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- rdf:value = " ACCESO DE CONGRESO NACIONAL A INFORMACIÓN EN MATERIA PRESUPUESTARIA
El señor GIRARDI ( Presidente ).- Corresponde proseguir la discusión general del proyecto, iniciado en moción de los Honorables señores Gómez, Escalona, Frei, Lagos y Navarro, en primer trámite constitucional, sobre información al Congreso Nacional en materia presupuestaria, con informe de la Comisión de Hacienda.
--Los antecedentes sobre el proyecto (7414-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley (moción de los Senadores señores Gómez, Escalona, Frei (don Eduardo), Lagos y Navarro):
En primer trámite, sesión 81ª, en 4 de enero de 2011.
Informe de Comisión:
Hacienda: sesión 27ª, en 21 de junio de 2011.
Discusión:
Sesión 32ª, en 12 de julio de 2011 (queda pendiente su discusión en general).
El señor GIRARDI ( Presidente ).- La relación sobre la iniciativa ya se efectuó en la sesión recién levantada, por lo que ahora se continuará con las intervenciones en el orden correspondiente.
En la discusión general, tiene la palabra el Senador señor Sabag.
El señor SABAG.- Señor Presidente , no cabe duda de que la iniciativa en debate es adecuada y pertinente. Sus normas ayudarán mucho al trabajo de los parlamentarios que formamos parte de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos.
De mil indicaciones que cada año se presentan al proyecto de Ley de Presupuestos, el 80 por ciento corresponde a solicitudes de información y mayor transparencia. Con la propuesta legislativa que nos ocupa se busca consagrar por ley tal requerimiento. O sea, no habrá para qué establecer en glosas la obligación de enviar información trimestralmente a la Comisión Especial Mixta o a la Comisión técnica respectiva de ambas Cámaras, pues ello quedará consignado en una legislación permanente. Así, se evitará incluir tales glosas en la discusión presupuestaria, lo que es conveniente por una cuestión de orden práctico y operativo.
Resulta evidente que debemos contar con mayor información sobre la ejecución del Presupuesto.
Sin embargo, no disponemos de tiempo para hacer un seguimiento constante sobre el particular. Por eso se creó la Unidad de Asesoría Presupuestaria, que se ha desempeñado bien. No obstante, podríamos exigirle mucho más. Para ello, habrá que dotarla de mayor cantidad de profesionales. De ese modo, cada una de las Subcomisiones Especiales y de las Comisiones permanentes del Senado y de la Cámara de Diputados sería debidamente informada del avance presupuestario.
Ahora bien, nosotros no obstaculizamos la ejecución del Presupuesto. Este debe tener flexibilidad. Una cosa es lo que aprobamos aquí y otra, la aplicación semanal, mensual que realiza el Ejecutivo.
La primera tarea del Gobierno es desarrollar el país y hacer que las distintas partidas se cumplan. Por supuesto, si se presentan dificultades, estamos llanos a las flexibilidades que se requieran.
Por lo tanto, aquí se busca consagrar una norma de transparencia, fundamentalmente.
Reitero: nunca en la Comisión Especial Mixta de Presupuestos se ha rechazado una indicación relativa a transparencia o a solicitud de información, como propone el proyecto. La cuestión es que ahora la ejecución de todas las partidas del Presupuesto, por el solo imperio de la ley y sin tener que agregar glosas, deberá ser informada.
En consecuencia, aprobaré la iniciativa en general por considerarla altamente pertinente, sobre todo para el trabajo de la referida Comisión.
El señor GIRARDI (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente , cada año en la discusión presupuestaria los parlamentarios que no pertenecemos a la Comisión de Hacienda intentamos asistir a las Subcomisiones para analizar materias de nuestro interés (a la de Economía para participar en temas de pesca; a la de Trabajo; en fin).
Asimismo, tratamos de hacerle un seguimiento a algo que resulta extraordinariamente importante para el destino de la patria y, en particular, de las personas: a la forma como se invierten los recursos especificados en el Presupuesto.
No resulta un debate fácil, toda vez que se requiere un fuerte conocimiento previo y un estudio de los documentos que nos remite el Gobierno. Hace un tiempo los entregaba pocos días antes de la discusión presupuestaria; ahora, con la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, los envía con mucha antelación.
