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- rdf:value = " 11.- SEGURO SOCIAL DE ACCIDENTES DEL TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES. ACCIDENTE EN EL MINERAL DE EL TENIENTE. OFICIOS.El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Honorable Cámara, a fin de ceder la palabra, por dos minutos, al Honorable señor Monares, quien desea formular una denuncia sobre el accidente que habrían sufrido tres obreros en las minas de la Braden Copper.
Si le parece a la Honorable Cámara, así se acordará.
El señor CABELLO.-
No, señor Presidente.
Hablan varios señores Diputados a la, vez.
El señor VALENZUELA (don Ricardo).-
¡Eso no se hace nunca, Honorable colega!
El señor FUENTEALBA.-
¿Y cómo Sus Señorías lo hicieron con él?
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
En el Orden del Día corresponde conocer, de acuerdo con el trámite determinado por la Corporación, el proyecto de ley que legisla sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Diputado informante de la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene, es el Honorable señor Montt; y el Honorable señor Daiber, de la de Hacienda.
El proyecto está impreso en los Boletines Nºs. 10.539 y 10.539A.
Los informes de las Comisiones de Asistencia Médico-Social e Higiene y de Hacienda aparecen entre los Documentos de la Cuenta del Boletín de la SESION 12ª, ordinaria, de 28 de junio de 1966.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
En discusión general el proyecto.
El señor MONTT.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, como se trata de algo relacionado con la materia que la Honorable Cámara debe debatir esta tarde, me he permitido conceder una interrupción al Honorable señor Monares.
El señor PHILLIPS.-
¿Cómo es eso?
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Monares.
El señor MONARES.-
Señor Presidente, aprovechando la interrupción que me ha concedido el señor Diputado informante del proyecto sobre enfermedades profesionales y accidentes del trabajo, me voy a referir a un hecho que tiene relación directa con esta iniciativa. Pero, antes de hacerlo, quisiera dejar constancia de un hecho que nos parece insólito en esta Cámara. Al pedir dos minutos para referirme a esta materia, hemos encontrado la oposición de un Honorable colega del Partido Radical. Yo creo que...
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Honorable Cámara, a fin de poder considerar la materia a que se está refiriendo el Honorable señor Monares.
El señor MONARES.-
Mis observaciones se refieren al proyecto en discusión, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Su Señoría se está refiriendo a una materia que es extraña al proyecto en sí.
Si le parece a la Honorable Cámara, se acordará tratarla.
Acordado.
Puede continuar Su Señoría.
El señor MONARES.-
Señor Presidente, yo lamento que se tenga que recurrir a todos estos expedientes reglamentarios para hacer una denuncia en la Honorable Cámara, y lamento que haya sido un Honorable colega del Partido Radical quien se haya opuesto a que la haga.
En el día de ayer, lunes 11 de julio, aproximadamente a las 19 horas, en circunstancias no del todo precisadas, han desaparecido tres obreros de Sewell del Mineral El Teniente de la Braden Copper Company. Según las primeras informaciones que obran en nuestro poder, sería un rodado acompañado de fuertes vientos, el que arrastró por más de cuatrocientos metros a los tres obreros. Los nombres de estos obreros, que hasta el momento se encuentran desaparecidos, son los siguientes: Amador Yanculeo Millalén, Vicente Segundo Arias Pinto y Carlos Antonio Guzmán Contreras.
Hasta el momento no han sido encontrados los tres trabajadores. No voy a rendir un homenaje, pero no cabe la menor duda, que el tiempo transcurrido y las circunstancias del desaparecimiento hacen mínimas las posibilidades de que se encuentren con vida.
Como el proyecto se refiere a accidentes del trabajo, esto viene a poner de relieve la dramática necesidad de legislar en forma amplia sobre esta materia.
Yo he tenido oportunidad de trabajar en el campamento de Sewell. Conozco las condiciones climáticas de la zona. Sé perfectamente en qué condiciones trabajan los mineros de la gran minería del cobre. Por eso he querido referirme a esta materia para poner de relieve la situación de los trabajadores mineros.
Como las condiciones del desaparecimiento de los tres trabajadores no están claras, me permito solicitar al señor Presidente que recabe el asentimiento de la Sala para enviar oficios a los señores Ministros del Trabajo y del Interior a fin de que de inmediato se proceda a investigar las circunstancias del desaparecimiento de los tres obreros de la Braden.
Esto también viene a confirmar la denuncia que ha hecho en la tarde de hoy nuestro colega, Carlos Rosales, en el sentido de que debe existir una legislación que proteja la vida no sólo de los trabajadores, sino también de todas aquellas personas que viven en los campamentos mineros de Chile. Yo coincido con él en que en estas circunstancias es necesaria la intervención del legislador para corregir los defectos de las leyes de nuestro país.
Eso es cuanto quería decir.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Honorable Cámara para remitir oficios a los señores Ministros del Trabajo y Previsión Social y del Interior, a fin de que se sirvan ordenar una investigación respecto de los hechos denunciados por el Honorable señor Monares.
Si le parece a la Sala, así se acordará.
Acordado.
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, concedo una interrupción a la Honorable señora Carmen Lazo, que entiendo desea referirse a esta misma materia.
La señora LAZO.-
Sólo dos minutos, con cargo al tiempo de mi Comité para dar a conocer una indicación que haremos a este proyecto.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede usar de la interrupción Su Señoría.
La señora LAZO.-
Señor Presidente, en primer lugar, debo dar cuenta que el Honorable Diputado señor Héctor Olivares se ha trasladado a la zona para subir al lugar del accidente.
En seguida, voy a dar conocer la siguiente indicación, relacionada con la situación de los personales que trabajan especialmente en Sewell:
"1.- Atención médica general para las madres, viudas e hijos del personal fallecido en la catástrofe del 19 de julio de 1945, con derecho a examen y hospitalización. Esta atención estará exenta de pago.
2º.- Ayuda para gastos de funerales de madres, viudas e hijos del personal indicado en el punto anterior.
3º.- En caso de fallecimiento del beneficiario, el 75% de la pensión pasará a favorecer a los familiares que se encuentren incapacitados físicamente, la que será calificada por el Servicio Nacional de Salud.
4º.- Asimismo, las viudas o familiares directos de los imponentes de cualquier Caja de Previsión que hayan fallecido en accidentes del trabajo, gozarán de los mismos beneficios a que se refieren los puntos anteriores".
Muchas gracias.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, en realidad varios de los puntos de la indicación leída por la Honorable señora Carmen Lazo están contenidas en el proyecto que me corresponde informar en esta ocasión. De todas maneras, podremos estudiarla, en su oportunidad, para ver qué disposiciones se pueden mejorar.
La Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene pasa a informar el proyecto, de origen en un Mensaje, con urgencia calificada de simple, que establece el Seguro Obligatorio de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Para su estudio contamos con la Comisión con el aporte y colaboración de muchas personas, entre ellas las siguientes: el señor Carlos Briones, Superintendente de Seguridad Social; Hernán Munita, Jefe del Departamento de Racionalización de dicho servicio; Marta Carrasco, Vicepresidenta Ejecutiva de la Caja de Accidentes del Trabajo; Patricio Novoa, Asesor Previsional del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, etc.
Desde hace 40 años se ha hecho presente en nuestro Congreso la inquietud por legislar en forma más moderna respecto de los riesgos contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, sin que estos esfuerzos fructificaran.
El proyecto más reciente tuvo su origen en el Senado en el año 1960 y fue aprobado con fecha 28 de agosto por las Comisiones unidas de Asistencia MédicoSocial e Higiene y de Trabajo y Legislación Social de esta Cámara. Dicho proyecto, que fue discutido en general por la Cámara y en la que sufrió muchas indicaciones, permaneció sin ser vuelto a discutir hasta que el año pasado fue nuevamente puesto en Tabla, discutiéndose en base a una indicación sustitutiva suscrita por los señores Cancino, Valenzuela Valderrama, Garay, Pereira, Cardemil, Daiber, Escorza y de la señorita Paluz, además del Diputado que habla.
En base a esta moción sustitutiva y habiendo merecido dudas la instancia constitucional en que se encontraba la indicación, el Ejecutivo envió un Mensaje con algunas modificaciones derivadas de las Comisiones Unidas de Trabajo y Asistencia MédicoSocial de los informes llegados de distintas organizaciones de trabajadores, de expertos internacionales y de instituciones que hicieron presente sus puntos de vista.
Tal como consta en el Mensaje, el proyecto estructura el Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales como un Seguro Social, lo que implica una modificación sustancial al criterio de nuestra actual legislación, la que establece un seguro patronal, de tipo comercial y no obligatorio.
Lo anterior implicó, pues, dentro de nuestro derecho positivo, en el campo de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, colocar de cargo del empresario la responsabilidad total y exclusiva de cualquier accidente o enfermedad que ocurriere a sus trabajadores, a causa o con ocasión del trabajo que desempeñan.
Tal criterio ha sido conocido en el campo de la doctrina, bajo el nombre de teorías de la "responsabilidad objetiva": el empresario responde de lo que le pase a un trabajador suyo, en la misma forma y en los mismos términos como debe responder, pecuniariamente, ante sí mismo, por el desperfecto o inutilización de una máquina o de cualquier otro de sus elementos o instalaciones.
Ahora bien, tal criterio doctrinario de nuestro legislador de la ley Nº 4.055 del año 1925, sobre accidentes del trabajo, cuyo texto se encuentra vertido en la actualidad en nuestro Código del Trabajo, permitió el nacimiento del seguro mercantil contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Así como un empresario puede asegurar su eventual responsabilidad, frente a casos de incendio, en una compañía mercantil, se estimó que también podía asegurar su eventual responsabilidad, frente a casos de accidente, en una compañía mercantil, esto es, donde lo estimara conveniente; o bien, no contratar seguros en ninguna institución aseguradora, y tomar a su cargo, directamente, las consecuencias que pudiere ocasionar cualquier infortunio del trabajo acaecido a algún obrero suyo.
Así pues, tenemos en nuestra legislación un seguro mercantil y voluntario contra riesgos de accidentes, en circunstancias que debería ser social y obligatorio, tal como lo preceptúa el proyecto en examen.
Debe señalarse a este respecto que ya en aquella fecha, esto es en 1942, se estimaba que tal doctrina no podría perdurar por mucho tiempo, y es así como el artículo 294 del Código del Trabajo dispone que las responsabilidades que la ley impone a los patrones quedarán cumplidas por éstos "mientras se instituye el seguro social" de accidentes, asegurando el riesgo profesional del empleado u obrero en instituciones autorizadas legalmente para ello".
El referido "mientras se instituye el seguro social de accidentes..." aún perdura hoy día, cuarenta años más tarde.
Es más: Chile ofrece el hecho verdaderamente paradójico de que, mientras en todas las legislaciones del mundo el seguro contra accidentes resulta ser más generoso para los trabajadores y más moderno que los demás seguros, aquí ocurre exactamente lo contrario, debido a los innegables vacíos que han tenido nuestras leyes previsionales, y a que las normas sobre accidentes aún continúan siendo, fundamentalmente, las mismas que estatuyera la ley Nº 4.055, en el año 1924. Han tenido algunas modificaciones es cierto pero ninguna de carácter fundamental.
Evidentemente, el proyecto de ley que hoy estudiamos constituye un avance importante en nuestra legislación, respecto de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Nuestra primitiva legislación que sólo ha tenido escasas modificaciones, como es el caso de la ley Nº 14.996, que únicamente legisló para reclamar prestaciones en el caso de enfermedades profesionales y adolece de muchos defectos. En el informe emitido por la Comisión de Trabajo y Legislación Social del Honorable Senado y en el estudio efectuado por el Colegio Médico se reconocen abiertamente, dichos defectos.
El informe del Honorable Senado dice:
"1º.- El elevado costo de las primas, que hace del régimen chileno uno de los más caros;
2º.- El sistema de primas fijas, que elimina el incentivo económico para aplicar medidas destinadas a la prevención de los siniestros;
3°.- El mecanismo legal para el otorgamiento de los beneficios, que es complicado, largo y costoso, lo que obliga generalmente a litigios;
4º.- El bajo monto de las indemnizaciones que perciben los siniestrados, que no guarda relación, en muchos casos, con la pérdida que ha sufrido su capacidad física y de ganancia;
5º.- El permanente desfinanciamiento del Fondo de Garantía, al cual la ley Nº 12.435 le encargó el pago de los reajustes de pensiones de accidentes del trabajo, el que se produce, entre otras causas, por la disminución en la contratación de los seguros, debido a su alto costo y a que la ley lo financia, principalmente, con un impuesto al precio o prima de los seguros celebrados;
6º.- La responsabilidad patronal directa que, combinada con la presunción de responsabilidad del último empleador, da lugar a litigios largos y costosos para empresas y obreros, lo que perjudica a ambos;
7°.- El que los dictámenes de incapacidad queden entregados a la decisión de los jueces del trabajo, en vez de ser responsabilidad de técnicos médicos especializados;
8º.- La falta de continuidad en el seguro, debido a la multiplicidad de organismos aseguradores comerciales, lo que hace posible la evasión de responsabilidades o muy difícil su radicación;
9º.- La exigüidad de los plazos de prescripción, sobre todo en lo que se refiere a las enfermedades profesionales; y
10.- La falta de una legislación adecuada de prevención de los accidentes y de rehabilitación de los incapacitados.
En cuanto a las enfermedades profesionales, las principales objeciones que se hacen a la legislación vigente, aparecen sintetizadas en un estudio efectuado por el Colegio Médico de Chile, el que transcribimos en sus partes pertinentes:
"Primero, se trata de un seguro facultativo y no obligatorio. En estas circunstancias muchos son los patrones que por diversas razones, sea falta de capital, por prescripción de plazo de reclamo, multiplicidad de patrones anteriores al último empleo, etc., no hacen frente a su responsabilidad. Además, los patrones rehuyen el seguro actual, porque deben pagar un 100 % de recargo de las primas en caso de enfermedades profesionales.
"Segundo, la responsabilidad patronal es directa y atribuible al último empleador. Pero como sucede que muchas de estas enfermedades son lentas y progresivas, especialmente las neumoconiosis, y se desarrollan a través del servicio de varios patrones durante varios años, los últimos patrones no se sentirán responsables. Por estas razones los futuros empleadores tratarán de rechazar a los obreros que hayan trabajado en una faena riesgosa y que signifique una futura enfermedad. Igualmente no se sentirán responsables, como ya se dijo, cuanto tengan un caso de silicosis cuya historia profesional se remonta a muchos años atrás al servicio de otros. A pesar de que el Reglamento de Enfermedades Profesionales faculta al último patrón para recabar los gastos de los patrones anteriores, en la práctica ningún empleador desea entrar en juicios onerosos, tanto más que muchos de los empleadores anteriores a veces han desaparecido. Además, desde el punto de vista técnico, es casi imposible hacer una estimación retroactiva, de cuáles fueron las condiciones del riesgo de cada trabajo realizado, para así poder asignarle a cada empleador su grado de responsabilidad.
Tercero, la existencia de un plazo de prescripción para hacer el reclamo y que está limitado a dos años por ser las enfermedades profesionales equiparables a los accidentes, no está de acuerdo con la realidad médica. Es el caso de los silicosos, cuyo diagnóstico se hace a veces muchos años después de haber abandonado la faena riesgosa y en los cuales el plazo comienza a correr desde la fecha de abandono del trabajo.
Cuarto, la existencia de un juicio del trabajo sea para determinar la existencia de la responsabilidad patronal, o sea, cuando existe desacuerdo entre las partes por el grado de incapacidad asignado al enfermo, es uno de los defectos más notables de esta legislación. Esto significa peritos basados en razones fundamentales o no fundamentadas por ambas partes y en ios cuales intervienen peritos que no son siempre los más idóneos.
Quinto, en los casos en que no hay patrón responsable, la aplicación del Fondo de Garantía para auxiliar a los enfermos que sufren de una invalidez parcial o total es hipotética. Sólo excepcionalmente se han logrado estos beneficios, puesto que los interesados deben llevar a efecto un juicio contra la Caja de Accidentes del Trabajo. Esta situación es tanto más incongruente, puesto que la mayor parte de los enfermos son imponentes activos del Servicio de Seguro Social y no pueden solicitar una pensión de invalidez en esta institución, porque la ley 10.383 determina la exclusión de los casos cuya invalidez es producida por causa profesional. De esta manera estos imponentes no pueden hacer uso de sus derechos a ninguna previsión. Últimamente el Servicio de Seguro Social concede sólo derecho a los casos de accidentes del trabajo que no hubieren recibido pensión de origen patronal.
Sexto, los tipo de beneficios económicos no están de acuerdo con un régimen moderno de previsión. Las indemnizaciones pagaderas en sumas alzadas corrientemente no son bien aprovechadas e incluso pueden ser dilapidadas; además estimulan el interés explotador de algunos profesionales. Las pensiones vitalicias tampoco son recomendables, puesto que son pensiones fijas, para toda la vida, y no revisables. Por otra parte, estas pensiones sufren la desvalorización propia a la inflación progresiva de nuestro país.
Séptimo, la parte patronal no tiene un incentivo económico para mejorar las condiciones ambientales dentro del régimen actual de seguros. Por ser el seguro tan recargado en sus primas fijas que no hacen diferencia entre el empleador que tiene buenas condiciones ambientales y el que no las tiene, las actividades preventivas son menoscabadas, a pesar de ser las más importantes. Si las primas estuvieran en relación con el grado de riesgo, habría un incentivo patronal para mejorar el ambiente del trabajo.
Octavo, la atención médica termina con el finiquito, y si bien es cierto hay un plazo de dos años para revisar el caso, muchas veces las complicaciones son tardías y el enfermo tiene que ser atendido en el Servicio Nacional de Salud, al cual en rigor legal no le corresponde tal responsabilidad.
Noveno, el régimen no propicia la rehabilitación, que es acción fundamental en todo régimen previsional para incorporar los pasivos a la vida activa y productora de la sociedad". "
Estos son los fundamentos expuestos por el Colegio Médico de Chile. Además, estos fundamentos doctrinarios determinaron el carácter voluntario del seguro.
Sistema de Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Este proyecto establece un sistema único para el seguro social sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, pero no entrega su administración a un organismo único, sino que la descentraliza, entregándola a las Cajas de Previsión actualmente existentes y a las mutuales. Nos referiremos más adelante, con mayor detención, a esta materia por ser, precisamente, uno de los puntos respecto de los cuales hubo mayores discrepancias en el seno de la Comisión. Se permite también la delegación de funciones en empresas, con lo cual se reemplaza el anacrónico sistema actual del autoseguro.
Creemos que, en materia de seguridad social, uno de los problemas más difíciles de abordar y, sobre todo, más polémico es, justamente, el relativo a la administración.
El planteamiento del proyecto es perfectamente claro al respecto y se estima por las razones que explicaré a continuación que no es el Estado el que, en forma directa, debe administrar la seguridad social. La administración operativa de la misma debe ser realizada, fundamentalmente, por entes administrativos inferiores: cuerpos intermedios y, en ciertos aspectos, incluso por organismos de base, tales como sindicatos, gremios u otras organizaciones.
El Estado debe establecer y dirigir el sistema de seguridad social, promover, fomentar y auxiliar la formación de cuerpos intermedios que se encarguen de la administración operativa de la seguridad social, como una expresión de la comunidad organizada. Estos cuerpos intermedios deberán ser, a su vez, administrados por los propios interesados mediante una fórmula paritaria que garantice una participación efectiva y democrática del pueblo en la gestión de tales cuerpos intermedios.
También debe el Estado, por razones obvias que no admiten discusión, fiscalizar y controlar los diversos organismos administradores, ya que es responsable, en último término, de la buena marcha de este sistema, pues la seguridad social constituye un verdadero servicio público.
Finalmente, el Estado debe asumir, directamente, la administración operativa de la seguridad social respecto de aquellas personas que, en ausencia o por efectos de la comunidad organizada, no puedan integrarse en algún cuerpo intermedio, así como tampoco desempeñar las funciones que éstos, por cualquiera causa o motivo no puedan realizar.
Las antedichas son, pues, las funciones que el Estado debe realizar, en materia de administración de la seguridad social,
Orígenes del estetismo en la seguridad social. El estatismo, en lo que hoy llamamos seguridad social, fue producto de la Revolución Francesa y del pensamiento político de la democracia liberal. Fue proclamado por Le Chapelier en un famoso alegato, en 1791, cuando ante la Municipalidad de París se oponía a que se concediera autorización a una sociedad mutual que deseaba formar un grupo de pobres, para auxiliarse en caso de enfermedad y cesantía. Los términos de dicho alegato fueron los siguientes: "Tales cajas de socorros, en atención a sus fines parecieron útiles. Mas tales fines no justifican la asociación, porque es a la Nación, es a los funcionarios públicos, en su nombre, a quienes incumbe proporcionar trabajo a aquéllos que lo necesitan para su existencia, y lo mismo los socorros a los enfermos"."
Como es sabido, posteriormente, se dictó en Francia la ley que lleva su nombre, y quedaron suprimidas todas las asociaciones sin fines de lucro.
La filosofía del Estado de derecho demoliberal, proclamada por los revolucionarios franceses, que habría de tener universal trascendencia, llegó también a nuestro país. En virtud de ella, puede explicarse, aunque no justificarse, que nuestro Código Civil, al tratar sobre las personas jurídicas sin fines de lucro, exigiera, para su existencia, autorización por decreto del Presidente de la República, mientras que para que se organizara una sociedad colectiva, detrás de la cual podría forjarse todo un imperio comercial o industrial, exigió tan solo el mero consentimiento de los socios. El Estado de derecho demoliberal tuvo, pues, una fe ilimitada en el éxito y buen funcionamiento de los imperios económicos, y tuvo la más absoluta desconfianza en un cuerpo intermedio o en un organismo de base.
Han debido pasar más de 100 años para que sólo el año pasado se enviara al Parlamento un proyecto de ley sobre sindicación campesina, ya aprobado por esta Honorable Cámara, el que, por fin, se apartó del viejo canon de nuestro Código
Civil, precisándose que, para la existencia de un sindicato, no se requerirá autorización del Ejecutivo, sino que bastará el depósito de sus estatutos en la respectiva Inspección del Trabajo.
De todos es conocido el resultado de la Ley Chapelier. Dejaron de existir gremios, mutualidades; se prohibió la formación de sindicatos; se llegó a tipificar esto último como un verdadero delito. Se proclamó, en todos los tonos, que las relaciones entre persona y Estado debían ser directas; en ningún caso, a través de un cuerpo intermedio.
Este miedo del Estado de derecho demoliberal por la agremiación o asociación, sólo puede justificarse en virtud de que su característica fue la de una democracia formal, y no social, en donde el pueblo elige a los gobernantes, pero no participa en la cosa pública.
Este miedo tiene también otra explicación: los cuerpos intermedios, si se proliferaban y engrandecían, podían adquirir poder. Y esto se trató de evitar.
Pero sucede que esto que trataron de evitar los revolucionarios franceses es, justamente, lo que hoy día el Supremo Gobierno de nuestro país trata de lograr, en cumplimiento de las promesas hechas al país y del ideario socialcristiano que informa su programa. Mientras, pues, los revolucionarios franceses suprimieron a un monarca político para cambiarlo por un monarca económico, el objetivo del proceso revolucionario que hoy en día busca nuestra patria es que el monarca del futuro, si es que se puede emplear dicha palabra, sea el pueblo organizado, la comunidad organizada, en sus propias estructuras.
