"[4] Comisi\u00F3n Asesora Presidencial en Descentralizaci\u00F3n y Desarrollo Regional \u201CInforme\u201D 7 de octubre de 2014 p. 41. Disponible en internet: http://www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20141007/asocfile/20141007112343/descentralizacion_informe.pdf"^^ . "[2] Cfr. FRONTAURA RIVERA Carlos \u201CApuntes de Historia del Derecho Indiano\u201D Pontificia Universidad Cat\u00F3lica de Chile obra in\u00E9dita."^^ . . "MOCI\u00D3N DE LOS SENADORES SE\u00D1ORES OSSAND\u00D3N, GUILLIER Y QUINTEROS, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL PARA OTORGAR A LAS MUNICIPALIDADES LA NATURALEZA JUR\u00CDDICA DE GOBIERNO LOCAL. (9.964-06)"^^ . . . . . . . . . . "[3] Cfr. FERN\u00C1NDEZ RICHARD Jos\u00E9 \u201CDerecho Municipal Chileno\u201D Editorial Jur\u00EDdica de Chile pp. 40-43."^^ . . " MOCI\u00D3N DE LOS SENADORES SE\u00D1ORES OSSAND\u00D3N, GUILLIER Y QUINTEROS, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL PARA OTORGAR A LAS MUNICIPALIDADES LA NATURALEZA JUR\u00CDDICA DE GOBIERNO LOCAL. (9.964-06) \nI.- Antecedentes \n \nLa Municipalidad es la instituci\u00F3n que constituye la base de la organizaci\u00F3n administrativa del pa\u00EDs. Es la m\u00E1s descentralizada, pluralista, identificada con los habitantes de cada localidad, representativa de los valores y sintetizadora de la riqueza humana de cada rinc\u00F3n de Chile. Pese a estos atributos, llama la atenci\u00F3n que la Constituci\u00F3n Pol\u00EDtica haya rebajado la calidad jur\u00EDdica a la Municipalidad y la consagre como un simple \u00F3rgano administrador, mientras que, en la pr\u00E1ctica, desempe\u00F1a funciones que son connaturales a un gobierno propiamente tal. \n \nFrente a esto, es necesario revisar la idea de \u201Cadministraci\u00F3n\u201D que se asocia constitucionalmente a la Municipalidad y complementarla por otra que recoja su verdadera naturaleza: la idea de \u201Cgobierno local\u201D. Este cambio est\u00E1 lejos de ser anecd\u00F3tico o de implicancias marginales para el devenir diario de la Municipalidad. Supone, por el contrario, reconocer la verdadera autonom\u00EDa que puede y debe tener en la comuna, as\u00ED como la tradicional funci\u00F3n que desempe\u00F1a en los hechos como heredera conceptual del Cabildo indiano. \n \nII.- La transici\u00F3n del Cabildo al Municipio: p\u00E9rdida de sus funciones pol\u00EDticas y consolidaci\u00F3n del Estado \n \nLa ciudad en los tiempos de la Colonia, como Santiago o Concepci\u00F3n, no era concebida por sus contempor\u00E1neos como el conjunto de calles y plazas, sino, principalmente, como la comunidad humana de sus habitantes o la constituci\u00F3n de una peque\u00F1a rep\u00FAblica. La cabeza que dirig\u00EDa estas ciudades era el Cabildo, quien representaba no a la Corona espa\u00F1ola sino directamente los intereses de la ciudad o sus habitantes pol\u00EDticamente organizados. \n \nEl Cabildo de Santiago se constituy\u00F3 el 7 de marzo de 1541, a pocos d\u00EDas de la fundaci\u00F3n de la ciudad (12 de febrero de aquel a\u00F1o), lo que lo transforma en la instituci\u00F3n m\u00E1s antigua de nuestra vida nacional[1]. El Cabildo pose\u00EDa a lo menos tres funciones claramente definidas[2]. En primer lugar, la funci\u00F3n pol\u00EDtica o de cabildo propiamente tal, en virtud de la cual era cabeza y representaba a la ciudad frente al poder de la Corona, representado en la persona del Virrey o del Gobernador, y al poder de la Iglesia, representado por el Obispo. Gracias a esta prerrogativa, el Cabildo nombraba a los gobernadores interinos, recib\u00EDa juramento al gobernador designado por el monarca y destitu\u00EDa al gobernador tir\u00E1nico. El titular de la funci\u00F3n pol\u00EDtica o de cabildo era el Procurador de la Ciudad. \n \nLa segunda funci\u00F3n del Cabildo era la de hacer justicia. Hac\u00EDan las veces de tribunal de primera instancia en las causas civiles y criminales, siendo sus jueces denominados con el t\u00EDtulo de alcaldes. En tercer lugar, el Cabildo pose\u00EDa la funci\u00F3n de regimiento, es decir, las potestades administrativas o que tuvieran relaci\u00F3n con el orden de la comunidad, tales