La iniciativa, cuya moción yo también firmé, propone la exigencia de desagregar a nivel nacional y regional la información de los gastos contemplados en un conjunto de subtítulos ("Gastos en Personal", entre otros). Ello va a representar un esfuerzo mayor para la Dirección de Presupuestos, pero ahorrará mucho debate y generará gran transparencia.
Cada vez que aprobamos el ítem de un programa desconocemos cuánto de ese monto se destina en cada Región. Sin embargo, gracias a la desagregación propuesta, los gobiernos regionales tendrán información confiable, precisa, sobre lo que se está invirtiendo desde la Región de Arica y Parinacota hasta la de la Magallanes.
Señor Presidente, lo planteado es muy positivo.
Pero hago presente que exigir desagregar la inversión o las asignaciones presupuestarias es tan importante como establecer que la flexibilidad de la que nos habla el Senador señor Orpis también debe ser objeto de una regulación.
El Gobierno anunció -lo leímos en el cuerpo D de "El Mercurio"- un recorte presupuestario de 92 mil millones de pesos en el Ministerio de Educación. Se habla de postergar la reconstrucción de liceos para 2012 y de un conjunto de otros ítems. Del mismo modo, se anuncian recortes en la Cartera de Obras Públicas.
La pregunta es: ¿Quién decide tales recortes?
¿Por qué, si el Congreso determinó en forma soberana -como lo señalaron los Senadores señores Gómez y Frei- la construcción de los estadios de Osorno y Antofagasta, estos proyectos no se ejecutaron? ¿Quién resuelve si se cumple o no lo estipulado en la Ley de Presupuestos?
Pierde toda validez un Presupuesto cuyos ítems se modifican de manera discrecional y arbitraria. Debe fijarse un porcentaje de flexibilidad. Por ejemplo, si se altera 1 o 2 por ciento de lo establecido en las partidas del Presupuesto, lo que significa enmendar directamente lo aprobado por el Congreso, tiene que consultarse a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos. ¡Cambiar el destino de los recursos no puede ser una decisión arbitraria, discrecional, vertical, de esta monarquía presidencial!
En mi opinión, el Parlamento -en particular, el Senado- debe hacer respetar sus fueros y reclamar participación.
Yo presenté una iniciativa legal, que duerme en la Comisión de Defensa, para que el Senado de la República, al igual como ocurre en Estados Unidos, autorice las partidas mediante las cuales se compran armamentos de guerra. No digo que decidamos qué armamentos se adquieren, sino que la Comisión de Defensa y el Senado conozcan las decisiones vinculadas con su compra. Chile es el país que más gasta en este ítem en América del Sur. Hemos sido campeones -con seis mil millones de dólares entre 2005 y 2011- en gasto militar. Y uno se pregunta: ¿Tienen razón los jóvenes en las calles cuando dicen que hay plata para armas y no para educación? ¿Cuál es la decisión que puede tomar el Senado respecto del gasto bélico?
A nuestra Corporación hay que dotarla de mayores facultades. Porque la Constitución establece una jerarquía máxima presidencial, una monarquía presidencial. Si aprobamos un Presupuesto y este es alterado, creo que no podemos renunciar a que el Congreso sea consultado por la modificación. Y es más, en casos específicos -es posible detallarlos- ese cambio necesariamente debiera ser concordado con los órganos que aprueban el Presupuesto. En efecto, en esta materia nos encontramos ante una asimetría: se acuerda de manera conjunta con el Ejecutivo un Presupuesto, pero cuando este se modifica no se requiere la contraparte de quien ha concurrido con su aprobación, es decir, existe unilateralidad. Siento que se trata de un principio que debe tener una restricción.
Consulto a algún miembro de la Comisión pertinente, al Senador Sabag , al Senador Frei , cuál es el límite del principio unilateral. ¿Hasta cuánto es posible modificar el Presupuesto sin contar con la aprobación del Congreso? ¿Cuál es el porcentaje?
¿Podría un Presidente cambiar el cincuenta por ciento de las Partidas de Educación mediante ley?
El señor ORPIS .- A través de un decreto.
El señor NAVARRO.- Perdón, por decisión reglamentaria o por medio de un decreto se modifican los Presupuestos. Y siento que eso debiera contemplar un tope.
