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El señor BECKER (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el señor Carlos Montes, diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor MONTES (de pie).-
Honorable Cámara, en nombre de la Comisión de Hacienda paso a informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto de ley que establece un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media, y su fiscalización.
Aclaro que soy muy crítico de esta iniciativa. Por eso, con posterioridad, plantearé mis puntos de vista. Ahora, sólo me remitiré a dar lectura a la minuta elaborada por la Secretaría.
El proyecto, como lo señaló brillantemente el diputado Mario Venegas , informante de la Comisión de Educación, Deportes y Recreación, busca crear un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media, dotando al país de una institucionalidad que incorpora a la Superintendencia de Educación y a la Agencia de Calidad de la Educación como nuevos órganos, y redefine la organización del Ministerio de Educación y del Consejo Nacional de Educación.
El informe financiero sustitutivo elaborado por la Dirección de Presupuestos, de 28 de abril de 2009, referido a la indicación sustitutiva que crea la superintendencia y la agencia, fue actualizado con fecha 12 de abril de 2010, estimándose el costo anual de la planta de personal de la Agencia en 1.755 millones de pesos. Asimismo, el mayor gasto por las dietas del Consejo que establece la ley, se estima en 132 millones de pesos y los gastos de operación en 366 millones de pesos. Adicionalmente, se traspasarán a la agencia recursos de la Subsecretaría de Educación, conforme con lo señalado en los artículos quinto y octavo transitorios, con lo que se estima un presupuesto anual para ésta del orden de 7.250 millones de pesos. De esta última cifra, poco más de 5.000 millones de pesos tienen que ver con la prueba Simce . O sea, la agencia tiene un presupuesto de poco más de 2.000 millones de pesos.
Por su parte, el costo anual de la planta de personal de la Superintendencia se estima en 8.234 millones de pesos y el gasto de operación para el nivel central y regional en 4.458 millones de pesos. En total cuenta con 12.692 millones de pesos anuales.
En resumen, el gasto fiscal anual, en régimen, que significará la aplicación del proyecto será del orden de 19.942 millones de pesos -poco más que el presupuesto de la comuna de Talcahuano-, cifra que considera tanto los recursos para financiar el gasto en personal como los otros rubros de gastos que se requieran para el financiamiento de los dos servicios, tanto a nivel central como en regiones. En definitiva, el presupuesto anual es fundamental para el funcionamiento de la agencia y de la superintendencia.
Durante el debate en la Comisión, la señora Mónica Jiménez , ex ministra de Educación , destacó que el proyecto de ley tiene por objeto mejorar la calidad de la educación, creando un verdadero sistema nacional integral de aseguramiento de la calidad de la educación.
El objeto de la Agencia de Calidad de la Educación será evaluar y orientar el sistema educativo para el mejoramiento de la calidad de la educación, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas.
La finalidad de la superintendencia será, en primer término, fiscalizar el uso de los recursos por los sostenedores y los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado. Además, fiscalizará el cumplimiento de la normativa educacional pudiendo instruir procesos y sancionar en caso de infracciones. Asimismo, los sostenedores y los establecimientos subvencionados o que reciben aportes del Estado deberán rendir cuenta pública del uso de los recursos a la superintendencia. En caso de existir sospechas fundadas, podrán realizar o requerir auditorías en estos establecimientos educacionales. Finalmente, la superintendencia será el organismo encargado de recibir las denuncias y reclamos que se formulen por los miembros de la comunidad educativa u otros directamente interesados.
Con respecto a los estándares de aprendizaje de los alumnos, corresponderá a la agencia la atribución de diseñar, implementar y aplicar un sistema de medición de los resultados de aprendizaje de los alumnos en función del grado de cumplimiento de los estándares referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares.
Por otra parte, la agencia evaluará el desempeño de los establecimientos basándose en estándares indicativos, con el objeto de fortalecer las capacidades institucionales y de autoevaluación de los establecimientos, orientar sus planes de mejoramiento educativo y promover la mejora continua de la calidad de la educación que ofrecen. El producto de la evaluación será un informe público que señale las fortalezas y debilidades en relación con los estándares y recomendaciones para mejorar su desempeño.