La steperación del estatismo en Europa. El ideario de Le Chapelier no podía perdurar por mucho tiempo. Tal ideario había olvidado que el hombre es un ser social por esencia. De ahí que, contra la voluntad de los poderes centrales, comenzó a existir, en el orden laboral, un sindicalismo de hecho; y en el orden previsional, comenzaron a aparecer, a partir de la segunda mitad del siglo XIX, las sociedades mutuales.
Termina el siglo XIX con gran auge del mutualismo en toda Europa. Cuando expiraba el siglo, en 1898, en Francia se dicta una magnífica ley sobre mutualidades, ley que aún rige a las modernísimas cajas primarias de seguridad social en dicho país.
Igualmente, a fines del siglo XIX, se comenzaron a implantar, en los países europeos, los' seguros sociales con carácter obligatorio, carácter este último que los diferenciaba de las mutualidad, en las que la afiliación había sido voluntaria.
Ahora bien, ¿qué instituciones destacaron los diversos Estados europeos para que administraran los seguros sociales obligatorios que implantaban? ¿Dispusieron que se crearan organismos estatales para tal efecto? Por regla general, tomaron esas mismas mutualidades existentes y, transformándolas institucionalmente, les confiaron la misión de administrar los seguros sociales; o bien, dispusieron que se crearan instituciones con carácter mutualista para ese objeto.
Tal fue, pues, el camino que, por regla general, optaron por seguir, en materia de administración, los Estados europeos, tales como Alemania, Inglaterra, Dinamarca, Noruega, Bélgica, Holanda, Suiza, etcétera.
Hubo también, debe reconocerse, participación estatal, en mayor o menor medida, en algunos seguros sociales más que en otros, pero con carácter supletorio o subsidiario.
Así, pues, la crisis del Estado de derecho demoliberal entró a presentarse, en Europa, en forma conjunta con el aparecimiento de una nueva comunidad que se organizaba tanto en el orden económico, mediante el desarrollo del cooperativismo, como en el orden laboral mediante el desarrollo del sindicalismo, como en el orden previsional, mediante el desarrollo del mutualismo.
El estatismo en el sistema previsional chileno. En 1924, se aprobó aquí, en Chile, la ley Nº 4.054, sobre seguro obrero obligatorio contra enfermedad, invalidez y vejez. Tal ley destacó, como organismo administrador, a un ente estatal: la ex Caja de Seguro Obrero Obligatorio.
La anterior circunstancia significó la muerte de la inmensa mayoría de las 1.000 mutualidades que existían en aquella fecha en Chile y que agrupaban aproximadamente a 200.000 personas modestas. Este fue, pues, un verdadero asesinato al espíritu de un pueblo, el cual, en aquella época, en aquellas circunstancias, sin ayuda de nadie, sólo con su pobreza, había hecho un esfuerzo extraordinario para organizarse, a efectos de una ayuda mutua para caso de enfermedad o muerte.
No conocemos cuál era la fuerza y funcionamiento de aquellas estructuras. Podemos imaginarnos que eran débiles, pues eran el resultado del espíritu de organización de personas modestas.
Creemos que el desprecio de nuestra legislación del 24 por aquellas estructuras fue, además, un grave error en materia previsional, que no debe repetirse.
¿Qué motivos impidieron a los legisladores del 24 a optar por crear un organismo estatal y despreciar el esfuerzo de un pueblo? ¿Fue la desconfianza en el pueblo que ellos gobernaban? ¿Fue el ideario demoliberal de que debía ser el Estado, debían ser los funcionarios públicos quienes debían procurar la ayuda a quienes la necesitaran? ¿Fue la trillada afirmación de que aquí en Chile no puede esperarse de nuestro pueblo, al que le falta educación, lo que logran los Estados europeos, en donde el pueblo tiene educación, como si en tales Estados el pueblo hubiera sido siempre culto? ¿Fue el interés político de que el Estado tuviera el control total y absoluto del seguro social? ¿Fue el interés de procurarle al Estado una maquinaria burocrática y con influencia política? ¿ Fue el puro criterio simplista de estimar que, como el desarrollo de la comunidad es un proceso lento, pues supone la educación del pueblo, es preferible ahorrarse molestias y entregarle al Estado el fardo de toda la responsabilidad?
Pudieron haber sido las razones anteriores, o sólo algunas de ellas, o bien otras. Desde aquí, no podremos saber nunca por qué se cometió ese error.
En aquella misma época, en el Parlamento de Francia era interpelado monsiur Brinda, para que explicara por qué el proyecto de ley que se discutía en ese momento encomendaba a las mutualidades la administración de los seguros sociales, y al respecto contestaba: "Es para hacer de la ley algo viviente y no un cadáver". ¡ Qué diferencia con lo que se estaba haciendo aquí, en donde efectivamente se forjaba un cadáver! ¡Y qué diferencia entre tales palabras y las que, en la misma ciudad de París, pronunciara Chapelier 130 años antes!
Pero lo más grave ha sido que aquel planteamiento sustentado en 1924 ha sido permanentemente seguido hasta nuestros días, y, salvo algunas excepciones, nuestra seguridad social se encuentra totalmente estatizada.
Cada vez que la comunidad ha tratado de organizarse, se ha levantado la autoridad para impedir tal organización, la misma autoridad que, en otros órdenes, especialmente en el económico, ha permitido que se haga de todo.
El proyecto de ley sobre la materia les da a tales estructuras un tratamiento de verdaderos organismos administradores, con autonomía gestora y financiera, a efectos de que asuman la administración del seguro, tal como, en forma eficiente, lo han venido realizando hasta hoy. Es, puede decirse, el primer proyecto enviado al Honorable Congreso Nacional en el que se prescinde del añejo concepto estatista, fruto del liberalismo político o, en el mejor de los casos, del socialismo del siglo XIX. Por primera vez, un proyecto tiende a que se desarrolle la comunidad, entregando a los propios grupos organizados la administración de su seguridad social, mediante una fórmula paritaria.
Legislación comparada. La legislación extranjera en materia de seguridad puede ser clasificada en las siguientes categorías:
a) Países con administración estatal. Existen, efectivamente, países estatistas en materia de seguridad social. El profesor Paul Durand los enumera en su obra "La politique contemporaine de securité sociale", editada en París, en 1952. Ellos son, según el estudio del referido profesor, los siguientes: Estados Unidos, Australia, Nueva Zelandia, Reino Unido, Irlanda y Suecia.
Un somero análisis de esta enumeración nos señala que, con toda lógica, son estatistas, en materia previsional, aquellos países en que el capitalismo, como régimen económico, y la democracia liberal, como régimen político, han constituido indudablemente, todo un éxito.
Aun cuando sea sólo como un recuerdo histórico, cabría agregar a la enumeración anterior la Alemania de Hitler, pues en dicho país, a partir de 1934, se terminó con la autogestión de los seguros sociales, por haber sido considerada como un obstáculo para el cumplimiento del programa del nacionalsocialismo. Por tal motivo, pues, incluso las allá llamadas cooperativas profesionales, entidades mutuales que administraban el seguro de accidentes y enfermedades profesionales, fueron estatizadas. Pero uno de los primeros actos del Canciller Adenauer fue devolverles su autogestión (selbstverwaltung), que sólo perdieron en un oscuro momento de la historia.
Con respecto a la enumeración del profesor Paul Durand, estimamos de interés detenernos en el caso del Reino Unido. Efectivamente, en tal país, con motivo de las leyes dictadas en conformidad al Informe Beveridge, se estatizó totalmente la seguridad social.
Beveridge era militante del Partido Liberal británico. Era, pues, lógico que hubiera propugnado la estatización. Contó, para ello, con la colaboración, expresa o tácita, de los laboristas, quienes, en cuanto socialistas de Estado, tenían que ver con buenos ojos tal estatización.
Continúa, es cierto, fuertemente estatizada la seguridad social en el Reino Unido; pero existen diversos signos que muestran una manifiesta tendencia hacia la descentralización.
En 1959, por ejemplo, se modificó la Ley del Seguro Nacional, en virtud de lo cual se reconocieron las Cajas profesionales de pensiones. El resultado fue que la inmensa mayoría de los afiliados en el seguro nacional se trasladaron a alguna Caja profesional. Y el programa del propio Partido Laborista, de nuevo gobernante, es el de estimular y fortalecer tales Cajas profesionales, según consta de la información aparecida en The Times, de Londres, de 3 de abril de 1963.
En información publicada en The Times de 31 de octubre de 1961, aparecen las razones por las cuales los médicos británicos envían a sus familiares, no a los establecimientos del Servicio Nacional de Salubridad, sino a hospitales privados, tal vez aplicando aquello de que "la caridad empieza por casa".
b) Países con administración a través de cuerpos intermedios. Esta es la fórmula normalmente adoptada por los países de la Europa Central Occidental Francia, Alemania, Suiza, Holanda, Dinamarca, Bélgica, etcétera, a los que habría que agregar el caso de Yugoslavia, en donde la seguridad social es administrada, fundamentalmente, por comunidades territoriales, mediante las fórmulas de la autogestión y del autofinanciamiento.
Tales cuerpos intermedios son generalmente sociedades mutuales o bien estructuras instituidas por la ley, sobre las bases de la autogestión y del autofinanciamiento.
Por lo que respecta al seguro contra accidentes, en concreto, tenemos que:
En Francia, es administrado por las Cajas primarias de seguridad social, instituidas por la ley, sobre las bases de la autogestión y del autofinanciamiento. Tales instituciones tienen el carácter de sociedades mutuales, y según la jurisprudencia francesa, son organismos privados que gestionan un servicio público. Se rigen, aún hoy, como se ha dicho, por la ley de mutualidades de 1898.
En Alemania, el seguro contra accidentes del trabajo es administrado por sociedades mutuales exclusivamente; pero, a diferencia de las francesas, que son de base territorial, éstas son de tipo profesional.
En Yugoslavia, el seguro contra accidentes del trabajo es administrado por comunidades de base territorial que se auto gestionan y autofinancian. El delegado yugoslavo ante la Conferencia de la Asociación Internacional de Seguridad Social de Estambul, refiriéndose a la tutela del Estado sobre tales estructuras, expresó: "El control del Estado es mínimo, habida cuenta de la autonomía de las instituciones."
c) Países con administración sindical. Esta es la variante que se observa, en mayor o menor grado, dentro de los países socialistas, excepto Yugoslavia. En tales países, los sindicatos emergen como la profesión organizada, y los poderes centrales les han confiado diversas tareas en materia de administración de la seguridad social.
El resultado que han obtenido los países socialistas, al confiar a los sindicatos la administración, ha sido variado. Tenemos conocimiento de que, en Checoslovaquia, ha sido un éxito la administración por los sindicatos del seguro de enfermedad, lográndose con ello una gran descentralización del Servicio Nacional de Salud checo. En Polonia, en cambio, no se tuvo igual suerte con la administración por los sindicatos de los seguros sociales, y por ley de 13 de abril de 1960, se les quitaron tales atribuciones. Cabe señalar, finalmente, que, en los países socialistas, los trabajadores por cuenta propia, especialmente artesanos y miembros de granjas colectivas, tienen regímenes especiales de seguridad social, a través de estructuras de carácter mutualista o cooperativo.
Puede señalarse que los países socialistas ofrecen la tendencia de destacar como organismos administradores también a sus propios cuerpos intermedios, los sindicatos preferentemente, o bien mutualidades o cooperativas. Por razones obvias, de carácter político, tales entidades están siempre controladas fuertemente por el Estado o por el Partido.
La administración en el proyecto sometido a la consideración de la Cámara. En concordancia con las ideas doctrinarias anteriormente expuestas, con la orientación dominante y clara que ofrece la legislación comparada y, sobre todo, con el programa y doctrina ofrecidos al país, en orden a que se organice la comunidad nacional, el proyecto destaca, como organismos administradores, a cuerpos intermedios, mutualidades con régimen de autofinanciamiento y autogestión, en forma paritaria.
De todas las estructuras que administrarán el seguro contra accidentes, Servicio Nacional de Salud, Servicio de Seguro Social, cajas de previsión y mutualidades, son estas últimas las que responden, en forma plena, al planteamiento doctrinario de que sea la comunidad organizada la que administre la seguridad social. Esta es la razón por la cual se tiene el interés de que estas instituciones se proliferen, tal como ha ocurrido en tantos países, con notable éxito. No se trata de que ellas continúen existiendo en la exacta forma actual, sino de que, tal como lo prevé el proyecto, se transformen institucionalmente en verdaderos seguros sociales y den cumplimiento a la serie de exigencias previstas en el mismo.
Por otra parte, dentro de nuestra estatizada seguridad social, emergieron dos de estas entidades, y, últimamente, ha entrado en funciones una tercera. El resultado de su funcionamiento ha sido francamente satisfactorio, ya que han logrado, en las empresas a ellas adheridas, una disminución de un 30 a un 40% en los índices de accidentes, como lo señala el Mensaje, en circunstancias que las compañías comerciales de seguro han tenido aumento de los índices y la Caja de Accidentes del Trabajo ofrece un índice sostenido.
El Boletín de Estadística Nº 24 de la Superintendencia de Seguridad Social señala en la pagina 7 algunos índices, contenidos en un cuadro que se podría insertar en la versión.
Solicito, señor Presidente, que recabe el asentimiento de la Sala para insertar este cuadro en la versión.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Sala a fin de insertar en la versión oficial los cuadros a que ha hecho referencia el señor Diputado informante...
El señor MELO.
Y también los que deba leer más adelante, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
...y a los que deba referirse en el curso de su intervención.
El señor CLAVEL.-
No hay acuerdo.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
No hay acuerdo.
Puede continuar Su Señoría.
El señor MONTT.-
Tendré que leerlos, señor Presidente.
El índice de accidentes en la Caja de Accidentes del Trabajo fue de 23,1 en el año 1959; 25,1, en 1960; 25,1, en 1961; 24,9, en 1962...
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
¿Me permite, Honorable Diputado? Solicito el asentimiento unánime de la Sala a fin de insertar en la versión oficial los cuadros a que se está refiriendo el Honorable señor Montt y aquéllos que mencione en el curso de su informe.
El señor CLAVEL.-
No lo ha pedido el señor Diputado, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Lo ha solicitado antes, Honorable Diputado.
¿Habría acuerdo? Acordado.
CAJA DE ACCIDENTES DEL TRABAJO
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar Su Señoría.
El señor MONTT.-
El artículo 12 del proyecto señaló las condiciones que deberán reunir en lo futuro estas instituciones para poder funcionar. En esta materia se fue bastante exigente. Se dispuso también, que, como cualquier otro seguro social, quedará sujeto a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social, y sus instalaciones médicas y actividades de prevención a la fiscalización del Servicio Nacional de Salud.
El artículo 13 dispuso que el Presidente de la República dictará el Estatuto Orgánico por el que habrán de regirse las mutualidades, en el que se contendrán todas las normas necesarias para su buen funcionamiento. El Directorio de la mutualidad deberá ser integrado por representantes de los empleadores y de los trabajadores.
La circunstancia de que estas estructuras hubieran funcionado bastante bien hasta la fecha es un argumento más en defensa del proyecto. Pero no es el único ni es el decisivo. Si no hubieran existido, o si hubiesen funcionado mal, de todas maneras en el proyecto se habría establecido una forma de administración por los interesados como meta para alcanzar en un futuro.
Existe también otra razón muy importante para estimular este tipo de instituciones: más adelante podrían administrar los otros seguros sociales.
En efecto, interesa desestatizar toda la seguridad social, de acuerdo con los principios doctrinarios anteriormente expuestos.
Tal desestatización, después de 40 años de estatismo total, es difícil, y el desarrollo de la comunidad es lento, pues supone una paralela educación del pueblo y la existencia de personas que, en calidad de agentes externos, se encarguen de la organización de tales instituciones.
Por tal motivo, pues, la descentralización no puede ser ordenada verticalmente por una ley. La Ley debe contener las bases para que ella pueda ser lograda mediante el esfuerzo de los hombres. Lo que debe hacerse en el futuro es demasiado. De ahí que, por el momento, se den tan sólo los primeros pasos.
Pero interesa que tales mutuales, en la medida que progresen, administren también el seguro de enfermedad en general y, si continúa el progreso, se transformen en una completa Caja de seguridad social respecto de todos sus afiliados empleados y obreros y administrada por los propios interesados.
Este es el objetivo último que se quiere lograr.
En esta forma, el Servicio Nacional de Salud se transformaría en lo que debiera ser la columna vertebral de un gran sistema nacional de salud. Tal como lo ha destacado el partido, no debería haber un servicio único, sino un sistema nacional, lo que representa un concepto diametralmente opuesto a la copia que hizo nuestro país del Servicio Nacional de Salud británico.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
¿Me permite, Honorable señor Montt?
El Honorable señor Silva Ulloa le solicita una interrupción.
El señor MONTT.-
Con mucho gusto se la concedo, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Silva.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, quisiera que el señor Diputado informante de la Comisión técnica se detuviera un instante en lo que ha afirmado recientemente respecto a la mutualidad.
El ha dicho que, en la medida en que esta experiencia sea positiva, permitirá dar mayores facultades a estas entidades u organizaciones mutuales, con el propósito de constituir un solo todo, frente a la previsión social de los trabajadores.
Yo quisiera saber si éste es el pensamiento de la Comisión, del Gobierno, o es el criterio personal del Honorable colega señor Montt, porque respecto de esta materia Existen varias interrogaciones que formular y, antes de continuar, quisiera obtener una respuesta concreta a mi pregunta.
El señor BALLESTEROS (Presidente) .
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Evidentemente, cuando se discutió esta materia en la Comisión se hicieron todos estos alcances. Por lo tanto, sobre ellos estoy informando a la Sala.
Además, no puede constituir misterio para los señores Diputados que éste ha sido él criterio unánime que ha existido sobre la materia en la Democracia Cristiana.
En este instante el Gobierno está elaborando un proyecto de ley, que tiende a descentralizar la previsión y a entregar a organizaciones tales como las mutuales la administración de la previsión social.
Dentro del campo de la previsión social, de la seguridad social, la mejor manera de realizar si se quiere una experiencia, con el fin de ver hasta qué punto la mutualidad debe rendir beneficios, como los ofrecen las mutualidades que hoy existen, es precisamente a través de las prestaciones por accidentes del trabajo y por enfermedades profesionales.
Todo esto se expresó y se discutió en la Comisión, y sobre ello estoy informando a la Honorable Cámara, señor Diputado.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Honorable señor Silva, ¿desea seguir haciendo uso de la interrupción?
El señor SILVA ULLOA.-
Sí, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar Su Señoría.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, el problema de las mutualidades, enfocado en la forma como lo ha hecho el señor Diputado informante de la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene, me parece de extraordinaria gravedad. Porque de los conocimientos que tenemos sobre la previsión social chilena y del Mensaje leído el 21 de mayo pasado por Su Excelencia el Presidente de la República, con ocasión de la inauguración del período ordinario de sesiones, se desprende que el propósito del Ejecutivo es totalmente inverso al que acaba de manifestar nuestro Honorable colega señor Montt; o sea, sería robustecer las actuales instituciones de previsión, impidiendo la proliferación, como una manera de abaratar los costos de la previsión. Pero a través de las expresiones del señor Diputado informante hemos descubierto una novedad, que me parece interesante tener en cuenta para la discusión de este proyecto de ley.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, yo no conozco en detalle el proyecto sobre la previsión social, pero no creemos que se produzca el encarecimiento del sistema previsional chileno. Muy por el contrario, pensamos que la seguridad social, administrada por las mutualidades, tenderá al abaratamiento de la previsión. Eso no más, y como, en realidad, hay otras materias...
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor ACEVEDO.-
Hay que mantener silencio...
El señor BALLESTEROS (Presidente) .
Honorable señor Acevedo, la Mesa le agradece el celo con que trata de mantener el orden.
El señor MONTT.-
Y el Diputado informante también.
Señor Presidente, decía que en materia de seguridad social no debería haber un servicio único, sino un sistema nacional, lo que representa un concepto diametralmente opuesto a la copia que hizo nuestro país del Servicio Nacional de Salud británico.
En esta forma también, la terminación de las diferencias existentes en materia previsional entre empleados y obreros meta que también se deberá alcanzar no se logrará mediante una fusión del Servicio de Seguro Social y las Cajas de Previsión, lo que sería el más grave error, sino que de tales instituciones se separarían otras afiliadas, para dar origen a estructuras de base territorial o de base profesional, a la que se afiliarían todos los empleados y obreros del mismo territorio o de la misma profesión.
Cabe señalar que, a diferencia de lo que corrientemente se afirma, los organismos de tipo mediano son los más económicos en su administración, mientras los organismos únicos y grandes son los más caros. Esta es la conclusión a la cual han llegado diversos estudios europeos sobre el costo de administración de la seguridad social.
El proyecto de ley sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales establece un mínimo de 20.000 afiliados para organizarse.
Las críticas hechas al criterio sustentado por el proyecto de ley que el Gobierno envió al Congreso Nacional son, a nuestro juicio, absolutamente infundadas.
Ellas se reducen fundamentalmente, a las siguientes:
a).- Que detrás de algunas mutualidades pudiera ocultarse una compañía mercantil de seguros o que las empresas adheridas pretendieran hacer un negocio con la mutualidad.
Esa crítica es infundada porque, en primer lugar, la ley prohibe expresamente que una mutualidad pueda ser administrada directa o indirectamente por instituciones comerciales.
En segundo término, en la actualidad las compañías tienen utilidades debido a que las primas son altas y las prestaciones son bajas; pero el proyecto establece una prima básica y única bastante baja, que deberán pagar todas las empresas, y un sistema de prestaciones muy generoso.
En tercer lugar, el interés de una compañía mercantil es totalmente opuesto al de una mutualidad. La eficiencia de la primera se muestra por las ganancias que, en forma de dividendo, entrega a sus dueños. Como las utilidades están en relación con la cartera de colocaciones, y ésta, a su vez, es superior mientras mayores sean los riesgos, ocurre que a las compañías mercantiles no les interesa la prevención, pues ello representa un obstáculo para el otorgamiento de buenos dividendos.
Ahora bien, desde un punto de vista económico, la eficiencia de una mutual consiste en rebajar a los adheridos la prima lo que en el proyecto se establece con carácter general y como para efectuar la rebaja deben disminuir los accidentes, estas instituciones están siempre interesadas en la prevención, que, en buenas cuentas, es el objetivo último de toda ley de accidentes del trabajo.
Finalmente, para que una mutual pudiera realizar actos que no han sido queridos por el Gobierno, se requeriría complicidad de las autoridades del Gobierno. Si hay quienes creen que las autoridades y el Gobierno puedan prestarse para tal complicidad, pueden quedarse con su creencia.
Debe señalarse a este respecto que han sido parlamentarios de Oposición quienes han abundado en argumentos contra las mutuales, esgrimiendo la crítica de que ahora nos ocupamos. Se presenta así la paradoja de que Diputados de Oposición defienden a un organismo estatal, el Servicio Nacional de Salud, y atacan instituciones intermedias que serán administradas paritariamente y sin intervenir el Ejecutivo en tal administración.
