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El señor GIRARDI ( Presidente ).- Proyecto, en segundo trámite constitucional, que modifica la ley N° 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, para dotar de atribuciones en materias financieras, entre otras, al Servicio Nacional del Consumidor, con informe de la Comisión de Economía y urgencia calificada de "suma".
7094-03
--Los antecedentes sobre el proyecto (7094-03) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 90ª, en 1 de marzo de 2011.
Informe de Comisión:
Economía: sesión 13ª, en 3 de mayo de 2011.
El señor GIRARDI (Presidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ ( Secretario General ).- El objetivo principal de la iniciativa es modificar la Ley de Protección de los Consumidores para dotar al Servicio Nacional del Consumidor de mayores atribuciones en el ámbito financiero, contemplándose la regulación de los contratos de adhesión y la creación del "sello SERNAC", que permitirá identificar los contratos que cumplen con los estándares exigidos. Asimismo, se fortalece la facultad del SERNAC para requerir información eficaz y se confiere la calidad de ministro de fe a ciertos funcionarios del Servicio.
La Comisión de Economía discutió la iniciativa solamente en general y aprobó la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros presentes (Senadores señores Espina, García, Kuschel y Sabag). El texto acogido por aquella es el mismo que despachó la Cámara de Diputados, el cual se transcribe en el informe que Sus Señorías tienen a la vista.
Cabe consignar que los artículos 16 quáter y 59 bis, contenidos en el artículo 1º del proyecto, tienen el carácter de normas orgánicas constitucionales, por lo que requieren para su aprobación el voto conforme de 22 señores Senadores.
El señor GIRARDI ( Presidente ).- En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el Honorable señor Tuma.
El señor TUMA.- Señor Presidente , nadie puede dudar de la importancia de una iniciativa legal que guarda relación con la protección de los consumidores.
Las sociedades en la actualidad han evolucionado al permitir que todos los ciudadanos tengan derechos que se expresan en su acceso al mercado y a la adquisición de bienes y servicios. En particular, se ha democratizado el acceso a los servicios financieros.
No obstante, el Presidente de la República ha recogido un sentir ciudadano generalizado, reiterativo, en cuanto a que hay un conjunto de normativas o bolsones de mercado que impiden a los usuarios acceder a esos servicios con libertad, con autonomía, y percibir que existe equilibrio entre quienes ofrecen tal prestación y quienes la contratan.
Debo reconocer que el proyecto de ley que envió el Presidente Piñera representa un sentir mayoritario de los ciudadanos y, por supuesto, de los parlamentarios, pues atiende una demanda largamente anhelada.
Sin embargo, con la misma fuerza con que se anunció la iniciativa a través de los medios de comunicación, se ha pretendido hacer creer a la gente que con esta propuesta se logrará un equilibrio entre las oportunidades que tendrá el ciudadano de a pie para establecer una relación con los servicios financieros o los proveedores de crédito a fin de otorgarle mayor información.
En el mensaje, el Primer Mandatario señala: "en el convencimiento de que la mejor forma de proteger a los consumidores es mejorando la información a la que pueden acceder para la toma de sus decisiones de consumo, se busca que las empresas que promocionan y dan a conocer sus productos por Internet informen acerca de los precios y características esenciales de éstos, facilitando así el acceso a la información de los consumidores".
Estando de acuerdo con la inspiración de mejorar la entrega de información, no comparto el diagnóstico de que a través del proyecto en debate se resolverá el maltrato que los usuarios experimentan a manos de un mercado bastante desequilibrado.
Lo que se pretende ahora es "reforzar al Servicio Nacional del Consumidor mediante la creación de divisiones especializadas y, particularmente, una unidad financiera, para que puedan otorgar la orientación adecuada a los consumidores".
Señor Presidente , son necesarias la orientación y una mayor información; pero no es suficiente frente a las condiciones que el mercado ofrece a los consumidores, quienes están absolutamente desprovistos de instrumentos para proteger sus derechos.
El SERNAC así concebido no resuelve el problema, desde el punto de vista de ponerse al lado de los usuarios débiles para procurar un equilibrio en las normas de los contratos de adhesión que, en muchos casos, son abusivas.
Aun cuando se aprobara la iniciativa, no se solucionarían situaciones como las ventas atadas en los créditos, por cuanto al usuario se le conmina a firmar un contrato en el que se ve obligado a mantener una cuenta corriente o una tarjeta de crédito. De hecho, no puede desvincularse de tales productos, porque se desnaturaliza absolutamente el contrato principal, que es el crédito hipotecario. Por ende, se queda pagando, de por vida o mientras dure dicho crédito, servicios que no ha pedido y que no requiere.
En definitiva, el proyecto no resuelve el problema de los consumidores cautivos por parte de las entidades prestadoras de servicios crediticios.
Necesitamos más información, pero también, más derechos.
En ese sentido, resulta atinado lo que acordó la Comisión de Economía por unanimidad hoy en la mañana: aprobar la idea de legislar. No obstante, se debiera fijar un plazo largo -al menos hasta fin de mes- para presentar indicaciones.
Además, se le encargó a la Secretaría de dicho órgano técnico procesar, con la colaboración del SERNAC, las más de 30 mociones -de todos los sectores políticos, tanto de la Cámara de Diputados como del Senado- que dicen relación con el mejoramiento de los derechos de los consumidores, particularmente, en materia financiera, y realizar una exposición sobre el asunto en el seno de la Comisión.
En consecuencia, la iniciativa que nos ocupa es un paso. Su aprobación en general constituye una oportunidad para hacer lo que no hemos sido capaces: abordar el punto de fondo; o sea, las relaciones entre los consumidores de crédito y las entidades financieras y bancarias.
Hasta el momento estamos limitados por la normativa vigente. En los mercados regidos por legislaciones especiales la Ley del Consumidor prácticamente no tiene imperio, salvo en lo que no esté regulado. Sin embargo, las leyes especiales siempre estarán por encima de los derechos de los consumidores.