En cuanto a los estándares, la señora Jiménez afirmó que existen diversas posturas en el debate internacional. Algunos educadores estiman que no son necesarios y otros piensan que son orientadores. En el caso de la formación inicial docente, por ejemplo, una de las debilidades del proceso radica en la multiplicidad de escuelas de educación superior. Por eso, se está trabajando para uniformar dicha formación mediante estándares mínimos, a fin de determinar quién puede ser considerado un profesor adecuado. En esta materia los estándares son orientadores. Tanto es así que las mismas universidades los han solicitado. Sostuvo que la inmadurez de nuestro sistema educacional hace que los estándares sean necesarios.
En este orden de ideas, el señor Bravo , director nacional del Simce , explicó que en la actualidad se está evolucionando de un sistema de evaluación de aprendizaje a un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación más global.
Es importante, recalcó, no reducir el sistema de aseguramiento a los estándares, si bien constituyen el centro de la propuesta, ni éstos a las mediciones estandarizadas, ni éstas a un test que se aplica una vez al año, ya que la propuesta va mucho más allá, de manera que los estándares no sólo orientan la evaluación y la rendición de cuentas, sino también el apoyo que se debe dar a los establecimientos educacionales por el Ministerio de Educación.
De este modo, agregó, el proyecto busca equilibrar, tal como lo recomiendan los estudios de política comparada, como el de la OCDE, del 2004, y el del Banco Mundial, de 2007, la rendición de cuentas con la rendición de apoyo.
Precisó que el sistema propuesto en el proyecto no es el modelo norteamericano, que se basa sólo en estándares curriculares o de aprendizaje, ya que contempla, además, estándares indicativos, tal como recomiendan los estudios internacionales de Australia y Nueva Zelanda.
El modelo que se tuvo en cuenta al elaborar el proyecto no fue el norteamericano, sino el de Irlanda, Nueva Zelanda y Australia, tal como lo recomendó el Banco Mundial.
El Ministro de Educación , señor Joaquín Lavín , reconoció la existencia de una controversia respecto del concepto de calidad de la educación y la forma de medirla. En este sentido, expresó que al Ejecutivo no sólo le interesan los buenos resultados, sino también el desarrollo integral de los alumnos, no sólo comprendido como el desarrollo de capacidades artísticas o deportivas, sino también mediante la entrega de valores por parte de los educadores. Sin embargo, el ministro opinó que el Estado no debe imponer los valores que los educadores deben trasmitir a sus alumnos, sino que deben respetarse los distintos proyectos educativos de cada establecimiento.
Quien habla aclaró que algunos señores diputados no fueron parte de ese acuerdo político planteado por el ministro , fundamentalmente, en tres grandes temas. En primer lugar, por la controversia respecto del concepto de calidad de la educación; en segundo lugar, porque los acuerdos no garantizan la corrección de desigualdades y, finalmente, porque se posterga el desarrollo de la educación pública.
Asimismo, señalé que el sistema sicométrico de medición de la calidad de la educación restringido a lenguaje y matemáticas explica, en parte, el gran problema que vive la educación en Chile y que el estudiante tiene otras dimensiones que no son desarrolladas por los establecimientos públicos, donde se tiende a aceptar la instrucción del ministerio en orden a obtener buenos resultados en lenguaje y matemáticas, de forma que éstos no cuentan con proyectos educacionales propios y sólidos, como los colegios a los cuales se refirió el ministro . Asimismo, indiqué que es necesario que el proyecto considere un concepto más amplio de calidad de la educación, ya que los establecimientos guían sus esfuerzos educativos según dicho concepto, y si éste es reducido, así también será el desarrollo integral de los alumnos.
El señor Juan Cassasus , experto de Unesco en materia educacional, manifestó, entre otras consideraciones, que la propuesta del Gobierno es una reforma basada en estándares, parecido al sector industrial; es decir, es una política que se caracteriza por venir de arriba hacia abajo, tener un sistema de medición en el núcleo del sistema, simplificar un dominio complejo, como es la educación, y estar impulsada por elites que desean mantener un cierto vínculo entre economía y educación.
Expresó que no está en contra de la existencia de estándares como referencias deseables -estándares de contendido-, ya que el propio currículo lo es. El gran desafío, más que medir ese baluarte, es ver cuánto se están desarrollando los niños en el país. Sin embargo, cuando se propone una reforma basada en estándares, aquello que va adquiriendo importancia es lo que está en el estándar, de manera que la reforma, en el caso chileno, está centrada en lenguaje y matemáticas, lo que no tiene relación con el objetivo y finalidad de la educación.
