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"Honorable Cámara:
El artículo 87 de la Constitución Política del Estado, al crear los Tribunales Administrativos, pretendió entregar a éstos el conocimiento de las reclamaciones que pudieran interponerse en contra de los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas y administrativas.
Es el caso, entre tanto, que por no haberse dictado la respectiva ley orgánica, el claro mandato del constituyente ha quedado sin cumplimiento.
Poca importancia tendría lo dicho si sólo se tratara de conformar, mediante el cumplimiento de ese mandato, a quienes buscan la perfección jurídica en nuestras instituciones, más que la satisfacción de imperiosas necesidades ciudadanas.
No es eso lo que se pretende.
No es un interés teórico de naturaleza jurídica, sino el clamor de vastos y muy respetables sectores ciudadanos, lo que obliga a formular estas consideraciones y a proponer la solución que las circunstancias requieren.
No pretendo satisfacer a quienes preocupa el que la supremacía de la norma constitucional sobre los actos del Poder Ejecutivo sea hoy, en buena medida, más aparente que real.
Lo que me lleva a solicitar la inmediata atención del Honorable Congreso en torno a esta materia, es la petición reiterada del modesto comerciante minorista, que se rebela impotente ante la situación arbitraria del funcionario; es el requerimiento insistente del empleado de escasa remuneración que acude legítimamente en busca de ayuda a la entidad previsional que el sistema le ha impuesto, para encontrar a menudo sólo prepotencia burocrática.
Son innumerables los casos que podrían citarse, para demostrar hasta dónde se ha hecho peligroso y perjudicial permitir que continúe el actual estado de cosas.
Así, por ejemplo, el excedente recién acumulado del fondo de asignación familiar de los empleados particulares, simplemente no se entregó a éstos. Fue destinado por la Caja a otras necesidades, y nada han podido hacer los beneficiarios de ese fondo para evitar tan arbitraria decisión.
Hay, con todo, otro argumento por considerar.
Los Tribunales Administrativos siendo necesarios, dentro del sistema que nos rige, son ahora indispensables. Si la urgencia en su establecimiento era relativa hasta hace un tiempo, esa urgencia ha pasado a ser absoluta. El violento ritmo de estatización de todas las actividades del país que ha impuesto este Gobierno, así lo determina.
Chile ya no vive un régimen de economía de mercado, sino un régimen socializante de Estado que, tal vez por eufemismo, el Gobierno llama de economía mixta.
Dentro de un régimen como el que el país está viviendo se hace imprescindible ir, entonces, a la pronta creación de ese tipo de Tribunales. No hacerlo significaría negarse a lo que en equidad y justicia no es posible discutir; a mantener circunstancias que favorecen a la nueva "oligarquía de la influencia", cuyos interesados servicios permiten hoy día incurrir en excesos que sólo podrán impedirse cuando Chile cuente con los organismos en derecho llamados a evitar la arbitrariedad político administrativa; esto es, con los Tribunales Administrativos.
El actual Gobierno prometió, a poco de asumir, la solución integral de este problema. El ex Ministro de Justicia, don Pedro J. Rodríguez, en intervención en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Honorable Cámara dejó constancia de que en plazo relativamente breve se incluiría en la convocatoria un proyecto de esta especie. De esto hace ya tres años.
En el Mensaje Presidencial último queda muy en claro, sin embargo, que el Gobierno ha desechado toda idea al respecto, ya que el Presidente de la República omitió su referencia al proponer aquellas legislaciones más urgentes que requiere su administración.
De este modo, no cabe sino proceder a hacerlo realidad en el período ordinario de sesiones del Congreso Nacional.
Difícil es la búsqueda de fórmulas adecuadas. Para ello, debe simplificarse al máximo su planteamiento.
El estudio prolijo de los antecedentes existentes a este respecto me lleva a comprender los aspectos más relevantes para fundamentar esta legislación. Sin agotar el sentido doctrinario de la institución misma, se establece un mecanismo sencillo y se precisan las materias, objeto de los recursos administrativos, de la mejor manera de hacerlos oportunamente útiles a los ciudadanos que requieren de institutos jurídicos fáciles de comprender y de práctico aprovechamiento.
