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El señor RÍOS.-
Señor Presidente, desde la dictación de la ley Nº 1.838, sobre habitaciones obreras, el 20 de febrero de 1906, que creó los "Consejos de Habitaciones Obreras", orientados a construir, higienizar y normalizar la vivienda popular, y mediante los cuales comienza a formarse conciencia sobre el problema habitacional, que se iría agudizando con la migración del campo a la ciudad en nuestro país, la acción del Estado en esta materia ha pasado por etapas sucesivas, buscando la mejor fórmula para resolver el déficit habitacional existente en Chile y facilitar el acceso a la vivienda propia a los sectores de menores recursos.
El Estado, utilizando diversas fórmulas, ha ido evolucionando en el diseño y ejecución de su política habitacional, la que paulatinamente ha pasado, desde su ocupación en la simple satisfacción del creciente déficit de vivienda en los sectores más pobres, a ser considerada como un mecanismo de redistribución de ingresos. Últimamente, ha ampliado su horizonte, al estimar la vivienda desde una perspectiva más global, integrada a un barrio y provista de espacios públicos, de infraestructura y equipamiento comunitario, que mejoran la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, nos preocupa que no se haya avanzado aún en aspectos relativos a necesidades igualmente importantes en el campo espiritual y cultural, lo que me motiva a formular estas reflexiones.
Por ello, conviene recordar brevemente cómo ha sido la evolución de nuestra política habitacional, a fin de demostrar que ella perfectamente puede consultar hoy los factores señalados.
La primera etapa del proceso iniciado con la dictación de la ley de 1906, culmina con la creación, mediante la ley Nº 5.579, de 2 de febrero de 1935, de la Caja de la Habitación Popular, organismo cuya finalidad se limitó a otorgar préstamos para la adquisición de sitios y construcción y mejoramiento de viviendas, con garantía hipotecaria, no asumiendo todavía el Estado ningún papel directo en la construcción de viviendas.
A partir de 1940 el país asume un esquema económico orientado a la sustitución de importaciones y se reconoce al Estado un papel rector en la economía, criterio que lleva a la dictación de la ley Nº 7.600, en 1943, que dio origen a la Caja de la Habitación, que basa su acción en la construcción directa de viviendas con fondos propios, a lo que se unió una serie de franquicias tributarias que permitió una participación indirecta del capital privado, culminando con la promulgación de la llamada Ley Pereira, Nº 9.135, en 1948, que significó un notable impulso a la construcción de viviendas de superficie limitada. Años más tarde, con la creación de la Corporación de la Vivienda (CORVI), mediante el DFL Nº 285, de 1953, el Estado comienza a hacerse cargo del problema habitacional en una escala mayor, asumiendo la CORVI la ejecución, urbanización, reestructuración, remodelación y reconstrucción de barrios y sectores comprendidos en el Plan de la Vivienda y en los
planos reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Públicas en aquel entonces.
A fines de la década de los 50, el Estado recurre a una nueva fórmula para solucionar el problema habitacional, cuando se dicta el DFL Nº 2, de 1959, que produjo otro gran impulso en la construcción de viviendas económicas, a través de un sistema de beneficios tributarios y de financiamiento, y mediante la autorización, en 1960, de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo y la dictación de la Ley de Plan Habitacional, de ese mismo año, a través del decreto supremo Nº 1.101, que fijó el texto definitivo del DFL Nº 2. Este Plan Habitacional consistió en un conjunto de normas jurídicas y económicas destinadas a promover la construcción de viviendas económicas, incentivando, mediante el establecimiento de franquicias tributarias, la acción de los privados y motivando a la vez la edificación de la vivienda propia por parte de los mismos interesados, y estuvo dirigido tanto a los sectores más pobres como a los de ingresos medios.
A mediados de la década de los 60 se enfoca la satisfacción del creciente déficit de vivienda como un mecanismo de redistribución de ingresos y, por primera vez, los programas habitacionales estatales incorporarán ciertos elementos de infraestructura y equipamiento comunitario. Es en este período cuando, por ley Nº 16.391, de 16 de diciembre de 1965, se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y una serie de organismos estatales autónomos destinados a desarrollar una función directa en el campo habitacional. Entre ellas, la Corporación de la Vivienda (CORVI), encargada de la proyección y ejecución de obras de urbanización y construcción de viviendas; la Corporación de Servicios Habitacionales (CORHABIT), cuya tarea fue la de asignar, administrar y vender sitios y viviendas, y la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU), encargada de la remodelación y mejoramiento de ciudades y de asociarse con municipalidades y empresas privadas para la realización de proyectos
de desarrollo y mejoramiento urbano.
