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El señor PIZARRO ( Presidente ).-
Corresponde tratar el proyecto, en segundo trámite constitucional, sobre administración de fondos de terceros y carteras individuales, y que deroga los cuerpos legales que indica, con informe de la Comisión de Hacienda y urgencia calificada de "suma".
--Los antecedentes sobre el proyecto (7966-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 21ª, en 8 de mayo de 2013.
Informe de Comisión:
Hacienda: sesión 47ª, en 13 de agosto de 2013.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ ( Secretario General ).-
Los principales objetivos de la iniciativa son:
-Sistematizar el marco regulatorio de la industria de fondos, otorgando una normativa común a todas aquellas materias que así lo requieren.
-Simplificar el marco regulatorio general de la industria, combinando liquidez, gobierno corporativo y perfil de los inversionistas.
-Profesionalizar la actividad de gestión y comercialización de fondos, que deben ser exigibles de los administradores de fondos y de los agentes colocadores de cuotas.
-Promover la competitividad e internacionalización de la industria.
-Perfeccionar el marco regulatorio de los fondos de inversión privados.
-Generar un marco regulatorio para la gestión individual de carteras.
-Atraer nuevos actores extranjeros y generar mayor competencia y diversidad de demanda en el mercado de renta fija local.
-Eliminar la obligación de contratar los servicios de una administradora de fondos para la vivienda y de tener que conformar un fondo especial para la inversión de tales recursos.
La Comisión de Hacienda discutió el proyecto solo en general y aprobó la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señores Escalona, Kuschel, Lagos y Zaldívar.
Cabe tener presente que los artículos 6o, 11; 22, letras e), g), h) e i); 23, 42, 43, 57, 58, 59, 85 y 91, todos del artículo primero; las letras b), c) y d) del artículo cuarto, y los literales (i) e (ii) del inciso sexto del numeral 1 del artículo primero transitorio de la ley N° 20.190, sustituido en el artículo quinto del proyecto de ley, son todas normas de quórum calificado, por lo que requieren 20 votos favorables para su aprobación.
El texto que se propone se transcribe en las páginas pertinentes del primer informe de la Comisión.
El señor PIZARRO ( Presidente ).-
En discusión general.
Tiene la palabra el Presidente de la Comisión de Hacienda, Senador señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-
Señor Presidente , en realidad, estamos frente a un proyecto que es bastante complejo en cuanto a su planteamiento. Pero la Comisión de Hacienda lo aprobó en general por unanimidad. Y lo hizo porque consideró que es una buena iniciativa para el país.
El objetivo del proyecto es transformar a Chile en una plataforma financiera, uniformando la legislación sobre fondos y eliminando ciertas asimetrías y rigideces de la legislación actual.
La iniciativa consolida en un solo cuerpo legal las disposiciones aplicables a la administración de fondos mutuos, de fondos de inversión, de fondos de capital extranjero y de fondos para la vivienda, estableciendo el marco general aplicable a los fondos y a los responsables de su dirección, elevando las responsabilidades a fin de aumentar los estándares en el ejercicio de la actividad como directores o ejecutivos en función de la mayor libertad que se les entrega a las entidades. Adicionalmente, se establecen las reglas de administración y comercialización de los recursos del fondo, así como las relaciones entre los aportantes y el fondo. La diferenciación establecida en esta normativa se funda en la rescatabilidad de las cuotas, de las que se derivan restricciones en materia de gobiernos corporativos e inversión.
Por otro lado, el proyecto establece la modalidad de reparto de los beneficios y de tributación de los fondos y sus cuotas.
En lo que respecta a nuestras principales críticas a la iniciativa, hemos trabajado conjuntamente con nuestros equipos técnicos y los del Ministerio de Hacienda, en el entendido de que el texto legal resulta necesario, y hemos logrado un acuerdo en casi todos los aspectos. Sin embargo, mantenemos algunas observaciones que se hallan pendientes de solución.
En materia de fondos, existen fondos públicos y los llamados "fondos de inversión privados".
Y lo primero que queremos manifestar es que debemos ajustar la legislación sobre fondos de inversión privados, de modo de avanzar hacia una normativa que garantice que ellos sean utilizados como un fin económico o comercial razonable y no como vehículo empleado con el solo objeto de eludir impuestos.
En segundo lugar, queremos que los fondos privados se usen únicamente para la realización de inversiones pasivas; o sea, acciones, bonos y otros.
En tercer término, queremos aumentar las restricciones con inversionistas relacionados, estableciendo condiciones para que el administrador del fondo sea independiente de los tenedores de cuotas.
