, señaló que, aun cuando el texto aparece como supresivo, a su juicio, es sustitutivo, porque cambia conceptos de la disposición del Congreso. Pero la Comisión no adoptó criterio sobre el particular.
Al respecto, la Mesa estima que no cabe otra solución que consultar a la Sala.
El señor FONCEA.-
Pero la Comisión resolvió.
El señor REYES (Presidente).-
No, señor Senador; no ha resuelto.
El señor FONCEA.-
La Comisión se pronunció en el entendido de que el veto es supresivo, y la Cámara lo estimó igual.
El señor CORBALAN (don Salomón).-
No basta que la Cámara lo haya estimado así, señor Senador.
El señor REYES (Presidente).-
Hubo dos votos a favor, correspondientes a los Honorables señores Prado y Bulnes. Pero este último emitió su voto estimando que se trata de un veto sustitutivo. Por lo tanto, votó a favor de la sustitución, según se consigna en el informe.
El señor LUENGO.-
El Honorable señor Bulnes, dejó constancia expresa de que, en su concepto, se trata de una sustitución, y en tal sentido votó el veto.
El señor PRADO.-
La Comisión estimó que era supresivo.
El señor RODRIGUEZ.-
No hay constancia en el informe.
El señor PRADO.-
Ahora la dejo, en forma pública.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Aun cuando no recuerdo con toda exactitud el debate habido en la Comisión, me parece que la cuestión es la siguiente: el proyecto exigía, para optar a estos cargos, la concurrencia de varios requisitos copulativos. El Gobierno, mediante la supresión de una o más palabras, transformó los requisitos copulativos en alternativos. De esta manera, amplió considerablemente el campo de las personas que podían ser nombradas en los cargos correspondientes.
En mi opinión, este veto, aunque supresivo en la forma, en realidad no suprime una idea, sino que cambia en su totalidad la norma aprobada por el Congreso.
Estimo que el concepto expresado en el proyecto del Congreso, que es lo que importa establecer, está siendo sustituido por uno distinto.
El señor CORBALAN (don Salomón).-
Del todo distinto.
El señor BULNES SANFUENTES.-
En la Comisión, voté a favor del veto; pero dejé constancia de que, a mi juicio, es sustitutivo y, por lo tanto, para que sea ley se necesita la mayoría de ambas Cámaras. ..
El señor LUENGO.-
De la Sala.
El señor BULNES SANFUENTES.-
...y no se rige por la norma de las observaciones supresivas.
El señor CORBALAN (don Salomón).-
¡ Votemos!
El señor BULNES SANFUENTES.-
Por lo demás, en estas mismas observaciones han surgido casos realmente irrisorios. El Gobierno suprimió parte de un inciso y acomodó las palabras iniciales de él con otras frases del inciso siguiente.
El señor LUENGO.-
Esa situación corresponde exactamente a este caso.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Precisamente.
El señor LUENGO.-
Dejó la conjunción "o".
El señor BULNES SANFUENTES.-
De esa manera, el Gobierno, bajo la apariencia de una observación supresiva, en realidad estaba estableciendo conceptos enteramente diferentes a los aprobados por el Congreso.
El señor CORBALAN (don Salomón).-
No cabe duda.
El señor CHADWICK.-
El problema de la calificación del veto tiene extraordinaria importancia y no puede ser considerado en forma ligera.
En el fondo, se trata de saber hasta dónde llega la facultad del Presidente de la República para alterar, por medio del veto, la decisión mayoritaria del Congreso. No cabe duda alguna de que el constituyente tuvo en cuenta la necesidad de que el Presidente de la República pudiera objetar una disposición y proponer su eliminación. En este sentido, habrá de calificarse el veto supresivo cuando el precepto mismo es eliminado a proposición del Ejecutivo; pero cuando éste mantiene la disposición y, mediante la supresión de palabras, le da sentido diferente, lo que hace es proponer la sustitución, al cambiar la idea por otra. La idea del Congreso es, así, modificada, y la observación tiene el sentido de una nueva proposición que requiere el asentimiento de ambas ramas del Parlamento. Lo contrario conduciría a legislar por la sola voluntad del Ejecutivo y de una de las ramas del Congreso, porque el Presidente de la República, por medio de la supresión de una o más palabras del precepto aprobado por el Senado o por la Cámara, obtendría un texto de ley respecto del cual no consiente en forma alguna la otra Cámara.