El señor PROKURICA .- En sus Gobiernos se hizo lo mismo.
El señor NAVARRO.- Una modificación presupuestaria en tiempos de emergencia, por eventos catastróficos, es admisible. Pero cambios presupuestarios solo porque no se va a alcanzar el gasto -parece ser la razón del recorte de 92 mil millones en educación- han de tener una explicación formal.
Señor Presidente , respecto a la Unidad de Asesoría Presupuestaria de nuestra Corporación -he leído el informe- diversos Senadores señalan que es operativa, de excelencia, pero que el número de empleados resulta insuficiente.
¿Cuánto va a gastar el Senado de la República en la asesoría para la ley más importante que se tramita en el Congreso? ¿Cuántos funcionarios hay? El informe no lo dice. ¿Cuál es su nivel de capacitación? ¿Cuánto se requiere para enfrentar al Poder Ejecutivo , que como Ministerio de Hacienda posee un batallón logístico muy importante de asesores, para discutir de igual a igual?
Nuestra Corporación ve mermadas sus facultades si en la Unidad de Asesoría Presupuestaria no existe el equivalente técnico, profesional, para debatir con el Ejecutivo razones presupuestarias que no pasan por las asesorías individuales de los parlamentarios, sino por el respaldo institucional, técnico, profesional, del propio Congreso, en este caso, del Senado.
Por lo tanto, si existe coincidencia -es una consulta para los Senadores de la Comisión de Hacienda, quienes lo manifiestan en el informe- en torno a que la Unidad de Asesoría Presupuestaria del Senado resulta insuficiente, es decir, que el número de miembros debe ser aumentado, podríamos plantear esta materia en la discusión del Presupuesto del Congreso Nacional para 2012.
Si bien la ley en proyecto va a ahorrar muchas glosas -por lo menos a mí me liberará de un gran trabajo-, porque gran parte de las de transparencia se encontrarán cubiertas por esta acotación a la ley, se ha de exigir al Ejecutivo -ya se señaló- que en la respuesta haya claridad.
Como dijo el propio Senador Carlos Larraín , o a veces hay mucha información o a veces esta es escueta, de modo que resulta críptica, indescifrable. Por consiguiente, se tiene que exigir que aquella sea acotada y que se responda realmente la solicitud. Ello no puede quedar entregado a un acuerdo con el Ministro de Hacienda de turno ni a la capacidad de presión del Presidente del Senado del momento. Ha de tratarse de un mecanismo instalado. Me parece que en el texto propuesto ello queda establecido.
Entiendo que votaremos la iniciativa en general y particular.
El señor GÓMEZ .- Solo en general.
El señor NAVARRO.- Gracias por la precisión.
Entonces, fruto del debate podremos incorporar ciertos elementos que permitan aclarar, extender algunos alcances del proyecto, a fin de que en esta críptica Ley de Presupuestos tengamos certeza en cuanto a que lo que aprobamos es lo que se ejecutará.
Por último, señor Presidente , reclamo que cuando el Ministerio de Hacienda u otra Cartera hagan modificaciones presupuestarias no solo se indique el monto, sino fundamentalmente la razón del cambio. Eso será parte de la discusión en particular de la iniciativa, que creo muy necesario y que pretende recuperar y más bien dotar de facultades al Senado de la República en un tema tan esencial como la Ley de Presupuestos.
¡Patagonia sin represas!
¡Nueva Constitución, ahora!
He dicho.
El señor GIRARDI (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Escalona.
El señor ESCALONA.- Señor Presidente, quiero hacerme cargo de la consulta del Senador Navarro.
Al respecto, creo que la dificultad es más amplia que las atribuciones de nuestra Corporación. Se refiere a un problema bicameral, tanto del Senado como de la Cámara de Diputados, en orden a dotar a los integrantes de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del apoyo técnico, de la asesoría parlamentaria que les permitan contar con una mayor capacidad de opinión frente al Ejecutivo .
Este último tiene no solo preeminencia constitucional, sino también informativa y técnica, que se desprende del hecho evidente de disponer del conjunto de la información y, además, de un elenco constituido por todos los organismos gubernamentales (Ministerios, Subsecretarías, Superintendencias y las diferentes entidades que forman parte del aparato público). En consecuencia, nuestra Unidad de Asesoría Presupuestaria es francamente mínima frente al despliegue del Ejecutivo en el ámbito del Presupuesto.