Y cuarto, se debe exigir que la incorporación de los administradores de los fondos de inversión privados quede registrada ante la Superintendencia de Valores y Seguros.
Con los ajustes propuestos se evita la utilización de los fondos de inversión privados para ocultar utilidades corrientes haciéndolas pasar por ganancias de capital y, por ende, no pagar los impuestos que corresponden.
Consideramos necesario también ajustar las normas del proyecto en lo referente a los beneficios tributarios. Hay acuerdo con el Ministerio de Hacienda en torno a que los flujos de inversión (intereses y dividendos) deben pagar los impuestos correspondientes, y que las ganancias de capital, si las transacciones se realizan en mercados con buena formación de precios, puedan quedar exentas.
El proyecto, en su versión actual, contiene elementos que van en esa línea, pero existen ajustes que resulta necesario incluirle para que ese objetivo se logre a cabalidad. En términos generales, en el texto que tenemos a la vista estas condiciones se cumplen en lo que se refiere a los fondos mutuos, pero se requieren perfeccionamientos en lo relativo a los fondos de inversión.
Queremos que Chile, como lo hemos sostenido con anterioridad, sea una plataforma financiera. Y existe consenso para generar las condiciones necesarias para que en el país se puedan establecer fondos con cobertura global a nivel latinoamericano.
En el proyecto actual esto se busca a través del otorgamiento de un beneficio a los inversionistas extranjeros, el cual, en términos simples, consiste en atribuirle el carácter de fuente extranjera, para efectos tributarios, a todo fondo que tenga al menos el 80 por ciento de sus activos subyacentes en el extranjero. De esta forma, un inversionista foráneo podría pasar a recibir el mismo tratamiento que se le concede en otros países, donde no paga impuesto.
En su versión vigente, el incentivo mencionado no estaría cumpliendo el objetivo de que los flujos de las inversiones en Chile paguen impuestos y solo las ganancias de capital queden exentas. Estamos en conversaciones con el Ministerio de Hacienda y nos hallamos explorando alternativas para materializar el principio convenido, es decir, que paguen los flujos pero no las ganancias de capital.
También queremos considerar -y están incluidos en la iniciativa en examen- los temas relativos a los gobiernos corporativos. En su presente versión, hay asuntos relacionados con las exigencias que deben cumplir las administradoras de fondos, los que, a nuestro parecer, deben ser revisados.
Entre ellos, la política de votación en las juntas o asambleas donde se inviertan recursos del fondo.
Segundo, requerimientos de idoneidad de directores, gerentes y ejecutivos principales de las administradoras.
Y también una normativa sobre la quiebra de un fondo.
Por todas las razones expuestas, señor Presidente , hemos creído conveniente darle paso al proyecto y pedirle a la Sala que lo apruebe en general, de manera que sea devuelto a la Comisión de Hacienda para que esta empiece su discusión particular.
Espero que en las negociaciones que mantenemos con el Ministro del ramo podamos salvar las diferencias expuestas, que son menos que las que se manifestaban cuando el proyecto ingresó a tramitación en la mencionada Comisión.
En mi caso, voy a votar a favor del proyecto, el que pido a la Sala aprobar por unanimidad, al igual que lo hizo el órgano especializado.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Sabag.
El señor SABAG.-
Señor Presidente , el proyecto en debate viene aprobado desde la Cámara de Diputados por amplia mayoría: 93 votos a favor, 2 en contra y 3 abstenciones. Y fue aprobado por unanimidad en la Comisión de Hacienda del Senado.
De acuerdo al mensaje, se busca sistematizar y simplificar la regulación de 1a industria de fondos, otorgando una normativa común a todas las materias que lo requieren y promoviendo un equilibrio entre liquidez, gobierno corporativo e inversionistas.
Al mismo tiempo, se trata de profesionalizar la actividad de gestión y comercialización de fondos, promover la competitividad e internacionalización de la industria, atraer nuevos actores extranjeros y generar mayor competencia y diversidad de demanda en el mercado de renta fija local, además de eliminar la obligación de contratar los servicios de una administradora de fondos para la vivienda y de tener que conformar un fondo especial para la inversión de tales recursos, con el fin de disminuir los costos ligados a la gestión de este tipo de ahorros.
La orientación del proyecto es ampliamente compartida, en cuanto coincide con la necesidad de constituir a Chile en un país que compita eficientemente en el mundo financiero, de manera que podamos adecuarnos a los requerimientos de los mercados internacionales y desarrollar el capital humano apropiado.