Con algunos Senadores hemos planteado un proyecto de reforma constitucional justamente para consagrar los derechos de los consumidores.
Sin embargo, para ser coherente, no basta con que tales derechos tengan rango constitucional si no se implementan con legislaciones que generen un equilibrio, que otorguen justicia, que den oportunidades y que no mantengan cautivos a los usuarios.
Es un avance lo hecho por la Cámara de Diputados en este proyecto al crear el denominado "Sello SERNAC". ¡Pero no es suficiente!
Invito a los señores Senadores a aprovechar esta oportunidad para enriquecer la iniciativa -pongamos más carne a este esqueleto-, que nos permitirá pagar una deuda con la inmensa mayoría de los ciudadanos, quienes, como se ve, se mantienen en la indignación.
Señor Presidente , la entidad que se crea ni siquiera está concebida en términos de actuar como una defensoría, de manera de representar los derechos e intereses de los deudores financieros ante los tribunales de justicia. Porque la fórmula vaga del Ejecutivo deja la idea -equivocada, por cierto- de que existe todo un complejo de organismos competentes para proteger los derechos de los usuarios. ¡Si no van a defender nada! ¡Se va a proporcionar mejor información, pero nadie defenderá esos derechos!
La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras se encarga de que funcione el sistema. Pero no vela por los intereses de los usuarios, sino por los de los bancos.
Entonces, mientras tengamos organismos destinados a regular que opere bien la industria, pero no a lograr un equilibrio con la Asociación de Bancos o con la propia Superintendencia a fin de resguardar los derechos de los consumidores, ¡no hay nada que ofrecer, nada que celebrar, nada que anunciar a los usuarios de créditos del país!
Por lo tanto, invito al Senado a trabajar en la formulación de indicaciones que apunten al fondo del asunto: garantizar que los usuarios de créditos tengan derechos.
Por eso -reitero- celebro el acuerdo adoptado por unanimidad en la Comisión de Economía esta mañana para conocer un conjunto de mociones sobre la materia que permitirán mejorar el proyecto.
Reitero: este es un paso, pero queda muchísimo por avanzar.
Dicho órgano técnico tendrá una gran tarea en ese sentido.
A partir de la aprobación de esta iniciativa, de este esqueleto -como alguien dijo: "Peor es nada"-, podremos avanzar en el establecimiento de una normativa que garantice los derechos de los usuarios de los sistemas crediticios.
He dicho.
El señor GIRARDI (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor García.
El señor GARCÍA .- Señor Presidente , creo que este es un buen proyecto de ley. Mediante él se cumple el compromiso que suscribió con el país el entonces candidato, y ahora Presidente de la República , don Sebastián Piñera .
¿Y por qué creo que es un buen proyecto de ley?
En primer lugar, porque se optó por reforzar las atribuciones del actual Servicio Nacional del Consumidor.
Se pudo crear un organismo distinto; era una opción. Sin embargo, el aprovechar la experiencia, la trayectoria, el prestigio de ese Servicio, como reconocimiento a lo que ha sido su permanente lucha -de muchos años- en defensa de los derechos de los consumidores, en mi concepto, habla de generosidad y, también, de compromiso con lo que debe ser la esencia de las facultades que se le están entregando: protección de tales derechos, ahora en el caso concreto de los servicios financieros.
Señor Presidente, quiero llamar la atención sobre un instrumento que se crea y que me parece novedoso y útil: el llamado "sello SERNAC". Y, junto con eso, se establece el denominado "defensor del cliente".
El sello SERNAC hará que los contratos de adhesión, en la medida que cumplan todos los requisitos de protección a los consumidores, queden validados por el referido Servicio.
Así, cuando los consumidores vayan a tomar un servicio financiero -por ejemplo, un crédito- habrán de fijarse, entre otras cosas, en si la entidad respectiva tiene en sus puertas, en sus ventanas, en fin, el sello SERNAC, porque él será garantía del cumplimiento de todas las normas de protección al consumidor.
Para tener esa garantía, las entidades financieras deberán contar con un sistema de defensor del cliente -obviamente, organizado por ellas- que posibilite que las controversias, quejas o reclamaciones surgidas respecto a cualquier producto o servicio financiero se solucionen por la vía del buen componedor, evitando juicios que se prolongan demasiado y en que muchas veces lo que obtiene el consumidor no guarda relación con el tiempo que debió esperar para que se hiciera justicia.
Estimo, pues, que tanto el sello SERNAC cuanto el defensor del cliente, cuya creación se plantea a trav��s de este proyecto de ley, son instrumentos -como señalé- tremendamente novedosos y, al mismo tiempo, eficaces.
Por otro lado, se faculta para que algunos funcionarios del SERNAC tengan la calidad de ministros de fe, de modo que cuando uno de ellos detecte, por ejemplo, que una entidad financiera no entrega la información correspondiente para determinar el verdadero costo de un crédito o que la que muestra en sus respectivas pantallas, en sus sitios web, en fin, no se ajusta a la verdad, ello sea prueba suficiente ante los tribunales.
El hecho de que a los funcionarios del SERNAC se les otorgue en materia financiera la calidad de ministros de fe significa también un gran avance y constituye una enorme garantía de que se trata de un buen proyecto.
La iniciativa en debate, además, regula las modificaciones a los contratos vigentes, para proteger los derechos de los consumidores en materia financiera. De manera que en este ámbito no podrá haber ningún contrato que vulnere tales derechos.
Señor Presidente, siento que estamos dando un gran paso, que nos hallamos en la línea correcta de defensa de los derechos de los consumidores en materia de servicios financieros.
Por cierto, a este respecto hay abusos, pues muchas veces a las personas no solo se les cobran intereses, sino también comisiones, intereses sobre estas, y se les aplican distintas fórmulas, todo lo cual deriva en que el peticionario no tenga ninguna claridad sobre el verdadero costo del crédito a que opta.
En numerosas ocasiones tampoco existe certeza en cuanto a qué sucede cuando alguien se atrasa en el servicio del crédito; a cómo son las normas que obligan al pago total de la deuda, o a cuáles son las sanciones por la mora.