No se compadece tal posición con la adoptada por los sindicatos comunistas y socialistas en Francia en 1945, cuando se reformó allá el régimen previsional, y algunas voces hablaron de estatizar algo. Ahí se levantaron esos mismos sindicatos, en defensa de sus estructuras.
Los profesores Double y Lavau resumen este proceso en los siguientes términos:
"El carácter de organismo privado es heredado de la "tradición mutualista que, " ya en 1928, se había opuesto a la gestión " unitaria. El fue vivamente apoyado por " los sindicatos que desearon una gestión " confiada a los asegurados". (Del libro "Securité Sociale", ina 246.)"
La razón que tuvo la Comisión para acordar la fusión de la Caja de Accidentes del Trabajo con el Servicio Nacional de Salud y el Servicio de Seguro Social fue que, siendo la primera un organismo estatal de naturaleza semifiseal, no se justificaba su separación de los otros organismos estatales con idénticas características, virtudes y defectos.
Señor Presidente, concedo un interrupción al Honorable señor Silva Ulloa.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, con el fin de referirnos a los problemas en el momento en que se presentan, antes de que el Honorable señor Montt termine su informe sobre las mutualidades, deseo consultarle de qué antecedentes dispuso la Comisión para establecer, en el artículo 14, que estos organismos administradores "no podrán destinar a gastos de administración una suma superior al 10% de los ingresos que recauden para este seguro." En otras palabras, ¿por qué se limitan los gastos de administración a un 10% del ingreso?
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, el artículo 14 se refiere a todos los organismos administradores, no sólo a las mutualidades.
En realidad, en la Comisión se estimó suficiente el 10% de los ingresos para gastos de administración. El señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda tiene más antecedentes al respecto que pueden servir al Honorable señor Silva Ulloa.
El señor DAIBER.-
Pido la palabra.
El señor BALLESTEROS (Presidente).
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, efectivamente, como lo ha dicho el Honorable Diputado informante de la Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene, el artículo 14 es aplicable a todos los organismos administradores de este seguro, no sólo a las mutualidades.
A propósito de lo que planteaba el Honorable señor Silva Ulloa, tengo aquí a la vista en este momento los porcentajes de gastos de administración del año 1966 de las dos mutualidades que existen en Chile: la Asociación Chilena de Seguridad y el Instituto de Seguridad. Para la primera, el porcentaje fue de un 17.3% de los ingresos; y para la segunda, de un 20.3%.
Es indiscutible que estos porcentajes son muy elevados; pero ello deriva de un hecho muy lógico, ya que ambas mutualidades están funcionando con un número relativamente reducido de asegurados. La primera, con 18.350; y la segunda, con 14.800, solamente.
Nada más.
El señor BALLESTEROS (Presidente).
Puede continuar el señor Diputado informante, de la Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene.
El señor SILVA ULLOA.-
Solicito una interrupción, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Honorable señor Montt, ¿Su Señoría concede una interrupción al Honorable señor Silva Ulloa?
El señor MONTT.-
Sí, señor Presidente.
El señor ACEVEDO.-
Señor Presidente, también solicito una interrupción.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Honorable señor Montt, el Honorable señor Acevedo también le solicita una interrupción. ¿La concede Su Señoría, a continuación?
El señor MONTT.-
Sí, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Con la venia de Su Señoría, puede hacer uso de la palabra el Honorable señor Silva Ulloa; y a continuación, el Honorable señor Acevedo.
El señor SILVA ULLOA.-
Agradezco los informes que nos han proporcionado los Honorables señores Montt y Daiber, Diputados informantes de las Comisiones que estudiaron este proyecto de ley. En verdad, no justifico, desde ningún punto de vista, que las dos mutualidades que existen estén destinando a gastos administrativos sumas tan importantes como las que se han señalado, del orden del 20% de los ingresos, en cifras redondas. Tampoco estimo aceptable que se pretenda establecer como sana doctrina, que es prudente gastar en este rubro el 10% del ingreso, en el futuro. Esto significa distorsionar el sistema, porque cualquiera Caja de Previsión, que no tiene que cubrir sólo un riesgo, como sería el de las enfermedades profesionales y accidentes del trabajo, sino que otorgar todos los beneficios que conceden las leyes de previsión, no incurre en gastos administrativos superiores al 7,95% de sus ingresos.
De tal manera que destinar un 10% para esto...
El señor DAIBER.-
Hasta un 10%.
El señor SILVA ULLOA.-
Pero la Comisión de Hacienda propone agregar la siguiente frase final al artículo 14: "salvo con acuerdo de la Superintendencia de Seguridad Social y transitoriamente".
O sea, deja la posibilidad de incrementar este tipo de gastos, lo que es presumible que ocurra por los antecedentes que ha entregado el Honorable señor Daiber, en el sentido de que las dos mutualidades que existen en Chile tienen gastos del orden del 20% de sus ingresos.
El señor DAIBER.-
¿Me permite, Honorable Diputado?
El señor SILVA ULLOA.-
Es decir, consumen una quinta parte de sus ingresos en gastos burocráticos, que no sirven para prevenir las enfermedades, ni los accidentes del trabajo, ni para otorgar pensiones, ni para resolver los problemas que deben solucionar estos organismos.
El señor CLAVEL.-
¿Me permite una interrupción?
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
A continuación, y con la venia del señor Diputado informante, puede hacer uso de una interrupción el Honorable señor Acevedo.
El señor MONTT.-
Quiero responderle antes al Honorable señor Silva Ulloa, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Su Señoría puede recuperar su derecho. A continuación, haría uso de la palabra el Honorable señor Acevedo.
El señor ACEVEDO.-
Es sobre lo mismo.
El señor MONTT.-
Le concedo la interrupción, señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Con la venia de Su Señoría, tiene la palabra el Honorable señor Acevedo.
SI señor ACEVEDO.-
Señor Presidente, quiero referirme a una materia relacionada con ésta que se debate.
Además de este 10% del ingreso que se establece para gastos administrativos, otros artículos del proyecto han considerado también hasta el 5% para casos de eventualidad y otro porcentaje para reserva, que puede ser hasta un 5%. Es decir, los descuentos para reserva y eventualidad, sumados a los gastos administrativos pueden representar el 20% de los ingresos totales.
Parte de estas sumas, naturalmente, no estarán permanentemente disponibles. Podrán ser invertidas por las mutuales en algún objeto o negocio que les permita obtener cierta utilidad y, además, conservar el poder adquisitivo de esta reserva y de los fondos para casos de eventualidad.
Eso es todo lo que quería decir.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante de la Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene.
El señor MONTT.-
Respecto de esta materia, en realidad tuvimos los informes a la mano.
Si se observa el presupuesto de los actuales organismos administradores, se verá que casi todos, salvo los estatales, destinan a sus gastos administrativos cerca del 20% de sus ingresos.
Nosotros no consideramos una cifra elevada el 10% que se establece en este proyecto de ley, porque mediante este artículo, evidentemente, estamos obligando a todos los organismos administradores insisto, a todos los organismos administradores a que rebajen los gastos de administración, para que los recursos que se economicen sean destinados a los fines en verdad necesarios: a prevenir, inspeccionar y realizar las tareas propias que les encomendará esta ley.
Respecto a lo que decía el Honorable señor Acevedo, en realidad nosotros tenemos que considerar que estos cuerpos intermedios que se crean, necesitarán formar un fondo de reserva, porque, tal como se dispone en el proyecto, serán responsables incluso del pago de pensiones. Así que es indispensable que cada uno de ellos disponga de los capitales que se requerirán para estos fines.
El señor ACEVEDO.-
¡ Incluso la Cooperativa Vitalicia!
El señor MONTT.-
Ese es un caso distinto. Por lo demás, su objetivo no es el mismo de las mutuales. No hay que olvidar que éstas serán administradas paritariamente, por empleados y obreros, precisamente para resguardar mejor sus intereses.
He concedido una interrupción al señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
El Honorable señor Clavel también le solicita una interrupción.
El señor MONTT.-
Se la concederé a continuación.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Daiber; y, a continuación, el Honorable señor Clavel.
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, deseo aclarar este punto, que es de gran interés para la Cámara.
Por una parte, el artículo 14 establece que se podrá destinar hasta un 10% de los ingresos para los gastos administrativos. Por otra, lo que acaba de decir el Honorable señor Montt se ve confirmado por diversos estudios hechos respecto a cálculos actuariales de las distintas Cajas de Previsión. Así, por ejemplo, tengo a la vista un trabajo titulado "Aspectos de seguridad y accidentes del trabajo en Chile", confeccionado por don Eduardo Miranda Salas, Jefe del Departamento Actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social, y otros colaboradores. En un cuadro compara los egresos de las distintas compañías particulares y de la Caja de Accidentes del Trabajo. Señala como gastos administrativos y generales de esta institución, nada menos que un 21%. Por lo tanto, las cifras que se han dado para las mutuales, de un 17 a un 18%, están indiscutiblemente, muy por debajo de esa cifra. Además, como dijo el Honorable señor Montt, el propósito del Gobierno, a través de esta iniciativa, y de todos los sectores de la Cámara, es que, efectivamente, disminuyan los gastos administrativos de modo que aumenten los beneficios para los imponentes.
Nada más.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Clavel.
El señor CLAVEL.-
Señor Presidente, al referirse a] artículo 14, el Honorable señor Silva Ulloa planteó un problema que no ha sido dilucidado. Entiendo que 'las instituciones de previsión destinan actualmente un porcentaje levemente superior al 7% para los gastos administrativos.
El señor MELO.-
Un 6 a un 7%.
El señor CLAVEL.-
Creo que es un 7,5% ó un 7,9%.
El señor MONTT.-
¿Cómo?
El señor CLAVEL.-
La ley autoriza destinar este porcentaje para gastos administrativos a las distintas Cajas de Previsión ...
El señor ACEVEDO.-
Hasta un 7%.
El señor CLAVEL.-
... entre las cuales están la Caja de Previsión de los Empleados Particulares, la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, y otras.
El Servicio de Seguro Social...
El señor DAIBER.-
¿Me permite, Honorable colega? Los datos que he proporcionado a la Cámara figuran en el Boletín de Estadísticas de la Seguridad Social. No son una invención mía.
El señor MONCKEBERG.-
¿De qué fecha?
El señor DAIBER.-
Aparecen en el número de mayo-junio de 1965. Esta publicación dice que los gastos administrativos de las Cajas ascedieron ese año a Eº 2.257.900, vale decir, un 21%, en tanto que los de las compañías fueron en ese mismo lapso de Eº 898.200, o sea del 12,7%.
Nada más.
El señor CLAVEL.-
No sé a qué datos se refiere el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda. Lo que sí puedo decirle es que las instituciones de previsión destinan a gastos administrativos hasta un 8% de sus ingresos. Y tanto es así, que en los distintos conflictos que han tenido los funcionarios con los institutos previsionales, siempre han sostenido ellos que estos organismos tienen capacidad para aumentar los sueldos, porque no han llegado a copar el porcentaje autorizado por ley para sus gastos administrativos.
Es inconcebible que a un servicio nuevo como es éste, que sin duda alguna va a comenzar con poco personal, se le autorice destinar a gastos administrativos un porcentaje mayor que a las instituciones de previsión, en las que, indudablemente, existe burocracia. No es posible que despachemos esta legislación, en circunstancias que el propio Presidente de la República ha manifestado que hay fatiga tributaría y exceso de gastos en la Administración Pública. Estimo que es una aberración autorizar a estas mutuales a gastar en estos fines una suma superior a la que pueden invertir en ellos los organismos de previsión.
Creo que este artículo 14 habría estado más de acuerdo con la realidad del país, limitando los gastos administrativos a los porcentajes que hasta ahora se han estado destinando a esos rubros. O sea, se debería haber consultado a la Superintendencia de Seguridad Social cuál es el monto que estas instituciones están autorizadas a gastar en esto, y haberles fijado ese porcentaje. Lo demás es fomentar la mala administración de los fondos. Oportunamente, me referiré al financiamiento de este proyecto, que es inflacionista. En todo caso, repito que es exagerado el monto de los aportes que se pretende hacer.
Nada más. Muchas gracias, Honorable colega.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, creo que el Honorable señor Clavel está equivocado, pues el Honorable señor Daiber ha leído cifras que aparecen en el Boletín de Estadísticas de la Seguridad Social, que es el órgano oficial del departamento actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social. Allí se consignan los gastos de administración de las diferentes Cajas de Previsión. Por lo demás, esto es un hecho conocido, que todos lo hemos corroborado en alguna oportunidad.
Tal vez, el error del Honorable señor Clavel proviene de que él alude a lo que esos organismos pueden pagar en remuneraciones; pero a eso hay que agregar los demás gastos de administración, o sea, todo lo que se invierte para mantener en funcionamiento una Caja de Previsión.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
¿Me permite, señor Diputado? El Honorable señor Clavel le solicita una interrupción.
El señor MONTT.-
Con todo agrado se la concedo.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Con la venia de Su Señoría, puede usar de la palabra el Honorable señor Clavel.
El señor CLAVEL.-
Señor Presidente, no pretendo ser depositario de la verdad absoluta. Como existe una discrepancia de opiniones creo que lo más conveniente es enviar un oficio a la Superintedencia de Seguridad Social, para que nos informe cuál es el porcentaje autorizado para gastos de administración. En el mismo oficio se le podría pedir a ese organismo su respuesta en el plazo más breve, para disponer de ese antecedente antes de entrar a la discusión particular de este proyecto.
El señor MONTT.-
No hay inconveniente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Sala, para enviar el oficio solicitado por el Honorable señor Clavel, por intermedio del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de la Superintendencia de Seguridad Social, requiriéndole antecedentes e informaciones sobre los gastos de administración de los institutos de previsión del país.
El señor DAIBER.-
Y sus remuneraciones.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Si le parece a la Cámara, en enviará el oficio.
Acordado.
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, estaba refiriéndome a la razón que tuvo la Comisión para aceptar la fusión de la Caja de Accidentes del Trabajo con el Servicio Nacional de Salud y el Servicio de Segurido Social. Ella fue el hecho de que no se justifica la existencia de diversos organismos estatales, con idénticas características, virtudes y defectos, para atender respecto de los trabajadores riesgos diferentes. Nada justifica, pues, que si una persona se accidenta en el trabajo, deba recurrir a un organismo estatal; pero si se accidenta en su casa o sufre otra enfermedad, pueda recurrir a otro organismo estatal. En la medida en que el Estado deba asumir la administración operatoria de la seguridad social, no se justifica que divida la atención de los trabajadores entre organismos estatales distintos. La centralización de esa atención no sólo podrá redundar en provecho de los trabajadores mismos, sino permitará también economizar enormemente en materia de gastos de administración, y a la vez, simplificar la administración misma.
Personas protegidas. El proyecto, en esta materia, aplica el principio de la universalidad del beneficio, es decir, incluye dentro de la órbita de la protección de la seguridad social a toda la comunidad. Este hecho queda establecido en el artículo 2° del proyecto de ley, que oportunamente será tratado por la Cámara.
Respecto al financiamiento, el proyecto establece una tarifa única movible del 3,5%...
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
El señor MONTT.-
...que tiene...
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Honorable señor Montt, el Honorable señor Silva Ulloa le solicita una interrupción.
El señor MONTT.-
Con todo agrado se la concedo señor Presidente.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Con la venia de Su Señoría, puede hacer uso de una interrupción el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, el Honorable señor Montt dice que el proyecto, en el artículo 2º, establece la universalidad del beneficio.
Estamos de acuerdo con eso. Pero parece que existe una contradicción entre lo dispuesto en la letra c) del artículo 2º y el artículo 3º, ya que la primera se refiere a "los estudiantes de establecimientos en que deben ejecutar trabajos que signifiquen una fuente de ingresos para el respectivo plantel", en tanto que el artículo 3º dice que: "estarán protegidos también todos los estudiantes de establecimientos fiscales o particulares". De manera que hay aquí una redundancia.
El señor MONTT.-
No, señor Diputado.
El señor DAIBER.-
No señor Diputado. Está muy claro.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Es muy diferente, señor Diputado, uno y otro caso. Por eso están en diferentes artículos. Si Su Señoría lee con atención el proyecto, podrá ver que estas dos disposiciones establecen plazos diferentes para que el Presidente de la República pueda acoger a los estudiantes dentro del sistema de accidentes del trabajo. Además, será distinto el trato para aquellos estudiantes que laboren en un establecimiento en que haya alguna forma de producción y se obtengan ganancias en virtud del trabajo que se efectúe por esos estudiantes.
Esta es la razón por la cual figuran en artículos distintos ambos grupos...
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor MONTT.-
Yo creo que está claro.
El señor BALLESTEROS (Presidente).-
Puede continuar el Honorable señor Montt.
El señor MONTT.-
La Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene aceptó esta forma de cotización, porque ella constituye la aplicación del principio de la solidaridad nacional, en virtud de la cual toda la comunidad contribuye al financiamiento del seguro. Actualmente, el seguro aplica el sistema de tarifas diferenciadas, que aumentan en la medida en que aumenta el riesgo genérico propio de la actividad de la empresa. Esta es una técnica propia del seguro mercantil, que tasa primero el riesgo y luego cobra primas proporcionales a esa tasación; pero este criterio no puede perdurar en un seguro social, en el que se aplica el fundamento doctrinario de la solidaridad nacional.
La Comisión consideró también el hecho de que la aplicación de cotizaciones uniformes simplifica y reduce los gastos de administración.
Por otra parte, la Organización Internacional del Trabajo, en su conferencia realizada en Buenos Aires, recomendó la tarifa única, con especial énfasis, como medio de estimular la industrialización de los países subdesarrollados.
El informe de la Organización internacional del Trabajo respecto a lo que se trató en la Comisión Consultiva Interamericana en Buenos Aires, en septiembre de 1965, dice lo siguiente, refiriéndose a la redistribución entre sectores industriales en la rama de riesgos profesionales: "Mientras en sistemas antiguos, en parte basados en las prácticas y necesidades del seguro comercial, las primas del seguro de riesgos profesionales son diferenciadas según la rama industrial u ocupacional a menudo con grandes diferencias se observa en sistemas recientes una tendencia marcada hacia la tasa uniforme, sin distinguir el riesgo intrínseco de una empresa. La tasa uniforme no impide imponer recargos de la prima para empresas que no cumplen con las medidas de seguridad e higiene oficialmente exigidas por la entidad aseguradora, o también para una rama industrial de un riesgo excepcionalmente elevado. Este sistema no es solamente de gran sencillez de aplicación y, por esto, de particular importancia para los países en vías de desarrollo, sino que puede facilitar el establecimiento de industrias útiles de un riesgo intrínseco de accidentes o de enfermedades profesionales relativamente elevado, al distribuir el costo del riesgo uniformemente, mediante la aplicación de una tasa única".
Por lo demás, las legislaciones de Austria, Reino Unido, Polonia, Yugoslavia, India, Egipto, Cuba, Checoslovaquia y, últimamente Costa Rica, Nicaragua y diversos otros países centroamericanos, han dejado de mano la tarifa diferenciada.
Además, el proyecto contempla como estímulo para la prevención de los accidentes del trabajo, rebajas o recargos de la cotización en favor de aquellas empresas que implanten medidas especiales de prevención o en contra de aquellas otras que ofrezcan condiciones insuficientes de prevención, higiene y seguridad, respectivamente. Estos recargos y rebajas sí que son verdaderos estímulos para la prevención, desde el momento en que tanto unos como otros implican para la empresa de que se trata, una obligación distinta, perjudicada o mejorada en relación con las demás empresas de la misma actividad. Estas rebajas y recargos no complicarán los procedimientos administrativos, porque se aplicarán o concederán al margen del proceso de recaudo de cotizaciones; y significarán, en otros términos, una contribución a la prevención por parte de los organismos administradores, cuando concedan una rebaja o una sanción para las empresas que no adopten las medidas de prevención, higiene y seguridad que les sean prescritas, cuando apliquen un recargo.
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me permite, Honorable colega?
El señor MONTT.-
El Honorable señor Silva Ulloa me solicita una interrupción y se la concedo, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede usar de la interrupción el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, como yo quisiera que el informe sobre esta materia fuera lo más completo posible y en atención a que ni en el de la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene, ni en el de la Comisión de Hacienda, encuentro datos relativos al rendimiento de las cotizaciones y demás ingresos que constituirán el financiamiento de la seguridad por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, desearía saber si acaso los señores Diputados informantes están en condiciones de decirnos el monto de lo que ello representa.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el señor Diputado Informante.
El señor MONTT.-
Señor Presidente, como el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda tiene estos datos relativos al financiamiento, ya que solamente me he referido al aspecto doctrinario del mismo, podríamos dejarle a él ese campo.
Un señor DIPUTADO.-
Muy bien.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
La Mesa piensa que el Honorable señor Silva Ulloa no tendría inconveniente en escuchar más tarde al Honorable Diputado informante de la Comisión de Hacienda, conociendo la característica caballerosidad de Su Señoría.
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Respecto de las prestaciones, el proyecto aplica el principio de la integridad o suficiencia de las prestaciones. Los artículos pertinentes establecen un sistema de prestaciones porcentuales oscilante entre un mínimo y un máximo, calculados según el estado de necesidad, real o presuntivamente real, del accidentado o enfermo.
Se considera también en el proyecto la gran invalidez, que es la situación de quienes necesitan del auxilio de segundas personas para realizar los actos elementales de su vida. Para ellas, se establece indivisiblemente la prestación máxima del 100 % del sueldo base.
Todo esto se traduce en las siguientes modificaciones e innovaciones: 1° Aumento de prestaciones, en los rubros que se pasan a señalar:
a) Montepío para las viudas y huérfanos de los pensionados por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales;
b) Cuota mortuoria en caso de fallecimiento del pensionado;
c) Aumento de la pensión, la cual puede llegar hasta el 140% del sueldo base, en el caso de gran invalidez;
d) Otorgamiento de pensión al inválido parcial, al cual hoy en día se le otorga una indemnización global;
e) Otorgamiento de pensión a las viudas de ex pensionados, las que en la actualidad carecen de este beneficio.
2º Prestaciones asistenciales, que consisten en asistencia médica para los pensionados y sus familias, y para toda persona que, a causa de una actividad profesional, hubiere contraído una enfermedad profesional y no tuviere o no tuvo derecho, por cualquier causa o motivo, a impetrar los beneficios previstos en el proyecto.
Además, algunos otros puntos importantes que toca este proyecto son:
La reevaluación de incapacidades y revisión de .ellas, las cuales no tendrán plazo para ser solicitadas por el afectado.
La institución del seguro de culpa, o sea, aquél que obliga al empresario a reembolsar al seguro el costo de las prestaciones y a indemnizar suplementariamente al accidentado, incluso por él daño moral, cuando el accidente es debido a su culpa o dolo.
El establecimiento de los "comités paritarios de seguridad" en las empresas en forma obligatoria, cuando se reúnan las condiciones que determina el proyecto.
Esto es cuánto podría informar respecto al proyecto en debate. En la discusión particular iremos refiriéndonos a cada uno de los artículos a medida de que se vayan poniendo en discusión.