Proyecto de ley de bases del Procedimiento Administrativo y de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
TITULO PRELIMINAR
Párrafo 1°
Disposiciones Generales
Artículo 1°.- Los actos, disposiciones o resoluciones de las autoridades y funcionarios políticos o administrativos que no estén expresamente exceptuados deberán dictarse con arreglo a las normas que regulan el procedimiento administrativo.
Artículo 2°.- Las normas sobre procedimiento administrativo contenidas en la Constitución Política del Estado, leyes orgánicas de Ministerios, de la Contraloría General de la República, de Municipalidades, nacionalización, Estatuto Administrativo y demás especiales, se aplicarán con preferencia a las de esta ley.
Artículo 3°.- En los casos no exceptuados expresamente y que estén regidos preferentemente por normas sobre procedimiento administrativo contenidas en leyes especiales, se aplicarán las normas de la presente ley con carácter supletorio.
Artículo 4°.- No se aplicarán las disposiciones de la presente ley en ningún caso, al procedimiento administrativo que, en su caso, deban seguir las Cámaras legislativas, los Tribunales Ordinarios y Especiales de Justicia, el Tribunal Calificador, los Tribunales Calificadores Provinciales, las autoridades y funcionarios militares, navales y aeronáuticos, de Carabineros, Investigaciones y Gendarmería de Prisiones, los servicios, órganos, autoridades o funcionarios de carácter electoral.
Artículo 5°.- Por razones de conveniencia u oportunidad, podrá el Presidente de la República, mediante decreto supremo fundado, previo informe favorable de la Contraloría General de la República, suspender por una sola vez y hasta por un lapso de 180 días, las normas de la presente ley, respecto del procedimiento administrativo que corresponda aplicar por determinado servicio o sobre determinada clase de asuntos o negocios administrativos.
Artículo 6°.- Corresponderá a la Contraloría General de la República, en caso de duda, de oficio o a petición de la Administración de o cualquier funcionario o particular interesado, determinar si un procedimiento administrativo específico queda o no regido preferentemente por las disposiciones de la presente ley.
La decisión de la Contraloría no será susceptible da recurso alguno y regirá a contar desde su publicación en el Diario Oficial.
Solicitado el pronunciamiento del organismo contralor se suspenderá el procedimiento administrativo en la gestión, negocio o asunto correspondiente por un lapso de 30 días, mientras resuelve la Contraloría.
Artículo 7°.- En general, la ley que modifique una norma sobre procedimiento administrativo regirá desde el día 1° del mes subsiguiente al de su publicación en el Diario Oficial, salvo expresa regla diferente que se contenga en la ley modificatoria.
Artículo 8°.- Los preceptos legales que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades y funcionarios políticos y administrativos, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva transcurridos 90 días desde su entrada en vigencia, sino que dicha falta será suplida recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, al espíritu general de la legislación y a las doctrinas generalmente admitidas.
Párrafo 2º
De la comparecencia, actuaciones y notificaciones
Artículo 9°.- Toda persona natural o jurídica que actúe en nombre propio deberá acreditar su identidad o personalidad jurídica respectivamente.
Cuando se comparezca a nombre de otro, sea en el desempeño de un mandato, como representante de una persona jurídica o en ejercicio de un cargo que requiera espacial nombramiento, deberá exhibirse el título que acredite la representación o calidad que se invoca.
Artículo 10.- El mandato no tendrá otra formalidad que la de constar por escrito, pero la autoridad política o administrativa o el funcionario correspondiente podrá, en caso de duda, exigir la autorización del poder por la Oficina de Partes del Servicio o por Notario Público.
Artículo 11.- Para ser mandatario o procurador en gestiones o asuntos de carácter administrativo, se exige la ciudadanía en ejercicio.
No obstante, no podrán ser mandatarios los empleados o ex empleados del respectivo Servicio, ni los jubilados o acogidos a retiro de cualquier servicio de la Administración Pública o municipal hasta después de tres años de haber cesado en sus funciones.