Al estipularse todo aquello en los contratos de adhesión y al ser estos debidamente visados por el SERNAC, obviamente habrá una garantía en el sentido de que lo consignado en dichos documentos se conforma a la ley, con lo cual -repito- se protegerán los derechos de los consumidores.
Por las razones que señalé, y entendiendo que estamos votando la idea de legislar, los Senadores de Renovación Nacional anunciamos nuestros votos favorables al proyecto en debate.
He dicho.
El señor GIRARDI (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente , en mi condición de miembro de la Comisión de Economía y últimamente como Presidente de ella, me tocó participar en la elaboración del informe recaído en el proyecto del Ejecutivo conocido como "SERNAC Financiero".
Esta iniciativa responde a una necesidad que viene arrastrándose desde hace largo tiempo: la de que los consumidores de servicios financieros sean objeto también de protección.
En la última campaña presidencial fue parte de los programas de los candidatos. Sobre tal base, el Gobierno nos envió un proyecto que va en la línea correcta en cuanto al resguardo del consumidor de servicios financieros.
En la actualidad el SERNAC trata de proteger los derechos de los consumidores.
Para hacernos una imagen de qué significan en nuestro país los consumidores de diferentes bienes, debemos ir a las estadísticas.
Ellas nos muestran que tienen algún tipo de deuda más o menos 4 millones de hogares urbanos; o sea, 67 por ciento de estos recurren a los servicios financieros en procura de préstamos. Y en los estratos de menores ingresos lo hace el 61 por ciento.
Doy estas cifras porque ponen de manifiesto la necesidad de proteger a sectores que muchas veces quedan en posición vulnerable frente a su contraparte en la contratación de préstamos.
Los consumidores de créditos financieros y los de servicios de telecomunicaciones suman más de 60 por ciento de las prestaciones realizadas.
No debemos olvidar, señor Presidente , que hoy día hay en Chile 17 millones de abonados a telefonía celular.
Si revisamos las estadísticas sobre los reclamos que recibió el SERNAC en 2009, vemos que 26 por ciento recayó en las empresas de telecomunicaciones; 27 por ciento en las de servicios financieros y seguros, y 22 por ciento en las del retail.
Considerando tales antecedentes, estimo que el proyecto en debate constituye un avance. Sin embargo, no es lo óptimo.
Todos pensamos en cierto momento que vendría una propuesta para la creación de un servicio protector de los consumidores de recursos financieros.
El Servicio Nacional del Consumidor fue escogido como vehículo para establecer el SERNAC Financiero. No se crea un organismo separado.
Ahora bien, frente a la consulta de por qué no se establecía un SERNAC Financiero aparte de aquel Servicio, el Gobierno nos dio una respuesta que considero razonable: la Superintendencia de Bancos cumple más bien un rol como ente fiscalizador de la banca, por lo cual no puede preocuparse de situaciones que afectan a los consumidores de servicios financieros.
Se quiso, pues, aprovechar la estructura del Servicio Nacional del Consumidor actual para crear el SERNAC Financiero.
¿Qué hace la iniciativa? Consigna disposiciones -las considero positivas, pero hay que seguir perfeccionándolas- sobre diversos aspectos. Y cito:
-Regula los contratos de adhesión de los sectores financiero, comercial y de seguros, y de todo proveedor de créditos.
-Define y prohíbe las ventas atadas.
-Obliga a identificar clara y pormenorizadamente los costos de toda operación de crédito y otros servicios, de manera que el consumidor tenga plena información al momento de decidir sobre la contratación de un préstamo.
-Faculta al consumidor al objeto de revocar los mandatos para el cobro conferidos al proveedor.
-Inserta en la ley N° 19.496 una institución novedosa pero interesante: el sello SERNAC, que se otorga a las instituciones financieras sin antecedentes de conducta abusiva para con sus contratantes de préstamos.
-Crea la figura del defensor del cliente, como mecanismo protector del consumidor de créditos.
-Fortalece la facultad del SERNAC para requerir información eficaz sobre ese tipo de consumidores.
-Confiere la calidad de ministro de fe a ciertos funcionarios del Servicio. Además, les permite aplicar multas ante la comisión de infracciones.
-Incorpora la suspensión de la prescripción de la acción cuando el consumidor haya interpuesto un reclamo ante el SERNAC (no es necesario que medie una demanda judicial).
-Les otorga a los organismos fiscalizadores facultades sancionatorias.
Por otra parte, señor Presidente , hay una cuestión que hice ver en la Comisión de Economía.
Estoy de acuerdo en que se haya optado porque el actual SERNAC asuma también la calidad de SERNAC Financiero. Pero, si bien se le asignan los recursos necesarios para contratar personal, considero insuficiente la dotación que se le fija: 23 personas de planta y a contrata para todo el territorio nacional, más 25 cargos profesionales a honorarios. Y el gasto total -esto tendrá que analizarlo la Comisión de Hacienda en el segundo informe- bordea los 1.100 millones de pesos.
En mi concepto, estamos frente a un proyecto positivo. Falta mucho por avanzar en la materia. Lo que han sostenido aquí los Senadores señores Tuma y García es cierto. Entonces, necesitamos -y así lo acordamos en la Comisión- un plazo suficiente para presentar indicaciones a fin de incorporar las más de 31 mociones referentes a los consumidores instaladas en la Comisión de Economía.
Es decir, hay al respecto una preocupación expresada en una multiplicidad de iniciativas parlamentarias. Y queremos refundir todos los planteamientos contenidos en ellas -por supuesto manteniendo su autoría- para traer a la Sala un proyecto de ley lo más completo posible, que sirva no solo para la instalación del SERNAC Financiero, sino también para perfeccionar el Servicio que ya existe a fin de hacerlo más eficaz en la protección de aquel sector.
La idea del proyecto en debate es resguardar a los consumidores de servicios financieros, sector muy importante que, como dije, alberga a casi 67 por ciento de los hogares que tienen algún tipo de deuda.