Supongamos que la disposición es prohibitiva y está, por ejemplo, concebida en los siguientes términos literales: "El Director de los Ferrocarriles del Estado no podrá conceder pases libres a los funcionarios". El Ejecutivo, al eliminar la palabra "no", con la aceptación de una rama del Congreso, sin duda está sustituyendo el precepto prohibitivo por otro nuevo, de carácter facultativo. Si aceptáramos la constitucionalidad de tal procedimiento, también deberíamos admitir que, en cualquier proyecto despachado por el Congreso, el Ejecutivo, con el asentimiento de la Cámara de Diputados, puede sancionar como ley las ideas que desee, utilizando el recurso de hacerlas casar con mutilaciones hechas al proyecto del Parlamento. Bastaría sólo retirar una palabra que niega, para que la oración se convierta en afirmativa o facultativa; bastaría retirar una frase para que todo el período quedara sin sentido. En esta forma, caemos en una renuncia que, estoy cierto, ningún señor Senador querrá consentir, pues el papel del Senado quedaría reducido a admitir de antemano que el Ejecutivo puede dar sentido diferente a los proyectos despachados por él, con la sola aprobación de la Cámara de Diputados.
Por eso, parece innecesario argumentar mucho para concluir que, en el caso particular que nos ocupa, el veto ha sido sus-titutivo de la norma que determinaba las condiciones o requisitos que debe cumplir el vicepresidente ejecutivo del organismo que se crea. El Presidente de la República, mediante la eliminación de palabras y el reemplazo de una conjunción copulativa por otra de carácter alternativo, ha propuesto una norma distinta, con alcance diferente, la cual no ha contado con el asentimiento del Senado. Por lo tanto, no puede transformarse ese precepto en ley.
Es útil que la Corporación se pronuncie sobre la materia, a fin de fijar un criterio permanente sobre el alcance que tienen los vetos. Estos, a mi juicio, no se determinan por los recursos verbalistas que usan, sino por el sentido que debe dárseles.
El señor RODRIGUEZ (Ministro de Justicia).-
De las últimas palabras del Honorable señor Chadwick, se infiere que el problema en cuestión consiste en si hemos de atenernos al sentido verbalista -como lo ha denominado- del texto de un veto, o a su sentido profundo y trascendente, para los efectos de calificarlo de supresivo o sustitutivo.
Yo no enfocaré el problema en la forma como lo ha hecho el Honorable señor Chadwick, porque me parece que, en este caso, es ocioso analizar qué sentido debe prevalecer: si el que Su Señoría llama verbalista, o el otro, que denomina profundo y trascendente. Considero que ello es innecesario, pues ambos sentidos se concilian y llevan a estimar que éste es un veto supresivo. Lo es, desde un sentido formal, y respecto de ello parece existir consenso en la Sala. En verdad, este aspecto es indiscutible, porque no cabe la menor duda de que, desde el punto de vista formal, lo que el veto procura y busca es eliminar determinadas palabras o partes del texto aprobado por el Congreso.
Quedaría, pues, por saber si el texto del veto es supresivo miradas las cosas desde el ángulo de las ideas o de los conceptos.