El señor MELO.-
Cuando se trate en particular...
El se��or MONTT.-
Exactamente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
¿Terminó la lectura, Su Señoría?
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor MONTT.-
Si Sus Señorías quieren podría referirme de inmediato a ellos; pero creo que es más útil tratarlos en cada caso. Yo me estaba refiriendo sólo a las normas y fundamentos generales del proyecto.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Honorable señor Montt, cualquier duda le ruego consultarla a la Mesa, para los efectos de mantener la continuidad del debate.
¿Va a continuar Su Señoría?
El señor MONTT.-
No, señor Presidente. He terminado, por ahora.
El señor MELO.-
Era una deferencia...
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda, Honorable señor Daiber.
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, hace ya varios años, el Congreso Nacional tuvo a bien iniciar el estudio de varios proyectos tendientes a mejorar el régimen de seguros por accidentes del trabajo. Muchos técnicos en seguridad social, el Colegio Médico de Chile, organizaciones gremiales y laborales y aun algunos sectores políticos, han venido planteando, desde hace mucho tiempo, sus críticas a la situación imperante en esta materia y a las múltiples leyes y decretos dispersos existentes en el país. Todos los intentos legislativos por remediar estas deficiencias sirvieron para que sus propiciadores e impugnadores esgrimieran con habilidad todas las armas parlamentarias, terminando cada uno dé esos proyectos en el más triste naufragio. Un año atrás, cuando asumí el cargo de Diputado, integrando las Comisiones unidas de Asistencia MédicoSocial e Higiene y Trabajo, me tocó participar en la discusión de un proyecto de ley, enviado por el Honorable Senado, proyecto que debió ser abandonado, porque no constituía una solución integral, para darle paso a un Mensaje que mereció la aprobación de las Comisiones unidas y, además, de la de Hacienda.
Muchas de las críticas hechas a nuestra situación previsional han sido expuestas ya por el Honorable señor Montt. Sin embargo, creo del caso insistir en ellas, aun a riesgo de cansar algo a la Honorable Cámara. Me parece conveniente repetir esas críticas, porque hay que dejar sentado, de una vez por todas, que el régimen existente no puede continuar, y que hay que darle un trato distinto.
Estas críticas podrían condensarse en los siguientes puntos:
1º.- El actual es un sistema múltiple, inconexo y complicado, en el cual tiene cabida fundamental la finalidad de lucro, a través de los seguros mercantiles, lo que incide en las primas tan elevadas que hacen del régimen chileno uno de los más caros. Los obreros madereros, por ejemplo, deben cotizar un 14% de sus remuneraciones .
2º.- A través de la legislación actual no fluyen el carácter social ni el solidario ni el obligatorio, anhelos todos que están incorporados en la legislación de los países más evolucionados.
3º.- Los empleadores están sujetos a primas fijas, lo que elimina todo incentivo para aplicar medidas destinadas a prevenir los siniestros y a mejorar las condiciones ambientales. Paga tanto la industria bien montada, que ha hecho fuertes inversiones en materia de prevención, como aquélla de funcionamiento defectuoso y de alto riesgo.
Los estudios realizados a través del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio de Salud, y cito este dato a modo de ejemplo para demostrar la gravedad del problema, han demostrado que en muchas industrias donde hay manipuleos con preparados benzólicos existe un índice de doscientos por millón, en circunstancias que los países desarrollados no admiten ambientes con más de veinticinco por millón. Las consecuencias están a la vista. En las áreas industriales de Santiago se presenta un alto número de anemias aplásticas con un índice de mortalidad sumamente alto a los pocos meses.
4°.- El otorgamiento de los beneficios es engorroso, largo y costoso, terminando generalmente en litigios cuya resolución está en manos de jueces del Trabajo y no de médicos altamente especializados.
5º. El pago de indemnizaciones en el caso de inexistencia de patrón responsable y el reajuste de pensiones de accidentes es hipotético, por cuanto el Fondo de Garantía establecido en la ley Nº 12.435 está en permanente desfinanciamiento. Es relativamente frecuente encontrarse con asegurados del Servicio de Seguro Social que, presentando una invalidez evidente, no pueden gozar de una pensión de invalidez, de acuerdo con la ley Nº 10.383, perdiendo con ello todos sus derechos previsionales, incluso la posibilidad de obtener más adelante pensión de vejez.
6º.- Por ser la responsabilidad patronal directa y atribuible al último patrón, frente a enfermedades silenciosas, lentas y progresivas, como ser neumoconiosis e intoxicaciones plúmbicas, los últimos empleadores no se sienten responsables y, por otra parte, se cuidan de contratar trabajadores que hayan estado expuestos a ellas. Todo esto da lugar a conflictos y litigios largos y costosos para ambas partes.
Además, existe en la actualidad un plazo de prescripción para hacer el reclamo, que está limitado a dos años desde la fecha de abandono del trabajo, lo que, evidentemente, no está de acuerdo con ¡a realidad médica en materia de enfermedades profesionales.
7º.- Las indemnizaciones que perciben los "siniestrados" son bajas y muchas veces no guardan relación con el grado de incapacidad física. Para estas incapacidades parciales no se establecen pensiones, sino solamente indemnizaciones pagaderas en sumas alzadas, sistema poco conveniente. Tampoco .existe un mecanismo tendiente a revisar periódicamente los grados de incapacidad y a reajustar las pensiones de acuerdo con la desvalorización monetaria.
8º.- Tanto por la opcionalidad en la contratación de seguros como por la multiplicidad de organismos aseguradores comerciales, existe absoluta falta de continuidad en estos seguros, lo que hace posible la evasión de responsabilidades.
9º.- Gran número de accidentes y de enfermedades profesionales son atendidos por el Servicio Nacional de Salud, sin que este organismo asistencia] logre los reintegros respectivos. Esta responsabilidad que en rigor legal no le corresponde es uno de los factores de su desfinanciamiento crónico.
10.- El régimen actual no estimula la rehabilitación, acción fundamental en todo sistema provisional para incorporar los inválidos a la vida activa y a la producción nacional. Hasta hoy día, esta labor de alto contenido humano y social está en pañales y dista muchísimo de llenar las necesidades del país.
El proyecto de ley propuesto por el Ejecutivo a la consideración del Congreso Nacional tiende a dar solución a todos los problemas enunciados e incorpora una serie de conceptos, acuerdos y recomendaciones planteados por organismos internacionales del Trabajo, entre ellos la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Se establece el seguro obligatorio contra estos riesgos, suprimiendo los seguros mercantiles e incorporando a la prestación el sentido de solidaridad nacional y el de carácter social, conceptos ambos que constituyen la base de toda legislación que pretenda estar a la altura de nuestra época. Todos los trabajadores por cuenta ajena, manuales o intelectuales, con o sin remuneración, empleadas domésticas y aprendices, quedan incorporados; los funcionarios públicos, semifiscales y municipales, así como los estudiantes y trabajadores independientes, serán también oportunamente incorporados, en la forma y condiciones que fije Su Excelencia el Presidente de la República.
El proyecto está basado en el principio de la unidad del sistema de seguro social, aun cuando operativamente mantiene una aparente multiplicidad de organismos administrativos.
Además, del Servicio de Seguro Social y del Servicio Nacional de Salud, tendrán algunas funciones relacionadas con la materia las diferentes Cajas de Previsión, mutualidades de empleadores, ciertos autoseguros y servicios asistenciales de función delegada.
Una cotización básica del 3,5% de las remuneraciones asegura su financiamiento. Esta cotización podrá ser aumentada por el organismo administrador hasta en un 100%, vale decir, llegar a un 7% de las remuneraciones, según el grado de insuficiencia de las medidas de prevención y de la peligrosidad real de cada empresa. Por el contrario, frente a las medidas especiales y extraordinarias en materia de prevención, higiene y seguridad, la tasa básica podrá ser rebajada en un 1,5% de la remuneración.
Con ello se asegura el incentivo para mejorar las condiciones de trabajo, cuya falta es el más grave defecto del sistema mercantil imperante.
A la fecha del censo de 1960, la población económicamente activa representaba el 32,8% del total aplicando este porcentaje sobre la población estimada en junio de 1965, se obtiene una población activa de 2.640.000 personas; de ellas, solamente 572.000 personas, en 1965, estaban cubiertas con seguro contra accidentes del trabajo, quedando, por tanto, un 75% de la población activa abandonada a su propia suerte.
Dentro del sistema propuesto, todos los obreros afectos a las instituciones de previsión social deben quedar incluidos. Los imponentes del Servicio de Seguro Social suman, en total, 1.370.000 imponentes; los de la Caja de la Marina Mercante Nacional, 10.800; los de la Caja de Previsión Social de los Obreros Municipales de Santiago, 3.200; la de los obreros ferroviarios, 21.000; y otros más que llegan a 8.000.
El total de obreros con previsión social en 1965 fue de 1.422.000 personas. De la cifra que acabo de dar, deberían desglosarse todos aquellos obreros que han pasado a ser empleados me refiero a los torneros y fresadores que se estiman en 30 ó 40.000.
En cambio, deben incluirse todos los empleados activos sujetos a previsión social, calculados en 547.000 personas, con lo cual, prácticamente, el 100% de la población activa sujeta a previsión quedaría incorporada a este sistema.
Según los datos suministrados por la Superintendencia de Seguridad Social, puede afirmarse que alrededor de 800.000 personas activas no gozan de ningún tipo de previsión, 670.000 de las cuales son estimados como trabajadores independientes. Pues bien, el proyecto en discusión contempla también la posibilidad de incorporarlos a todos ellos, vale decir, a todos los trabajadores independientes, de acuerdo con las normas que fije el Presidente de la República y a solicitud de los interesados. Más aún, se pretende incluir, en la medida de las posibilidades, a todos los estudiantes, fiscales y particulares.
Para el cálculo de costos del proyecto, es conveniente distinguir entre obreros y empleados, por cuanto ambos grupos tienen riesgos e índices de accidentes muy distintos.
Por los datos existentes tanto en la Caja de Accidentes del Trabajo como en las compañías aseguradoras, la tasa promedio actual de accidentes sería del 21%. Como esta cifra está calculada sobre la base de los seguros contratados casi exclusivamente por industrias de alto riesgo, y si se toman en cuenta las bajas tasas que existen en países que tienen a cubierto un alto porcentaje de su población activa, como es también el objetivo del actual proyecto, se ha creído aconsejable elegir una tasa promedio menor, que ofrezca algún resguardo, y que fue estimada en el orden del 15%. Esta cifra, aplicada al número de obreros asegurados, da un número de 210.000 accidentes por año.
Ahora bien, el costo por obrero accidentado, contemplando gastos de administración, previsión, servicio de pensión, indemnización, hospitalización y otros, ha sido estimado, para el año 1965, en Eº 242 por obrero accidentado.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
¿Me permite, señor Diputado?
Los Honorables señores Clavel y Phillips le solicitan, cada uno, una interrupción.
El señor DAIBER.-
Las concedo con el mayor gusto, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Con la venia de Su Señoría. Tiene la palabra el Honorable señor Clavel, y, a continuación, el Honorable se��or Phillips.
El señor CLAVEL.-
Señor Presidente, quiero hacer una consulta al señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda. El ha manifestado que todos los obreros y empleados, sean públicos o semifiscales, estarán obligados a hacer las cotizaciones correspondientes para el seguro que establece esta ley.
La inquietud que yo tengo, como parlamentario representante de una provincia alejada de la capital, es por la forma como estos nuevos organismos prestarán ayuda a los obreros que viven lejos de los centros poblados.
Yo represento en esta Corporación a la provincia de Antofagasta. Allí, fuera de los departamentos de Tocopilla, El Loa, Antofagasta y Taltal, las demás zonas están muy aisladas, a doscientos o trescientos kilómetros de los lugares mencionados; entonces los obreros de Calama, Chuquicamata y otros pueblos, que deberán cotizar los porcentajes señalados en esta ley, con toda seguridad, como acontece hoy día, no recibirán atención alguna del Servicio de Seguro Social.
Me asiste el temor de que la clase trabajadora, la clase más desvalida, se vea en la necesidad de hacer grandes sacrificios y esfuerzos para obtener alguna ayuda efectiva, porque no encuentro que, en ninguna de las disposiciones de este proyecto se obligue a crear postas, o se aumente la dotación de médicos para que hagan los informes pertinentes y las personas accidentadas puedan recurrir a ellos. O sea, se trata de conceder las facilidades del caso, para que, en el momento oportuno, esas personas puedan contar con una adecuada atención.
En resumen, ésta es la consulta que formulo al señor Diputado informante.
Muchas gracias.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Con la venia del Honorable señor Daiber, puede usar de la palabra el Honorable señor Phillips.
El señor PHILLIPS.-
Señor Presidente, agradezco la deferencia del señor Diputado informante. Sólo deseo aclarar algunos conceptos. El dio algunos datos referentes al número de obreros imponentes del Servicio de Seguro Social, que, según entiendo, asciende a cerca de 1.400.000 Me agradaría que se nos completara este dato con el número de obreros acogidos a previsión social del personal de tripulantes de la Marina Mercante Nacional, con el de las Municipalidades, de Ferrocarriles, de imprentas y con el de los obreros particulares y, además, con el número de estudiantes a que beneficiará este seguro. En seguida, habrá que sumar el número de obreros silicosos.
La única manera de determinar el costo efectivo de la seguridad social establecida en el proyecto, basándose en la población económicamente activa de Chile, de empleados y obreros, más los distintos grupos que tendrán este tipo de beneficio.
Nos interesa, en forma muy especial, conocer los datos que he mencionado, para saber, realmente, el costo total de esta imposición y el rendimiento que producirá.
Muchas gracias.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor VALENZUELA VALDERRAMA (don Héctor).-
¿Me concede una interrupción, Honorable colega?
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Honorable señor Daiber, el Honorable señor Valenzuela Valderrama le solicita una interrupción.
El señor DAIBER.-
Se a concedo, con todo agrado.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Valenzuela Valderrama.
El señor VALENZUELA VALDERRAMA (don Héctor).-
Señor Presidente, en relación con los temores que hacía presente a la Sala el Honorable señor Clavel, creo que sólo es posible contestar una cosa: que las cotizaciones no las harán los obreros, sino los empleadores. Basta con esto.
El señor CLAVEL.-
Pero eso no aclara la pregunta que formulé, Honorable colega. La cotización la pagaremos todos nosotros; es inflacionista.
El señor VALENZUELA VALDERRAMA (don Héctor).-
Lea el proyecto, Honorable Diputado.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el Honorable señor Daiber y, si lo estima conveniente, podría ampliar un poco los conceptos emitidos por el Honorable señor Valenzuela Valderrama, porque parece que algunos señores Diputados tienen interés en conocer esta materia en forma más detallada.
El señor VALENZUELA VALDERRAMA (don Héctor).-
Que lea el proyecto...
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor CLAVEL.-
¿Su Señoría cree que los industriales no van a subir sus costos?
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, en primer lugar, quiero dar respuesta a las observaciones formuladas por el Honorable señor Clavel y, ante todo, felicitarlo por haber hecho presente sus temores respecto de esta materia. Creo que sólo a los hombres de calidad les asaltan dudas y temores frente a los problemas...
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor CLAVEL.-
¡Muy amable Su Señoría!
El señor DAIBER.-
En realidad, a cada uno de nosotros nos asisten dudas, porque éste es, prácticamente, un salto al vacío.
La verdad es que en el momento actual, se puede decir que no existe previsión para el sector laboral y, si la hay, es muy reducida. De manera que construir algo nuevo allí donde, indiscutiblemente, no hay nada, implica poder equivocarse en más de algún sentido. Sin embargo, la Comisión debatió ampliamente todos estos aspectos y creo, en forma absolutamente desapasionada, que ha encontrado las fórmulas más convenientes.
A propósito de equivocaciones, en este momento recuerdo unos versos de uno de nuestros mejores poetas, Pablo Neruda, que dicen:
"Una pequeña célula equivocada o una fibra gastada en el trabajo y el aviador se pierde en el espacio
El tenor se derrumba en un silbido
Al astrónomo se le pierde un planeta."
El señor CLAVEL.-
¡ Hace 18 meses que andamos perdidos!
-Hablan varios señores Diputados a lo vez.
-Risas.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Honorable señor Clavel, ruego a Su Señoría no interrumpir tan alta inspiración poética. Podría considerarse una ofensa a- vate.
Hablan varios señores Diputados a la vez.
El señor DAIBER.-
No hay duda de que el Honorable colega no ha comprendido el alcance de esta alusión.
Esos versos, tal vez mal recitados, tienen una extraordinaria calidad y un hondo sentido.
El señor CLAVEL.-
Así es, Honorable colega.
El señor DAIBER.-
Con respecto a las consultas formuladas por el Honorable señor Phillips, creo que el Honorable colega no las escuchó, o no estaba atento en el momento en que di lectura a las cifras entregadas por la Superintendencia de Seguridad Social. Ellas se refieren, justamente, a los distintos grupos de obreros acogidos a previsión social en la actualidad. En todo caso, volveré a leerlas.
En 1965, el Servicio de Seguro Social contaba con 1.370.000 asegurados; la Caja de la Marina Mercante Nacional, con 19.800; la Caja de Previsión Social de los Obreros Municipales de Santiago, con 3.200; la Caja de Retiro y Previsión de los Ferrocarriles del Estado, con 21 mil; y, otras, con 8 mil. Total de obreros acogidos a determinados regímenes de previsión: 1.422.000 personas.
Para el cálculo del costo del proyecto es conveniente distinguir entre obreros y empleados, como dije anteriormente, porque ambos grupos tienen riesgos, e índices de accidentes, muy distintos.
El costo por obrero accidentado, considerando gastos administrativos, prevención, y otros rubros, ha sido estimado en Eº 242. Por lo tanto, el gasto total para los 210.000 accidentes anuales, aplicando una tasa de accidentes del 15%, tendrá un valor aproximado del orden de los Eº 51.000.000. Parece ser una tasa justa; está por encima de la que tienen los países desarrollados; pero por debajo de la que actualmente tienen las compañías aseguradoras. Es algo muy lógico, porque aseguran por trabajos de alto riesgo.
De acuerdo con el cálculo actuarial practicado por la Superintendencia de Seguridad Social, el 1% de las remuneraciones de los obreros da un rendimiento de Eº 14.760.000. De allí que se fijara la tasa básica fluctuante en el 3,5% de las remuneraciones, porcentaje equivalente a 51 millones 660 mil escudos.
Como puede apreciar la Honorable Cámara, a pesar de bajarse con este proyecto las cotizaciones existentes, puesto que las actuales fluctúan entre el 5% y el 14% al 3,5% como promedio, se logra un financiamiento adecuado.
Para la extensión del seguro contra accidentes del sector de empleados particulares, se han hecho los cálculos sobre la base de una tasa de accidentes del orden del 6%, es decir, de 16.500 accidentados por año. El costo medio por accidente, por empleado accidentado, fue estimado en Eº 520, lo que significa un gasto total anual, de Eº 8.580.000, cantidad que se financia con creces, aplicando un descuento del 1 % sobre todas las remuneraciones de los empleados. El proyecto consulta esta eventualidad...
El señor SILVA ULLOA.-
¿Y cuántos son los empleados, Honorable colega?
El señor DAIBER.-
El número de empleados es de 572.000...
El señor SILVA ULLOA.-
¿Cómo están distribuidos?
El señor DAIBER.-
...a los cuales hay que aplicar una tasa de accidentes del 6%, vale decir, 16 mil accidentados, y multiplicarlo por 520 escudos, que es el costo promedio por accidente.
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me permite? ¿A qué Cajas corresponde esa cantidad de empleados?
El señor DAIBER.-
AI total de las Cajas: a las fiscales y a las particulares.
Como decía, el proyecto contempla esta eventualidad. Para ello, establece en su artículo 19 el régimen financiero de reparto, de modo que en casos de exceso se disminuyen las tasas.
Por todo lo expresado anteriormente, puedo asegurar que el proyecto que he informado en nombre de la Comisión de Hacienda es para nosotros, considerando la situación de los trabajadores del país, en este momento, un proyecto que bien podría catalogarse de "revolucionario", pues está llamado a cambiar fundamentalmente la situación de obreros y empleados, expuestos a mayor o menor riesgo de accidentes o enfermedades profesionales. Así lo reconoció la Comisión de Hacienda al darle su aprobación, por amplia mayoría.
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me concede una interrupción, Honorable colega?
El señor DAIBER.-
Con el mayor gusto se la concedo.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Con la venia de Su Señoría, tiene la palabra el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, el financiamiento que ha explicado el Honorable señor Daiber, por mandato de la Comisión de Hacienda, me parece incompleto. Los Diputados socialistas estamos de acuerdo con uno de los principios del proyecto, esto es, con la universalidad del seguro contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. De acuerdo con las explicaciones dadas, y así ¡o establece el texto del proyecto, este seguro abarca a todos los trabajadores del sector público y privado, incluso a los estudiantes y a los trabajadores independientes que también están expuestos a accidentes en sus faenas o a contraer enfermedades profesionales, como es el caso de los pirquineros.
Estamos de acuerdo en todos estos aspectos. Pero, con respecto al financiamiento, falta que mi Honorable colega dé a conocer cómo se financia la parte que corresponde al erario. Como este proyecto establece la universalidad del seguro contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y abarca a los imponentes de todas las Cajas de Previsión, no sólo del sector privado sino también del sector público, es indudable que, de acuerdo con el artículo 61 del Reglamento, y con el Nº 2 del artículo 44 de la Constitución Política, es preciso establecer el financiamiento de ese gasto.
Yo quisiera que el Diputado informante me contestara estas interrogantes, porque no veo dónde se crea la fuente que va a financiar estos gastos del sector público.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el Honorable Diputado informante.
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, yo creo que el Honorable colega Silva Ulloa no me ha entendido o, sencillamente, lo informé mal.
El financiamiento se refiere exclusivamente a aquellos grupos de trabajadores que tienen empleadores, vale decir, a aquéllos que están trabajando por cuenta ajena, los que, en un alto porcentaje, en la actualidad y aquí Sus Señorías deben coincidir conmigo están imponiendo en alguna Caja, sean obreros o empleados. De manera que, como también lo hice notar anteriormente, resta un grupo, que debe corresponder a alrededor de un 25% de personas activas, que no están incluidas en el financiamiento que yo he dado, pero que tampoco tendría desde la partida, desde su iniciación, la exigencia del seguro. ¿Por qué? Porque son trabajadores independientes. Sin embargo, en el artículo 2º, letra d) del proyecto, se establece que estarán sujetos al seguro "los trabajadores independientes y los trabajadores familiares. No obstante, el Presidente de la República queda facultado para decidir la oportunidad, financiamiento y condiciones en que deberán incorporarse al régimen de seguro que establece esta ley las personas indicadas en las letras b), c) y d) de este artículo."
Por eso insisto en que este seguro, que pretende ser universal, parte en un primer momento, con todos aquellos elementos activos de la población, que habitualmente están acogidos a una determinada Caja de
Previsión, sumando en la actualidad aproximadamente dos millones de chilenos.
Nada más.
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me permite nuevamente en esta parte, señor Diputado?