como construir obras p\u00FAblicas, conceder derecho de vecindad, cuidar los menesterosos, controlar el ejercicio de los gremios, supervigilar el mercado local, velar por el buen estado de los caminos, etc. Los titulares de la funci\u00F3n de regimiento fueron los regidores. \n \nComo puede apreciarse, la legislaci\u00F3n colonial desde los monarcas habsburgos en adelante reconoc\u00EDa al Cabildo no s\u00F3lo funciones administrativas (regimiento), sino tambi\u00E9n potestades jurisdiccionales (justicia) y atribuciones eminentemente pol\u00EDticas (cabildo). M\u00E1s tarde, en el siglo XVIII, con la llegada al trono espa\u00F1ol de los monarcas borbones y su impulso de una pol\u00EDtica m\u00E1s centralista, se redujeron algunas facultades del Cabildo para traspasarlas a los Intendentes y Gobernadores, pero jam\u00E1s se sustituyeron del todo las tres funciones esenciales del \u00F3rgano que actuaba como cabeza de la ciudad o vecindario. \n \nEl vaciamiento de funciones del Cabildo fue un proceso gradual, que comenz\u00F3 en 1810 y termin\u00F3 en sus aspectos gruesos en 1854, con la dictaci\u00F3n de la Ley Org\u00E1nica de Municipalidades, donde qued\u00F3 el municipio sujeto al poder central. Luego, en 1891, con la nueva Ley de Municipalidades se consagr\u00F3 la idea de la \u201Ccomuna aut\u00F3noma\u201D, propuesta que fracas\u00F3 en el curso de los a\u00F1os debido al mal uso de las amplias atribuciones que se otorgaron. La Constituci\u00F3n de 1925 retrotrajo la regulaci\u00F3n de la Municipalidad a la \u00E9poca anterior a la idea de la comuna aut\u00F3noma[3]. \n \nIII.- Marco jur\u00EDdico vigente \n \nLa Constituci\u00F3n de 1980 reconoce a las Municipalidades la naturaleza de corporaciones aut\u00F3nomas de derecho p\u00FAblico, con personalidad jur\u00EDdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participaci\u00F3n en el progreso econ\u00F3mico, social y cultural de la comuna. La Constituci\u00F3n le encomienda a una ley org\u00E1nica la determinaci\u00F3n de las funciones y atribuciones de la Municipalidad (cfr. art. 118). \n \nSin embargo, pese a que no se excluye a nivel constitucional el ejercicio de funciones pol\u00EDticas o de gobierno, al encabezar el art\u00EDculo 118 con el t\u00EDtulo \u201Cadministraci\u00F3n comunal\u201D, fija el criterio que m\u00E1s tarde la ley org\u00E1nica respectiva asumir\u00E1 para determinar el alcance y extensi\u00F3n de sus funciones. \n \nEn efecto, la Constituci\u00F3n regula a la Municipalidad en el cap\u00EDtulo XIV, denominado \u201CGobierno y Administraci\u00F3n Interior del Estado\u201D. El art\u00EDculo 110 dispone que para los fines del gobierno y administraci\u00F3n interior del Estado, el territorio de la Rep\u00FAblica se dividir\u00E1 en regiones y \u00E9stas en provincias, mientras que para los efectos de la administraci\u00F3n local, las provincias se dividir\u00E1n en comunas. \n \nLa Constituci\u00F3n divide el tratamiento del gobierno y administraci\u00F3n interior del Estado en tres t\u00EDtulos: \u201CGobierno y Administraci\u00F3n Regional\u201D (art\u00EDculos 111 al 115), \u201CGobierno y Administraci\u00F3n Provincial\u201D (art\u00EDculos 116 al 117) y, finalmente, \u201CAdministraci\u00F3n Comunal\u201D (art\u00EDculos 118 al 122), cambiando de forma extra\u00F1a en este \u00FAltimo t\u00EDtulo el concepto base \u201Cgobierno\u201D y refiri\u00E9ndose s\u00F3lo como \u201Cadministraci\u00F3n\u201D. \n \nEste cambio en la nomenclatura jur\u00EDdica cuando se habla de la Municipalidad no es un mero accidente o una diferenciaci\u00F3n sin importancia. Por el contrario, la norma suprema ex profeso le rest\u00F3 la calidad de gobierno al \u00F3rgano rector de la comuna, no admitiendo que lo comunal act\u00FAe como gobierno, sino como un mandatario administrativo. Esto, sin duda, rebaja la importancia y conculca la independencia y libertad que debiera ostentar la Municipalidad, limitando su campo legal de acci\u00F3n y con ello afectando negativamente el desarrollo pol\u00EDtico local. \n \nAnte la decisi\u00F3n constitucional de definir la naturaleza jur\u00EDdica de la Municipalidad como una mera administraci\u00F3n, la realidad de los hechos que reconoce una funci\u00F3n gubernativa tiende a imponerse por s\u00ED sola. En efecto, \u00E9sta no s\u00F3lo administra sino que dirige con plenos poderes f\u00E1cticos un determinado territorio. Lo que corresponde realizar, en consecuencia, no es crear a la Municipalidad una naturaleza jur\u00EDdica novedosa y artificial, sino restituir aquella funci\u00F3n que desde el Cabildo indiano desempe\u00F1aba y que hoy de manera f\u00E1ctica sigue desarrollando: ser, a la vez, gobierno y administraci\u00F3n. \n \nIV.