Cuando este punto se discutió en la Comisión de Legislación, tuve oportunidad de expresar, como se consigna en el informe, que, en opinión del Ministro que habla, el veto es supresivo tal como ha sido redactado. Para sostenerlo así, tengo en cuenta que el efecto práctico -por consiguiente, las ideas puestas en marcha por el veto- no es otro que eliminar uno de los requisitos entre los que el texto aprobado por el Congreso Nacional exigía para optar al cargo de Vicepresidente del Consejo Nacional de Menores. El texto propuesto por el Congreso exigía los dos requisitos señalados por las letras a) y b) del artículo 9º, y el veto, en cambio, establece uno solo, aunque alternativo. Por lo tanto, su efecto práctico, vale decir, la idea que inspira al veto, consiste precisamente en eliminar uno de los dos requisitos propuestos por el Parlamento.
Para terminar, haré tan sólo una breve referencia. Si el veto se hubiera limitado a la supresión íntegra de la letra a), nadie podría discutir su carácter supresivo. ¿Qué ha hecho el Ejecutivo? Algo menos que eso: no ha suprimido íntegramente la letra a) ni ha eliminado del todo el requisito consignado en la letra b). Y lo ha hecho así para acercarse al pensamiento' del Congreso. La proposición consiste en transformar estos dos requisitos en uno solo, pero alternativo. Esta reflexión sirve para reforzar la tesis que estoy sustentando.
En suma, sin pronunciarme acerca de si para calificar un veto de supresivo, de sustitutivo o de aditivo debe atenderse al contenido esencial o a la forma de su redacción, estimo que, en este caso, nos encontramos en presencia de un claro veto supresivo, tanto si se lo considera desde el punto de vista formal como desde el de las ideas que sustenta.
El señor CHADWICK.-
Lo que acaba de decirnos el señor Ministro contribuye a clarificar el debate, porque ha dado como fundamento de su tesis el hecho de que los dos requisitos exigidos por la disposición en examen quedarían reducidos, en virtud de un veto supresivo, a uno solo. En esta situación -nos agrega-, no cabe duda acerca de la naturaleza del veto.
No participo siquiera del pensamiento general que sirve de base a esta conclusión, pero me detengo en ella para procurar demostrar su inconsistencia. En verdad, la disposición original establecía la concurrencia necesaria de estos dos requisitos: poseer título profesional por más de cinco años y, además, conocimientos especializados. No me parece admisible sostener que la finalidad del veto es suprimir uno de ellos y mantener el otro, pues lo que hace es mantener cualquiera de esos requisitos como suficiente. Si la ley fuera despachada como lo propone la observación del Ejecutivo, deberíamos entender que el Presidente de la República podrá designar para el cargo de que se trata a un profesional con cinco años en posesión de su título o a un no profesional con conocimientos especializados que cumpliera las demás exigencias contenidas en la letra b). Es manifiesto, entonces, que no se trata de una supresión. Está a la vista que lo que el Presidente de la República ha hecho es proponer una nueva disposición, una norma distinta. Concretamente, según el veto, puede ser designado un profesional que no tenga conocimientos especializados, que es uno de los requisitos, o una persona no profesional pero con conocimientos especializados, en el supuesto de que tales conocimientos pudieran darse en un no profesional, lo cual es discutible y, a mi juicio, falso.
Por lo expuesto, sin entrar en mayores profundidades, pronto se advierte que, en el caso particular en estudio, es indudable que el veto, no obstante consistir en la supresión de palabras y la refundición de textos, es sustitutivo, y, en consecuencia, la disposición propuesta por el Ejecutivo viene a reemplazar determinado precepto aprobado por el Congreso, por otro de contenido diverso.