El señor DAIBER.-
Con todo agrado.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede hacer uso de la palabra el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Señor Presidente, partiendo de lo último ha afirmado el Honorable señor Daiber, Diputado informante de la Comisión de Hacienda, de que esto abarcaría, en un principio, a más o menos dos millones de trabajadores afiliados a las diferentes Cajas de Previsión; de que el riesgo de enfermedad profesional y de accidentes del trabajo es de cargo del patrón o empleador, porque es él quien tiene que pagar la cotización, y que en los dos millones de imponentes de las Cajas de Previsión están incluidos los imponentes de la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, que trabajan para el Fisco, resulta que para pagar la cotización hay que crear, de acuerdo con la Constitución y el Reglamento, la fuente de financiamiento; y ésta se la saltó de un solo viaje, universalmente, la Comisión de Hacienda.
Eso es lo que quiero demostrar: que la Comisión no ha cumplido con su deber.
Nada más, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Honorable señor Daiber, el Honorable señor Phillips le solicita una interrupción.
El señor DAIBER.-
Con el mayor agrado se la concedo.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Phillips.
El señor PHILLIPS.-
Señor Presidente, es sólo para aclarar un error de concepto. Mi Honorable colega, el señor Diputado informante, manifestaba que él había dado los datos que yo le solicitaba. Efectivamente, pero sólo la primera referencia a los empleados del Servicio de Seguro Social. Si Su Señoría revisa la versión, va a corroborar lo que estoy diciendo en este momento. Eso no tiene mayor importancia; lo que sí la tiene, son los datos que él ha entregado a esta Honorable Cámara: de que las compañías del sector privado estarían sobre el 6%. Pero resulta que en el informe entregado pollas compañías, la tasa es sólo de 4,48%, vale decir, del 4.5 término medio del valor que costaría este servicio.
En seguida, comparto plenamente lo sostenido por el Honorable señor Silva Ulloa, don Ramón. Es indiscutible que, al crearle al Fisco la obligación como empleador de estos sectores, tiene que contar con el financiamiento para poder pagar las imposiciones correspondientes a este servicio de lo que se está dando a sus empleados. En consecuencia, tiene que atenerse a las disposiciones que tanto la Constitución como las leyes vigentes obligan en esta materia, y que no son otras que dar el financiamiento correspondiente.
Nada más y muchas gracias.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor DAIBER.-
Señor Presidente, respecto a la intervención del señor Phillips sobre las tasas de las compañías particulares, que actualmente se están aplicando, no quiero insistir. Sin embargo, deseo hacer notar mi extrañeza, por cuanto es de todos conocido que las primas del 14, 11, 9 y 7% son las más corrientes que se aplican en la actualidad.
El señor PHILLIPS.-
Yo he dicho el término medio.
El señor DAIBER.-
Es difícil que haya un término medio de 4,5 cuando la mayoría está por encima de él.
En seguida, deseo dejar en claro, y esto lo debe saber también mi Honorable colega, que las compañías mercantiles aumentan en un 100% sus primas cuando se trata de cubrir riesgos contra enfermedades profesionales. Por eso, insisto en que el 3,5%, como cotización básica, fluctuante, pero básica, como término medio, indiscutiblemente es un gran avance para la economía nacional.
El señor PHILLIPS.-
Son constitucionales.
El señor DAIBER.-
En cuanto a las observaciones del señor Silva Ulloa, hay que distinguir, indiscutiblemente, dentro de los empleados, los del sector público y privado, para que, como muy bien lo dice, las distintas Cajas o la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas entreguen los fondos pertinentes.
En esta materia debo insistir en que en este momento no puede haber un cálculo absoluto, exacto, por cuanto dependerá también del cálculo definitivo que se haga, porque, como bien lo hice notar en el aspecto empleados, éste será una cotización que dependerá del número de accidentes que haya. Y, por lo tanto, podrá ser rebajado.
El cálculo que yo di fue suponiendo una cotización del 1%. Sin embargo, quiero advertir que este cálculo con el 1%, está en un 25% por encima de lo que aparece como cifra conveniente en el momento actual. Vale decir, la tasa adecuada para el financiamiento sería de 0,75%.
El señor SILVA ULLOA.-
¿Me permite otra interrupción, Honorable colega?
El señor DAIBER.-
Con el mayor gusto.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Silva Ulloa.
El señor SILVA ULLOA.-
Yo quiero que quede en claro, señor Presidente, que en este proyecto falta financiar el gasto correspondiente a los trabajadores del sector público, y que al no haberlo hecho la Comisión de Hacienda, al estudiar este proyecto, no ha cumplido con el artículo 44, número 49, inciso segundo de la Constitución Política, que dice: "No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a dicho gasto."
Eso dice la Constitución. Esto debe cumplir el Congreso al despachar una ley que crea un nuevo gasto. Y la pregunta que debemos hacer es la siguiente: al incorporar a este fondo a los empleados y obreros del sector público y siendo de cargo patronal las imposiciones para el financiamiento del seguro ¿se crea o no un nuevo gasto? A mi juicio, lo crea; y éste es el financiamiento que yo reclamo, porque no quiero que ocurra con este proyecto, por vía del ejemplo, lo que pasa con el Servicio Médico Nacional de Empleados, que debe financiarse a base de cotizaciones que deben entregar las diferentes instituciones de previsión; a pesar de estar establecido en la ley y de figurar en el Presupuesto, este Servicio no recibe los aportes del Fisco; prácticamente, se mantiene con los aportes que entregan las instituciones de previsión de los trabajadores del sector privado.
No quiero que esto se repita con este seguro, según la forma que ha sido informado por los Honorables señores Montt y Daiber. Por eso he reclamado la ausencia de cumplimiento del precepto constitucional que señalé oportunamente.
Nada más.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor DAIBER.-
Como decía, señor Presidente, el nuevo sistema propuesto por el Ejecutivo es el fruto de mayores estudios comparativos de los regímenes previsionales más modernos adaptados a nuestra realidad, incorporando conceptos y situaciones de hecho que han demostrado su bondad, como es el caso de las mutuales; todo ello elaborado por un gobierno que está empeñado en dar justicia al sector laboral y mejor atención a los afectados por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, a través de recursos económicos suficientes y de una adecuada fiscalización.
Es cuanto puedo informar por el momento.
El señor PHILLIPS.-
¿En qué quedó el financiamiento del proyecto?
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Cabello.
El señor CABELLO.-
Señor Presidente, iniciaré la intervención que me ha encomendado el Partido Radical en relación con este proyecto haciendo una síntesis histórica de la protección del obrero o empleado con relación con los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, para terminar con una crítica al proyecto en general y en particular.
Es útil, para formarse un concepto de la evolución histórica del proceso de protección de la salud del obrero y del empleado, remontarse a los orígenes de estos principios. Ya en el Derecho Romano hay disposiciones sobre la materia tales como la Ley Aquilina, que obliga a indemnizar al "pater" que castigara o causara daños a sus esclavos. Al final de la evolución del Derecho Romano, se llega a la responsabilidad por el daño causado a las personas, según el concepto de culpa. Este es el mismo concepto que, según veremos más adelante, informa la dictación de nuestro Código Civil.
En América colonial, las antiguas leyes españolas, aplicables a las Indias, otorgaban al trabajador una cierta protección y derechos que se inspiraban en principios paternalistas de equidad.
El precepto más antiguo de este carácter está en el Fuero Juzgo de Castilla que establece, en principio, una indemnización de accidentes del trabajo, al disponer que "debía pagarse la soldada doblada" en el caso de que fallezca en el trabajo un individuo que se encuentre totalmente sano. En muchas ordenanzas y reales cédulas de la época colonial se dispone, asimismo, que los encomenderos tienen, en todo caso, la obligación de tener cirujanos y elementos de curación y deben, por último, costear el entierro de los indios que fallecieran.
La Ordenanza de Minas, • dictada por Francisco de Villagra en 1561, dispone que los accidentes y enfermedades contraídas por los indios en su trabajo deben ser atendidas por su patrón conservando su derecho a la alimentación y sin obligación de volver a su trabajo mientras no estuvieren sanos.
En 1608 se celebra en Santiago un curioso contrato colectivo de trabajo entre la Compañía de Jesús y los indígenas, representados por su protector, Juan Venegas. La cláusula sexta de este contrato señala que "cuando cualquiera de los dichos indios estuviere enfermo, se les procuraría a ellos y a sus mujeres de lo necesario, como hasta ahora se ha hecho y cuando la enfermedad lo pidiere y ellos se consolasen, los traerán a curar en sus casas". En la Tasa Real de 1622, denominada "Ordenanzas hechas para el servicio de los indios de la provincia de Chile que sean relevados del servicio personal", se contienen normas similares.
Más tarde, al declararse la Independencia política, se vio un completo abandono de la clase trabajadora. Así llegamos a la dictación del Código Civil, empapado de las ideas romanistas de la culpa.
Según ellas, el patrón no tiene responsabilidad en aquellos perjuicios ocasionados al obrero por su propia negligencia o por un caso fortuito o fuerza mayor, y, lo que es de mayor gravedad, por riesgos inherentes al trabajo, independientes de toda culpa, en la instalación del material, la vigilancia de la empresa o la elección de obrero.
Por otra parte, se levantaban algunas voces reclamando un trato más favorable para el trabajador. Así, Sauzet, en Francia, expresaba que "el obrero sea restituido al término del trabajo tan sano como fue recibido".
En Inglaterra, en 1880, se establece que el patrón deberá responder de los perjuicios sufridos por los obreros como consecuencia de los actos de sus compañeros de trabajo, del mismo modo que si se tratara de personas extrañas a la faena.
En ese país, se dicta, en 1897, la ley inglesa sobre accidentes del trabajo, inspirada en los principios del riesgo profesional, doctrina que se va abriendo paso en las legislaciones europeas.
Al respecto, dice Bry que el riesgo profesional es "el riesgo inherente al hecho mismo de la profesión industrial que entraña la obligación para el empresario de reparar las consecuencias de los accidentes producidos por su industria, dando derecho en favor de la víctima a una indemnización tarifada establecida por la ley y garantizada por el Estado".
Hay otra definición de riesgo profesional, según la cual "es el evento a que está expuesto el trabajador de perder la vida o su capacidad de trabajo en forma total o parcial, permanente o temporal, a consecuencias de la realización de los peligros inherentes al desempeño habitual de su trabajo, en cuya virtud tiene el derecho a reclamar una indemnización parcial, tarifada y garantizada por la ley, con cargo al pasivo de la empresa, sin perjuicio de la responsabilidad común con la cual coexiste".
De acuerdo con estos mismos principios, el derecho del obrero a obtener reparación es de orden público, porque no puede ser modificado o derogado por las partes, ni puede ser objeto de cesión o transacción. La indemnización es de carácter alimenticio, porque, en concepto del legislador, los medios de vida proporcionados al obrero por el contrato de trabajo son de carácter vital y su pérdida es reemplazada por la reparación, que, por ser un sustituto del salario, adquiere, por analogía, el mismo carácter alimenticio de éste. El seguro contra accidentes y enfermedades profesionales debe ser costeado exclusivamente por el empresario, ya que es éste quien se encuentra obligado a la reparación.
La evolución histórica del seguro de accidentes y enfermedades profesionales, por su parte, ha sido semejante, pasando desde el carácter exclusivamente mercantil de derecho privado al carácter público, obligatorio y estable de un seguro social, llamado así por las características de su organización, entre las que sobresalen, especialmente, la falta de fines lucrativos, la obligatoriedad y el control ejercido por el Estado a través de sus organismos.
Ley sobre accidentes del trabajo N° 3.170.Esta ley, dictada el año 1916, consagra legalmente la teoría del riesgo profesional, imperante ya en Europa desde hacía más de 20 años.
Según ella, es accidente del trabajo toda lesión corporal que incapacite para el trabajo, proveniente de una causa exterior repentina y violenta. La jurisprudencia de nuestros tribunales ha dicho que el accidente debe tener por origen el trabajo mismo, haya éste servido de medio o modo para recibir la lesión o se sufra ésta con oportunidad o con motivo del trabajo.
Diferencia entre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La ley hace este distingo, ya que los accidentes pueden ocurrir en cualquier trabajo y a cualquier obrero o empleado. Sin embargo, las enfermedades profesionales presentan un carácter definidamente industrial y afectan, salvo muy raras excepciones, sólo a los obreros o empleados en labores conocidamente nocivas.
La responsabilidad patronal sólo se exceptúa en dos casos: a) accidentes debidos a fuerza mayor extraña y sin relación alguna con el trabajo, y b) accidentes producidos intencionadamente por la víctima.
Los accidentes del trabajo se clasifican en: a) accidentes que producen incapacidad temporal; b) accidentes que producen incapacidad permanente parcial; c) accidentes que producen incapacidad permanente total, y d) accidentes que producen la muerte.
Se entiende que un hombre se encuentra incapacitado para el trabajo cuando no puede continuar desempeñando su profesión o trabajo habitual.
La situación en América Latina. El principio del riesgo profesional ha sido reconocido en América desde principios de siglo, en cuanto a los accidentes del trabajo. La extensión de la doctrina del riesgo profesional al campo de las enfermedades profesionales, se ha impuesto en casi todos los países de América.
Argentina, por ley Nº 9.688, de 11 de octubre de 1915, establece el pago de las indemnizaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Bolivia establece la obligación de los patrones de pagar una indemnización por los accidentes del trabajo que ocurran a sus obreros, por ley de 19 de enero de 1924.
Brasil, por ley de 15 de enero de 1919, establece la obligación de los patrones a indemnizar todo accidente que ocurra a sus obreros en el ejercicio del trabajo o con ocasión de él, salvo casos de fuerza mayor o fraude por parte de la víctima. Hace, además, extensivo este principio a las enfermedades profesionales.
Chile dicta una ley de indemnización por accidentes del trabajo el 30 de diciembre de 1916, con ciertas limitaciones a la doctrina del riesgo profesional integral. Posteriormente, por ley 4.035, de 8 de septiembre de 1924, establece la indemnización por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de acuerdo con el principio del riesgo profesional integral. Incluye, entre los obreros beneficiados, a los pertenecientes a la industria agrícola.
Costa Rica, por ley de 31 de enero de 1925, establece la responsabilidad del patrón por los accidentes del trabajo ocurridos a sus operarios con motivo o en ejercicio del trabajo que realicen. Establece, al mismo tiempo, el monopolio de seguros sobre accidentes del trabajo por el Banco Nacional de Seguro.
Colombia establece la responsabilidad del patrón por los accidentes del trabajo ocurridos a sus obreros con ocasión del trabajo, a menos que el accidente haya sido debido a culpa del obrero, por ley de 15 de noviembre de 1925.
Cuba, por ley de 12 de junio de 1916, establece la obligación de los patrones de pagar una indemnización a los obreros víctimas de accidentes, excepto cuando el accidente es provocado intencionalmente por el obrero. Esto se ha modificado, de acuerdo con el régimen socialista que tiene actualmente.
Ecuador, por ley de 30 de septiembre de 1921, establece el derecho del obrero a ser indemnizado por cualquier accidente del trabajo o enfermedad profesional.
Guatemala dicta, el 21 de noviembre de 1906, la ley protectora de obreros, que establece la obligación de los patrones de indemnizar a sus obreros, por los accidentes y enfermedades de que sean víctimas.
Panamá posee una ley de accidentes del trabajo desde el 16 de noviembre de 1916.
Perú posee una ley de accidentes del trabajo desde el 20 de enero de 1911.
El Salvador, por ley del 12 de enero do 1911, establece la responsabilidad del patrón por el accidente ocurrido al operario en el ejercicio del trabajo o profesión.
Méjico, en la Constitución Política del Estado de 1917, establece el principio general de la indemnización por accidentes del trabajo.
Uruguay establece la responsabilidad de los patrones de indemnizar a sus obreros por los accidentes del trabajo, por ley de 15 de noviembre de 1920.
Las leyes del trabajo europeas más modernas ya se mencionaron por los Diputados informantes.
Análisis del presente proyecto. Luego de haber hecho esta breve y apretada reseña histórica sobre la protección del trabajador por los riesgos producidos por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, me corresponde referirme al proyecto en estudio, cuya trascendencia e importancia individual y social es de grandes magnitudes.
Considero plausible y ajustado a los principios sociales de la época, que la protección de esos riesgos se saque de la teoría de la responsabilidad patronal u objetiva, como lo establece el Código del Trabajo, para elevarla a la categoría de seguro social. Evidentemente, este avance, que significa la integración del concepto amplio de seguridad social, podrá permitir que el trabajador sea cubierto, en su calidad, aptitudes y condición social, sino en cuanto a la envergadura del evento producido, así como en cuanto a la protección de su vida y de las necesidades familiares, en procura del restablecimiento y del amparo del núcleo familiar.
Sin embargo, aun cuando el proyecto significa, como digo, un avance extraordinario en la consecución de los fines de la seguridad social, cabe señalar que, a mi criterio, adolece de algunos vacíos e imperfecciones que considero deben ser subsanados para que su aplicación cumpla íntegramente con los elevados fines de protección del trabajador "desde la cuna al sepulcro".
Las objeciones que merece este proyecto son, entre otras y en su aspecto general, las que paso a señalar.
Si observamos las contingencias cubiertas por el seguro social, vemos que, aun cuando el concepto se amplía en relación a lo que actualmente sanciona nuestro Código del Trabajo, por cuanto no permite discriminación entre los trabajadores y además, llega a protegerlos incluso al dirigirse o retirarse del trabajo, no sucede lo mismo cuando se trata de accidentes debidos a fuerza mayor extraña y sin relación alguna con el trabajo. El riesgo cubierto tiene exclusivamente relación con el trabajo. Sin embargo, puede el dependiente ser víctima de un evento ajeno a su voluntad o intención, en horas, lugares y oportunidades ajenas a sus acostumbradas labores subordinadas, circunstancias que, indiscutiblemente, traen aparejados enormes perjuicios tanto para él como para sus familiares, toda vez que, aparte del hecho en sí doloroso y grave, se encuentra desamparado de la protección legal, tanto en relación con su adecuada atención médica, como en cuanto a que deja de obtener los recursos económicos que le proporciona la actividad laboral que ordinariamente desarrolla.
Los parlamentarios del FRAP y el que habla hicimos indicación para que esto se modificara, cosa que, probablemente, se va a hacer más adelante.
En consideración a que el proyecto no ampara al trabajador más allá de lo que se relaciona con sus labores y a que, desde el momento que la cobertura del riesgo no cae sobre los hombros del patrón o empresario, quien, en todo caso, debe imponer, para responder a esa cobertura, estimo que, avanzando más allá del proyecto debiera dársele cabida a la protección del trabajador y su familia a lo largo de toda su vida y en cualquier momento y circunstancia, aun en aquéllos totalmente ajenos a la relación con el trabajo.
Como se ha insistido, al oponerse a la cobertura de los riesgos producidos por fuerza mayor extraña y sin relación alguna con el trabajo, en que no habría financiamiento para ello, con mayor razón, se dirá que faltará también para la aplicación de la idea que propongo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, como consecuencia de la imposición que nacerá de este proyecto, se recaudarán sumas fabulosas, de un orden superior a los 50 millones de escudos anuales, sumas que, por diversas razones, no han de ser absorbidas en su totalidad por los riesgos que cubrirá y por los gastos de administración, como ocurriría en caso de que debiera darse vida a nuevos organismos para su marcha o tuvieran que protegerse o cubrirse íntegramente, y en todo caso, las prestaciones y beneficios que el proyecto acuerda. En efecto, los beneficios se otorgarán, en la gran mayoría de los casos, a través de los organismos existentes. Por otra parte, al producirse, especialmente en relación a las pensiones, cuota mortuoria, etcétera, su incompatibilidad con loa que normalmente acuerdan las diversas instituciones previsionales, se originará una significativa disminución de inversiones y gastos imputables a aquellas cantidades. Es decir, se producirá, evidentemente, un ahorro de consideración, circunstancia que permitirá amparar al trabajador en toda la gama de posibles riesgos.
Por último, aunque no se divisa la existencia de razones poderosas para dejar al trabajador en las circunstancias que señalo, dado el carácter de seguro social que se le atribuye a la cobertura de los riesgos, podría, en un comienzo, establecerse un monto de subsidios y pensiones para esos casos, equivalente a un porcentaje del que corresponderá a quienes sufran accidentes en relación con su trabajo.
Asimismo, y ante el supuesto de que resulte aventurada la aplicación de este criterio, por cuanto podría producirse un descalabro económico, cabría establecer el beneficio y, a su vez, una postergación en el plazo para aplicarlo, cuando un tiempo suficiente para que se adecue en toda su extensión la iniciación y marcha del proyecto en general.
Otro problema que genera la redacción del proyecto es aquél que se relaciona con las incompatibilidades entre los beneficios que otorga a los asegurados y los que conceden las instituciones previsionales existentes, cuando establece que los beneficiarios tendrán derecho a optar entre aquéllos y éstos, en el momento en que se les haga el llamamiento legal.
Al respecto, cabe decir que es una mala práctica, corrientemente representada en diversas leyes laborales y previsionales, la de que el trabajador o beneficiario deba optar por uno u otro régimen, toda vez que es frecuente observar que, ante esta opción, resulta perjudicado, por una lógica razón de ignorancia legal. Justo sería, entonces, que la ley no diera derecho a opción y, simplemente, estableciera, a continuación de la incompatibilidad, que los beneficiarios seguirán gozando del beneficio que más los ampare, o del beneficio mayor. De esta manera, las respectivas instituciones previsionales que otorgan los beneficios y que, consecuentemente, están en condiciones de conocer las diversas circunstancias que rodean a cada caso, deberán determinar la pensión, montepío, etcétera, que mejor cubra la seguridad social. No debe olvidarse que el beneficiario siempre tiene, en todo caso, el derecho a reclamar, si se considera afectado polla elección que ha hecho la institución provisional.
Siguiendo con el análisis del proyecto en general, he encontrado otros vacíos que merecen una especial consideración.
No existe ninguna norma que fije un plazo para la dictación de un reglamento general de la ley por parte del Presidente de la República, lo que si bien, de acuerdo con nuestra legislación, puede tener solamente un contenido teórico, debiera establecerse, con lo que se impondría la obligación moral de unir al proyecto con los elementos necesarios para su total aplicación y regular marcha. No olvidemos que tanto este proyecto como diversas leyes se hacen inaplicables por falta de esta reglamentación.
Tampoco determina el proyecto el derecho del beneficiario de subsidios, pensión, etcétera, a que se le comience a pagar una parte de ellos desde el primer momento y hasta que termine la tramitación que, con seguridad, debe cumplir para quedar a firme. Por otra parte, ése es ya un procedimiento aceptado por nuestra legislación previsional. Me parece que éste es un hecho conocido, porque corrientemente los jubilados deben esperar un año, por lo menos, hasta empezar a percibir su pensión.
Por último, debo señalar, que este proyecto presenta un criterio peligroso en lo relacionado con las excesivas atribuciones reglamentarias que se otorgan al Poder Ejecutivo. Este defecto, que con alarmante frecuencia encontramos en la mayoría de los últimos proyectos tratados, puede traer consecuencias inusitadas, siendo las más graves dejar librado al arbitrio de determinados funcionarios la aplicación de las leyes en sus partes fundamentales más que de procedimiento, y, lo que es peor, que algunas normas jamás se cumplan.