Ello dice relación con la capacidad del Congreso Nacional para ser un interlocutor, en los anteriores Gobiernos, en el actual y en los futuros.
Siento que desde el punto de vista de la democracia chilena, de la fortaleza de las instituciones democráticas, el Congreso Nacional debiese empeñarse en resolver el problema a que he hecho mención.
Hasta ahora, ha habido momentos de aproximación. Sin embargo, cierta tradicional mirada respecto a cuál de las dos Cámaras es preeminente o a las legítimas aspiraciones corporativas de cada una de ellas ha conspirado en contra de la existencia de un cuerpo de técnicos, de académicos, de teóricos, de especialistas que contribuyan a que el Congreso Nacional sea un interlocutor del Ejecutivo mucho más efectivo en estas materias.
Por lo tanto, creo que el Senador Navarro tiene razón en su reclamo. Sin embargo, siento que el problema lo debemos resolver más allá del Senado: se trata de un tema bicameral.
Al mismo tiempo, me sumo a quienes apoyan el proyecto en análisis.
Constituye un esfuerzo cuyo propósito es avanzar en la dirección en que se caminó en los últimos veinte años. Paso a paso, se ha ido estableciendo una mayor capacidad de parte del Congreso Nacional, con la finalidad -como ya decíamos- de llevar adelante una interlocución que vaya mucho más allá del ámbito de cada parlamentario por separado. Una mirada que le permita influir más allá de su propia bancada y de los legítimos intereses que él represente. Es también una mirada que ha de ir más allá del ámbito regional. Porque cada parlamentario -en particular los Senadores, por su mandato constitucional- no puede recluirse en los estrechos límites de la propia Circunscripción que los eligió, sino que, por la naturaleza del instrumento sometido a debate -el Presupuesto del conjunto del país-, se trata de una tarea de dimensión nacional, donde cada cual debe ser capaz de rebasar los estrechos límites de su propia representación personal.
Pienso que se avanzó en el último tiempo a través de los llamados "protocolos complementarios a la Ley de Presupuestos". A veces estos contaron con el acuerdo del conjunto de las bancadas; otras, solo con el de las bancadas de cada uno de los Gobiernos respectivos. Sin embargo, todos esos instrumentos son insuficientes porque, al final, como lo establece la Constitución Política, el mecanismo de las reasignaciones refuerza una primacía del Ejecutivo que, desde el punto de vista de la democracia a largo plazo, tiene que ser necesariamente contrapesada. De lo contrario, se abrirá una etapa que puede llevar a nuestro país a una experiencia que ya tuvo y que no fue buena.
Me refiero a la época del parlamentarismo, cuando la discusión sobre la distribución de los recursos públicos se efectuaba en el Congreso Nacional. Allí, el peso de las representaciones de cada cual permitía que lo aprobado en el Presupuesto del país no estuviese vinculado a los grandes desafíos nacionales, sino a la correlación de fuerzas que se lograba tener en el Parlamento en determinado momento.
En consecuencia, uno de los principales defectos del parlamentarismo, como experiencia histórica chilena, fue la mala resolución en la aprobación del Presupuesto.
¿Significa, entonces, mantener una capitis diminutio de manera indefinida en el Congreso Nacional? No, porque, si así fuese, al final vamos a llegar a un callejón sin salida.
Por lo tanto, el Ejecutivo tiene que comprender esto. Aunque, a mi juicio, así lo ha venido haciendo en el último tiempo. De modo que debe ser capaz de flexibilizar los mecanismos que permitan una mejor participación del Poder Legislativo y un manejo prudente de las reasignaciones, dada la preeminencia que, desde el punto de vista legislativo, revisten las decisiones que se toman.
En tal sentido, la propuesta en estudio posibilitará acentuar el protagonismo del Parlamento en la aprobación del Presupuesto de la Nación y, sobre todo, en la ejecución y control de los gastos de este. A mi juicio, aquello es muy deseable, especialmente en la etapa política en que nos encontramos.