Insisto, pues, en la conveniencia de que el Senado se pronuncie sobre estas materias, para no sentar precedentes ni caer en el renuncio completo de nuestras facultades legislativas.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Me parece incuestionable que, para calificar un veto de supresivo, de aditivo o de sustitutivo, debe atenderse a la esencia de la observación y no a las palabras en que está reflejada. Señalaré, por vía de ejemplo, un caso típico. Si mañana se dicta una ley mediante la cual se crea una nueva caja o corporación, es posible que, entre las disposiciones de semejante iniciativa legal, figure una en virtud de la cual se establezca que el vicepresidente ejecutivo de la nueva institución no podrá otorgar la fianza ni enajenar los bienes raíces de ese organismo. Pues bien, el Gobierno, al vetar la disposición pertinente, podría sencillamente pedir la supresión de la palabra "no", para que el referido precepto, en definitiva, estableciera que el vicepresidente de marras podrá otorgar la fianza y enajenar los bienes raíces de la institución. ¿Qué habría hecho, en tal caso, el Ejecutivo? Habría incorporado una idea nueva al proyecto, bajo la apariencia de una supresión. En el fondo, el veto, propuesto en tal forma, tendría por objeto otorgar al vicepresidente de que hablo dos atribuciones que el Congreso no le había dado.
El señor CHADWICK.-
Para hacer lo que se prohibió.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Me parece que el ejemplo expuesto contiene una forma típica de veto supresivo que, en mi concepto, no tendría el carácter de tal, sino el de aditivo.
En la Cámara de Diputados, se planteó esta cuestión en 1945, y fue estudiada por la Comisión de Legislación, de la cual yo formaba parte. Esta emitió un informe que fue aprobado por la Sala y originó una reforma del Reglamento de aquella rama legislativa. Por eso, dicho Reglamento ordena en la actualidad que corresponde a la Comisión o a la Sala, en su caso, calificar si el veto formulado por el Ejecutivo es aditivo, supresivo o sustitutivo, prescindiendo de la forma que él revista. A mi parecer, la doctrina es incuestionable, porque sería considerar demasiado obtuso al constituyente suponer que estableció una mayoría u otra según el aspecto formal de la observación. Lo que interesa al constituyente es el concepto de fondo, y, con relación a dicho concepto, exige la mayoría de ambas Cámaras o aquella mayoría especialísima requerida tratándose de vetos supresivos.
¿ Qué ocurre en el caso de que tratamos ? La letra a) del artículo 9º señalaba, como requisito para ser nombrado vicepresidente de la institución, "la de estar en posesión, a lo menos cinco años, del título profesional de Abogado, Médico Cirujano, Sociólogo, Psicólogo, Profesor Primario o Secundario con título reconocido por el Estado o Asistente Social". Luego, se daba al Presidente de la República facultad para nombrar vicepresidente a cualquiera de los profesionales mencionados, pero no se le otorgó la de designar a un profesor universitario o a un profesor primario o secundario que no tuviera título reconocido por el Estado. La observación tiende a suprimir la palabra "Primario" y la frase "o Secundario con título reconocido por el Estado o Asistente Social". Si aprobamos el veto, el Presidente de la República podrá nombrar en el referido cargo a cualquier profesor, sea éste universitario, primario o secundario, con título reconocido por el Estado o sin él.
El señor LUENGO.-
O a un técnico.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Por la vía de la eliminación de los requisitos que debe cumplir el profesor, se daría al Presidente de la República una facultad que no le confirió el proyecto aprobado por el Congreso. En efecto, se le da atribución para llenar el cargo de que se trata con un profesor universitario o con uno primario o secundario, sin título reconocido por el Estado.
Si bien el caso que nos ocupa no es tan claro como el del ejemplo que señalaba, relativo a la supresión de la palabra "no", es, sin embargo, un caso suficientemente claro de veto sustitutivo o aditivo. Desde el punto de vista que nos interesa esclarecer, da más o menos lo mismo que sea sustitutivo o aditivo, porque en uno y otro caso se necesita mayoría de ambas Cámaras. Me parece que las facultades que, según el veto, tendría el Presidente de la República en exceso respecto de las que le otorgaba el proyecto del Congreso, no las puede obtener por la vía de la observación supresiva, y sólo puede conseguirlas con el acuerdo de la mayoría del Senado y de la Cámara de Diputados.
Por estas consideraciones, manifesté en la Comisión ser partidario de dar al Presidente de la República las atribuciones que pedía, por lo cual voté a favor del veto; pero, al mismo tiempo, dejé expresa constancia de que la observación es aditiva y de que, para ser aprobada, requiere la mayoría de la Sala.
