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- rdf:value = " El señor LARRAÍN .- Señor Presidente , la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, que presido, tras cinco años desde la entrada en vigencia de la ley N° 20.084, que establece un sistema de responsabilidad penal adolescente, quiso hacer una evaluación del funcionamiento de esa normativa.
Fue especialmente relevante para tales efectos la petición que formuló en el mismo sentido el Senador Jaime Orpis , quien en ese momento integraba dicho órgano técnico, lo cual nos permitió, luego de consultar a numerosas instituciones, efectuar una evaluación muy pormenorizada y completa de un sistema de responsabilidad penal que procuraba generar un tratamiento distinto, más positivo, más rehabilitador para los adolescentes que cometieran acciones criminales o ilícitos sancionados por nuestra legislación penal.
Contamos para esa finalidad con la participación de muchísimas instituciones, dado que este tema reviste enorme importancia para diversas entidades.
De tal forma, asistieron a las sesiones de la Comisión el Ministerio de Justicia, a través de su entonces Subsecretaria, la señora Patricia Pérez , quien nos acompaña hoy día como titular de esa Cartera; el Poder Judicial , encabezado por el Presidente de la Corte Suprema ; la Defensoría Penal Pública; el Servicio Nacional de Menores; Gendarmería de Chile; el Ministerio Público; el Instituto Nacional de Derechos Humanos; la Fundación Paz Ciudadana; el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF); Carabineros de Chile, en la persona de su General Director, don Gustavo González , y de otros expertos de esa Institución que cuentan con una experiencia muy relevante en este ámbito; la Policía de Investigaciones, encabezada por su Director General; abogados y profesores especialistas en la materia.
Asimismo, oímos a una serie de corporaciones y fundaciones que participan en la ejecución de las penas previstas por este cuerpo legal, como la Corporación Educacional Abate Molina (CEAM); la Corporación La Esperanza; la Corporación Opción; la Fundación Nacional para la Defensa Ecológica del Menor de Edad (DEM); la Fundación Tierra de Esperanza; la Protectora de la Infancia ; el Instituto Luis Amigó; el Consejo de Defensa del Niño (CODENI); la Fundación Paréntesis. Y también recibimos la colaboración de la Biblioteca del Congreso Nacional.
El informe que hoy día entregamos a conocimiento de la Sala, para el cual pediremos su aprobación y posterior envío al Presidente de la República con el objeto de que sea tenido en cuenta en las políticas y decisiones que el Ejecutivo adopte al respecto, es quizás uno de los más completos que se han confeccionado sobre esta materia.
Por eso, agradezco el trabajo llevado a cabo en la Comisión, en particular por su Secretaría, en la persona de Nora Villavicencio y sus asistentes, que posibilitó entregar un informe que será extraordinariamente valioso a la hora de tomar decisiones.
La evaluación que hizo la Comisión de Constitución permite concluir que, tras cinco años de funcionamiento de esta normativa, no se han cumplido los objetivos para los cuales fue diseñada.
El sistema ha resultado altamente inefectivo en uno de sus objetivos centrales como la rehabilitación de jóvenes que incurren en problemas de adicción a las drogas o al alcohol.
Ha sido altamente inefectivo en lograr recuperar para la educación o la capacitación a estos adolescentes, quienes necesitan un tratamiento especial precisamente por la vulnerabilidad que gatilla su comportamiento.
Ha resultado altamente inefectivo en lo que dice relación con la posibilidad de generar entrenamientos o preparación para su reinserción laboral.
Ha sido altamente inefectivo como sistema sancionatorio para evitar la reiteración de conductas o la reincidencia delictual y también en la creación de condiciones de prevención o de restricción de libertades que supongan, por ejemplo, su no contaminación con la población penal adulta.
En consecuencia, este diagnóstico revela una enorme preocupación.
Y, por eso, hecha esta primera observación general, quiero referirme brevemente, en consideración al tiempo, a las principales conclusiones de la Comisión que nos parecen importantes de detallar.
En primer lugar, hay dificultades muy significativas en la aplicación de la sanción accesoria contemplada en el artículo 7°, que establece la obligación de someter al menor infractor a tratamiento de rehabilitación por adicción a las drogas o al alcohol.
La evidencia acumulada en los últimos años, y que hemos recogido en estas audiencias y en los informes que están en poder de las señoras y los señores Senadores, permite acreditar que dicha sanción accesoria no se aplica normalmente como pena obligatoria para casos determinados, como debería hacerse cuando se detecta consumo problemático de drogas, sino que ello queda entregado a la facultad de los jueces, quienes comúnmente sostienen que el joven no puede ser penalizado dos veces y, por lo tanto, no la imponen.
Hay también, cuando se hace, una excesiva demora en la derivación de los jóvenes al tratamiento de rehabilitación previsto por esta norma, la que a menudo toma hasta un año desde que el adolescente es imputado. Y ello hace muy ineficiente el tratamiento.
Se advierte, además, falta de cobertura para materializar esta pena, porque los centros y las vacantes que existen para implementarla son insuficientes. A su vez, los delegados a cargo de controlar su ejecución no siempre cuentan con la necesaria capacitación.