Artículo 12.- Cuando a juicio del respectivo Servicio un mandatario no abogado entorpeciere indebidamente el trámite administrativo, podrá declararse administrativamente la caducidad del mandato y exigirse que el interesado comparezca personalmente o representado por abogado habilitado para el ejercicio de la profesión.
Cuando se confiriere poder o patrocinio a un abogado para actuar en asuntos sujetos a tramitación administrativa, deberá cumplirse con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 40 de la ley orgánica del Colegio de Abogados.
Artículo 13.- Las actuaciones administrativas deberán practicarse en días y horas hábiles, a menos que por su naturaleza corresponda realizarlas en días u horas inhábiles.
Son días hábiles los no feriados. Son horas hábiles las que median entre las 8 y las 20 horas.
Los plazos de días que establece esta ley, con excepción de los establecidos en los artículos, se entenderán de días hábiles.
Artículo 14.- Toda notificación administrativa se hará personalmente o por carta certificada dirigida al domicilio del interesado o de su apoderado, si lo hubiere, salvo que disposición expresa ordene otra forma de notificación.
La notificación personal se hará en la Oficina de Partes del Servicio o en la que en casos particulares determinadamente se indique o en el domicilio del notificado indicado en el respectivo expediente.
En los casos en que una notificación deba hacerse por cédula, ésta deberá contener copia íntegra de la resolución o actuación de que se trata, con los datos necesarios para su acertada inteligencia. Será entregada por el funcionario del Servicio que corresponda, en el domicilio del notificado, a cualquiera persona adulta que se encuentre en él, y si no hubiera persona adulta que la reciba, se dejará la cédula en ese domicilio. En este último caso, deberá darse aviso de ella al notificado el mismo día o al día siguiente hábil, dirigiéndole con tal objeto carta certificada por la respectiva oficina de correo, dejándose testimonio en el expediente.
La notificación personal se hará en la misma forma que la por cédula, en los lugares indicados en el inciso segundo del presente artículo, entregando personalmente al notificado la copia íntegra de la resolución o del documento que deba ser puesto en su conocimiento.
Toda notificación se hará constar por escrito por el funcionario encargado de la diligencia, con indicación del día, hora y lugar en que se haya practicado, y de la persona a quien se hubiere entregado la cédula, copia o documento correspondiente, o de la circunstancia de no haber encontrado persona adulta que la recibiere, en su caso.
Para los efectos de las notificaciones y citaciones, se tendrá por domicilio el que conste en el expediente por indicación expresa del interesado o, a falta de ésta, al que aparezca fehacientemente establecido en el expediente por otros medios.
Si se ha constituido mandatario, las notificaciones se harán a éste, salvo que por la naturaleza de la actuación o resolución que deba notificarse o por otras circunstancias calificadas sea necesario o convenga hacerlo al propio interesado, en cuyo caso se enviará carta certificada al apoderado en la forma y oportunidad dispuestas en la parte final del inciso tercero del presente artículo.
Artículo 15.- El gerente o administrador de las sociedades civiles o comerciales o el presidente de las corporaciones o fundaciones con personalidad jurídica, se entenderán autorizados para ser notificados a nombre de ellas, no obstante cualquiera limitación establecida en los estatutos o actos constitutivos de la sociedad, corporación o fundación.
Artículo 16.- De toda actuación administrativa deberá dejarse testimonio escrito en el expediente, con expresión del lugar, día, mes y año en que se verifique, de las formalidades con que se haya procedido y de las demás indicaciones que la ley o la autoridad administrativa dispongan.
A continuación y previa lectura, firmarán todas las personas que hayan intervenido; y si alguna no sabe o se niega a hacerlo, se expresará esta circunstancia.
TITULO PRIMERO
Párrafo 2º
Artículo 17.- La petición de ejecución de un acto administrativo debe presentarse por escrito ante la autoridad competente, cumpliendo con los requisitos que establecen las leyes y acompañando todos los documentos que sean necesarios para comprobar la existencia de los presupuestos exigidos.