Por su parte, el estándar de desempeño es un puntaje de una prueba referida a un nivel de desempeño. En Chile determina los que están sobre o bajo ese nivel. Cuando ambos se acoplan, como lo propone el proyecto de ley, el estándar de desempeño tiende a dominar el proceso de enseñanza y reducir la formación de los niños a ciertas dimensiones sicométricas.
Además, a juicio de este investigador, la existencia de estándares de desempeño implica seleccionar, ya que tienen una naturaleza divisoria y fragmentaria, con el enorme impacto social que ello significa para clasificar los colegios y fortalecer la educación.
Agregó que el análisis de las políticas educativas y los sistemas de medición nos indica que en ninguna parte del mundo aquellas han mejorado el rendimiento académico; incluso, en algunos países ha caído el rendimiento escolar. Además, han consolidado la fragmentación social al establecer tipos de escuelas.
Planteó que la desigualdad que se observa a nivel de los alumnos debe solucionarse con una visión integral, asumiendo la alimentación, la salud y el conjunto de realidades que ellos viven. Además, señaló que las dificultades de aprendizaje son inherentes a las escuelas y deben asumirse tempranamente.
La violencia en los establecimientos educacionales no es ajena al proceso de formación, ni tampoco a lo que es necesario medir y evaluar. Las competencias sociales y emocionales y la desmotivación requieren respuestas personalizadas y participación en el diseño.
El señor Abelardo Castro , presidente del Consejo de Decanos de las Facultades de Educación , con respecto al concepto de calidad de la educación, siguiendo la visión de convenciones internacionales, concuerda en que la calidad se refiere tanto al derecho individual de acceder a oportunidades eficaces de aprender, como a la obligación del Estado de ofrecerlas en condiciones de equidad. En la experiencia internacional se aprecia que la obligación de éste radica en ofrecer distintos sistemas de seguimiento, apoyo, investigación, fiscalización y control, funciones que se encuentran íntimamente articuladas por el Ministerio de Educación respectivo. Son instancias que dialogan entre sí, a diferencia de lo que ocurre en este proyecto en que las funciones se encuentran disgregadas, incluso entregadas a organismos privados como la agencia de la calidad, en circunstancias de que lo que se necesita realmente es el fortalecimiento del Ministerio de Educación como órgano rector de sus distintos componentes.
Por otra parte, advirtió, respecto de la categorización de los establecimientos educacionales, a través de las mediciones que establece el proyecto, que la entrega de resultados de las mediciones resulta ser contradictoria con la intención de lograr calidad en la educación. Citó el caso finlandés, en donde está prohibido publicar los resultados de esta medición.
Esta categorización conlleva a un tema muy delicado, que consiste en que a estas escuelas van estudiantes con nombre y apellido y, por lo tanto, se producirá prejuicio social. De esta forma, frente a la sociedad, se entenderá que un estudiante egresado de un establecimiento deficiente, a su vez, tendrá esta característica, contribuyendo, de esta manera, a aumentar la disgregación social existente en nuestro país.
Con respecto a los sistemas de evaluación, precisó que la medición estandarizada Simce es insuficiente, ya que esa prueba sólo mide retención del aprendizaje, cuando lo que habría que analizar realmente es la proyección de los estudiantes. Hay que comparar el punto de partida con lo que se va logrando, con la meta. Afirmó que medir la calidad de la educación a través de una prueba resulta inoficioso, ya que se estaría midiendo a los alumnos sin considerar su punto de partida, los cuales pueden ser muy distintos, afectando así los resultados.
Manifestó que una prueba como el Simce sólo mide el capital cultural de un alumno determinado en un momento determinado, sin considerar proyección, que sería aquello que demostraría realmente los resultados de la educación.
El señor Juan Eduardo García Huidobro , Decano de Educación de la Universidad Alberto Hurtado, afirmó, respecto del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, que para lograr este objetivo debe darse un conjunto de procedimientos que se apliquen efectivamente a todos los establecimientos del sistema nacional de educación, situación que el proyecto no contempla. De hecho, no permite que la agencia de calidad vaya a un colegio privado, salvo que éste lo autorice. No existe homogeneidad ni en cuanto a las acciones evaluativas, ni en las orientadas al mejoramiento de la calidad de los establecimientos. El proyecto deja al margen a la educación pagada de la mayoría de los procedimientos y restringe, en varios de éstos, la participación de la educación particular subvencionada. Por ejemplo, la agencia evaluará el funcionamiento de los establecimientos, pero sólo de los subvencionados, y esto con restricciones, ya que los subvencionados bien clasificados sólo podrán ser evaluados si el sostenedor lo solicita o acepta.