La acción estatal asumiría una intervención aún más directa en los inicios de la década de los 70, época en que se acentuó la construcción directa por parte de la CORVI y CORHABIT, dictándose el decreto supremo Nº 549, en mayo de 1971, que creó departamentos de ejecución directa en ambas corporaciones.
El sistema de economía social de mercado adoptado por nuestro país a fines de la década de los 70, en el que el criterio básico es que el mercado es el mejor asignador de los recursos, correspondiendo al Estado desarrollar una acción subsidiaria, normativa y reguladora, orientada preferentemente a ayudar a los sectores de menores recursos y a establecer reglas claras para el desempeño de los agentes privados, hizo necesario modificar paulatinamente los criterios que se habían seguido hasta entonces en materias de política habitacional, a fin de dar una nueva orientación a los esfuerzos del Estado destinados a solucionar el endémico déficit habitacional que sufre Chile.
En una primera etapa, a mediados de 1975, se inicia el llamado "Plan de Vivienda Social" cuyo objetivo fue atender a sectores cuyo ingreso familiar no les permitía financiar la adquisición de una vivienda en el mercado y que vivían en condiciones deficitarias. El Estado, en este período, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, desarrolla diversos programas habitacionales: en un principio, el Programa de Labor Directa, que emprendía directamente urbanizaciones, viviendas, pavimentaciones y equipamiento comunitario, y luego, el Programa de Mandatos y Convenios, ejecutado por el Ministerio de Vivienda, por cuenta y cargo de otras instituciones, como los Comités Habitacionales Comunales, el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR), la Agencia Americana AID y el convenio con el BID, estableciéndose también una nueva forma de acción llamada sistema "llave en mano", mediante la cual el Estado optó por adquirir viviendas terminadas, dejando por completo al sector privado la la
bor de construcción.
Pero el cambio de mayor trascendencia, que constituye el paso más importante dado en este período y, probablemente, en toda la historia de la política habitacional chilena es, sin lugar a dudas, el Programa de Subsidio Habitacional, que se creó en 1978, fundado en una ayuda estatal otorgada por una sola vez a jefes de familia, sin obligación de reembolso, cuya base, inédita en la política habitacional, se encuentra en el compromiso de ahorro que debe asumir el beneficiario a cambio del cual recibe la ayuda estatal directa e indirecta. Su impacto redistributivo fue incrementándose paulatinamente a partir de 1980, si se considera el porcentaje del total de los subsidios pagado al 30 por ciento más bajo en cuanto al nivel de ingresos, porcentaje que de 10 por ciento, en 1980, subió a 24 por ciento en 1986, y a 32, 3 por ciento en 1987.
La iniciativa comenzó con el programa de 10 mil subsidios directos a jefes de familia, destinado a la adquisición de viviendas, con un valor tope de 850 UF, que consistió en un Programa de Subsidio Habitacional Variable, que contemplaba un sistema de subsidios variables y que significaría un vuelco en las políticas habitacionales seguidas hasta entonces y que abriría una nueva etapa en la labor del Estado, basada en una colaboración entre éste y los beneficiarios, aprovechando la actividad de las empresas constructoras privadas.
Desde esa época se crean nuevos programas habitacionales que descansan en la combinación ahorro, subsidio directo y crédito, que se constituirá en la base de una importante disminución del déficit habitacional y que permitirá a miles de familias de escasos recursos complementar su ahorro con el aporte de un subsidio del Estado y el crédito, para adquirir la vivienda propia. Surge así un nuevo Programa de Viviendas Básicas, en 1981, mediante una ampliación del recién creado Programa de Subsidio Habitacional Variable, nuevo programa que concibió considerar la vivienda básica como el primer paso para una vivienda social y, en 1984, se modificó el sistema de viviendas básicas para ampliar su cobertura a segmentos que habían quedado fuera del programa, tales como los allegados.
Por otra parte, desde 1983, se modifica el sistema de asignación de viviendas, que hasta entonces favorecía a personas que vivían en poblaciones marginales y campamentos que se identificaban en los mapas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y municipalidades. El nuevo sistema de postulación permanente consultó el Índice CAS y comenzó a utilizar un sistema de puntaje que incorporó el ahorro y el número de cargas familiares para la asignación de viviendas básicas mediante un subsidio equivalente a 75 por ciento del valor de la vivienda, sin superar las 180 unidades de fomento.
El éxito logrado por el sistema de subsidio habitacional hizo necesario que éste se ampliara al sector rural, creándose en 1986 el Programa de Subsidio Habitacional para la Atención del Sector Rural, que surge inicialmente como plan piloto para zonas rurales y beneficia a las personas, tanto particulares como cooperativas, con lotes de terreno en zonas rurales. Aunque inicialmente el esquema no contemplaba el otorgamiento de préstamos complementarios, los beneficiarios, en su mayoría, construían sus propias casas o compraban en el sector privado viviendas prefabricadas.