Si el solicitante no pudiere por razones ajenas a su voluntad disponer de tales documentos, podrá solicitar a la autoridad ante quien peticiona que los solicite a quien corresponda o disponga su exhibición si estuvieren en poder de particulares, los que estarán obligados a realizar dicha exhibición conforme a las reglas de Procedimiento Civil, en cuanto la naturaleza de la tramitación administrativa lo permita.
Artículo 18.- La petición debe contener:
El nombre y apellidos, nacionalidad, estado civil, domicilio, profesión u oficio, inscripción electoral y número de su cédula de identidad personal, con indicación del Gabinete otorgante;
La determinación lo más precisa posible del acto administrativo cuya ejecución se solicita; y
La enunciación de los medios de prueba pertinentes, si correspondiere.
Artículo 19.- Todo funcionario que reciba una petición del tipo mencionado en los artículos precedentes, debe anotar en el mismo escrito la fecha de su recepción, bajo su firma o media firma y el timbre o cargo del Servicio.
Si el interesado exigiere que igual procedimiento se adopte con respecto a las copias que presente, el funcionario no podrá negarse a ello.
Artículo 20.- En los casos que la Administración proporcione formularios para las solicitudes que deban presentarse ante ella, dichas solicitudes deberán hacerse en los formularios respectivos, pero la falta de ellos en cualquier momento y por cualquier causa autorizará a los peticionarios para prescindir de los formularios correspondientes.
Artículo 21.- En cada Servicio se formarán, con las solicitudes de los particulares, expedientes numerados por orden correlativo, que se registrarán en libros especiales. Sin perjuicio de lo dispuesto, por el artículo 19, se entregará a los interesados una tarjeta con igual constancia a la de la carátula del expediente, la que contendrá el nombre de la persona o entidad que la inicia y el de su representante o apoderado, en su caso, el objeto de la presentación, su fecha y demás datos básicos que emplee el Servicio, y que permitan claramente su singularización. Esta tarjeta acreditará ante cualquier Servicio u oficina administrativa la personería del interasado y de su apoderado, si lo tuviere.
Artículo 22.- La autoridad competente, frente a la petición de ejecución de un acto administrativo, debe practicar todas las diligencias y debe requerir todos los informes y asesoramientos que correspondan según la naturaleza y circunstancia del asunto.
Artículo 23.- Todas las providencias de trámite administrativo deberán ser dictadas dentro del término de diez días hábiles.
En caso de demora u omisión en el cumplimiento de los actos de procedimiento, los interesados podrán urgirlos, sin perjuicio de recurrir de queja ante la autoridad que corresponda.
La autoridad o funcionario que al término del plazo correspondiente no hubiere dictado la providencia respectiva, deberá dejar constancia escrita de ello, con su firma completa y el timbre del Servicio, haciendo presente además el motivo fundado de la demora.
Artículo 24.- Los informes, diligencias o asesoramientos que se ordenen a los agentes u organismos administrativos, deben ser evacuados en el término de treinta días hábiles.
Este plazo podrá ser ampliado por uno igual a la mitad del consignado, a petición del interesado, o del agente u organismo respectivo que deba evacuarlo.
En caso de que al vencimiento del término primitivo, o del término prorrogado, en su caso, no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado, el Jefe Superior del Servicio, a quien deberá comunicarse de inmediato este hecho, ordenará de oficio la instrucción de un sumario administrativo para perseguir la responsabilidad de quien corresponda.
Lo anterior es sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil que pudiere afectar a los funcionarios correspondientes.
Artículo 25.- Ingresada una solicitud de ejecución de un acto administrativo, y sin perjuicio de las peticiones que durante el curso del procedimiento formule el interesado, el asunto será tramitado de propia iniciativa por la Administración y directamente entre los Servicios, reparticiones, oficinas, autoridades o funcionarios que deben dar curso progresivo al procedimiento mediante la dictación de providencias, producción de informes o asesoramientos, notificaciones, certificados y constancias, etc.
Artículo 26.- En caso de ser necesaria la remisión de un expediente de un Servicio, oficina o funcionario a otro, el expediente se remitirá, con oficio que llevará número y fecha, y dejándose constancia en libros de descargo, que servirán de prueba suficiente en caso de pérdida, atraso en el despacho, etc., y en los que se harán constar el número de fojas del expediente.