En relación a la calidad de la educación, señaló el señor García Huidobro que el proyecto reduce este concepto a los aprendizajes que pueden ser medidos con pruebas estandarizadas, como el Simce. De esta forma, se empobrece el concepto al considerar sólo una de las dimensiones de la educación y se determina la calificación de una escuela en base a una prueba que contiene errores y limitaciones. Se recomienda incluir otras consideraciones en el juicio sobre la calidad de la educación y de los establecimientos.
Por otro lado, postuló que para cumplir los fines de este proyecto, resulta esencial contar con un sistema de apoyo técnico pedagógico para los establecimientos; sin embargo, consideró que éste es un aspecto insuficientemente tratado. El apoyo le corresponde al Ministerio de Educación y esta parte de la función está muy poco desarrollada en el proyecto.
En efecto, la iniciativa da cuenta de la función de apoyo, pero la establece de forma muy general, no determinando funciones claras, ni para el ministerio ni para las nuevas entidades, por lo que resulta fundamental precisar mejor cómo se prevé que las escuelas soliciten el apoyo que requieren y cómo se salvaguarda que dicho apoyo sea el adecuado en pertinencia y calidad.
Finalmente, sostuvo que el proyecto no contempla estrategias diferenciadas para tratar a los distintos tipos de establecimientos. En efecto, existe heterogeneidad en las escuelas de Chile, rurales y urbanas, y dentro de las urbanas, hay algunas con más especialización, capacidades técnicas y autonomía.
Sería de interés que el proyecto abriera distintas posibilidades de acción para enfrentar esta diversidad.
El presidente del Colegio de Profesores , señor Jaime Gajardo , expresó que el Consejo Asesor Presidencial de 2006 constató la desarticulación del sistema educativo y considera que en proyecto no resuelve ese problema.
El desafío -agregó- es fortalecer al Ministerio de Educación. Indicó que las funciones de aseguramiento de la calidad no pueden ser entregadas a agencias privadas; que la Superintendencia debe fiscalizar la política educacional, y que se deben fortalecer las funciones de la dirección e intervención técnica pedagógica de los seremis.
Para enfrentar los problemas de la educación es necesario terminar con la municipalización y entregar la administración al Estado.
Cuestiona la definición del proyecto sobre calidad de la educación y enfatiza que reduce la educación a prepararse para las pruebas Simce y PSU.
Se excluyen aspectos valóricos, emocionales y la integración que hay entre las cuestiones cognitivas y no cognitivas en la formación de cualquier ser humano.
La Comisión de Educación, Deportes y Recreación entregó un conjunto de artículos permanentes y transitorios para que la Comisión de Hacienda los examinara. No los voy a mencionar por ser extensos.
Respecto de la discusión particular del articulado, es necesario consignar las principales adiciones y enmiendas introducidas por la Comisión de Hacienda.
En primer lugar, se reemplaza el artículo 4º, relativo a los estándares indicativos de desempeño para los establecimientos y sus sostenedores en virtud de una indicación del Ejecutivo.
El subsecretario señor Rojas señaló que la letra a) del texto original, respecto a profesionales de la educación, que se suprime, queda reflejada en el número 4 de la nueva redacción del artículo, que se refiere a los indicadores de desempeño de los equipos directivos y docentes. O sea, se traslada el artículo 2º, que tiene que ver con lo sustantivo del sistema nacional de aseguramiento de la calidad, al artículo 4º. El cambio supone indicadores de desempeño utilizados en forma más lateral y con otro papel. No está en el corazón de la iniciativa ni un concepto de educación más desarrollado ni tampoco el tema de los docentes y directivos, quienes fueron trasladados al ámbito relacionado con los indicadores de desempeño. Ello, para evitar conflictos con la ley de evaluación de desempeño y otras materias. En definitiva, el tema no está bien resuelto. Lo dijimos en el debate: pese a ser uno de los grandes aportes introducidos por la Comisión de Educación, la letra a) del artículo 4° fue eliminada. Repito, la Comisión de Educación, con gran relieve, puso en el centro del proyecto esta materia, pero después quedó alojada en otro artículo.