Tampoco se encuentra regulado el quebrantamiento de esta pena, por lo que, aun cuando se imponga, su ejecución queda sin control.
En esta materia, la Comisión formula una serie de recomendaciones específicas que dejo a la lectura de los integrantes de la Corporación.
En segundo término, existe claridad en las dificultades de aplicación de muchas de las sanciones que dispone la normativa en cuestión.
Entre ellas, podemos destacar que la experiencia demuestra que la amonestación es de nula eficacia y perjudica los fines últimos de la ley, por lo que más bien procedería suprimirla, según las opiniones casi unánimes recogidas.
A su vez, la multa y la reparación del daño causado se aplican escasamente, por su contenido pecuniario y por trasladar el impacto a un tercero, con lo que se desnaturaliza el carácter responsabilizador del joven que ellas buscan. Es conveniente, entonces, evaluar la continuidad de las mencionadas penas.
Por otra parte, la prestación de servicios en beneficio de la comunidad frecuentemente se quebranta al ser remplazada por la pena de libertad asistida, la que, en la práctica, queda reducida a un sistema de citaciones y firmas.
En tercer lugar, respecto de la libertad asistida y de la libertad asistida especial, una primera apreciación crítica en cuanto a estas dos sanciones es que la ley no les fija una extensión mínima. Ello ha generado la práctica jurisprudencial de determinar el quántum de la pena según las reglas generales y luego rebajarla arbitrariamente más allá del tramo permitido por la legislación. Es conveniente, en consecuencia, determinar este mínimo con prontitud.
También es necesario revisar el financiamiento con que se cuenta para poder implementar estas sanciones, de manera que el joven logre una mejor inserción comunitaria.
Un problema adicional se detecta en los programas socioeducativos que ofrecen los centros del SENAME y de Gendarmería, los que deben examinarse y fortalecerse, por cuanto presentan claras deficiencias.
En el caso de la libertad asistida, se advierte falta de oferta especializada en lo educativo. Frente a ello, el joven se encuentra con que la educación formal lo discrimina y no posee las competencias para atender adolescentes infractores.
De otro lado, si el joven no tiene 18 años no puede acceder a sistemas de "cursos dos en uno" en centros para adultos, y la alternativa de los exámenes libres es engorrosa y lenta.
Tampoco hay suficiente oferta de cursos de capacitación.
En cuanto a salud mental, no se dispone de equipos especializados y la cobertura es solamente la que pueden prestar los consultorios, con las consiguientes demoras y limitaciones.
Otro aspecto a relevar es la tardanza que se aprecia -como se ha dicho- en la derivación a tratamientos de rehabilitación de los adolescentes adictos. Y, por su parte, la inasistencia no tiene sanción.
Asimismo, se producen malas prácticas, como entregar dinero al joven para que vaya a firmar, y hay dudas acerca de lo que se considera el éxito terapéutico, pues no se aplica un test de drogas al terminar el tratamiento y solo se toma en cuenta la duración de la intervención.
En cuarto término, la aplicación de la privación de libertad a los adolescentes también presenta distintas dificultades. Por ello, es conveniente revisar la frecuencia y la extensión con que se imponen las penas privativas de libertad, de manera de acercarse a las finalidades responsabilizadoras y resocializadoras que se buscan con el sistema de responsabilidad penal de los adolescentes.
A lo anterior se vinculan los numerosos reparos que motivan los recintos en que los jóvenes cumplen este tipo de penas, pues tanto las secciones juveniles de Gendarmería como los centros del SENAME encargados de implementarlas presentan falencias importantes. En resumen, estas no alcanzan estándares mínimos relativos a la dignidad de los jóvenes y a la satisfacción de sus necesidades básicas, además de no existir en número suficiente y de ofrecer problemas adicionales en sus sistemas de seguridad y vigilancia.
En quinto lugar, en el aspecto procesal hay también bastantes observaciones, respecto a las cuales sobre todo los profesores y abogados que consultamos estuvieron bastante contestes.
El artículo 27 no menciona la aplicación a los adolescentes del procedimiento abreviado, lo que es un tema en discusión que causa discrepancias entre los jueces de garantía al relacionarse con el artículo 40 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Es conveniente zanjar el punto consagrando dicho procedimiento o al menos regulando uno breve específico para este tipo de infracciones.
De otra parte, esta ley tampoco contempla normas especiales sobre salidas alternativas que se adecúen a los adolescentes.
Por lo mismo, es preciso perfeccionar la suspensión condicional del procedimiento, teniendo presentes las observaciones planteadas a propósito de la pena accesoria del artículo 7° a la que nos hemos referido.
Hay sugerencias adicionales que también dejamos encargadas a la lectura del texto.
En sexto lugar, se advierten dificultades a raíz de la determinación de las sanciones.
Así, los artículos 21 a 24 de la ley en análisis dan lugar a problemas prácticos porque no regulan los efectos que genera la comisión de un nuevo delito mientras el joven cumple una de las sanciones que allí se prevén. Tampoco se proporciona un criterio normativo para ordenar el cumplimiento de estas sanciones que enfoque el logro de los fines de la ley a la prevención especial positiva. Y, por eso mismo, al no contemplarse un régimen de acumulación de sanciones, una persona puede terminar cumpliendo penas para jóvenes siendo adulta.