El señor CORBALAN (don Salomón).-
Que resuelva la Mesa.
El señor PRADO.-
Quiero ser muy breve, señor Presidente.
Respecto del punto que ha promovido algunos debates y ha llevado a estimar necesario un informe de la Comisión de Legislación sobre el carácter de los vetos y sus efectos, luego de escuchar los argumentos dados varias veces por mis Honorables colegas que han intervenido esta tarde, deploro comprobar que, por desgracia, sólo ahora, en el curso de este año, se procura establecer la doctrina que antes no se sentó en materia de observaciones del Ejecutivo, o que, por lo menos, no se la estableció en los términos como ahora se la quiere precisar.
Por eso, no estimo convincentes los argumentos esgrimidos. Basta revisar las numerosas observaciones consideradas su-presivas y votadas en tal carácter por los señores Senadores en otros proyectos y aun en el que estamos despachando...
El señor BULNES SANFUENTES.-
¿Me concede una interrupción, Honorable colega?
El señor PRADO.-
Deseo completar la idea que estoy exponiendo.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Quería referirme a eso mismo, antes de que Su Señoría pase a otro tema.
El señor PRADO.-
Sólo trataré este tema.
Tan pronto termine de enunciar la idea que estaba planteando, concederé gustoso la interrupción solicitada.
Se ha aseverado que el veto supresivo, para ser considerado tal, debe significar una eliminación formal que no implique sustituir o adicionar lo aprobado por el Congreso. Este es el punto que debe ser precisado, pues nunca antes, al votar observaciones del Ejecutivo, que fueron aprobadas tanto por el Senado como por la Cámara, se pidió la definición que ahora se desea establecer, y los acuerdos pertinentes han surtido sus efectos.
Sin ir más lejos, esto de que la supresión no implique una alteración básica de la idea, ¿constituye algo tan claro como aquí se pretende sostener? No, señor Presidente. En este mismo proyecto, por ejemplo, en lo relativo a la letra f) del artículo 2º, aparece una observación aprobada, que se acepta como supresiva. En efecto, expresa: "Suprímese la frase "y fiscalizar su inversión", reemplazándose la coma que la antecede por un punto". ¿Cuál fue el efecto de este veto supresivo? De la lectura de la letra f) se desprende su sentido. Dice así: "Artículo 2º-Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el Consejo Nacional de Menores tendrá las siguientes funciones: ...f) Destinar recursos a las entidades mencionadas en la letra b) de este artículo, que colaboren al cumplimiento de los objetivos del Consejo, y fiscalizar su inversión;". Al suprimir aquella frase, de acuerdo con el veto, es evidente que el efecto no es otro que dar una facultad amplia respecto de la inversión de los fondos, ya se trate de los recursos a que se refiere esa letra o de otros que pudieran asignarse al mismo objetivo. Resulta mucho más amplia la idea. Al Consejo Nacional de Menores se le está otorgando una atribución mucho más amplia que la primitiva.
¿Cuál fue, pues, el propósito de este veto supresivo? Ampliar la facultad, alterar la idea, modificarla, evidentemente. ¿Cuál fue el efecto de ese veto? Precisamente, ése. En consecuencia, ¿es cierto que el veto supresivo no puede adicionar la idea, o agregar ideas distintas para aumentar las facultades que el Congreso no quiso dar? Por desgracia, debo decir que no es cierto. Por esta razón, la doctrina invariable del Senado ha sido la de considerar los vetos en un sentido más bien formal; porque, de lo contrario, la discusión no terminaría jamás.