Hacia fines de la década de los 80, sobre la base de estudios financiados mediante un préstamo del Banco Mundial, el Gobierno redefinió y simplificó los programas habitacionales para mejorar la focalización de los subsidios habitacionales en la población más necesitada. Surge así el Subsidio a la Marginalidad Urbana o Programa de Vivienda Básica Modificado, que consistió en la modificación del Programa de Vivienda Básica original, mediante el establecimiento de tres tramos de subsidio, basado en el valor de la vivienda, con el objeto de reducir el monto del subsidio por postulante, a fin de poder otorgar mayor número de subsidios.
También se desarrollan Programas Especiales, como el de Construcción de Viviendas Básicas (programa de asociación público-privada), iniciado en 1987 para ofrecer subsidios directos a grupos sin casa organizados. Mediante este programa, en algunos casos los SERVIU organizaron la construcción, y en otros, los beneficiarios buscaron sus propios constructores. Un crédito del Banco del Estado u otro banco comercial cubría la diferencia entre el subsidio y el costo de la vivienda. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo garantizaba la tasa de interés y financiaba la diferencia entre la tasa organizada y la tasa de mercado implícita en la venta de las letras hipotecarias en el mercado. Asimismo, se establece el llamado Programa de Rehabilitación, surgido como una experiencia piloto a raíz del convenio con el Banco Mundial, que ofrecía financiamiento para un programa de rehabilitación de conventillos dirigido a hacer habitables las viviendas en deterioro, y para un programa de me
joramiento habitacional para familias pobres. Las familias favorecidas por el programa de rehabilitación de conventillos debían encontrarse dentro de los tres primeros quintiles de ingreso. A su vez, el programa de mejoramiento habitacional se dirigía al 20 por ciento más pobre de la población, con viviendas de hasta 46 metros cuadrados. Como en el resto de los programas, la asistencia financiera comprendería subsidio directo y crédito.
Sin embargo, el programa de mayor alcance surgido en esta época, y que hasta hoy se mantiene como pilar básico de la política habitacional, es el Sistema General Unificado. Éste combina el Programa de Subsidio Habitacional con el Sistema de Ahorro y Financiamiento, con la finalidad de ayudar a financiar las necesidades habitacionales de las familias pobres y de ingresos medios y aumentar el impacto redistributivo de los programas anteriores, junto con ofrecer opciones de compra de viviendas de mayor costo, con subsidios menores. El programa originalmente consultó tres tramos de precios con los subsidios correspondientes, que eran más bajos conforme subía el precio de la casa.
Este programa se encuentra reglamentado por el decreto supremo Nº 44, de 1988, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y está dirigido a personas mayores de edad, solteras o casadas, que cuenten con un empleo, profesión, oficio o industria, con o sin cargas familiares, que no sean, ni el postulante ni su cónyuge, propietarios de una vivienda ni de infraestructura sanitaria; que no hayan adquirido o construido una vivienda con subsidio habitacional o subvención municipal, aunque ella haya sido transferida. También pueden acceder a él las personas que tienen derechos en comunidad sobre una vivienda o infraestructura sanitaria y que hayan cedido sus derechos, y personas que estén inscritas o postulando en otros sistemas habitacionales, que no han sido seleccionadas. Por último, pueden postular los beneficiarios anteriores cuya vivienda haya sido expropiada, totalmente destruida o inhabilitada a consecuencia de sismos, incendios, inundaciones u otras causas que no sean responsab
ilidad del beneficiario, debidamente certificado por la autoridad competente en cada caso.
El subsidio habitacional al que se accede mediante este programa es una ayuda estatal directa.
En este sistema, el financiamiento de la vivienda proviene de tres fuentes. La primera de ellas es el ahorro del postulante, que puede ser completado en una cuenta de ahorro a plazo para la vivienda, abierta en bancos o sociedades financieras; en una cuenta de aporte de capital, en cooperativas abiertas; en cuentas de ahorro con fines habitacionales, en algún servicio de bienestar social autorizado para captar ahorros de sus afiliados y que haya suscrito convenio a través del Ministerio de Vivienda, o en una cuenta de ahorro voluntario para viviendas en una AFP.
El éxito alcanzado por el sistema de subsidio habitacional permitió que a partir de 1990 se realizaran mejoramientos y cambios para ampliar su cobertura y accesibilidad, así como la creación de nuevos programas basados en este sistema de financiamiento. Uno de los primeros cambios introducidos fue el relativo al monto de los subsidios máximos, el cual fue disminuido en el Subsidio Unificado y aumentado en el Programa Especial de Trabajadores y en el nuevo Programa de Viviendas Progresivas. Asimismo, se modificaron los sistemas de selección, con la finalidad de focalizar los programas habitacionales predominantemente en sectores de menores recursos.