Para terminar y dado que mi exposición sería desmedida si analizara algunos artículos en particular lo que oportunamente haré cuando corresponda me cabe solicitar de la Honorable Cámara dar acogida a mis observaciones, en aras de que se legisle con un amplio y ponderado espíritu, para beneficio de la clase trabajadora.
Presentaremos nuestras indicaciones a los diferentes artículos en el momento que corresponda, especialmente las relacionadas con el financiamiento.
Muchas gracias.
El señor MONCKEBERG.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor MONCKEBERG.-
Señor Presidente, los Diputados de estos bancos estamos de acuerdo en la necesidad de establecer desde luego en el país, mientras no se pueda llegar a una reforma integral de !a previsión, un sistema de seguridad social en materia de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales.
Es de justicia recordar, en estos instantes, entre los verdaderos fundadores de la legislación previsional chilena, los nombres de algunos ex parlamentarios de nuestras filas, como don Exequiel González Cortés, creador de la Caja de Seguro Obligatorio; don Tomás Menchaca, autor de la primera ley sobre accidentes del trabajo; y don Eduardo Cruz Coke, a quien se deben las leyes de protección a la madre y al niño, y de medicina preventiva. Como un antecedente inmediato del actual proyecto, mencionaremos la ley sobre prevención de ciertas enfermedades profesionales, dictada durante el anterior período parlamentario y que se originó en una moción de los Diputados de nuestro partido, señores Carlas José Errázuriz y Alberto Decombe. Por último, debemos nombrar especialmente al actual Senador, y en aquel entonces Diputado, don Armando Jaramillo, verdadero autor de esta idea legislativa que hoy discutimos.
Antes de seguir, se nos hace un deber, en esta oportunidad, levantar el cargo que se nos ha formulado reiteradamente en el sentido de que los parlamentarios nacionales, ex conservadores y ex liberales, nos habríamos opuesto a legislar en favor del seguro obligatorio de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Nada más falso que semejante afirmación, a través de la cual se pretende, por ignorancia o mala fe, desvirtuar nuestra posición, siempre de acuerdo con los verdaderos intereses del país y de las clases trabajadoras.
En efecto, este proyecto, iniciado por Mensaje del Ejecutivo durante la Administración Alessandri, establecía el monopolio del seguro de enfermedades profesionales para la Caja de Accidentes del Trabajo y la obligatoriedad de que el seguro de accidentes del trabajo fuera servicio por compañías particulares, mutualidades y por las mismas empresas mediante el sistema llamado de autoseguro.
En el segundo trámite, el Senado cambió los principios del proyecto y estableció que el seguro sería obligatorio, tal como lo proponía el Gobierno, pero atendido exclusivamente por el Servicio de Seguro Social, salvo los casos muy excepcionales de ciertas mutualidades y de las empresas que, por su gran importancia, pudieran organizar el sistema de autoseguro.
El proyecto estuvo debatiéndose en la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene de esta Honorable Cámara por más de un año y medio, y ahí defendimos ardorosamente nuestra posición en el sentido de que la atención de los accidentes del trabajo debía hacerse por tres canales muy claros y precisos: 1º) por instituciones particulares, llámense éstas compañías de seguros, mutualidades, autoseguros, etcétera; 2º) por la Caja de Accidentes del Trabajo; y 3º) por el Servicio do Seguro Social, es decir, por el Servicio Nacional de Salud.
Pues bien, mediante una maniobra de Reglamento, una mayoría ocasional consiguió aprobar el primer informe en las mismas condiciones en que venía el proyecto del Senado. Formuladas las indicaciones en la Sala, la preparación del segundo informe correspondió a la misma Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene; pero esta vez formada por los Diputados que asumieron sus cargos en mayo de 1965. En tales condiciones surgió la idea de revisar el trabajo ya efectuado por las Comisiones anteriores y de redactar un nuevo texto, de acuerdo con indicaciones formuladas por el actual Gobierno del Excelentísimo señor Frei.
Como señalé al iniciar esta intervención, nosotros continuamos concordando con la iniciativa de legislar en esta importante materia; pero, como dije, hemos rechazado y seguiremos rechazando que, con este motivo, se pretenda instaurar un odioso y contraproducente monopolio estatal, que hará sumamente oneroso el costo del seguro, exageradamente burocrática su administración y muy deficientes la atención y las prestaciones en favor de los asegurados.
Somos partidarios de la medicina social personal, no de la medicina socializada, fría y deshumanizada que hace desaparecer el incentivo y el espíritu de superación de la iniciativa privada. En el proyecto que nos ocupa no sólo se ha consagrado este monopolio de administración del seguro admitiéndose empresas administradoras únicamente en forma delegada y operativa, sino que éste se entrega a un organismo completamente inapropiado para hacerse cargo del nuevo sistema: al Servicio Nacional de Salud.
No necesito explayarme en mayores consideraciones sobre la mala organización de este Servicio y sobre la deficiente calidad de los servicios que presta, porque su actuación es conocida en todo el país y las quejas de los trabajadores sobre el particular han llegado a constituirse en un verdadero clamor público. Debo recordar, a mayor abundamiento, que el Consejo General del Colegio Médico de Chile, en una declaración pública emitida recientemente, denunció con plena autoridad e imparcialidad el estado de dicho Servicio.
A este respecto, dice textualmente parte de la declaración: "La situación de miseria y falta de organización adecuada del Servicio Nacional de Salud obliga a un trabajo en condiciones intolerables. Faltan medicamentos, personal, instrumentos y materiales. Los locales son fríos y desaseados, factores todos que son negación de la imagen moderna de salud".
A nuestro entender, es una inconsecuencia que a una entidad calificada en estos términos por la más representativa institución médica del país y que se ha revelado constantemente incapacitada para cumplir en forma satisfactoria sus actuales funciones y obligaciones, se le quiera asignar una nueva y gigantesca responsabilidad, como es la de hacerse cargo de todo el sistema de seguros de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a lo largo del territorio nacional. Es sorprendente que no se haya pensado en la dificultad enorme que tendrán el Servicio de Seguro Social y el Servicio Nacional de Salud, por delegación de éste, para atender los accidentes del trabajo que se produzcan en forma sorpresiva en cualquier parte del país, minas, fundos, barcos, etcétera, y que requieren un servicio inmediato de traslado, de transfusiones de sangre, de fijación de yeso o tablillas, de operaciones de urgencia, etcétera.
Sorprende también que los sindicatos obreros no hayan advertido que si hoy día el Servicio Nacional de Salud y Servicio de Seguro Social encuentran tales dificultades para atender las enfermedades corrientes, con mayor razón se verán angustiados para prestar un servicio eficaz en los accidentes del trabajo. No es necesario ser profeta para decir que, en estas nuevas funciones, el Servicio Nacional de Salud tendrá que fracasar, que su atención será de pésima calidad técnica y humana y que, en su inextricable y desarticulada maraña burocrática, se frustrarán los mejores propósitos del legislador.
Lo más deplorable y lamentable de todo esto es que, junto con implantar esta dirección única, se absorba y se suprima a la Caja de Accidentes del Trabajo, organismo que, por el contrario, había logrado destacarse por su excelente administración, su alta capacidad científica y técnica en el ramo y por su extraordinario humanitarismo. Creemos que, en lugar de eliminar a esta institución, la nueva ley debe darle mayores atribuciones y responsabilidades.
Con todo, dentro del excesivo centralismo administrativo del proyecto, es satisfactorio dejar constancia de que, por lo menos, en el campo llamado operativo, se ha tolerado la subsistencia, a cargo del seguro, de las mutualidades y del autoseguro en las empresas que reúnan los requisitos necesarios para establecerlos, lo que está demostrando, tácitamente, que el propio legislador comprende en toda su magnitud la necesidad de no entronizar en la materia un monopolio estatal absolutamente cerrado y monolítico. Sería de desear, en todo caso, que el criterio que se adopte fuera más flexible y permitiera un mayor margen de elasticidad al sector privado, ya que un cierto grado de libre competencia constituiría un buen instrumento para promover el mejoramiento de los servicios y la baja de los costos.
En los demás aspectos, reconocemos que el proyecto en debate subsana los principales defectos y vacíos de las disposiciones vigentes, instaurando en este rubro los modernos conceptos de la seguridad social. Así es como amplía la protección legal, en forma justiciera y humana, a extensos sectores de la sociedad que estaban al margen de sus beneficios; logra una mejor calificación técnica de los conceptos de accidentes del trabajo y enfermedad profesional, y otorga indemnizaciones más comprensivas y generosas que las existentes actualmente. Estamos convencidos de que la aprobación de este proyecto, depurado de sus defectos durante los próximos trámites constitucionales, significará un efectivo progreso en la legislación social chilena, que siempre ha marcado rumbos de vanguardia en América y en el mundo entero.
No obstante, en el debate de esta iniciativa, en la Honorable Comisión de Asistencia MédicoSocial e Higiene, y en la de Hacienda, hemos echado de menos un estudio de carácter estadístico y otro de carácter financiero sobre los gastos que demandará la aplicación de la ley y sobre el rendimiento de los nuevos recursos que establece para costearlos.
En varias oportunidades, reclamamos un informe sobre la materia, pero las Comisiones concluyeron su labor sin haber contado con tan indispensables antecedentes. A esta omisión debe agregarse el hecho de que la Honorable Comisión de Hacienda, al introducir en el artículo 73 del proyecto una modificación que implicará hacer gravitar sobre el sistema el peso de las nuevas pensiones de unos 8 mil enfermos de neumoconiosis no acogidos hasta ahora, hará aun mucho más gravoso el costo de la ley, cuyo financiamiento, lo repito, no ha sido considerado en forma seria. Yo recalco este punto, porque el peor servicio que podemos prestarle a nuestro pueblo es el de entregarle leyes sin los recursos necesarios, como tantas veces se ha hecho, cuyos beneficios pueden convertirse en una ilusión y en un escarnio. En este sentido, tenemos instrucciones precisas de nuestro Partido, el Nacional, de no hacernos cómplices de nuevos esquemas desfinanciados.
Dentro de este mismo rubro, estimo que deben revisarse y estudiarse mejor, también, los criterios relativos a las cotizaciones de los empleadores, ya que no parece justo, aunque haya consideraciones de otro orden para haberlo establecido así, que, por regla general, todos coticen sobre la base de un mismo porcentaje, en circunstancias que los riesgos laborales son fundamentalmente distintos en cada empresa y en cada actividad. Esta norma sobre las cotizaciones no sólo no parece equitativa, sino que también es contraria a todo criterio técnico sobre la proporcionalidad que debe existir en un sistema de seguros entre los riesgos protegidos y las primas correspondientes.
Esto desalienta a aquellas empresas que invierten grandes sumas de dinero en campañas y dispositivos a fin de prevenir los accidentes laborales y ahorrar multitud de vidas humanas, pues de todas formas pagarán la misma prima de seguro.
Reconocemos que, con el fin de solucionar este inconveniente que se podría haber presentado, se ha dispuesto que aquellas empresas que implanten medidas especiales de seguridad o higiene y que disminuyan los accidentes por bajo el índice normal en la actividad respectiva, tendrán una rebaja de hasta el 50% de la cotización básica. En cambio, aquellas empresas que acusen un índice de accidentes o enfermedades superior al promedio normal en la actividad de que se trata, tendrán un recargo de hasta el 100% en su cotización. Sin embargo, estas disposiciones que, evidentemente, tienden a que las empresas funcionen en las mejores condiciones de higiene y seguridad posibles, producirán un curioso fenómeno, consistente en que algunos empleadores que jamás han tenido accidentes, pagarán siempre el 3.5% y, en cambio, otros que tienen muchos accidentes podrán cotizar tan sólo el 1,75%. En efecto, los empleadores particulares, por ejemplo, pagarán siempre el 3,5%, puesto que nunca se podrá bajar el índice normal de accidentes para esta actividad, pues es inexistente, igual a cero. Por el contrario, si una empresa minera, en la que comúnmente se produce una gran cantidad de accidentes, logra disminuir éstos en relación a las demás, aunque sigan siendo muy altos en relación con el índice normal de otras actividades, se hace acreedora a la rebaja del 50% de su prima.
Por otra parte, el comercio, donde no ocurren prácticamente accidentes del trabajo, tendrá que pagar un 3,5% sobre los sueldos y salarios de sus empleados y obreros, lo que significa un recargo de costos muy fuerte, que no sólo repercutirá en los precios internos, sino que en la posibilidad de competencia de nuestros productos en el exterior.
Finalmente, y a pesar de que en algunos puntos fundamentales, como asimismo en otros de detalles, no concordamos con ciertas disposiciones de la iniciativa en debate, los Diputados de estos bancos votaremos en general por la aprobación del proyecto, esperando que en los trámites de la disensión particular puedan subsanarse los aspectos que nos merecen objeciones.
He concedido una interrupción al Honorable señor Phillips.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Puede hacer uso de la interrupción el Honorable señor Phillips.
El señor PHILLIPS.-
Señor Presidente, nuestro partido ha fijado su posición frente a este proyecto a través de las elocuentes palabras del Honorable señor Monckeberg. Queremos recalcar, sí, que nos llama profundamente la atención que como único organismo administrativo quede el Servicio de Seguro Social que, a juicio de Chile entero, es el más malo de los servicios estatales que tiene la República
Lo decimos, porque el Gobierno ha teñí do frente a distintos sectores y diversas: actividades, un criterio totalmente diferente del que se sustenta en esta iniciativa.
Reconocemos que muchas de sus disposiciones son necesarias y favorecen a los empleados y obreros, como lo ha hecho presente el Honorable señor Monckeberg. Pero no es menos cierto que se recargará a ciertos sectores económicos, lo que incrementará los costos de producción. En consecuencia, va a haber un alza de precios indiscriminada con este motivo.
Éramos partidarios de que, con igual prima, se le diera ingerencia a las compañías de seguros, única arma efectiva para lograr el perfeccionamiento de estos servicios. Sin embargo, la administración se concentra totalmente en el Servicio de Seguro Social.
Nos preocupa el financiamiento del proyecto, al que se refirió el Honorable Diputado señor Silva Ulloa. Estuvimos de acuerdo con él en proponer uno más adecuado en la Comisión de Hacienda; pero, desgraciadamente, hemos constatado una vez más que no se toman en cuenta las indicaciones de los sectores de la Oposición. En consecuencia, es preferible no presentarlas allí y tratar, de mejorar el proyecto en la Sala.
Nuevamente, estos "dioses" que se llaman asesores han incorporado al proyecto disposiciones inconstitucionales. Lo mismo podremos observar en muchas otras iniciativas que tratará la Cámara próximamente. Ya denuncié esta situación durante el debate del proyecto que crea las Juntas de Vecinos, en el que se conceden a ciertos organismos atribuciones que significan trasgredir la Constitución.
Como decía el Honorable señor Silva Ulloa, el proyecto no dice absolutamente nada sobre el financiamiento que debe dar el Gobierno para que el personal de las Cajas de Previsión realice los aportes a estas entidades que van a conceder este tipo de beneficios. En consecuencia, no se cumple con la disposición constitucional. No sabemos a cuánto asciende este momo ni cuánto va a costar el proyecto, ni tampoco cuánto van a rendir en total los nuevos recursos. El costo es de tal magnitud, que es difícil, poder calcularlo con cierta exactitud.
Y digo esto, señor Presidente, porque permanentemente se está apurando a la Comisión de Hacienda. Los datos referentes al financiamiento fueron solicitados a la Superintendencia de Seguridad Social.
También los pidió en la Comisión de Asistencia Médico Social e Higiene, el Honorable Diputado señor Monckeberg. Sin embargo, aun no han llegado a la Cámara. Sin estos antecedentes, es imposible tener un cabal conocimiento del costo y de los beneficios que podrán concederse por este proyecto. Una cosa es lo que se quiera dar y otra es la realidad. Las fallas del proyecto son imputables a los asesores del Gobierno...
La señora LAZO.-
; Pero hay tantos asesores
El señor PHILLIPS.-
Desgraciadamente. Si los sueldos de los asesores los dedicáramos a financiar esta, iniciativa podrían concederse más beneficios.
Los Diputados de Gobierno tienen que hacer frente en la Sala a muchas de las criticas que formular los diputados de Oposición. Estamos conscientes de que ellos no son los responsables de esto, pero no es menos cierto que fue el Ejecutivo el ano envió este proyecto de ley. Además, en su estudio intervinieron los asesores, a quienes tanto defienden los sectores de Gobierno. Como lo hemos dicho, ellos se creen dioses, infalibles, pero quienes deben responder ante la opinión pública son los Diputados.
El debate de distintos proyectos de luyes, está demostrando que es bastante pre caria la preparación de los asesores y que carecen de les conocimientos necesarios para cumplir las funciones para las que han sido contratados. Así lo hemos podido comprobar no sólo ahora, sino que en muchas oportunidades.
Creemos que esta iniciativa debe estudiarse con mayor tranquilidad en la Comisión respectiva y que los Diputados de Gobierno deben acoger indicaciones que se formulen para mejorar el proyecto, a fin de que se convierta en una ley eficiente. Esto también prestigia al Congreso.
Nada más.
El señor ISLA (Vicepresidente) .
Puede continuar el Honorable señor Monckeberg.
El señor MONCKEBERG.-
Señor Presidente, voy a terminar diciendo, en resumen, que los Diputados de estos bancos apoyaremos todos aquellos artículos que signifiquen un mayor bienestar para lo? trabajadores, así como nos opondremos a todas aquellas disposiciones que impliquen un mayor trastorno para el país. Al actuar así, mantenemos una tradición y cumplimos un deber que tenernos hacia Chile.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Asistencia Médico-Social e Higiene, don Julio Montt.
El señor MONTT.-
Señor presidente, hemos escuchado las criticas formuladas al proyecto por los Diputados del Partido Nacional. No esperábamos otra cosa porque, tal como lo dejamos establecido en nuestro informe, la doctrina . .
El señor PHILLIPS.-
¿Es Diputado informante de la Democracia Cristiana?
El señor MONTT.-
Estoy informando a la Cámara. Quiero, primeramente, hacer un análisis de las observaciones que se han expuesto, para contestarlas en seguida. No sé por qué se desespera el Honorable señor Phillips; tenga paciencia; Su señoría tenía mucha cuando era militar.
El señor PHILLIPS.-
¡ Dígaselo al Honorable señor Lorenzini!
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Honorable señor Phillips, no esta en debate, en este momento, el problema del Honorable señor Lorenzini.
Puede continuar el señor Diputado informante.
El señor MONTT.-
Con respecto a los costos de este proyecto, puedo manifestar que según un estudio actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social, se calculó que el año 1965 ocurrirían, eventualmente, 210.150 accidentes con un costo medio de 242 escudos, lo cual implicaría un gasto de 50 millones 860 mil escudos. Esta cantidad, como lo podrá atestiguar el señor Diputado informante de la Comisión, de Hacienda, es, más o menos, lo que ingresará por concepto de cotizaciones, cuando entre en vigencia esta ley
Se ha aludido también a la cotización básica del 3,5% que deberá hacer la entidad empleadora. Esto se basa en la doctrina de la solidaridad nacional, según la cual toda la comunidad debe hacer un aporte para cubrir el riesgo de accidentas.
Sobre esta materia, quiero recordar la opinión del señor Francisco Pérez Levín, que entiendo pertenecía al partido del Honorable señor Phillips. En un artículo titulado "Orientación de seguros de accidentes del trabajo hacia el seguro social", aparecido en la Revista de Seguridad Social, en el número correspondiente a noviembre-diciembre de 1954, el señor Pérez Lavín decía que "si el desarrollo de una nación exige el funcionamiento de ciertas industrias, no se ve la razón por qué deba pagar más riesgo quien las explote". Evidentemente, para el desarrollo de un país, de una comunidad, es necesaria la existencia de industrias o minas donde hay grandes riesgos; pero toda la comunidad debe aportar su concurso para indemnizar a los accidentados en esos centros de trabajo.
Se ha afirmado también que el proyecto es inflacionario. Creo que es difícil demostrarlo con argumentos. Si analizamos lo que ocurre actualmente, veremos que las industrias en las que el trabajo tiene grandes riesgos, están haciendo aportes bastante mayores que el 3,5% ó el 7%, en el caso que se suba la tasa, al 100% ; pero ellas cotizan en las empresas mercantiles de seguro.
Por lo tanto, es probable que no se produzca el efecto inflacionario que señala el Honorable Diputado señor Phillips. Por otra parte, debemos considerar también otro hecho, cual es que esta ley va a estimular la prevención de los accidentes del trabajo, por lo que es indudable que, disminuyendo los accidentes del trabajo, mejora la productividad de las industrias y empresas. Me parece que éste es un criterio que debe aclararse y dejar bien establecido.
Además, respecto de ice empleados, los cueles evidentemente no tendrán muchos riesgos de accidentes del trebejo, si se lee con detenimiento el proyecto, veremos que establece un régimen de reparto. Por lo tanto, cuando se produzcan excedentes porque, evidentemente, repito, los empleados públicos y particulares no irrogarán grandes desembolsos, ya que no están expuestos a muchos riesgos de accidentes ese fondo se financiará con creces, de suerte que en el futuro, podría efectuarse una rebaja en las cotizaciones, precisamente, por tratarse de este grupo en el cual no habrá grandes accidentes del trabajo.
El Honorable señor Phillips sostiene una cosa que, a mi juicio, no corresponde a lo que dice el proyecto. En efecto, éste no establece un monopolio del seguro social, ya que deja su administración, que consiste en un sistema único, a las Cajas de Previsión que existen actualmente, al Servicio de Seguro Social que se fusionará con la Caja de Accidentes del Trabajo y, para la atención médica, al Servicio Nacional de Salud.
Pero ya expusimos latamente nuestro pensamiento respecto de este punto...
El señor PHILLIPS.-
No es así.
El señor MONTT.-
...cuando dijimos que este proyecto estimula la creación de mutuales, que constituyen organismos intermedios de la propia comunidad y que serán el mejor seguro, logrado paralelamente por los trabajadores, empleados y obreros, o sea, por los propios interesados.
Acerca de un monopolio de que hablan algunos Honorables colegas, debo observar que no está establecido en el proyecto. Este punto ha sido motivo también de discrepancias en la Comisión con algunos Honorables colegas de otros bancos, derivadas ellas, evidentemente, de diferentes puntos de vista en lo doctrinario.
Nada más, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Había solicitado la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor DAIBER.-
Es para aclarar algunas objeciones, señor Presidente, formuladas por los Honorables señores Monckeberg y Phillips.
La primera de ellas se refiere al hecho de que la cotización correspondiente a los empleados particulares será del 3,5%. Quiero aclarar aquí lo siguiente. Como dice muy bien el artículo 19, "el régimen financiero del seguro será el de reparto", debiendo reservarse un fondo para eventualidades no inferior al 2% , ni superior al 5% del ingreso anual.