He oído a varios señores Senadores expresar que hasta la fecha no se ha sentado un precedente suficientemente claro en cuanto al límite exacto, a la frontera que distingue un veto supresivo de otro sustitutivo, porque, realmente, no es fácil hacerlo o, por lo menos, ello no ha sido precisado. Por eso, estimo que, al no existir en esta Corporación determinado procedimiento -estamos en un año en que se están estableciendo demasiadas doctrinas en este Senado, y, al parecer, quiere sentarse otra más- debe prevalecer el criterio con que siempre han sido juzgadas las observaciones del Ejecutivo. Me limito a esto: a que, por lo menos, no alteremos ese criterio.
La Cámara de Diputados ha considerado supresivo este veto. Lo es, a mi juicio, porque resulta muy difícil que el Presidente de la República observe una disposición y suprima parte de ella sin alterar su sentido, a menos de tratarse de una simple enmienda de redacción: de que el Jefe del Estado quede tan descontento de la capacidad gramatical de los Senadores o de quienes hayan redactado el precepto, que suprima una palabra porque la encuentra de más, o porque no le guste. Pero, por lo general, los vetos implican modificación de ideas; disminuir o acrecentar requisitos; cambiar o agregar conceptos; alterar fundamentalmente ideas. Y yo no había visto, hasta ahora, cuestionado tal carácter de los vetos.
Resumo: no creo que, hasta el momento presente, hayamos establecido como manera de calificar los vetos otra que la de atenernos a lo formal o literal.
Concederé una interrupción al Honorable señor Gumucio, quien me la ha solicitado.
El señor GUMUCIO.-
En concepto del Senador que habla, es urgente que la Comisión de Constitución absuelva el problema en discusión, planteado ya en varias ocasiones en el Senado. Además, estoy conteste en estimar que la costumbre, por lo menos según mi recuerdo de todo el período pasado, ha sido considerar los vetos según venían consignados en lo formal. Esta ha sido la costumbre -repito- que recuerdo de las discusiones...
El señor LUENGO.-
Una mala costumbre.
El señor GUMUCIO.-
¡ Como sea ! Ahora bien; resulta curioso que, si el veto en debate fuera considerado sustitutivo y una Cámara votara en forma distinta de la otra, no habría ley sobre la materia.
El señor LUENGO.-
Puede haber ley si se acuerda en seguida la insistencia.
El señor GUMUCIO.-
Y si se suprimiera la letra entera, el veto resultaría más supresivo que el sustitutivo, porque el Presidente de la República podría designar a quien quisiera, con título o sin él.
El señor CHADWICK.-
Según cuál fuera el resultado de la votación.
El señor BULNES SANFUENTES.-
¿Me ha concedido la interrupción el Honorable señor Prado?
El señor PRADO.-
Quiero expresar una última idea: la relativa a la suerte que correrá esta disposición.
Me parece que está tratándose la importancia que reviste calificar la observación, lo que es previo a la votación necesaria, en el Senado, para insistir o no insistir; pero entiendo que, en todo caso, se necesitan los dos tercios para insistir en un veto sustitutivo.
El señor LUENGO.-
Para insistir, sí.
El señor PRADO.-
En todo caso, un tercio del Senado determinaría la suerte del precepto.
El señor LUENGO.-
Ya está aprobado el rechazo.
El señor PRADO.-
Es cuanto quería decir.
Concedo una interrupción al Honorable señor Bulnes.
El señor BULNES SANFUENTES.-
Señor Presidente, es efectivo que el Reglamento del Senado no contiene ninguna disposición sobre la materia. Que yo recuerde, no se ha planteado, antes de ahora, la cuestión de si un veto debe ser considerado en su aspecto formal o en el de fondo.
Pero también es efectivo que nunca ha habido pronunciamiento del Senado en cuanto a que deban las observaciones ser consideradas en su aspecto formal. Simplemente, no nos hemos pronunciado sobre la materia. No se ha pronunciado la Corporación, porque, en realidad, no se había producido hasta ahora abuso en la presentación de los vetos.