Creo que ello explica que haya sido posible introducir en los últimos años uno de los cambios de mayor importancia cualitativa en los programas basados en subsidio estatal, ya que junto con la mantención de los diversos programas destinados a satisfacer las necesidades habitacionales de la población de menos recursos, se han abierto nuevas posibilidades para el mejoramiento del entorno de la ciudad. Esto, mediante programas de vialidad urbana, pavimentación, equipamiento comunitario y parques urbanos, orientados a mejorar la calidad de vida, partiendo de la base de que al Estado no sólo le compete actuar sobre las carencias netamente habitacionales mediante la disminución del déficit existente y mejorar la calidad de las viviendas, sino, también, centrar su acción en el entorno urbano y en el mejoramiento del acceso a los servicios, la recreación y la cultura de los sectores habitacionales. Este nuevo enfoque -muy exitoso- llevó a diseñar, sobre la base del financiamient
o compartido entre los interesados y el Estado, nuevos programas creados a partir del sistema de subsidio habitacional, que significan un notable avance en la calidad de vida de la población.
Por último, cabe destacar el Programa Participativo de Asistencia Financiera en condominios de viviendas sociales, reglamentado por el decreto supremo Nº 127, de 1998, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, mediante el cual, a través de un financiamiento tripartito de los beneficiarios, el municipio y fondos sectoriales, los propietarios de condominios de viviendas sociales pueden postular a fondos destinados al mejoramiento del condominio y la reparación de sus casas.
Pero, no obstante -aquí termino- el avance que este nuevo enfoque ha significado, creemos que aún es posible perfeccionarlo, a fin de incluir otros aspectos igualmente importantes para la vida de las comunidades y que dicen relación con sus necesidades culturales y espirituales, que es precisamente la preocupación que motiva esta intervención.
Hasta ahora, ninguno de los sistemas de subsidios habitacionales posibilita acceder a la ayuda estatal para la construcción de templos y escuelas que, sin duda, representan elementos valiosísimos en el entorno poblacional. En efecto, mientras el Sistema de Subsidio Unificado y los demás programas de vivienda sólo posibilitan la adquisición de viviendas para ser habitadas por los beneficiarios personas naturales, y los programas especiales mencionados están limitados a la construcción o habilitación de obras destinadas al desarrollo social y a la recreación de la comunidad -tales como plazas con juegos infantiles, multicanchas, salas de uso múltiple, centros abiertos, jardines familiares, talleres laborales y centros de capacitación-, no es posible hoy acceder a ninguna clase de subsidio estatal para la construcción de un modesto templo destinado al culto religioso o a una escuela.
Tendemos a creer que esta situación no obedece a una necesidad técnica ni a una decisión de política habitacional, sino únicamente a una inadvertencia, debida probablemente a que hasta ahora no se había planteado el problema y a que se ha preferido, ante las múltiples necesidades, optar por aquellas que en apariencia son las más sentidas para la población. Ello no justifica, sin embargo, mantener esta situación, por lo que se hace necesario introducir rectificaciones destinadas a dar también una respuesta a las necesidades espirituales y educativas de sectores para los cuales tales necesidades son importantes.
Creemos perfectamente factible incluir la construcción de templos y escuelas dentro de los programas de subsidio estatales, fijándose por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo los requisitos y montos que resulten más adecuados a dicho propósito. Aún más, nos parece que, luego de la dictación de la ley Nº 19.638, sobre constitución jurídica de iglesias y organizaciones religiosas, no sólo se facilita una iniciativa de esta especie, sino que se hace una necesidad, ya que no se justificaría excluir de tales beneficios a estas organizaciones, en casos similares a aquellos en que las organizaciones comunitarias y otras organizaciones o grupos organizados tienen acceso a ellos.
Por lo expresado, solicito que se oficie, en mi nombre, a Su Excelencia el Presidente de la República y al señor Ministro de Vivienda y Urbanismo exponiéndoles el problema planteado, a objeto de que, teniendo presente la importancia de considerar las necesidades espirituales y educacionales de la población dentro de la política habitacional, amplíen los actuales programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo para permitir que el subsidio estatal se aplique a la construcción de templos destinados al culto religioso y a escuelas.
Señor Presidente, el Senador señor Prat me solicitó que los oficios se enviaran en su nombre también.
El señor HORVATH.-
Y en el mío, señor Presidente.
El señor VEGA.-
Solicito que se agregue mi nombre igualmente, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).-
Así se hará, señores Senadores.
--Se anuncia el envío de los oficios solicitados, en nombre del señor Senador, en conformidad al Reglamento, petición a la que adhieren los Senadores señores Prat, Horvath y Vega.
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