Sin embargo, resulta llamativa la disposición de atraer a actores extranjeros, cuando la prioridad debería estar preferentemente puesta en la atracción de las inversiones para materializar proyectos al interior del país. En una economía globalizada, en la que los recursos se trasladan con creciente facilidad de una nación a otra de acuerdo a las mejores condiciones que se ofrezcan en cierto punto del planeta, un país comparativamente pequeño como el nuestro ha de buscar ciertas garantías de estabilidad en el flujo de las inversiones, y si bien el fortalecimiento de la estructura de servicios, en este caso orientada a la gestión de los fondos, parece apropiada, hay que velar también por un adecuado equilibrio con el resguardo de los intereses nacionales.
Por otra parte, se debe tomar en cuenta, paralelamente, que Chile posee un cuantioso volumen de recursos generados por el sistema previsional que se están gestionando principalmente en el extranjero, por lo que sería prudente promover que tales dineros se invirtieran en el país, generando riqueza para los chilenos a través de los proyectos que puedan financiarse con dichos fondos.
Es necesario señalar que los fondos de las AFP, junto con los ahorros voluntarios, llegan a 190 mil millones de dólares, de los cuales la inmensa mayoría se halla en el extranjero. Se trata de un capital muy grande, y si hubiera la capacidad de poder invertirlo en actividades del país, como en la minería del cobre -de lo cual se ha hablado mucho-, sería de gran importancia para continuar con nuestro desarrollo.
Asimismo, se debe tener especial cuidado en aprovechar la oportunidad que representa la presente iniciativa para adoptar los resguardos mínimos que prevengan las situaciones indeseadas que se han generado en otras industrias, como la concentración de los actores y la posibilidad de que estos burlen los controles y las exigencias tributarias por medio de la creación de filiales en territorio nacional que dependan de casas matrices situadas en el extranjero.
En principio, el proyecto de ley parece ser plenamente atingente al momento político y económico que vive nuestro país dentro del escenario mundial, pero no podemos alentar que, por el afán de consolidar la industria de administración de fondos, cometamos errores que luego sean difíciles de corregir, porque esta legislación implica, indirectamente, una suerte de convenio internacional que requerirá acuerdos difíciles de obtener para eventuales modificaciones.
La aprobación general de la iniciativa cuenta con mi voto, y espero que en los trámites de formulación de indicaciones y del análisis en particular en la Comisión de Hacienda pueda ser debidamente mejorada, a fin de que dé garantías a todos los sectores de inversión del país y especialmente a los trabajadores, que son los dueños de los fondos de las AFP.
Anuncio mi voto favorable al proyecto.
El señor PIZARRO ( Presidente ).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
Se va a llamar a los señores Senadores que están en Comisiones para que vengan a votar, porque el proyecto es de quórum calificado.
En votación.
--(Durante la votación).
El señor PIZARRO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Navarro, para fundamentar su voto.
El señor NAVARRO.-
Señor Presidente , creo que a muchos parlamentarios pude habérselos señalado: en general, la administración de estas carteras de fondos tiene un trato de la entidad financiera, pero también de los ejecutivos. Y, a lo menos yo, he enumerado una larga lista de casos en que los fondos han sido administrados discrecionalmente por los ejecutivos y han producido pérdidas, a veces totales.
¿Cuál es la protección que se garantiza a los usuarios, a los ahorrantes, a los inversionistas respecto de una mala administración interna de la entidad financiera? No estoy hablando de los resultados financieros, sino de que hay inversiones no autorizadas por los dueños de los fondos.
Se dan casos dramáticos en la Región del Biobío, denunciados a la Superintendencia de Bancos o a la Superintendencia de Valores y Seguros, pues los fondos fueron puestos a determinada rentabilidad y se produjeron graves pérdidas. La entidad financiera ha señalado que el caso se está investigando, pero imputa la responsabilidad en el agente o ejecutivo a cargo de atender al cliente en cuestión.
Me preocupa que, en definitiva, si se va a discutir un proyecto que busca generar mejores condiciones para los usuarios, tanto pequeños como medianos -los grandes siempre se cuidan solos y están suficientemente protegidos por los abogados y por seguros-, tengan la certeza de que la administración de sus fondos va a estar protegida de personajes inescrupulosos que, sin autorización, intenten generar inversiones que pudieran terminar dañándolos.