Como hice ver en mi exposición anterior, el financiamiento de este fondo de seguro contra accidentes del trabajo para los 547.000 empleados que existen en el país ha sido calculado sobre la base del 1%, lo que daría una suma superior a la necesaria para cubrir sus requerimientos. Con este porcentaje se recaudaría la suma de 8.580.000 escudos, cantidad que, como dije anteriormente, financia ampliamente las necesidades del seguro para estos 547 mil empleados. Porque es algo muy sencillo y obvio que el seguro para los empleados de los cuales estoy hablando, es más barato que el seguro para los obreros, porque las tasas son, por supuesto, también muchísimo más bajas.
El cálculo que nos ha proporcionado la Superintendencia es, justamente, sobre la base del 6%, como tasa para empleados. Por ese motivo, insisto en que éste no es un proyecto que vaya a incidir, fundamentalmente, en los costos, porque la tasa básica para los empleados, sean éstos del sector público o particular, no ascendería, en ningún caso, más allá del 1%.
Quiero contestar algunas observaciones hechas por el Honorable colega señor Phillips, en el sentido de que no habría un cálculo, en este momento, que permita saber el costo que representaría el sector público, que engloba más o menos, a 250 mil empleados. Sin embargo, es muy fácil saberlo, puesto que los datos que tenemos son para todos los empleados (547 mil). Basta sólo dividir la cifra de 8.580.000 escudos por 2 para obtener el cálculo de la cifra aproximada total que costaría esta forma de previsión...
El señor PHILLIPS.-
¡Es un cálculo alegre!
El señor DAIBER.-
Es decir, que la previsión para 250 mil empleados seria del orden de los 4.250.000 escudos, aproximadamente.
Nada más, señor Presidente.
El señor PHILLIPS.-
¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
El señor ISLA (Vicepresidente).-
¿Ha terminado el Honorable señor Daiber?
El señor DAIBER.-
Sí, señor Presidente.
El señor PHILLIPS.-
Es una lástima que el señor Diputado informante no dé interrupciones para contestarle. No es éste el procedimiento usado en la Cámara.
El señor DAIBER.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor DAIBER.-
En primer lugar, señor Presidente, yo ya había terminado; en segundo, da lo mismo que conceda interrupciones o no, porque el Honorable señor Phillips sabe muy bien que siempre será con cargo a su tiempo, del cual puede hacer uso en cualquier momento.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
A continuación, está inscrito el Honorable señor Melo. Tiene la palabra Su Señoría.
El señor MELO.-
Señor Presidente, los parlamentarios comunistas, que venimos del seno de los trabajadores, hemos oído, en la SESION de hoy, las expresiones de los Diputados del Partido Nacional, del que forma parte el Partido Conservador. Nosotros somos testigos, por lo menos la gran mayoría de los que estuvimos aquí en el período parlamentario anterior, de todo lo que hizo el ex Diputadodon Carlos José
Errázuriz para que no se despachara este proyecto de ley. En efecto, el señor Errázuriz se ponía a leer texto completos, para que los trabajadores accidentados o silicosos no pudieran conseguir que se les dieran los beneficios que se proponían en esta reforma. Por eso, nos suenan un poco a burlas las palabras del Honorable señor Monckeberg...
El señor MONCKEBERG.-
¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
El señor MELO.-
...en el sentido de que son los padres de este proyecto.
El señor ROSALES.
¡Ni siquiera son los padrastros!
El señor PHILLIPS.-
Es del SenadorJaramillo.
El señor MELO.-
Yo puedo demostrar con hechos algunas cosas. Los trabajadores han venido luchando, desde el siglo pasado, porque se mejoren sus condiciones de trabajo y de vida. Todos sabemos del gran reconocimiento de los trabajadores a Luis Emilio Recabarren por organizar el movimiento obrero de Chile. Y las aspiraciones de los trabajadores se han condensado en todas sus organizaciones: la Federación Obrera de Chile, antes, y la Central Unica de Trabajadores, actualmente.
Ahora, respecto del proyecto que, en este momento, está debatiendo la Cámara, quiero recordar que en la SESION 66ª, de 2 de septiembre de 1955, se presentó la moción que favorece a los obreros silicosos del salitre y del cobre, que se completó después con la inclusión de las enfermedades profesionales. Así se debatió en la SESION de 15 de septiembre de 1955, en la que estuvieron los Diputados señores Alegre, Schaulsohn, Maas, Barra Brücher, Fuentes, Montes y Acevedo. Para que no haya dudas de las palabras que estamos diciendo, he solicitado de la Corporación un certificado, que pido sea incluido en el Acta, en el cual se deja testimonio de cuándo este proyecto fue despachado por la Cámara y enviado al Senado. Pido que se deje constancia de este certificado y se inserte en la versión, señor Presidente.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Solicito el asentimiento de la Sala para insertar en la versión oficial el certificado a que se ha referido el Honorable señor Melo.
El señor PHILLIPS.-
¿Lo va a leer? ¿Qué dice?
El señor MONCKEBERG.-
¿Es muy largo ?
El señor MELO.-
Dice lo mismo que el proyecto: que don Armando Jaramillo lo presentó, la fecha en que fue despachado por la Cámara y la fecha en que llegó al Senado.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
¿Habría acuerdo?
Acordado.
El certificado, cuya inserción se acordó, es el siguiente:
"Santiago, 6 de julio de 1966.
"El Secretario de la Cámara de Diputados que suscribe certifica que, según deja testimonio el acta de la SESION 66ª celebrada por la Corporación el día 2 de septiembre de 1955, en esa SESION se dio cuenta de una moción del Honorable Diputado señor don Armando Jaramillo, que concede determinados beneficios a los empleados y obreros que trabajen en los minerales de cobre y salitre y que contraigan la silicosis. Este proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados en su primer trámite constitucional, en la SESION 59ª celebrada por esta Corporación el 15 de septiembre de 1959 y fue comunicado al H. Senado por oficio Nº 3831, de esa misma fecha.
"Asimismo, certifica que, según deja testimonio el acta de la SESION 58ª celebrada por esta Corporación el día 30 de agosto de 1961, en ella se dio cuenta del proyecto de ley aprobado por el Senado, de origen en un Mensaje, que establece el seguro obligatorio de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
"Otorga el presente certificado, a petición del Honorable Diputado señor don Galvarino Melo Páez, y para los fines que estime conveniente.
(Fdo.) : Eduardo Cañas Ibáñez, Secretario de la Cámara de Diputados".
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Aprovecho la oportunidad para hacer presente al Honorable señor Melo que el Honorable señor Monckeberg le solicita una interrupción.
El señor MELO.-
El Honorable colega tiene tiempo, al igual que yo. Le pido que no interrumpa mis observaciones. Yo lo he escuchado con toda atención, y he anotado las cosas que voy a contestar a lo que Su Señoría ha dicho.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
El Honorable señor Melo no desea ser interrumpido.
El señor MELO.-
Asimismo, señor Presidente, nosotros tenemos los antecedentes de los trámites que tuvo este proyecto en el Senado desde 1961. El primitivo proyecto fue cambiado por un Mensaje del entonces Presidente, don Jorge Alessandri. Fue discutido en la Comisión, y la mayoría de los artículos que entonces se aprobaron son los que vienen en este proyecto que ahora estamos debatiendo.
El señor PHILLIPS.-
¡Muchas gracias !
El señor MELO.-
Incluso había en ese proyecto algunos artículos que es necesario que la Cámara tome en cuenta al tratar el proyecto sobre las mutuales. Todos los Senadores que voy a nombrar estuvieron en contra de las mutuales rogaría a los Diputados informantes que tomen nota de ellos: señores Rodríguez, Jaramillo, Allende, Quinteros y Pablo. Todos votaron en contra. El único voto favorable fue el del Senador Letelier.
Hablan varios señores Diputados a, la vez.
El señor PHILLIPS.-
"Momio".
SI señor MELO.-
Yo no hablo de "momios", sino de conservadores, porque tengo respeto por las momias y las antigüedades.
Un señor DIPUTADO.-
¡Muy bien!
El señor MELÓ.
Aquí está el boletín del Senado en que aparece que los colegas de la Democracia Cristiana sustituyeron el articulado del proyecto en el Senado, y el Mensaje que ha mandado ahora Su Excelencia el Presidente de la República, don Eduardo Frei Montalva.
Desde el año 1939 se viene intentando conseguir la reforma de la ley Nº 4.055. Se modificó la ley Nº 4.054, que es la actual ley Nº 10.383; pero hasta ahora, no se ha logrado hacerlo con la Nº 4.055.
¿Y por qué, señor Presidente? Porque hay intereses muy fuertes detrás de dicha ley que se oponen a su reforma.
Por eso, deseamos recordar, esta tarde, que los comunistas hemos luchado incansablemente por la aprobación de esta reforma a la brevedad posible, a fin de que se efectúen las modificaciones necesarias en esta materia.
Somos partidarios de la creación del seguro único obligatorio, destinado a proteger a toda la población sin excepción, sean trabajadores activos o pasivos. En muchos países, desde hace muchos años está implantada esta institución, como en Inglaterra, Francia, etcétera.
A pesar de que en nuestro país se ha llevado a cabo una dura lucha para hacer realidad este seguro, durante largos años, no se ha logrado convertir en ley esta aspiración porque intereses creados de todos conocidos lo han impedido.
Este proyecto tiende a remediar el terrible destino que afrontaba todo trabajador chileno. Este no sabe si, a la vuelta de la esquina sufrirá un accidente del trabajo, en el campo, en la mina, en la ciudad o donde fuere, que lo va a dejar imposibilitado por la pérdida de sus más vitales elementos de trabajo: sus manos, sus piernas o su vida misma. Especialmente los mineros están amenazados por el fantasma de la silicosis, temiendo que en ninguna parte los acepten para trabajar, porque, al conocer que padecen dicha enfermedad, ningún patrón querrá darles trabajo, de suerte que es como si tuvieran una especie de lepra, pues podría costarles unos centavos más el tratamiento o la indemnización del silicoso.
Después de modificarse la ley Nº 4.054, a iniciativa de los partidos del "FRAP", mediante la ley Nº 10.383, han pasado muchos años, hasta la presentación de la moción del Senador señor Armando Jaramillo sobre enfermedades profesionales...
El señor PHILLIPS.-
¡ Muchas gracias!
El señor MELO.-
...que hoy se trata, después de estar significativamente fondeada por olvidadizos legisladores, que sólo se acuerdan de proyectos que representan una aspiración nacional cuando se acercan algunas elecciones y necesitan de los votos de los beneficiados y de los que han luchado y simpatizado siempre por ella.
Somos partidarios de la eliminación del seguro privado y de la previsión particular, y lucharemos porque estas viejas aspiraciones de nuestro partido sean realidad cuanto antes.
Aún hay muchos escollos que derribar; pero contamos con el apoyo del pueblo chileno, que es el afectado por los abusos que cometen las compañías monopolizadoras de seguros, las cuales se defienden como leones acorralados y hacen investigaciones como aquéllas que se realizan en los casos de los peores criminales antes de otorgar los beneficios a que tienen derecho los, asegurados, defendiendo la irresponsabilidad patronal en la gran mayoría de los casos de accidentes o enfermedades profesionales.
La lucha de la clase obrera fue, al principio, desorganizada y violenta. Mucha sangre obrera corrió regando las páginas de la Historia de Chile en esa primera etapa. Los obreros industriales, campesinos y los artesanos empiezan a enfrentar a los patrones; las jornadas llegaban hasta 18 horas diarias, causando así toda clase de enfermedades profesionales y accidentes, producidos muchas veces por agotamiento del trabajador. No existía absolutamente ninguna disposición ni medida para protegerlos contra las enfermedades, accidentes y su penosa vejez. La muerte era considerada como una amiga bondadosa que liberaba de tan desolada miseria..
Después de muchas luchas sangrientas, los trabajadores comenzaron a organizarse, y formaron la Federación Obrera de Chile, bajo la dirección del maestro Luis Emilio Recabarren. Esta organización de la clase obrera fue la punta de lanza en la batalla por las más sentidas aspiraciones de los trabajadores, cooperando y apoyando las huelgas de diversos gremios que bregaban por la consecución de los planteamientos de la Federado Obrera de Chile, esto es, hacer realidad la jornada de ocho horas diarias de labores. Se planteó asimismo la necesidad de contar con leyes destinadas a proteger a los trabajadores enfermos y accidentados, igual que a los ancianos y a los incapacitados para laborar. Se realizaron los famosos "mítines de hambre", en los que participaban más de 100 mil personas, por la grave situación económica y la cesantía que afectaba al pueblo. Los trabajadores chilenos y su organización sindical sufrieron persecución durante más de veinte años; y todos esos años, los obreros siguieron combatiendo para hacer realidad la legislación que necesitaban.
Desde su creación, en 1953, la Central Unica de Trabajadores de Chile ha solicitado la previsión única y ha apoyado la creación de un seguro único obligatorio, con el objeto de solucionar los graves problemas que se ciernen sobre todo trabajador, sea hombre o mujer, del campo, del mar o de la ciudad. Ha luchado porque se termine esa cadena histórica de muertes por enfermedades profesionales y accidentes del trabajo, cuyo número marcha a parejas con el de los que silenciosamente perecen de hambre hasta hoy en todo Chile.
Por esta razón, el proyecto de ley que conocemos hoy no es nuevo para los comunistas, para los Diputados del FRAP. Corresponde a la vieja lucha de los trabajadores por cambiar la añeja Ley de Accidentes del Trabajo que, desde el año 1931, mantiene en vigencia prestaciones por pensiones de montepío y de orfandad, como si no hubiesen pasado los años o como si el costo de la vida hubiera quedado congelado, existiendo de esta manera, miles de hombres, mujeres y niños que viven en condiciones miserables, no compatibles con la de un ser humano.
¿Quiénes son los culpables? Las mayorías que ha habido en la Honorable Cámara; las grandes compañías extranjeras que, apoyándose en la vieja casta reaccionaria, se ha dado maña para seguir gozando de sus privilegios desde el Gobierno, cuando han estado en el Poder; y, cuando han estado fuera, han conseguido, con la presión, el chantaje y el miedo, detener, paralizar, impedir por cualquier medio la dictación de una ley que proteja y beneficie a esa inmensa legión de chilenos que entregaron y entregan su mejor cuota de trabajo y sacrificio para el desarrollo y progreso del país.
Cada vez que en la Honorable Cámara o en el Senado se ha querido discutir este proyecto de ley, no han faltado en los pasillos los representantes de los institutos de seguros, de los autoseguros, de las Mutuales que vienen a repetir que el Estado es un mal patrón, que el Servicio de Seguro Social o el Servicio Nacional de Salud no están capacitados para atender a toda la población chilena; que los organismos que ellos representan no persiguen fines de lucro ; que en otros países hay varios canales para la atención de la seguridad social; y no vacilan en gastar millones de pesos en propaganda radial e impresa para sostener las "bondades" de su nefasto sistema, llegando a difamar a quienes tienen la osadía de "descaretarlos", como una sociedad de gente que no sólo medra con el trabajo del asalariado, sino también con su desgracia y su dolor.
Por eso, no es nada de raro para los comunistas y los trabajadores que el despacho de este proyecto tenga tantos tropiezos. Detrás de estas dificultades hay fuertes intereses y presiones; están los padrinos de alta influencia en el Gobierno, que defienden a las grandes compañías del cobre, protegen directa o indirectamente a los autoseguros, a las mutuales, en las que figuran los "capos" de la construcción, algunos de los cuales ocupan altos puestos en el Gobierno, todos conocidos nuestros.
Por esta razón, los comunistas, al discutir este proyecto de ley, no creemos fácil su despacho. Son poderosos los enemigos de él; pero, mucho más poderosas, más fuertes, son las luchas de los trabajadores quienes van rubricando con hechos el sello fecundo de las transformaciones que abren paso a nuevas leyes, a nuevos beneficios.
Estamos por la seguridad social y sus prestaciones para toda la población, sin excepción; no sólo cuando el hombre trabaja, sino también para cuando deja de producir bienes, con el objeto de que sus hijos o su esposa no queden sin protección. Queremos que los hombres y mujeres del mañana, que hoy trabajan estudiando, para prepararse mejor, también tengan esa seguridad social.
Estamos por la aprobación de un sistema que permita al Estado dirigir, controlar y vigilar todo el sistema de seguridad social. Deseamos que toda fuente de trabajo, grande o pequeña, pague su prima de accidentes y enfermedades profesionales a los trabajadores que ocupa; que nadie le saque el cuerpo a esta obligación, mediante padrinos poderosos o influencias políticas. Queremos que se ponga en práctica un sistema de protección y prevención de los accidentes y las enfermedades profesionales o, por lo menos, para bajar la tasa actual. Todo lo que se gaste con ese objeto redundará no sólo en una economía de vidas humanas, sino también un mayor beneficio desde el punto de vista de la producción.
Estamos porque se limiten los gastos de administración, que en el caso de las mutuales y autoseguros se han ampliado en la Comisión de Hacienda más allá del 10% que primitivamente les autorizaba la ley.
Por lo que han dicho los señores Diputados informantes, estas instituciones tienen actualmente un gasto del 20%, más un 5% destinado a eventualidades, más los recursos para el fondo de reserva. Esto significa que por cada cien pesos que pague cada asegurado en estos organismos treinta o treinta y cinco pesos serán para cubrir los gastos de administración. Si estos caballeros, que dicen trabajar sin "fines de lucro", aceptan tener un sueldo o un salario como empleado u obrero del Servicio Nacional de Salud o del Servicio de Seguro Social, que lo hagan, ya que son tan activos.
Estamos por que el trabajador "accidentado o enfermo profesional no sufra disminución económica en su hogar con motivo de su accidente o enfermedad, y que por los días que obligatoriamente esté sin concurrir a sus labores se le pague igual que cuando estaba en servicio. Queremos que sigan rigiendo en estos casos sus conquistas sociales, como también sus regalías y asignaciones.
Estamos por que en caso de muerte del trabajador asegurado, su viuda, sus hijos o familia no reciban una pensión o montepío que ni siquiera les alcanza para comer, como sucede ahora.
Estamos por que a los pacientes se les tenga hospitales en donde cuenten con una atención médica oportuna y eficiente, con todos los aparatos e instrumentos modernos destinados a los exámenes de los accidentados y enfermos profesionales, como, asimismo, con los equipos destinados a la previsión de los accidentes y enfermedades profesionales.
Estamos por que el Estado patrocine, junto a la Universidad de Chile, la preparación de un mayor número de médicos, enfermeras o técnicos en seguridad social y en su atención. Si la Universidad de Chile no tuviera en estos instantes la capacidad suficiente para ello, se podrían solicitar becas a los países amigos para que nuestros estudiantes pudieran ir a prepararse en esos países en tales especialidades, con el fin de servir mejor a la población chilena.
Estamos no sólo a favor de hospitales para los accidentados y enfermos profesionales, sino de la construcción de sanatorios en la costa y en la cordillera, para la mejor atención de la salud de los trabajadores de nuestro país.
Estamos por la tasa única mínima del 3,5%, subiéndose de acuerdo a los riesgos de accidentes y enfermedades profesionales. Nos parece inconcebible que, sin conocer todavía las proyecciones de la atención a todas las personas que tiende a proteger este proyecto de ley, ya se esté pensando en rebajar la tasa al 2%.
Creemos que debe haber premios de seguridad, de estímulo, para las empresas que verdaderamente se preocupan por disminuir la tasa de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; no como sucede en la actualidad, pues muchas compañías aparecen disminuyendo su tasa a costa de mandar a trabajar a sus obreros sin haberse recuperado bien y con las lesiones aún no cicatrizadas, enviándolos a ejecutar trabajos más livianos o, sencillamente, a su labor habitual, para tener el pretexto de despedirlos por no rendir dentro de lo establecido.
Estamos también por que la Caja de Accidentes del Trabajo y los empleados y obreros de las compañías de seguros y del Servicio de Minas del Estado pasen a formar una sola caja. Ello, sin menoscabo de la situación económica o de la carrera funcionaría de sus personales. Además, debe dárseles un estímulo extraordinario de carácter económico por la eficiencia con que han atendido sus cargos profesionales, técnicos y administrativos.
Estamos por que este proyecto sea ley cuanto antes y desafiamos a los Diputados y Senadores de la Democracia Cristiana y demás partidos a demostrar quién trabaja más para que esta justa iniciativa no tenga más retraso ni demora. El país, los trabajadores, la población entera serán testigos de este desafío que hacemos en bien de los obreros.
Queremos referirnos brevemente al proyecto mismo.
Estamos de acuerdo con respecto a todas las personas que recibirán los beneficios que establece este proyecto; queremos que sea ley de inmediato y que su reglamento esté listo antes de 60 días, para su total aplicación. En tal sentido hemos presentado indicación.
Estamos de acuerdo con la afiliación obligatoria de todas las personas y creemos que los patrones, llámense empresas privadas, semiestatales, de administración autónoma, del Estado o cualquiera otra que ocupen trabajadores, contribuyan a crear este Fondo de Seguridad Social. Más aún, esto deba ser la base para el seguro único, que es necesario establecer con el objeto de que el hombre o la mujer, en cualquier momento, con trabajo o sin él, puedan tener la atención preferente del Estado por su salud, la vida de todos sus familiares y, en consecuencia, de toda la población.
Estamos por la administración en manos del Estado, en este caso del Servicio de Seguro Social y del Servicio Nacional de Salud, de todas estas prestaciones y por el término de las mutuales, de los seguros mercantiles y los autoseguros y propiciarnos la supresión paulatina de todas esas instituciones, en un plazo no mayor de tres años.
La experiencia mundial contenida en un estudio de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social demuestra que varios países, entre ellos Alemania, Francia, Brasil, Noruega, etcétera, estiman que el otorgamiento de estas prestaciones por esos organismos es causa de muchas dificultades que ellos han tenido en sus sistemas provisionales.
Más aún, creo que esto ha ido más allá de la protección a estos organismos con fines de lucro, pues la Comisión de Hacienda los autorizó para destinar más de un 10% en gastos de administración, cuando
en la mayoría de los países el porcentaje invertido con tal finalidad fluctúa entre el 0,4 al 0.5% según lo señala este manual de la OIT que estoy citando. Nada de crear burocracia, "pegas" rentadas a costa de los accidentados o enfermes profesionales; no puede jugarse a las ganancias con el hombre que tuvo la desgracia de accidentarse o de enfermarse.
Estamos por la limitación de estos gastos a un 0,5% y así lo hemos votado en las Comisiones.
Estamos por que en el artículo 22 se establezca la posibilidad de fijar sueldos reales a los trabajadores para el cálculo de estos beneficios, pues la disposición aprobada deja fuera de las remuneraciones que se van a tomar en cuenta a una serie de asignaciones o regalías, porque las asignaciones están sujetas a limitaciones, hemos presentado indicación para remediar esto.
En el artículo 27 inciso tercero, debe cambiarse la expresión "75% " por "859!", para dejar a salvo el espíritu con que el legislador despachó esta norma.
Estamos en contra del inciso segundo del artículo 6º y de los artículos 30, 39 y 65, que son lesivos para los trabajadores y consideran a los médicos como hombres infalibles, no sujetos a errores, o a presiones del Estado.