Estimo que no fue justo -he sido uno de los más críticos al respecto-, desde la perspectiva del esfuerzo realizado en octubre-noviembre del año pasado durante el estudio del Presupuesto para 2011, que de pronto, a través de una conferencia de prensa y a la salida de una reunión, el señor Ministro de Hacienda informara que el Ejecutivo había resuelto recortarlo en 750 millones de dólares. Esa fue una pésima experiencia.
¿Qué sentido tiene, entonces, que en octubre y noviembre próximos repitamos el esfuerzo del año anterior?
Desde los puntos de vista de la reasignación y del recorte, los recursos involucrados son muchísimos mayores que todos los ajustes logrados a raíz de ese debate presupuestario.
Por lo tanto, para quienes hoy día, por legítima decisión popular, nos corresponde estar en la Oposición -ya que los que lo fueron antes ganaron la elección y les corresponde dirigir el país-, constituye un
ejercicio inoficioso el estudio del proyecto de Ley de Presupuestos, porque el recorte que puede hacer después el Ejecutivo sobrepasa las cifras que nosotros acordemos. Así, por ejemplo, el Fondo de Infraestructura Educacional, cuyo presupuesto llegaba a 196 mil millones de dólares -si la memoria no me falla-, fue rebajado a 192 mil millones; o sea, en 4 mil millones.
Es decir, luego de una discusión de dos meses en el Parlamento hubo un diferencial de 8 millones de dólares y, posteriormente, el Gobierno resolvió recortar 750 millones de dólares, informándonos su decisión de manera improvisada por medio de una conferencia de prensa a la salida de una reunión.
No es dable hacer las cosas de esa forma.
¿Qué garantías tiene la Oposición en situaciones como esas? Y esto corre para cualquier Gobierno.
En todo caso, nos felicitamos de haber sostenido un buen diálogo en esta materia con el Ejecutivo . La Directora de Presupuestos lo ha estado representando en las conversaciones habidas sobre la materia, se ha manifestado dispuesta a que en la discusión en particular podamos resolver aspectos en los que todavía existan diferencias, a fin de lograr la aprobación del proyecto de ley.
A la postre, desde el punto de vista del rol del Congreso Nacional y del fortalecimiento de la institucionalidad democrática del país, pienso que esta iniciativa constituye un aporte.
Deseo entregar un último argumento en los 60 segundos que me quedan.
Estimo que algunas reasignaciones del Presupuesto o ciertas decisiones que toma la autoridad menoscaban enormemente al Poder Legislativo . Porque ocurre que un funcionario del gobierno regional, ni siquiera el Intendente, puede viajar a Santiago, reunirse con un Subsecretario o con un Jefe de División , y después regresar a su zona informando que ha conseguido la asignación de 5 mil millones más al presupuesto de la Región.
Entonces, la opinión pública se pregunta, ¿para qué existe el Parlamento? ¿Qué sentido tiene?
Es decir, se hace un manejo tan discrecional de los recursos fiscales que, a mi juicio, la iniciativa impulsada por el Senador señor Gómez se justifica ampliamente. Al mismo tiempo, valoro que el Ejecutivo concuerde con ella y con el propósito de que se apruebe y de que sus normas se transformen en ley de la República.
He dicho.
El señor GIRARDI (Presidente).- Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación general el proyecto.
El señor LABBÉ ( Secretario General ).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor GIRARDI ( Presidente ).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (33 votos afirmativos).
Votaron las señoras Allende, Alvear, Pérez (doña Lily) y Rincón y los señores Cantero, Chadwick, Chahuán, Coloma, Escalona, Espina, Frei (don Eduardo), Girardi, Gómez, Horvath, Kuschel, Lagos, Larraín (don Carlos), Longueira, Muñoz Aburto, Navarro, Orpis, Pérez Varela, Pizarro, Prokurica, Quintana, Rossi, Ruiz-Esquide, Sabag, Tuma, Uriarte, Walker (don Ignacio), Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés).
El señor GIRARDI ( Presidente ).- Se debe abrir plazo para formular indicaciones.
¿Alguna sugerencia?
Tiene la palabra el Honorable señor Frei.
El señor FREI (don Eduardo).- Propongo el 1 de agosto, señor Presidente.
El señor GIRARDI (Presidente).- Si le parece a la Sala, se fijará plazo para presentar indicaciones hasta el 1 de agosto, a las 13.
--Así se acuerda.
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