La Cámara de Diputados, en cambio, se pronunció sobre la materia, ya en 1945, porque se produjo entonces un abuso. Por la vía de la eliminación de una palabra -de un "no"-, se transformaba a la Caja de Crédito Agrario en un banco comercial completo. La Comisión de Legislación de la Cámara de Diputados estudió este asunto, y, si la memoria no me engaña, el informe que emitió al respecto fue unánime en manifestar que lo que debe tomarse en cuenta para calificar el veto es el concepto de fondo. A raíz de ello, se modificó el Reglamento de la Cámara, y el Honorable señor Juliet, que fue Presidente de aquella rama del Congreso y en aquella ocasión era Diputado -como el que habla y varios de los señores Senadores aquí presentes-, me anota que ese Reglamento establece el procedimiento para calificar la naturaleza de la observación: la califica el Presidente, pero la Sala puede rectificar, por mayoría, tal calificación.
Yo digo que, en este caso, ahora, se está abusando en la manera de presentar los vetos; y ruego a mis Honorables colegas abrir en la página 22 el boletín comparado de este proyecto. Se encontrarán con algo realmente impresionante. Ahí están los incisos 3º y 4º del artículo 17. El inciso 3º dice: "Los aportes o ayudas a instituciones o personas del sector privado no podrán exceder en conjunto al 10% de los recursos que de conformidad al inciso anterior, se destinen a subvenciones." Esta es una idea. Y el inciso 4º agrega otra idea enteramente distinta: "El aporte al Consejo Nacional de Menores se depositará en el mes de enero de cada año, en una cuenta especial en la Tesorería General de la República, que se abrirá a nombre del Consejo Nacional de Menores y sobre la cual podrán girar, en forma conjunta, el Vicepresidente y el Contador, en los casos y con los requisitos que determine el reglamento."
En la columna de enfrente, figura la observación, aparentemente supresiva, del Ejecutivo. ¿Qué hace? Dice: "Elimínense, en los incisos 3º y 4º del Artículo 17 del Proyecto, las siguientes frases: "aportes o ayudas a instituciones o personas del sector privado no podrán exceder en conjunto al 10% de los", "a subvenciones", "El aporte" y "en el mes de enero de cada año", y el punto que sigue a la palabra "subvenciones", y la coma que sigue a la palabra "año"."
El señor CHADWICK.-
¿Cómo queda la disposición?
El señor LUENGO.-
Es un precepto enteramente nuevo.
El señor BULNES SANFUENTES.-
De esta manera, con forma supresiva, se "fabrica" una disposición totalmente nueva, cogiendo unas palabras del inciso tercero y otras del inciso 4º. La disposición queda así: "Los recursos...
El señor CORBALAN (don Salomón).-
¡Un rompecabezas!
El señor BULNES SANFUENTES.-
... que de conformidad al inciso anterior, se destinen al Consejo Nacional de Menores se depositarán..." Es decir, expresa una idea totalmente diferente a las contenidas en los dos incisos que, por la vía sustitutiva, se han convertido en uno solo.
Es natural que el Senado haya pasado por alto, durante mucho tiempo, algunos vetos dudosos en cuanto a su carácter supresivo; pero ya cuando se extrema la nota, cuando se llega a tal clase de abuso en el procedimiento, es natural también que la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento adopte un pronunciamiento definitivo y establezcamos la buena doctrina: la de que las cosas son sustitutivas, aditivas o supresivas según lo que son en esencia, y no según la forma o apariencia que el Ejecutivo les dé. Hay un axioma, muy conocido: "La necesidad crea el órgano." Mientras no había necesidad de contener excesos en esta materia, no se adoptó acuerdo por el Senado para establecer las disposiciones reglamentarias correspondientes; pero en el momento en que vemos, patente, la necesidad de hacerlo; en el momento en que comprobamos que el Ejecutivo puede, polla vía de la supresión aparente, "fabricar" disposiciones totalmente diferentes de las que aprobó el Congreso, lo lógico es que, para perfeccionar los procedimientos del Senado, nos preocupemos de la materia y adoptemos un acuerdo sobre ella.
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