En séptimo término, respecto de la especialización del sistema se plantea una conclusión muy relevante.
Aun cuando ha habido esfuerzos por avanzar en la capacitación a nivel de los distintos actores del sistema de justicia penal juvenil, ellos han sido insuficientes, lo que exige un empeño mayor y concreto para alcanzar este objetivo.
El sistema penal juvenil no consagró por ley unidades ni orgánicas especiales en las instituciones involucradas. Y, como regla general, se autoriza la intervención de fiscales, jueces y defensores no capacitados en el caso concreto, situación que constituye una de las más importantes y urgentes de abordar a propósito de esta ley.
Por lo tanto, resulta necesario fortalecer decididamente la especialización de las Policías, del Ministerio Público, del Poder Judicial y de la Defensoría Penal Pública.
Cabe mencionar que la Defensoría Penal Pública se encuentra en una situación más favorable en esta materia, porque al menos tiene alguna cantidad de defensores públicos especializados. Pero son insuficientes para la tarea que deben enfrentar.
En cuanto al Poder Judicial , sería preciso considerar -es la opinión unánime que hemos recogido- la creación de una judicatura especializada y con competencia exclusiva para conocer de las infracciones penales juveniles.
En octavo lugar, en lo que dice relación con los centros de cumplimiento de las sanciones contempladas en esta ley, cabe señalar que presentan serias y graves deficiencias en distintos aspectos, tales como infraestructura, ubicación geográfica, red seca y húmeda, sistemas de calefacción y espacios para recibir a abogados, entre otros. Igualmente, hay falta de especialización de sus funcionarios. Es conveniente, adicionalmente, revisar el sistema de guardia interna y externa y evaluar si esta debe estar o no armada.
Los proyectos educativos especializados son insuficientes y no ofrecen respuestas reales para la reinserción.
Se constatan, también, problemas con los sistemas de licitación y transferencia de recursos.
En noveno término, en lo concerniente al principio de separación y cumplimiento de la mayoría de edad, esta regla a menudo deja de respetarse, favoreciendo el contacto criminógeno. Es grave que haya adultos en centros juveniles, lo que seguirá empeorando en la medida que se apliquen penas extensas.
Por su parte, el artículo 56, que regula el cumplimiento de la mayoría de edad, no resuelve las distintas situaciones que se presentan en la práctica cuando el joven pasa a ser mayor de edad, por lo que es necesario revisar y complementar esta disposición.
En décimo lugar, respecto del control de ejecución de sanciones y de su quebrantamiento y sustitución, se sugiere revisar este sistema para adoptar las medidas adecuadas, ya que se requieren respuestas flexibles y diversificadas, centradas en el interés superior del joven y en el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Como criterio global, se deberían mejorar las capacidades de jueces, fiscales, defensores y personal del SENAME durante la etapa de ejecución de las sentencias, de manera de favorecer la reinserción de los jóvenes en sus familias y en sus escuelas.
En seguida, se plantean otras sugerencias de orden general:
1) Dividir el Servicio Nacional de Menores, creando el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente, a fin de establecer una institución encargada de los menores vulnerables y otra de los jóvenes infractores. Entiendo que el Ejecutivo se encuentra avanzando en una iniciativa en esta materia.
2) Disponer de un sistema informático integrado, sobre lo cual también hay progresos, para coordinar las informaciones de los distintos sistemas.
3) Una mayor coordinación interinstitucional a nivel nacional y regional en materia de responsabilidad penal adolescente, de manera de garantizar una intervención oportuna de todas las instancias llamadas a participar: salud, educación, trabajo, policías y otras.
4) Contextualizar la implementación de la Ley de Responsabilidad Penal de los Adolescentes en una política pública más integral orientada a la educación, la capacitación y la reinserción.
El señor ESCALONA ( Presidente ).- Concluyó su tiempo, señor Senador.
Dispone de un minuto adicional.
El señor LARRAÍN.- Gracias, señor Presidente.
Es necesario también contemplar en la ley un sistema de monitoreo, de seguimiento y de información respecto a su aplicación.
Es imprescindible hacer un seguimiento de los jóvenes infractores para apreciar el real impacto de los programas que se les aplican, así como los resultados del financiamiento utilizado.
Finalmente, es conveniente posicionar y difundir mejor la labor del SENAME y el espíritu de la Ley de Responsabilidad Penal de los Adolescentes.
Señor Presidente , el breve informe que he entregado, a pesar del extenso tiempo ocupado, nos lleva a pedir que la Sala apruebe el informe y que se le envíe al Presidente de la República para su ejecución. También solicitamos que se imprima el documento, porque se trata de una materia que no ha recibido toda la atención debida. A pesar del esfuerzo realizado por las instituciones, hemos hecho un análisis en el que se destacan los puntos más críticos, lo cual no significa que no existan aspectos positivos que también habría que mencionar.
Por último, quiero agradecer a todos quienes participaron en la elaboración del informe.
He dicho.
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