Por las razones expuestas, votaremos a favor de la idea de legislar, en el entendido de que durante el trámite de segundo informe, que también se cumplirá en la Comisión de Hacienda, podremos estructurar una iniciativa que alcance de la mejor forma posible el objetivo que se persigue.
He dicho.
El señor GIRARDI ( Presidente ).- Solicito autorización para abrir la votación, porque para aprobar esta iniciativa se requiere quórum especial.
Mientras suenan los timbres podrán intervenir los tres oradores que restan.
--Así se acuerda.
El señor GIRARDI (Presidente).- En votación.
--(Durante la votación).
El señor GIRARDI ( Presidente ).- Tiene la palabra el Senador señor Hernán Larraín para fundar su voto.
El señor LARRAÍN .- Señor Presidente , en primer lugar, expreso mi apoyo a esta iniciativa, que fue presentada por el Gobierno y su Ministro de Economía , pues creo que, como se ha señalado, responde a una inquietud muy generalizada en numerosos sectores.
No cabe la menor duda de que hoy día existe en el ámbito financiero un grado muy fuerte de asimetría en la información entre quienes están en el lado de los bancos y sus clientes o deudores. Y a esta situación, que bien se explica por la complejidad de la iniciativa en discusión, por sus niveles técnicos, deben buscársele soluciones, ya que de lo contrario la gente común seguirá asumiendo compromisos sin conocer las consecuencias derivadas de ellos. Esto significa a veces que los costos de un crédito se paguen en forma exagerada porque, habiendo resguardos, no se toman precisamente por el desconocimiento que hasta la fecha hay en torno a esta materia.
Por eso, cuanto se encamine a simplificar la información y a obligar a entregarla es, sin lugar a dudas, extraordinariamente positivo. Y el proyecto que nos ocupa, a mi entender, en lo fundamental, lo hace. Por ejemplo, por la vía de regular los contratos de adhesión estableciendo una cantidad relevante de especificaciones que deben contener: comisiones, cargos y tarifas cobradas; causales de terminación anticipada; duración; procedimiento de reclamo; obligación a proveedores de mantener informado periódicamente al consumidor sobre el estado del servicio prestado; facultad del consumidor para poner término a un contrato de crédito pagando en cualquier tiempo lo adeudado, etcétera.
Es decir, estamos frente a un esfuerzo muy necesario en una materia compleja y que se ha prestado para la comisión de abusos con más frecuencia que la deseable.
Por eso, también me sumo a la aprobación en general de esta iniciativa, mas no sin dejar manifestada mi inquietud por algunas de las normas que contiene.
Desde luego, porque en parte el objetivo no se logra plenamente debido a que, más que intentar simplificar la información, esta iniciativa busca un producto con mayor estandarización, que probablemente deja poca libertad para la diversidad financiera, para la diversidad de los bancos, lo que puede, al final, perjudicar a los clientes más riesgosos, que son los de menos recursos.
Entre las normas que, a mi juicio, deben ser consideradas con especial atención, si bien son de distinta envergadura, se encuentra, por ejemplo, el artículo 16 quinquies, que señala las prácticas comerciales que no se pueden utilizar, entre las cuales su letra a) incluye el envío de productos o contratos "no solicitados al domicilio o lugar de trabajo del titular.".
Me pregunto por qué eso puede atentar contra la libertad de elección. No necesariamente es así. No veo la justificación. Por lo tanto, es algo que quizá bien merecería ser revisado.
Otra cuestión -a lo mejor, un poco más compleja- se relaciona con el número 3 del ARTÍCULO 1º, que modifica el artículo 26 de la ley Nº 19.496, donde se establece un plazo de prescripción de seis meses para las acciones, contados desde que se haya incurrido en la infracción respectiva, y de un año respecto de las sanciones. El proyecto agrega una oración en el sentido de que el primero de esos términos se suspenderá cuando se presente una reclamación ante el Servicio Nacional del Consumidor y seguirá corriendo una vez concluido el trámite ante este organismo.
Ello es bastante discutible. Normalmente, las prescripciones se interrumpen cuando media una intervención judicial, lo cual se explica porque esta se sujeta a ciertas reglas que no son las mismas en el ámbito administrativo. Existe, por ejemplo, el abandono del procedimiento, lo que permite que la interrupción de la prescripción sea eterna o casi indefinida. Lo anterior no ocurre en la esfera administrativa, lo cual se traduce en que una reclamación se tramite durante años y nunca se deje de interrumpir la prescripción.
Me parece que es un asunto complicado y digno de revisarse.
Tal vez también reviste una dificultad la situación que se presenta con motivo del artículo 62 que se agrega, en el número 10 del ARTÍCULO 1º, para facultar al Ministerio de Economía a dictar reglamentos por decreto supremo a fin de complementar el contenido del proyecto.
Una de las disposiciones contempladas determina que "Los contratos de adhesión con cláusulas de renovación automática, deberán modificarse y ajustarse a las nuevas normas dentro de los doce meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia del reglamento respectivo", etcétera. No quiero entrar en todo el detalle.
Lo que se plantea es que se pueden reemplazar, dentro de un plazo, los contratos ya firmados por los clientes o consumidores con una institución financiera. Me pregunto si nos encontramos frente a un caso de efecto retroactivo que va más allá de lo permitido. Como los contratos incluyen, al momento de su celebración, la ley vigente, al disponer su cambio más adelante podemos afectar derechos adquiridos. Estos últimos, en cierto ámbito, gozan de protección constitucional, por lo que no cualquier norma puede tener efecto retroactivo.
Aquí se presenta un punto por examinar, ya que no es posible determinar esa consecuencia por reglamento en casos en que se puedan vulnerar tales derechos.
En fin, como se puede apreciar, existen algunos aspectos muy positivos en el proyecto, ya resaltados en diversas intervenciones, y, por lo mismo, no hago más que sumarme a ellas.
Estimo que ciertas disposiciones, como las que he mencionado, deberán ser revisadas en la discusión particular, para evitar, o absurdos jurídicos, o inquietudes que puedan generar vacíos o situaciones que no quisiéramos ver en nuestra legislación.