La segunda modificación se relaciona con el artículo 50, que establece que los sostenedores y los establecimientos educacionales o que reciben aportes del Estado, deberán rendir cuenta pública del uso de los recursos de acuerdo a los instrumentos y formatos estandarizados que fije la Superintendencia.
Al respecto, hubo dos debates: uno, inicialmente incluía todos los recursos, pero el Ejecutivo presentó indicación para focalizar la medida sólo en los recursos públicos. Finalmente, se logró unanimidad en torno a que la rendición se efectuara en relación con todos los recursos, lo que resulta clave para evaluar su uso.
El jefe de la División Jurídica de la Contraloría General de la República , señor Pallavicini , sostuvo que la Contraloría en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, dictó una resolución que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas, actualmente en vigor, y cuyo irrestricto cumplimiento ha sido fiscalizado permanentemente por ese organismo.
Se advierte en este punto una situación irreconciliable, en los que los establecimientos educacionales van a tener que rendir cuenta de acuerdo con los formatos de la superintendencia y, por otra parte, según la resolución de la Contraloría. Esta dualidad de normas nuevamente podría producir problemas de interpretación, porque, maliciosamente, podría llegar a afirmarse que la norma de rango superior prevalece sobre la resolución de la Contraloría.
El señor subsecretario, junto con el diputado Lorenzini y otros buscaron una solución. Señalaron claramente que la Superintendencia no puede realizar juicios de mérito en relación con el uso de los recursos y que sólo podrá verificar que aquél se ajuste a la legalidad.
El diputado señor Robles, a propósito de la letra c) de la indicación, manifestó no estar de acuerdo con que el mismo sostenedor, sospechoso por resolución fundada de la inexactitud de la información que proporciona, pueda ser quien escoja quién lo va a auditar.
El señor subsecretario señaló que aquello se resguarda estableciendo que el sostenedor sólo podrá elegir una empresa auditora inscrita en el registro que, para dichos efectos, mantendrá la Superintendencia de Educación.
Se señaló también que, aun cuando exista un registro, la experiencia indica que el auditado intentará buscar a aquel que dentro del registro refleje mejor su propia visión.
Sugiere que dentro del registro se produzca una selección al azar del auditor. Se ejemplificó con lo ocurrido con los revisores independientes en el caso de la construcción y se indicó que el modelo elegido no es bueno.
El señor subsecretario estimó razonable lo planteado por el diputado señor Robles y propuso una fórmula mixta a fin de que tanto la Superintendencia como el sostenedor participen en la selección del auditor. Así, propuso mantener la facultad del sostenedor, en caso que lo decida, de elegir a un auditor externo; sin embargo, el sostenedor deberá elegir cinco opciones y la superintendencia decidirá, en definitiva, de ese listado.
Por último, se sustituye el artículo 106, que dispone que la superintendencia estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República -era una materia que la Contraloría estimaba que no estaba adecuadamente planteada- exclusivamente en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos, sin perjuicio de las atribuciones propias de dicho órgano de control, en virtud de una indicación del Ejecutivo.
El señor Ramiro Mendoza , contralor general de la República , indicó que el proyecto establece la fiscalización restringida de la Contraloría sobre la Superintendencia de Educación, definida en el artículo 106 del proyecto, precisando que ésta última estará sometida a la fiscalización “exclusivamente” en lo que concierne al examen de cuenta de entradas y gastos.
El diputado señor Marinovic , quien también participó en la búsqueda de soluciones, sostuvo que esta indicación fue el resultado de las conversaciones entre el Ejecutivo y la Contraloría General de la República con ocasión de un trabajo en subcomisiones que realizó la Comisión.
La Comisión de Hacienda discutió fundamentalmente dos temas: el concepto de educación, de calidad de la educación y cómo se expresaba en el articulado y, en segundo lugar, las características del dispositivo institucional para lograr estos objetivos, esto es la organización, roles y recursos de la agencia, la superintendencia, el Ministerio y el Consejo de Educación.
La Comisión de Educación realizó 68 votaciones. Por unanimidad, fueron aprobados 26 artículos. Hubo votación divida para 42. La Oposición presentó 14 indicaciones que fueron rechazadas y 2 fueron aprobadas. La Oposición logró rechazar un artículo que facultaba al Presidente para fijar la planta del Ministerio.
Es cuanto puedo informar.
He dicho.
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