Prohíbese tramitar expedientes por conducto distinto al establecido en el inciso precedente, responsabilizándose solidariamente a los jefes y funcionarios que permitan la salida de ellos contraviniendo esta prohibición.
Artículo 27.- Practicadas todas las diligencias necesarias; la autoridad dará vista del expediente al peticionario, por el término de veinte días.
Dentro de este término, el peticionario podrá solicitar que se complete la instrucción con las diligencias que especificará por escrito determinadamente.
La autoridad competente podrá acoger o rechazar, total o parcialmente la petición del interesado. Para denegar la petición, deberá fundar su negativa.
Artículo 28.- El acto final de la autoridad que conoce de la petición deberá ser emitido dentro del plazo de treinta días hábiles, a contar desde que el interesado evacúe la vista conferida o desde que venza el plazo de la misma; pero si el interesado al evacuar la vista ha solicitado nuevas diligencias de instrucción, este plazo se contará desde que dichas diligencias se hayan efectuado o desde la fecha en que la autoridad se haya negado a ordenarlas.
Artículo 29.- En todo caso, la autoridad deberá resolver expresamente las peticiones de ejecución de actos administrativos, sea acogiéndolas o denegándolas. En este último caso, su decisión deberá ser fundada.
Artículo 30.- El acto administrativo que se dicte, según su naturaleza, deberá ser notificado al peticionario personalmente o por carta certificada o mediante su publicación en el Diario Oficial los días primero o quince del mismo mes en que se dictare o del siguiente, en su caso, o al día siguiente hábil si el día primero o quince hubiere sido feriado.
Artículo 31.- La omisión en el pronunciamiento por parte de la autoridad que debe dictar el acto administrativo que se solicita, será considerada como un rechazo a las pretensiones del peticionario, siempre que hayan transcurrido más de cuarenta días desde que haya vencido el plazo concedido a la autoridad para resolver.
Párrafo 2P De los recursos administrativos
Artículo 32.- Los actos administrativos podrán ser impugnados, en sede administrativa, ante la propia autoridad o funcionario que los hubiere dictado, mediante el recurso de reposición, y ante el superior jerárquico de quien los dictara, mediante el recurso de alzada.
El recurso de reposición podrá interponerse dentro del plazo de 10 días hábiles a contar desde la notificación del acto recurrido, ante la propia autoridad que lo dictara, quien podrá modificar o dejar sin efecto el acto.
Respecto de los actos tácitos de rechazo, el plazo para interponer el recurso se contará desde la fecha en que se considere emitida la negativa de la autoridad competente.
La resolución que niegue lugar al recurso de reposición no será susceptible de recurso alguno, sin perjuicio del recurso de alzada que fuere procedente contra el acto administrativo primitivamente recurrido.
Artículo 33.- El recurso de alzada tiene por objeto obtener de! superior jerárquico de quien ha dictado el acto administrativo impugnado que enmiende o revoque dicho acto, con arreglo a derecho.
El recurso de alzada deberá interponerse exclusivamente en el carácter de subsidiario de la reposición pedida y para el caso de que conjuntamente con ésta no sea acogida.
Contra lo resuelto sobre el recurso de alzada podrá interponerse también directamente el recurso de alzada para ante el Jefe Superior del Servicio, dentro del plazo de 10 días contados desde su notificación, en los casos expresamente establecidos por la ley o el reglamento.
El Jefe Superior del Servicio será, para estos efectos, aquel funcionario que en el desempeño de su cargo no está subordinado a otro de la misma repartición.
El Jefe Superior del Servicio deberá pronunciarse previo informe del funcionario u órgano contra cuya decisión se recurre y del Fiscal, los que deberán ser evacuados, en el orden indicado y sucesivamente, dentro del plazo de 10 días.
El Jefe Superior del Servicio tendrá el plazo de 15 días para resolver.
Esta resolución no será susceptible de recurso alguno en sede administrativa.
Artículo 34.- La interposición de recursos administrativos no obsta a la ejecución del acto que se impugna, salvo cuando el perjuicio que la ejecución causare fuere irreparable.