Por todas las razones expuestas, señor Presidente, vamos a votar favorablemente la iniciativa, pero en esa otra etapa presentaremos indicaciones que permitan corregir aspectos que estimamos insuficientes o equivocados en el texto que hemos conocido.
He dicho.
El señor LETELIER ( Vicepresidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, el SERNAC recibió 328 mil consultas y 170 mil reclamos en 2009. La mayor cantidad se concentra en los sectores financiero y de telecomunicaciones, ambos regulados por leyes especiales.
El señor Ministro y el mensaje han hecho referencia a esas normativas y a la necesidad de aumentar la protección de las personas en un ámbito que presenta mayores dificultades para las reclamaciones.
La creación de un fuerte Servicio Nacional de Protección al Consumidor es el desafío de la iniciativa en estudio. La asignación del carácter de ministros de fe a ciertos funcionarios de la entidad asimila la situación a la del Servicio Nacional de Pesca, la Corporación Nacional Forestal, la Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Carabineros de Chile, la Dirección del Trabajo, el Servicio de Impuestos Internos.
El propósito, como lo planteó el Senador señor Zaldívar , es fortalecer funciones y atribuciones, pero ello requiere el personal necesario para la fiscalización. Resulta claramente insuficiente la dotación contemplada en el proyecto: 23 funcionarios más 3 directivos, con un total de 26.
El costo anual ha sido calculado tres veces por la Dirección de Presupuestos. Primero ascendió a 463 millones de pesos, en seguida a mil 80 millones y después a 526 millones, por el financiamiento sobre la base de multas.
Es claro que uno o dos millones de dólares para proteger a millones de chilenos, en relación con cientos de miles de millones de pesos que se transan, no parecen suficientes.
Por su intermedio, señor Presidente , quisiera expresarle al señor Ministro que, o se proporciona al SERNAC, en sus nuevas funciones, personal idóneo, capacitado y en número suficiente, o, al final, la ley será letra muerta. Así ha ocurrido muchas veces.
Hago presente que no basta afirmar que se va a proteger al consumidor: es preciso que el Servicio cuente con los funcionarios necesarios. El incremento de 23 cupos, si se consideran las 15 Regiones -o sea, uno y medio para cada una-, es absurdo. Es algo que no da. En la Región Metropolitana, con 6 millones y medio de habitantes, la distribución proporcional carecería de sentido. ¡Un funcionario y medio...!
Por lo tanto, resulta evidente que si queremos proteger de verdad a los consumidores tenemos que asignarle al Servicio la cantidad de personal que precisa. ¿Cuánto? Se puede calcular según el número de denuncias y también por el número de habitantes.
El organismo cuenta con una notoria ventaja en cualquier papel fiscalizador: se halla presente en el 97 por ciento del territorio, con 15 oficinas. Lo sabemos en la Región del Biobío. Su actuación ha sido adecuada, aunque lleva a comprobar que sus facultades son escasas. Por eso, estamos tratando de fortalecerlo.
Señor Presidente , la banca y sus tarjetas de crédito son las que ofrecen tasas de interés más bajas, pero, aún así, llegan al 30 por ciento anual. En las tarjetas de crédito de las grandes tiendas, la llamada "tasa máxima convencional" bordea el 50 por ciento anual, y a eso se tienen que sumar varios cargos fijos, como la comisión de administración, el seguro de fraude y el seguro de desgravamen, los que se cobran mensualmente y, para los que las usan poco, representan un recargo apreciable en la tasa máxima legal.
La banca ha informado recientemente que los créditos de consumo solo le aportan un 2 por ciento a su rentabilidad, pero no indica qué proporción de sus gastos operativos se deduce de sus ingresos para llegar a ese porcentaje.
En todo caso, son frecuentes las ofertas de aumento de los cupos de créditos de consumo a los clientes, lo que parece indicar que es un buen negocio. Permanentemente llaman por teléfono para informar de un crédito preaprobado. Entonces, a un trabajador le llega algo parecido a un cheque y le dicen que se halla en condiciones de ir a cobrar 300 lucas de inmediato.
O sea, tientan de manera especulativa a los clientes. No es un mal negocio. No parece tratarse solo del 2 por ciento de las utilidades.
Uno de cada cuatro reclamos de los consumidores corresponde al mercado financiero.
Como indica la cuenta pública 2005-2010 del SERNAC, los consumidores enfrentan un "confusopolio" en el mercado crediticio. Esto es, se registran una falta de competencia, por confusión, no por claridad en la información; cambios unilaterales en las condiciones contratadas; cobros indebidos; montos y recargos desconocidos, etcétera.
La Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios (CONADECUS) estimó insuficientes los alcances que tendría el proyecto de ley del SERNAC Financiero, debido a que no considera la oportunidad de que los clientes del sistema pueden cambiarse a la institución que les ofrezca las mejores condiciones para pagar las deudas contraídas.
Según toda la información que hemos reunido, en el sistema financiero de los Estados Unidos es posible que un cliente renegocie con otra entidad su deuda, y esta última le paga a la primera.
CONADECUS plantea que los consumidores del sector financiero deben tener flexibilidad para arrastrar su deuda hacia el actor -bancos, instituciones financieras, cajas de compensación, cooperativas de ahorro y crédito- que les ofrezca las condiciones más cómodas a fin de cancelar sus compromisos adquiridos, tal como ello funciona en Estados Unidos.
El único antecedente disponible sobre el nivel de endeudamiento del sector lo aportó la última encuesta de presupuestos familiares realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas. Según ese sondeo, la mayoría de los hogares, salvo los más pudientes, gastan mucho más de lo que ganan. Es decir, los pobres se endeudan más. La situación más crítica la viven las familias del primer quintil. Un hogar tipo de este grupo recibe 170 mil pesos mensuales y gasta alrededor de 300 mil. Como la banca no llega a ellos, algunos expertos suponen que "la bicicleta" la completan con compras a crédito y otras fuentes de ingreso adicional.