El articulado del proyecto limita algunas conquistas y quita otras ya alcanzadas por los trabajadores, como es el caso de la reducción de la indemnización a 15 meses de sueldo base, cuando en el Código del Trabajo, artículo 266, es decir en la ley anterior que vamos a cambiar por mala, se fija en 24 meses. Por eso, hemos formulado indicación para modificar esto artículo.
En el artículo 48 se comete una aberración al declarar incompatible las prestaciones de esta ley con las del Servicio de Seguro Social, cuando se trata de dos fondos distintos. Al obrero se le saca dinero para el Servicio de Seguro Social y en este proyecto se descuenta la imposición patronal del 3,5% para el fondo que se crea. Pero todos sabemos que ella, en realidad, sale del trabajo del obrero, de la producción; el patrón no paga ni un solo diez de SU bolsillo.
Por eso, proponemos que se declare que no existe incompatibilidad entre unas disposiciones y las otras.
Si hubiera un solo descuento para un seguro único, como existe en otros países, podría adoptarse esta modalidad. Lo contrario significa votar por el rechazo de lo que ayer aprobó el Senado.
Haremos indicación para que no se vulnere este derecho de que gozan los que hayan sufrido accidentes del trabajo o estén afectados por enfermedades profesionales.
En el inciso segundo del artículo 54 debe cambiarse la expresión "2 años", para dejarlo a tono con el plazo que establece el artículo 73 y con las disposiciones de la ley Nº 10.383.
La administración delegada establecida en el artículo 67 debe ser dirigida y controlada por el Servicio de Seguro Social y por el Servicio Nacional de Salud, y no sólo supervigilada.
El plazo de 45 días para reclamar contra las actuaciones de los médicos, señalado en el artículo 71, debe ampliarse. Como la Comisión que allí se menciona funcionará en Santiago, comprenderán los Honorables colegas que las reclamaciones de las personas que viven en provincias, en ios cerros o en otros lugares, no llegarán a tiempo, por lo cual no podrán hacer valer sus derechos.
En el artículo 72 se establece una Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. En las Comisiones se "gastaron tonelada?" de palabras para que los trabajadores activos y pasivos tuvieran un representante por cada uno de esos sectores, pero no fueron escuchados.
Hemos planteado que en esa Comisión de Reclamos haya un representante de la Central Unica de Trabajadores y uno del sector pasivo, designado por ellos mismos. Lo contrario significa hacer una limitación de clase en esta materia.
En los artículos transitorios, haremos indicación para restablecer las pensiones y montepíos de que disfrutan algunos trabajadores, a fin de no limitarlos o eliminarlos.
Votaremos en contra de los artículos 6º y 7º, porque ratifican la política de protección a las grandes compañías, a los "duques" que manejan la previsión para sacar ventajas y ganancias, a costa del hombre y de la mujer de trabajo.
Eso es todo, señor Presidente. Muchas gracias.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Cancino.
El señor CANCINO.-
Señor Presidente, la extraordinaria importancia que tiene para los trabajadores que las leyes los defiendan adecuadamente contra los riesgos del trabajo ha hecho a este Gobierno estudiar con gran interés el complejo problema del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Se ha considerado que no se trata sólo de un problema de indemnizaciones, sino especialmente de prevención de los riesgos profesionales, traducidos en una aplicación práctica, que haga realidad la higiene y seguridad en las faenas, ya sean industriales, mineras, agrícolas, etcétera.
No es éste, ciertamente, el primer proyecto a cuyo estudio se ha abocado la Cámara sobre esta importante materia. Por el contrario, son muchas y variadas las iniciativas legales que le ha correspondido conocer en los últimos treinta años, trasunto fiel, podríamos decir, de la lucha entre los partidarios del Seguro Social Obligatorio y los del Seguro Privado, para los riesgos del trabajo.
Se sabe, por ejemplo, la gran oportunidad que se tuvo de instaurar el seguro social de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales con ocasión del estudio y despacho, en el Parlamento, de la actual ley Nº 10.383, que creó el Servicio Nacional de Salud y reorganizó el Servicio de Seguro Social. Pocos ignoran que tal oportunidad fue malograda por la fuerte oposición de los intereses en juego, especialmente de las compañías privadas de seguros.
En el campo de la seguridad social de los riesgos del trabajo, Chile ha quedado muy atrás si se le compara con otros países progresistas, cualquiera que sea la orientación de su economía. Aunque resulte duro, hay que admitir, en honor a la verdad, que nuestras actuales disposiciones legales sobre la materia, por sus vacíos, por la injusticia de muchas de sus disposiciones injusticias que afectan a obreros y patrones, por su manifiesta inoperancia y por su falta de resguardo del verdadero interés nacional constituyen un motivo de preocupación para cualquier país civilizado y, sobre todo, para uno como el nuestro, que se precia de poseer una de las legislaciones previsionales más avanzadas del mundo.
Sin embargo, una opinión tan categórica y severa como la que hemos formulado, debe necesariamente fundamentarse es lo que haremos en seguida analizando algunos de los defectos de la legislación actual. Junto con ello, iremos señalando la forma en que estos mismos defectos se eliminan o mejoran.
El cambio más trascendental que introduce esta iniciativa legal es el paso del sistema de seguro comercial, ahora vigente, al sistema de seguro social.
En la actualidad, el seguro contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales se cubre mediante pólizas contratadas en la Caja de Accidentes del Trabajo, o en alguna de las seis compañías privadas que están autorizadas para cubrir este tipo de riesgos, y también en las mutuales de responsabilidad solidaria. Sobre estas últimas nos ocuparemos más adelante; por el momento analizaremos nada más que las compañías comerciales y la Caja de Accidentes del Trabajo. El monto de las primas para cada una de estas instituciones lo fija la Superintendencia de Seguridad Social, por decreto, a petición de las Compañías, y es igual para todas ellas. Repito, la prima es igual en todas las compañías, y también para la Caja de Accidentes del Trabajo, que ha sido incluida en el mismo decreto de fijación de tarifas. Además, las primas tienen otra característica, de extraordinaria incidencia en la deficiente situación en que se encuentran actualmente los obreros asegurados, y que nos ocuparemos de analizar más adelante. En efecto, ellas son fijas, no varían, cualquiera que sea el número y la gravedad de los siniestros que se produzcan en una determinada empresa.
En lugar de este sistema que mezcla el seguro social con el seguro privado comercial, el proyecto instituye el seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, radicado en las Cajas de Previsión Social, y en el Servicio Nacional de Salud, en lo relativo a los aspectos médicos asistenciales y de rehabilitación física. Además, contempla las mutuales de responsabilidad solidaria, sin fines de lucro.
El seguro es obligatorio y se financia mediante una cotización fija del 3,5% sobre las remuneraciones imponibles, más una imposición adicional, que se fija en función del riesgo, y que puede rebajarse o recargarse, según los siniestros acaecidos en una determinada empresa, según sean mayores o menores que el valor considerado normal para ese tipo de actividad productora.
Se ha criticado que la modalidad del seguro establecido en el proyecto constituiría un monopolio, como aquí lo ha dicho el Honorable señor Monckeberg, en favor del Estado y de las mutuales y que, por eso mismo, la atención desmejoraría al eliminarse la libre competencia entre las compañías aseguradoras.
Semejante afirmación carece totalmente de base. En efecto, no puede hablarse de monopolio cuando falta el elemento fundamental que lo configura y caracteriza, esto es, el lucro. No es monopolio este seguro, como tampoco lo es el Servicio Nacional de Salud, ni son monopolios el Servicio de Correos y Telégrafos, o los servicios portuarios.
Es éste, exactamente, el caso del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Creemos, firmemente, que este seguro, como el de enfermedad común y vejez, no debe ser objeto de lucro. Creemos que la protección de los infortunios del trabajo no puede comercializarse, y mucho menos cuando este comercio como sucede en Chile carece del más elemental sentido social, cuando va contra el interés nacional y cuando se ha convertido, precisamente, en aquello de que indebidamente se culpa al nuevo sistema que estudiamos, esto es, de ser un monopolio.
En efecto, el actual sistema reúne todas las condiciones para merecer tal calificativo: tiene fines de lucro, está restringido a unas pocas compañías, que se ponen de acuerdo para cobrar sobre la base de los costos de la compañía, que son los más altos.
Un sistema como el descrito difícilmente puede conciliarse con el interés de las empresas, de los asalariados y, en último término, con el interés nacional.
No es ésta una opinión personal; tampoco es el producto de una visión unilateral o prejuiciada del problema.
La propia Sociedad de Fomento Fabril, después de que sus miembros han sido perjudicados, durante decenas de años, por las compañías privadas de seguro contra accidentes del trabajo, ha debido actuar en defensa de los legítimos intereses de sus miembros y ha logrado crear, luego de vencer grandes dificultades, mutualidades patronales de seguro, sin fines de lucro. Esta es la respuesta; éste es el mecanismo para la defensa de sus asociados que ha debido adoptar esta Sociedad patronal, ante la política de las compañías de seguro.
Si por una parte el seguro privado constituye un monopolio o un cartel que atenta contra el interés nacional, y si, por la otra, no protege adecuadamente a los asalariados, obligando, incluso a las empresas industriales a organizar sus propios sistemas de seguridad, habrá que concluir que no hay razón alguna que justifique la mantención de este régimen anacrónico, y que su eliminación no constituye sino una elemental medida de profilaxis económica y social.
Contra este sistema, el proyecto crea otro que salvaguarda, adecuadamente, el interés nacional, sin caer, por ello, en el monopolio. Además, estimula la iniciativa privada, ya que permite la existencia del autoseguro, y las mutualidades patronales sin fines de lucro.
Uno de los defectos más graves del actual sistema de seguros lo constituye su alto costo. Al comparar las primas que se aplican en Chile con las de Estados Unidos, Canadá o Europa, resulta que ellas, expresadas como porcentaje de los salarios, son, en Chile, tres veces más altas que en los países mencionados.
Pero también hay otra cifra, de suyo alarmante, sobre la cual me permito llamar la atención, por la incidencia que tiene sobre los intereses y el futuro de los trabajadores de nuestra patria: el número de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, por cada millón de horas trabajadas en Estados Unidos y Canadá, es igualmente inferior a la tercera parte del volumen que de éstos se comprueba en Chile.
Cabe preguntarse: ¿a qué se debe este costo exorbitante en las primas en Chile? Pero también debemos preguntarnos: ¿a qué se debe que los accidentes sean tres veces más frecuentes en Chile que en esos países? La respuesta es obvia; las primas son bajas, porque en ellos hay menos siniestros.
Analizando en detalle la respuesta a la primera de estas interrogantes, observamos que las primas en Chile se fijan por decreto, sobre la base de los costos de la compañía que los tenga más altos. Esta forma de determinar las primas produce, desde luego, una elevación artificial de ellas, y su monto puede llegar al 25% de los jornales, como sucede en la minería del carbón, cuando se asegura contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Ante gravámenes de esta cuantía, mucha? veces insostenibles para las empresas, a éstas no les quedan sino do3 caminos posibles; no contratar estos seguros, cosa que es frecuente, con lo cual los obreros se ven expuestos al desamparo, en caso de insuficiente capacidad económica de la empresa; o, lo que es aún más frecuente, obligadas a declarar un volumen de salarios imponibles inferior al verdadero, o un número de obreros menor al real.
Sin embargo, como los siniestros se producen en relación con el número efectivo de obreros, alcanzan un costo que hace que las primas resulten insuficientes para cubrir los riesgos, lo que hace justificable la elevación de éstas. Esto obliga a nuevas evasiones, con lo que se produce un círculo vicioso del que las únicas víctimas son las empresas que declaran correctamente los salarios pagados y el número de obreros en actividad.
El segundo de los interrogantes, esto es, por qué los accidentes son tres veces más frecuentes en Chile que en otros países, tiene una respuesta muy simple. En todos esos países, a diferencia de Chile, las primas son variables y tienen recargo o rebajas importantes según que los siniestros sean mayores o menores que lo considerado normal para ese tipo de actividad. Dicho de otro modo, en esos países existe el indispensable y muy legítimo incentivo económico para que los patrones se preocupen permanentemente de la prevención de accidentes. La prevención se organiza técnicamente y produce reducción en el número de siniestros y menor costo en la atención de los seguros, lo que permite rebajar les primas hasta una fracción del valor normal.
Este proceso económico de simplicidad elemental no ha sido jamás comprendido por las compañías privadas de seguros en Chile que, por decenios, han llevado adelante una política miope consistente en elevar periódicamente las primas, sin preocupación alguna por el interés de las empresas.
Grave como es este desinterés, esta actitud tiene una repercusión más grave aún sobre el país. Esta política es la directamente responsable que en él, por falta de estímulo a la prevención, se tenga el triste privilegio de exhibir uno de los índices de frecuencia de accidentes más altos del mundo; tan elevado, que, al estudiar comparativamente estos índices, se llega a la conclusión de que nuestros país, debido a los accidentes del trabajo, derrocha sus recursos humanos como, si en vez de casi nueve millones de habitantes, tuviéramos una población de cincuenta millones.
Y no puede argumentarse a este respecto, que el fenómeno se deba a una idiosincrasia especial y que sea sólo propio de países técnicamente más avanzados el obtener bajos índices de accidentes del trabajo, ya que tenemos casos de empresas nacionales que, trabajando con obreros chilenos y mediante programas de prevención bien concebidos y realizados, han logrado resultados iguales y hasta mejores que los obtenidos por empresas similares en el extranjero. Invariablemente, tales éxitos han sido alcanzados en empresas que cubren directamente sus riesgos mediante el autoseguro, esto es, cuando ha habido un estímulo económico efectivo para la prevención de los siniestros.
Conviene recordar aquí que, al analizar la realidad de los riesgos profesionales en Chile, según las publicaciones de la Superintendencia de Seguridad Social, llegamos a comprobar que hasta la fecha, las instituciones que han llevado una política efectiva en beneficio de los trabajadores, han sido las mutuales, que en seis años que llevan de labor, han conseguido reducir en más de un 50% los accidentes del trabajo, y del 30 y 40% los índices de frecuencia y gravedad.
A mayor claridad, copiamos algunos párrafos de los boletines 24 y 25 de la Superintendencia de Seguridad Social.
El boletín 24, página 7, tabla Nº 6, dice: Tasa porcentual de accidentes del trabajo. Caja de Accidentes del Trabajo, "año 1961, 25,1; 1962, 24,9; 1963, 25,0; 1964, 22,7. Mutuales de Seguro, 61,8; 12,5; 12,2 ; 10,3, respectivamente."
No se han tomado en cuenta los resultados de las compañías de seguros, debido a que, según informa el mismo boletín Nº 24, en su pagina 118, "b) Cías. Seguros'', "la totalidad de las Compañías de Seguros no cuentan con un sistema de estadísticas sobre accidentes y la captación de datos los realizan en forma manual, de los formularios de denuncias y gastos."
En el boletín Nº 25 encontramos en la pagina 65 el siguiente juicio sobre las mutuales: "Los beneficios en dinero están constituidos esencialmente, por subsidios, debido a que, como sus actividades se han iniciado en fecha reciente, y además por su política de prevención, los accidentes ocurridos han sido escasos y, por lo tanto, los egresos del rubro pensión o indemnización son relativamente pequeños.
"Como se ha señalado, las Mutuales vienen desarrollando numerosas iniciativas en el campo de la prevención, la que, sin duda, se traducirá en una fuerte disminución de los siniestros y, por ende, en beneficio para las empresas y la comunidad".
Como puede verse por los resultados obtenidos, tomados de una publicación de la Superintendencia de Seguridad Social, es indiscutible que las Mutuales en Chile han dado un resultado realmente efectivo; además son las instituciones que se han preocupado de la rehabilitación vocacional del lisiado, cosa que hasta la fecha en los accidentes del trabajo se había ignorado. Seguramente las mutuales tienen riesgos menores. Sin embargo, si comparamos las tarifas actuales del seguro, comprobamos que el promedio de ellas es superior al 42%0 y tenernos mutuales, corno la de la construcción, creada específicamente para cubrir las contingencias de estos riesgos, cuyas cotizaciones son del orden del 63%. Las otras mutuales tienen también un enorme porcentaje de industrias cuyas tasas son superiores al 50% y aun sobrepasan el 80%. Se trata exclusivamente de una labor eficiente de seguridad y no de seguir con el argumento de que la seguridad va mal en las instituciones antiguas porque tienen riesgos, riesgos malos, que dependen de la falta de prevención y de seguridad y del cuidado •que se ponga en ellos.
Además, hemos tenido ocasión de conocer la favorable impresión que ha producido en les últimos congresos internacionales de prevención de riesgos profesionales: el éxito obtenido por las mutuales chilenas.
Estas experiencias y resultados est��n demostrando claramente las razones que ha habido para dar en la nueva legislación lanía importancia a estas instituciones. La primera obligación de un gobernante es velar por la seguridad de los trabajadores; en consecuencia, no es de extrañar que se aprovechara, no tan sólo la experiencia, sino los resultados favorables que han tenido en Chile las mutuales y que coincide con los éxitos obtenidos en Alemania, Dinamarca, España y el mismo Estados unidos. Además, se ha estudiado la ventaja de hacer participar al sector privado en el campo de la seguridad social, dándole una oportunidad de actuar sin fines de lucro y de cooperar a la labor del Gobierno.
Conviene dejar constancia de que las mutuales chilenas son distintas de las mutuales extranjeras. En general, las extranjeras se rigen por las leyes corrientes de mutualidades. En cambio, las mutualidades chilenas, además de regirse por las leyes señaladas, traen las condiciones específicas de ser de responsabilidad solidaria de sus miembros, con lo que es una garantía de estabilidad financiera que responde ampliamente a todas las necesidades que puedan presentarse en la atención de los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Además, se ha tenido en cuenta lo que para nadie es un secreto, es decir, la falta de recursos que sufre el país y la situación financiera que impide que el Estado pueda dar más de lo que está dando. Con los sistemas de las mutuales, dentro de pocos años contaremos con buenos servicios hospitalarios a lo largo del país, justamente creados por estas nuevas instituciones y sin gravamen alguno para el Estado.
Para los dos defectos señalados el alto costo de las primas y la falta de estímulo a la prevención el proyecto que ahora consideramos contempla un sistema de solución múltiple: se establece el seguro obligatorio, con lo que aumentará el ingreso por concepto de cotizaciones y permitirá rebajar su valor; por otra parte, establece un mecanismo de percepción de imposiciones que hará muy difícil la evasión del pago o la declaración fraudulenta del número de asegurados; y, finalmente, establece un sistema de estímulo a la prevención de siniestros que consiste en la posibilidad de recargar o rebajar, según la deficiencia o eficiencia de ésta, las cotizaciones adicionales a que aludimos al comienzo.
Al estudiar los llamados "costos de producción" del seguro, constituidos por las elevadísimas comisiones de los agentes, gastos de administración y otros, así como por las utilidades actuales de las compañías, se comprenden las altas tarifas, pudiendo afirmarse que las primas podrán rebajarse, desde el comienzo, a casi el 33% de su valor al presente.
Esta afirmación no tiene nada de antojadiza o de optimista. Se basa en la experiencia de las propias mutualidades de seguro que ha organizado, sin fines de lucro, la Sociedad de Fomento Fabril y la Asociación de Industriales de Valparaíso y Aconcagua, que ya analizamos.
Aquí conviene aclarar la responsabilidad común que tendrán los empleadores y trabajadores para organizar los servicios de su propia prevención, ya que estos organismos de acuerdo con lo que dispone este proyecto de ley, estarán dirigidos y administrados por consejos paritarios, es decir, con igual representación de ambos sectores, lo que no se consigue con otros sistemas. En consecuencia, establece una garantía para el trabajador inmensamente superior a la que puede ofrecerse por medio de otro organismo cerrado que no reúna estas condiciones de libre administración.
De más está recordar la ventaja apreciable que representa para los trabajadores estar afiliados a un organismo de prevención que ellos mismos puedan controlar y dirigir.
Otro de los graves defectos de la actual legislación es el mecanismo para el otorgamiento de los beneficios, que es complicado, largo y costoso, ya que, en caso de desacuerdo entre las partes, son necesarios juicios que suelen llegar hasta la Corte Suprema. La ocurrencia de estas situación es especialmente frecuente y, por cierto, muy grave en el caso de las enfermedades profesionales, debido a la posibilidad de que existan varios patrones responsables.
La radicación de la responsabilidad patronal en las enfermedades profesionales suele demorar años, los mismos que el afectado debe esperar antes de recibir una indemnización de suyo exigua, disminuida en gran volumen por el pago del abogado patrocinante, y que, además, en razón del tiempo transcurrido, ya ha perdido gran parte de su valor adquisitivo.
Frente a este inconveniente, el proyecto establece un procedimiento muy expedito, contenido en sus artículos 52 y 53, que disponen el pago de las pensiones aunque el patrón se encuentre en mora en el pago de las imposiciones, esto, naturalmente, sin perjuicio de las acciones judiciales que puede incoar el organismo asegurador y las sanciones que puede imponer a los infractores. Con este mecanismo, el obrero incapacitado deja de ser la víctima del incumplimiento, por parte del patrón, de las obligaciones que la ley impone a éste.
No menos importante que el defecto anterior, en caso de juicios, es el mecanismo actual para la determinación de la incapacidad. De acuerdo con la legislación vigente, los dictámenes de incapacidad quedan entregados a la opinión, en caso de desacuerdo, del perito que designe el Juez del Trabajo, ya que éste no está obligado a aceptar los dictámenes de los médicos especialistas del Servicio Nacional de Salud. No es raro que estos peritos disten mucho de ser tales, lo que suele perjudicar a obreros y patrones, como lo señala repetidamente la experiencia.
Para obviar este inconveniente, el proyecto establece que el dictamen de incapacidad será emitido por especialistas del Servicio Nacional de Salud. En caso de disconformidad de alguna de las partes, ésta puede pedir reconsideración, la que será resuelta por una Comisión Médica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Es necesario tener en cuenta lo que planteaba el Honorable señor Melo, que ésta debe ser una Comisión técnica formada por expertos, con el carácter de segunda instancia. Si subsistiera la disconformidad, resolverá en última instancia la Superintendencia de Seguridad Social.
El actual sistema de indemnización, en caso de incapacidad parcial, merece, y con razón, severa crítica. En efecto, cuando la incapacidad no llega a ser total, se da una indemnización que consiste en el porcentaje de incapacidad aplicado al salario de dos año del afectado.
El sistema merece dos reparos igualmente serios: uno es lo exiguo de la indemnización, sin relación alguna con la pérdida de capacidad de la víctima. Bástenos, sobre el particular, pensar en que la pérdida de un brazo tiene como única indemnización el ciento por ciento del salario de dos años del afectado, pagadero en doce mensualidades. Si consideramos que éste puede ser el caso de un jornalero, que no tiene más medios ni posibilidades para ganarse la vida que sus manos, tendremos que convenir que semejante indemnización es absolutamente inconsecuente con la pérdida de capacidad de ganancia sufrida, la que, en la práctica queda reducida a cero. Y recordemos una vez más que ese individuo no tiene derecho a ninguna otra indemnización.
El señor ISLA (Vicepresidente).-
¿Me perdona Honorable Diputado? Ha llegado la hora de término del Orden del Día.
Queda con el uso de la palabra Su Señoría. La discusión general del proyecto continuará en la SESION de mañana.
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