- Necesidad de una efectiva descentralizaci\u00F3n pol\u00EDtica \n \nEl informe de la Comisi\u00F3n Asesora Presidencial en Descentralizaci\u00F3n y Desarrollo regional, publicado el 7 de octubre de 2014, constat\u00F3 que una manifestaci\u00F3n de la concentraci\u00F3n pol\u00EDtica es el hecho que las municipalidades sean concebidas como instancias de car\u00E1cter administrativo y se desconozca su rol de gobierno local. \n \nEn efecto, el Informe se\u00F1ala expresamente: \u201CA diferencia de muchos otros pa\u00EDses, incluyendo Latinoam\u00E9rica, donde el concepto de Gobierno Local se expresa en una efectiva autonom\u00EDa para aprobar y gestionar pol\u00EDticas, definir y cobrar impuestos y, entre otros, administrar el territorio, en el caso chileno un indisimulado \u00E9nfasis centralista tiende a considerar a la Municipalidades como instancias primordialmente de car\u00E1cter administrativo, sujetas a todo tipo de normativas o restricciones y b\u00E1sicamente como colaboradoras en iniciativas, programas y proyectos impulsados por ministerios o servicios centrales\u201D[4]. \n \nLa descentralizaci\u00F3n pol\u00EDtica es una idea que ha tomado fuerza en los \u00FAltimos a\u00F1os, fruto de las discusiones promovidas para lograr un progreso equitativo y justo para todos los habitantes del pa\u00EDs. Han sido numerosos los esfuerzos de parlamentarios que se han congregado en torno a este nuevo paradigma de desarrollo. Muchos de ellos coinciden, como muestra el Manifesto \u201CUn Nuevo Trato Para Chile\u201D y que firmaran un grupo de senadores en julio de 2014, en avanzar hacia una mayor autonom\u00EDa para las comunas, que incluya mejores atribuciones y recursos; apoyar el progreso de zonas extremas o rezagadas; o incluso revisar la posibilidad de establecer tributos regionales. \n \nEn este sentido, otorgar a las Municipalidades el car\u00E1cter de gobierno local es, sin ninguna duda, un paso decisivo para lograr una verdadera agenda descentralizadora. \n \nV.- Diferencias entre las funciones de administraci\u00F3n y gobierno \n \nLas diferencias entre administrar y gobernar no son meramente sem\u00E1nticas. Gobernar supone a cumplir con el mandato que entrega la ciudadan\u00EDa directamente, por lo que le da autonom\u00EDa. Administrar, en cambio, implica ser mandatario de otra autoridad, no es un mandato directo del ciudadano organizado. \n \nEn la administraci\u00F3n s\u00F3lo cabe hacer aquello para lo cual expresamente se ha facultado normativamente. En cambio, en el arte de gobernar se puede realizar todo aquello que busca el bien com\u00FAn y los fines postulados en un programa de gobierno, con arreglo al principio de legalidad (art\u00EDculos 6\u00B0 y 7\u00B0 de la Constituci\u00F3n). \n \nLa administraci\u00F3n es revocable y depender\u00E1 de la acci\u00F3n de otros estamentos, \u00F3rganos y autoridades, evitando duplicidad y oblig\u00E1ndose a coordinar. Pero el gobernar es insustituible y otros \u00F3rganos, autoridades o estamentos no pueden intervenir. \n \nUn gobierno conlleva la facultad de administrar; pero una administraci\u00F3n no necesariamente implica gobernar, ya que no posee m\u00E1s facultades que aquellas que le entrega la fuente que le permite o autoriza administrar; es una forma de mandatar. \n \nUn gobierno posee los poderes e investiduras necesarias para cumplir el objetivo supremo, buscar el bienestar y la felicidad de los sujetos sobre los cuales se gobierna. Esto es lo que permite una verdadera descentralizaci\u00F3n. Que los ciudadanos entreguen un mandato a aquellos que los van a gobernar, que sean