El Banco Central calculó que los hogares están destinando 43 por ciento de sus ingresos a pagar deudas.
Existen informes, respecto de sindicatos, demostrativos de que los descuentos por créditos de todo tipo -medicamentos, salud, vestuario- alcanzan a 80 por ciento de la remuneración.
Resulta obvio que es preciso legislar.
Presenté un proyecto para establecer un tope no superior a 45 por ciento del ingreso en el descuento por planilla a los trabajadores. Si no, la capacidad de endeudamiento llegaría a cien por ciento y no al indicado, dado el tipo de gasto que cada empleado debe hacer.
En 2000, la cifra de endeudamiento de los hogares llegaba a 35 por ciento. Por cierto, sigue creciendo. Se calcula que aumenta en 16 por ciento anual.
La iniciativa en análisis otorga la calidad de ministros de fe a ciertos funcionarios del SERNAC -repito- para acreditar las violaciones a la Ley sobre Protección de los Derechos de los Consumidores. Esta función es muy valiosa para las transacciones de mercaderías y para determinar las multas e indemnizaciones que podría aplicar la justicia, pero no cumplirá función alguna en el caso de los créditos, ya que, en general, quedan registrados y se ciñen a la legalidad y los contratos. Es decir, no hay una falta, porque los cobros abusivos son legales, entre comillas.
Se requieren una Fiscalía Nacional Financiera con atribuciones para investigar y sancionar la colusión y el abuso en todas las instituciones financieras y un BancoEstado que actúe para regular el mercado del dinero. Pero las funciones de este último siguen siendo cada día más privadas y lo del Estado le queda solo en el nombre.
Es preciso que el proyecto sea complementado con la eliminación del anatocismo, o sea, el cobro de intereses sobre intereses. Ante un préstamo de mil pesos, pagadero en diez cuotas, con una tasa de 5 por ciento, el primer mes pago 105 pesos; el segundo, 105 pesos más 5, sobre lo cual se aplica la tasa -o sea, se calcula sobre 110-; al mes siguiente sobre 115, y así. Le consulto al señor Ministro si se ha evaluado tal situación. Está claro que si hay algo que defender es evitar el pago de intereses sobre intereses.
Resulta necesario fortalecer las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica para sancionar colusiones y abusos de posición dominante. En relación con las farmacias, por más que haya hecho algo, se sigue en un largo proceso. Ninguno de los ejecutivos relacionados con el caso está preso. ¡Ni uno solo! Han pasado años y el juicio continúa.
Por otra parte, es incomprensible que el sistema de información crediticia se mantenga como un monopolio en la Cámara de Comercio de Santiago. Es algo que no se entiende. Se trata de un decreto de 1938.
Presenté otro proyecto de ley, que busca cambiar la situación y que otras instituciones puedan entrar a manejar esa base de datos, y, en definitiva, originar más competencia. ¿Por qué la Cámara de Comercio ha de ser la única que cobre por información financiera? Eso resulta arcaico e inexplicable.
A la gente la llaman a su casa para cobrarle u ofrecerle nuevos créditos. La ley actual lo permite. Claramente, se requiere un reforzamiento ante la irrupción en el hogar y el lugar de trabajo para cobrar la deuda. Y eso esperamos de la presente iniciativa.
Las ventas atadas debieran ser reguladas.
Señor Presidente , queremos un SERNAC poderoso, que defienda a los consumidores. La propuesta en análisis es un avance, pero resulta insuficiente. Tenemos que proteger más a los clientes, a los consumidores, y menos a los bancos. Ojalá los cuentacorrentistas pequeños contaran con la protección que hoy día buscamos en relación con el SERNAC, pero se encuentran en absoluta desventaja y la banca abusa de ellos.
Votaré a favor de la idea de legislar.
¡Patagonia sin represas, señor Presidente!
El señor LETELIER (Vicepresidente).- Antes de continuar concediendo el uso de la palabra, me permito recordar lo siguiente.
Hay dos proyectos con urgencia. Si no se despacha el relativo a la inscripción automática, Servicio Electoral y sistema de votaciones, signado con el número 2 en el Orden del Día, deberemos celebrar sesión mañana. Formulo el llamado de atención solo para autorregularse en los tiempos.
Tiene la palabra el Honorable señor Espina.
El señor ESPINA.- Señor Presidente , trataré de ser lo más breve posible, pero quisiera hacer una breve reflexión política acerca de la relevancia de una iniciativa de esta naturaleza.
En primer lugar, felicito al Ministro de Economía , señor Fontaine , porque no solo ha demostrado perseverancia e insistencia para que el proyecto sea aprobado en el Congreso -así lo hizo en la Cámara de Diputados-, sino que también ha estado abierto siempre a escuchar propuestas para perfeccionarlo durante la tramitación parlamentaria.
Y, a través del Secretario de Estado, felicito igualmente al Presidente de la República, por supuesto, ante una iniciativa de estas características.
Me alegro de que en la Comisión de Economía, presidida por el Senador señor Zaldívar , haya existido una disposición de todos para perfeccionar el texto y permitir que sea aprobado lo antes posible, al incorporarle un conjunto de normas para mejorarlo, pero sin que se transforme en una de esas iniciativas que se dilatan por meses y años y que cuando al final salen ya tienen que ser modificadas, porque las condiciones han cambiado. Ello lleva a que nos encontremos con proyectos que terminan transformándose en verdaderos "ladrillos", en circunstancias de que, a veces, más vale sacar una legislación rápida, oportuna, con todo el contenido necesario.
Reitero mis felicitaciones al Ministro de Economía y al Presidente de la República.
En mi concepto, la normativa en análisis reviste una enorme importancia, porque, en una economía social de mercado, existen dos principios que se deben fortalecer.
El primero de ellos es el de la libre competencia. Nosotros somos partidarios de aplicarla, del emprendimiento, de la creación de empresas. Y ese es el motor de desarrollo de la economía.