La suspensión en este caso podrá ser decretada por la autoridad que está conociendo del recurso, a petición expresa del recurrente.
Artículo 35.- Para los efectos de la presente ley se entenderá que la resolución que recae en el primer recurso de alzada, si no hubiere lugar al segundo, o la que recae en este último, en su caso, pone fin o agota la vía administrativa.
TITULO SEGUNDO
Del Control Jurisdiccional
Artículo 36.- Para poder impugnar los actos de las autoridades políticas o administrativas ante los tribunales que la presente ley indica, es necesario que se agote o ponga previamente fin a la vía administrativa.
Artículo 37.- Mientras se crean los Tribunales Administrativos a que se refiere el artículo 87 de la Constitución Política, los tribunales ordinarios que indica la presente ley serán competentes, a falta de disposición especial que disponga otra cosa, para conocer y juzgar las reclamaciones que se interpongan contra los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas o administrativas que no estén expresamente exceptuados, debiendo proceder conforme con lo dispuesto por la presente ley.
Artículo 38.- Serán competentes para conocer de dichas reclamaciones los Jueces Letrados Civiles de Mayor Cuantía de asiento de Corte de Apelaciones, dentro del territorio de su jurisdicción, para cuyo efecto se considerará el lugar en que tiene su asiento la autoridad, órgano o funcionario que dictara el acto administrativo primitivamente impugnado en sede administrativa.
Dichos tribunales conocerán de dichas reclamaciones en primera instancia, siendo competentes, para conocer en segunda instancia, las respectivas Cortes de Apelaciones.
Artículo 39.- Las reclamaciones antedichas se tramitarán conforme a las reglas del juicio ordinario civil de mayor cuantía, pero sin los trámites de réplica y duplica.
Las apelaciones que se deduzcan se concederán en el solo efecto devolutivo, y la prueba, cuando haya lugar a ella, se rendirá en el plazo y en la forma establecidos para los incidentes.
Artículo 40.- Las reclamaciones a que se refiere el artículo 37 servirán para impugnar tanto los actos administrativos expresos como los tácitos.
Artículo 41.- Dichas reclamaciones comprenderán los recursos de anulación y de reparación, conforme a las reglas que se establecen en los artículos siguientes.
Artículo 42.- Conociendo de un recurso de anulación el tribunal podrá dejar sin efecto total o parcialmente los actos administrativos de particular o de general aplicación que hayan sido violados con infracción de la ley o reglamento.
Artículo 43.- Para impugnar un acto administrativo por medio del recurso de anulación es necesario que se haya lesionado un interés legítimo, personal y directo del reclamante.
Se entenderá que concurre este requisito cuando la autoridad administrativa competente modifica o rehusa modificar una situación jurídica objetiva que beneficia o perjudica al recurrente, respectivamente, en su calidad de partícipe efectivo de dicha situación.
Artículo 44.- La lesión en el interés calificado a que se alude en los artículos anteriores será apreciada por el tribunal en la sentencia, antes de resolver sobre el fondo del asunto que se somete a su decisión. Si el tribunal estima que no concurre la lesión de un interés legítimo, personal y directo del reclamante, lo declarará así, rechazando el recurso y sin pronunciarse sobre el fondo. En caso contrario, declarará la procedencia de dicho requisito y se pronunciará sobre el fondo del recurso.
Artículo 45.- Por el recurso de reparación el tribunal estará facultado no sólo para anular el acto que se impugna, sino también para conceder al recurrente la indemnización de perjuicios que corresponda y para ordenar a la Administración las modificaciones pertinentes destinadas a restaurar el orden jurídico violado.
Artículo 46.- Para hacer uso del recurso de reparación es necesario que se haya lesionado un derecho del recurrente por el acto que se reputa ilegal.
Artículo 47.- Si de la anulación de un acto administrativo se derivaren más perjuicios que los ocasionados por su mantención, el tribunal podrá confirmarlo, sin perjuicio de las responsabilidades que corresponda hacer efectivas.
Artículo 48.- La anulación de un acto administrativo producirá efectos generales y absolutos.
(Fdo.) : Gustavo Lorca Rojas."
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