Digo claramente que se les falsifica la firma. Se hacen las inversiones, hay pérdidas y el ejecutivo dice: "Bueno, aquí este señor me autorizó". Y los juicios para verificación de firma son muy largos. Por tanto, la autorización para proceder a las inversiones -estamos hablando de la relación directa entre el cliente y el ejecutivo- debe tener una normativa que impida este tipo de abusos.
Porque el banco dice: "Usted firmó; no es responsabilidad mía. Si ha habido falsificación de firma, es responsabilidad del ejecutivo y usted tiene que actuar en contra de él".
Lamentablemente, esto ha ocurrido en entidades financieras y también en bancos. Y la respuesta ha sido la misma. La Superintendencia se queda con los documentos oficiales, que consignan la firma, comillas, del cliente, pero ella fue adulterada para realizar inversiones sin la autorización de este último, que solo se percata cuando hay pérdidas.
Porque, parece que el negocio consiste en falsificar la firma y hacer la operación. Si esta es exitosa, por cierto que el registro de utilidades nunca lo conoce el cliente original, pues no autorizó la operación con su rúbrica. Solo se impone de la situación en caso de fracaso o pérdida.
Por tanto, vamos a concurrir a la aprobación general de este proyecto, que tiene los objetivos ya señalados. En el debate en particular, esperamos escuchar a las entidades fiscalizadoras y algunos testimonios de personas que han usado este mecanismo y que fueron defraudadas por él, así como tener presente el monto y grado en que estas modificaciones efectivamente protegen lo que se pretende.
Yo anuncio mi voto a favor, con las observaciones que he señalado. Es un proyecto de difícil tratamiento. Entiendo que esta es una discusión general que permite coincidir en la necesidad de esta protección.
Por tratarse de una iniciativa de disposiciones complejas que involucran a entidades financieras que en Chile no están en su mejor momento y que muchas veces han tomado decisiones en contra del interés de sus usuarios y clientes, aspiro a establecer las mejores condiciones.
Solo advierto de la relación que he señalado, y espero poder solicitar a la Comisión respectiva que escuche a los clientes defraudados por sus ejecutivos que participaron del sistema y que fueron severa y gravemente dañados en su patrimonio.
Voto a favor.
¡Patagonia sin represas!
¡Nueva Constitución, ahora!
¡No más AFP!
El señor PIZARRO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Kuschel, para fundamentar su voto.
El señor KUSCHEL.-
Señor Presidente , vamos a votar favorablemente esta iniciativa, que incorpora varios elementos que la hacen valiosa y conveniente para modernizar y mejorar la forma de administrar distintos tipos de fondos, especialmente desde nuestro país. Porque, algunos de ellos ya se están administrando desde el extranjero, incluso en el caso de inversiones hechas en Chile.
Me explico: el proyecto considera elementos de mejor gestión de fondos privados, gestión individual de recursos, fondos de inversión de capital extranjero, fondos de ahorro para la vivienda, fondos de capital de riesgo y, después, algunos ajustes que se llaman "operativos" pero que dicen relación con la exención del impuesto sobre las ganancias de capital en el mercado de renta fija, con el fin de atraer nuevos actores, principalmente foráneos, como he mencionado.
El proyecto es bastante largo -el comparado consta de 136 páginas-, y su propósito es modernizar y poner a la altura el mercado de capitales en materia de gestión de fondos, haciendo conveniente la operación desde nuestro país.
Quiero recordar a los señores Senadores que Chile está en un programa de sincronización y de unión de sus Bolsas, pero también de sus mercados de capitales, con México, Colombia y Perú. Algunos de esos países también han modernizado considerablemente sus leyes de gestión y administración de este tipo de fondos. Por eso, creo que incluso es más conveniente que hagamos esto nosotros también a la brevedad.
Es todo, señor Presidente.
El señor LABBÉ ( Secretario General ).-
¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor PIZARRO ( Presidente ).-
Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (23 votos a favor, una abstención y un pareo).
Votaron por la afirmativa las señoras Pérez (doña Lily) y Von Baer y los señores Cantero, Chahuán, Coloma, Espina, García, García-Huidobro, Horvath, Kuschel, Larraín (don Hernán), Letelier, Navarro, Novoa, Orpis, Pizarro, Prokurica, Ruiz-Esquide, Sabag, Uriarte, Walker (don Ignacio), Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés)
Se abstuvo el señor Gómez
No votó, por estar pareado, el señor Tuma.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Se ha solicitado fijar plazo para indicaciones. La sugerencia de la Mesa es que sea el lunes 16 de septiembre, a las 12.
--Así se acuerda.
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