Pero, simultáneamente, otro principio de igual envergadura dice relación con la protección de los derechos de los trabajadores y de los consumidores. Y el Gobierno del Presidente Piñera está resueltamente decidido a avanzar en ambos sentidos.
Hace poco, algunos Senadores participamos en Estados Unidos, invitados por el BID, en una conversación en la que estuvieron presentes el presidente del Partido Socialista y representantes del PPD, de la UDI, de Renovación Nacional, de la Democracia Cristiana. Allí tuvimos la oportunidad, con expertos chilenos y extranjeros, de darnos cuenta de que nos falta mucho terreno por recorrer, sin demagogia, ni populismo ni ofertas indebidas, para contar con una legislación laboral que realmente nos ponga a la altura de un país desarrollado.
Y, en materia de derechos del consumidor, no cabe duda de que en Chile hay mucho camino que andar. Basta ver lo que ha hecho el SERNAC durante el último tiempo para darse cuenta de que parte importante de los estudios e investigaciones que lleva adelante -se trata de una entidad ligada directamente al Ministerio de Economía- reflejan abusos respecto de tales derechos.
Lo vimos en el caso de las cláusulas abusivas de los bancos, del retail. Y la prueba de ello es que las propias instituciones las modificaron, a raíz precisamente de esos estudios y de las acciones que el SERNAC iba a emprender.
Por consiguiente, no nos encontramos en presencia de denuncias irresponsables, demagógicas, sino que, efectivamente, no son respetadas muchas normas relativas a los derechos de los consumidores.
Nuestra legislación establece algunos principios claves en la materia. Así, el artículo 3° de la Ley del Consumidor señala, en síntesis, lo siguiente:
"Son derechos y deberes básicos del consumidor:
"a) La libre elección del bien o servicio. El silencio del consumidor no constituye aceptación en los actos de consumo;".
Cabe recordar que poco tiempo atrás hubo un debate donde se señaló que cuando un consumidor guardaba silencio, las empresas del retail podían aumentar la comisión que le cobraban y, si él no se pronunciaba, se daba por aceptado ese incremento. Esa situación derivó en una investigación que llevó adelante el SERNAC.
En seguida, la norma expresa: "b) El derecho a una información veraz y oportuna sobre los bienes y servicios ofrecidos, su precio, condiciones de contratación y otras características relevantes".
"c) El no ser discriminado arbitrariamente por parte de proveedores de bienes y servicios;
"d) La seguridad en el consumo de bienes y servicios".
"e) El derecho a la reparación e indemnización".
"f) Y la educación".
Señor Presidente , a mi juicio, el proyecto en discusión constituye un enorme avance. Porque, sin duda, fortalece un principio básico de la economía social de mercado: sostener la defensa de los derechos de los consumidores como contrapartida -ya lo señalé- a la libre competencia y el emprendimiento.
Deseo destacar dos o tres puntos de la iniciativa. A ellos ya se refirió el Honorable señor García y, por lo tanto, no voy a entrar en su detalle. Pero me parece importante que se valoren.
En primer lugar, el proyecto establece gran cantidad de información nueva y muy valiosa.
En segundo término -lo explicó bien el señor Senador-, se crea el denominado "sello SERNAC". Y será difícil que una empresa o proveedor no postule a obtenerlo, pues constituirá el distintivo que demuestre sin lugar a dudas que los contratos suscritos con los consumidores están sujetos al cumplimiento irrestricto de sus derechos.
Asimismo, la existencia de ministros de fe es un paso muy relevante. Porque hay un problema en los medios probatorios y, por lo tanto, se requiere su fortalecimiento.
Por otra parte, se establecen normas referidas a las ventas atadas. Estas generaron gran polémica e, incluso, muchos bancos e instituciones financieras que las ofrecían tuvieron que echar pie atrás. Ello, porque obligaban a una persona que pretendía contratar un servicio a tomar otro anexo, aunque no quisiera hacerlo, al no existir la alternativa de contratar uno solo. Por ejemplo, para abrir una cuenta corriente, había que llevarse una tarjeta de crédito. Y, si el cliente manifestaba que solo quería la cuenta corriente, el ejecutivo le respondía que no se la daría si no llevaba también una tarjeta de crédito.
Considero que una manera de prestigiar el modelo de economía social de mercado -en el cual yo creo- radica en avanzar en este ámbito clara, categórica y abiertamente, sin justificar lo injustificable. De esa forma, se fortalecerá el modelo económico y no quedará sujeto a que el día de mañana surjan posturas populistas que pretendan derribarlo por su mala aplicación. Y, en tal sentido, destaco fuertemente el sentido, alcance y visión del proyecto.
Deseo mencionar otras dos consideraciones.
Primero, la Comisión de Economía despachó una iniciativa que pronto vendrá a la Sala. Esta no dice relación con estas materias, sino con normas de procedimiento.
Me explico.
Las normas de procedimiento referidas a la acción que pueden emprender las organizaciones de consumidores ante los tribunales de justicia esconden una trampa mortal. Se trata del llamado "requisito de la admisibilidad" para que la demanda pueda seguir adelante.
Fíjense, señores Senadores, que la admisibilidad, la cual supuestamente es un requisito de forma para los efectos de ver si una demanda procede o no, se ha transformado en el juicio de fondo. Y las declaraciones de admisibilidad demoran dos, tres, cuatro años, antes de que se entre al fondo del asunto. Por ejemplo, una persona que haya demandado en 2010 solo podrá ser favorecida, mediante un fallo que le dé la razón en cuanto a que fue objeto de una violación a los derechos del consumidor, siete años después.
Esa es -perdónenme- una flagrante violación al principio de acceso a la justicia. Porque esta no solo ha de respetar el debido proceso y la bilateralidad de la audiencia, sino también obtener la pronta resolución del conflicto sometido a su conocimiento.
La iniciativa que se ocupa de esa materia será sometida próximamente al conocimiento de la Sala y constituye un tremendo avance para simplificar lo relativo a la admisibilidad.