aut\u00F3nomos y tengan las facultades para lograr los objetivos y fines por los cuales fueron electos. \n \nEn este contexto, es el municipio el que puede y debe satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participaci\u00F3n en el progreso econ\u00F3mico, social y cultural de las respectivas comunas. La misi\u00F3n que la misma Constituci\u00F3n le entrega a la Municipalidad, por l\u00F3gica, se puede lograr con las facultades de gobierno, no solo como administrador. Un gobierno dirige, dispone y ordena, pero tambi\u00E9n administra, decide y avanza, con una ventaja o efecto colateral de inusitada importancia, puesto que, teniendo atribuciones de gobierno, la Municipalidad podr\u00EDa corregir las distorsiones que siempre se producen con la legislaci\u00F3n que afecta al municipio. Esto porque sabemos que la diversidad del tama\u00F1o territorial, de realidades poblacionales y culturales, las de ubicaci\u00F3n y caracter\u00EDsticas sociales hacen que cada norma deba ser, de alguna forma, adaptada a la comuna en particular, lo que un gobierno solucionar\u00EDa de mejor forma que un mero administrador. \n \nVI.- Contenido del proyecto \n \nLa presente reforma constitucional modifica los art\u00EDculos 110, 118 y 120 de la Carta Fundamental. Las modificaciones propuestas complementan el concepto \u201Cadministraci\u00F3n\u201D con la voz \u201Cgobierno\u201D, de tal modo que la Municipalidad sea al mismo tiempo \u201CAdministraci\u00F3n\u201D y \u201CGobierno\u201D. Una vez aprobada la presente reforma, deber\u00E1n naturalmente modificarse las leyes respectivas, como la Ley Org\u00E1nica Constitucional de Municipalidades, a fin de que se ajusten a la nueva filosof\u00EDa u orden constitucional en la materia. \n \nAl respecto, cabe hacer presente que, como dispone el art\u00EDculo 127 de la Carta Fundamental, una reforma constitucional puede iniciarse como moci\u00F3n siempre que cumpla con las limitaciones del inciso primero del art\u00EDculo 65. Este precepto se\u00F1ala que las mociones no pueden ser firmadas por m\u00E1s de diez diputados ni por m\u00E1s de cinco senadores. \n \nA mayor abundamiento, cabe hacer presente que el proyecto de reforma constitucional no pretende alterar la divisi\u00F3n pol\u00EDtica o administrativa de Chile, sino redefinir la naturaleza jur\u00EDdica de la Municipalidad. Es, de este modo, un cambio en el orden de los conceptos, dejando inalterables las estructuras pol\u00EDtico-administrativas del pa\u00EDs tal y como las conocemos. \n \nPor las razones antes expuestas, venimos a someter a vuestra consideraci\u00F3n el siguiente \n \n \nPROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL \n \nArt\u00EDculo \u00DAnico: Modif\u00EDcase la Constituci\u00F3n Pol\u00EDtica de la Rep\u00FAblica de la siguiente forma: \n \n1) Reempl\u00E1zase el inciso primero del art\u00EDculo 110 por el siguiente: \u201CPara el gobierno y administraci\u00F3n interior del Estado, el territorio de la Rep\u00FAblica se divide en regiones, \u00E9stas en provincias, y \u00E9stas \u00FAltimas en comunas.\u201D. \n \n2) Reempl\u00E1zase el t\u00EDtulo que antecede al art\u00EDculo 118, denominado \u201CAdministraci\u00F3n Comunal\u201D, por otro que diga \u201CGobierno y Administraci\u00F3n Comunal\u201D. \n \n3) Reempl\u00E1zase el inciso primero del art\u00EDculo 118 por el siguiente: \u201CEl gobierno y administraci\u00F3n local de cada comuna o agrupaci\u00F3n de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estar\u00E1 constituida por el alcalde, que es su m\u00E1xima autoridad, y por el concejo.\u201D. \n \n4) Reempl\u00E1zase en el inciso primero del art\u00EDculo 120 la expresi\u00F3n \u201Cregular\u00E1 la administraci\u00F3n transitoria de las comunas\u201D por la frase que diga \u201Cregular\u00E1 el gobierno y la administraci\u00F3n transitoria de las comunas\u201D. \n \n(Fdo.): Manuel Jos\u00E9 Ossand\u00F3n Irarraz\u00E1bal, Senador.- Alejandro Guillier \u00C1lvarez, Senador.- Rabindranath Quinteros Lara, Senador. \n \n " . "[1] Cfr. FERN\u00C1NDEZ RICHARD Jos\u00E9 \u201CDerecho Municipal Chileno\u201D Editorial Jur\u00EDdica de Chile p. 33."^^ . . . . . . . .