Segundo, se ha presentado un proyecto de reforma constitucional -recién va a ser analizado por la Comisión de Economía-, iniciado en moción de los Senadores señores Andrés Zaldívar , Chadwick , Tuma , García y del que habla. Esta iniciativa apunta a las denominadas "reformas de tercera generación en Chile", en cuanto a establecer los principios básicos que deben velar por la defensa de los consumidores.
El texto propone agregar al inciso primero del N° 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República la siguiente frase:
"Es deber del Estado fomentar la protección de los derechos de los consumidores, la libre elección de los bienes y servicios, una información suficiente, veraz y oportuna, como su derecho a no ser discriminados arbitrariamente y a ser reparados de los daños sufridos, en conformidad a la ley.".
Alguien podrá preguntarse por qué hay que colocar estos principios en la Carta Fundamental.
Por una razón muy sencilla. La Ley del Consumidor tiene rango legal. En consecuencia, de haber en otra institución una normativa que estableciera preceptos distintos en la materia, sería factible que quedarán fuera de la protección de dicha legislación otros usuarios de servicios, quienes, derechamente, no podrían acceder al principio de igualdad ante la ley. Pero ello no sucedería si se rigieran por las normas de los derechos de los consumidores a las que me referí.
Finalmente, señor Presidente, voto a favor del proyecto. Nos parece que constituye un enorme avance y esperamos poderlo perfeccionar.
Reitero que estas son las cosas que prestigian al Parlamento, cuando el trabajo se hace bien y rápido.
El señor LETELIER ( Vicepresidente ).- Antes de darle la palabra al Honorable señor Orpis, debo aclarar una información que entregué recién a la Sala.
Fueron renovadas las urgencias de los proyectos sobre inscripción automática, Servicio Electoral y sistema de votaciones, y en cuanto a acceso uniforme a las licencias profesionales de conducir, que figuran en los lugares segundo y tercero del Orden del Día de esta sesión, respectivamente. Y, ahora, el plazo para despacharlos vence el 19 del mes en curso.
Ello, sin perjuicio del orden fijado en la tabla de hoy. Lo señalo, simplemente, para efectos de rectificar un error de información.
Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente , una tónica de lo que ocurre en la sociedad actual es la masificación de los servicios. Y, desde ese punto de vista, los contratos de adhesión van adquiriendo cada vez mayor importancia en el mundo comercial.
Cabe destacar que es fundamental regular lo relativo a los contratos de adhesión. A mi juicio, esta es la esencia del proyecto. Porque en ellos siempre hay una parte que impone las condiciones, y otra que es más débil, que muchas veces está obligada a aceptarlas, sin tener posibilidades de modificar las cláusulas establecidas en el contrato, y con enormes dificultades para renunciar a él.
Por tanto, ese es el mérito de la iniciativa en estudio.
El proyecto establece y regula las especificaciones en los contratos de adhesión -tal como se ha señalado en este debate-, en cuanto a los cargos, tarifas, comisiones, causales de terminación anticipada, duración, procedimientos de reclamo, etcétera.
Es decir, ese tipo de cláusulas se determina por ley.
Por su parte, otro elemento importante que se incorpora en la iniciativa es la facultad del consumidor para ponerle término a un contrato de crédito, pagando lo adeudado. Porque es muy difícil salir de estos. Ahora no solo se propone que se pueda concluir el contrato en cualquier tiempo, cancelando la deuda pendiente, sino también que exista la obligación de alzar las hipotecas comprometidas dentro del plazo de 30 días. Son facilidades que se le dan a la parte débil del contrato de adhesión.
De otro lado, también me parece tremendamente relevante lo que se consagra en el artículo 16 septies, en el sentido de facultar a los consumidores para poner término de inmediato a los pagos automáticos contratados. Porque repito que se trata de servicios que cada vez se masifican más.
Por último, a mi juicio, tiene gran mérito lo dispuesto en el proyecto de ley -que se discute en general- con respecto a la creación del llamado "sello SERNAC".
En diversas oportunidades la parte débil de un contrato de adhesión no tiene mayores orientaciones para aceptar o no lo que le ofrecen. Entonces, el hecho de tener dicho sello será un primer indicio de que el contrato se ajusta a la ley, independiente de que después esa parte pueda analizarlo con mayor acuciosidad. Esta es una primera señal favorable que hoy día no tiene el consumidor.
Por tales razones, señor Presidente , estimo que la iniciativa constituye un avance tremendamente importante. Sobre todo, porque -reitero- protege a la parte débil en los contratos de adhesión, que cada vez son más masivos. Y, precisamente, la masividad de los servicios es la tónica que se da en la sociedad actual y, en particular, en las relaciones comerciales.
Voto que sí.
El señor LABBÉ ( Secretario General ).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor LETELIER ( Vicepresidente ).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (35 votos favorables), dejándose constancia de que se reúne el quórum constitucional exigido.
Votaron las señoras Allende, Alvear y Rincón y los señores Bianchi, Cantero, Chadwick, Chahuán, Coloma, Escalona, Espina, Frei (don Eduardo), García, Girardi, Gómez, Horvath, Kuschel, Lagos, Larraín (don Hernán), Larraín (don Carlos), Letelier, Longueira, Navarro, Novoa, Orpis, Pérez Varela, Pizarro, Prokurica, Quintana, Rossi, Ruiz-Esquide, Sabag, Tuma, Uriarte, Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés).
El señor LETELIER ( Vicepresidente ).- Se debe fijar plazo para formular indicaciones.
¿Qué fecha propone el Senador señor Zaldívar?
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente , por las razones que expusimos en el debate, con el objeto de elaborar las indicaciones y, a lo mejor, fusionar la iniciativa con otros proyectos, iniciados a través de mensajes o de mociones, sugiero establecer dicho término hasta el lunes 30 de mayo, de tal manera que al día siguiente empecemos a trabajar en la materia.
El señor LETELIER (Vicepresidente).- Si le parece a la Sala, se fijará plazo para presentar indicaciones hasta el lunes 30 de mayo, a las 13.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Conforme.
--Así se acuerda.
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