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El señor NÚÑEZ, don Marco Antonio (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social.
El señor CARMONA (de pie).-
Señor Presidente, por su intermedio, saludo a la ministra de Trabajo y Previsión Social, señora Ximena Rincón , y al subsecretario de esa cartera, señor Francisco Díaz.
En nombre de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, paso a informar sobre el proyecto de ley, en primer trámite constitucional y primero reglamentario, que moderniza el sistema de relaciones laborales, introduciendo modificaciones al Código del Trabajo, iniciado en mensaje de su excelencia la Presidenta de la República, contenido en el boletínN° 9835-13, con urgencia calificada de “simple”.
El proyecto que la Comisión de Trabajo y Seguridad Social somete a vuestro conocimiento apunta a modificar el Código del Trabajo en el ámbito de los derechos colectivos, con el objeto de modernizar el sistema de relaciones laborales, en pro de garantizar un adecuado equilibrio entre las partes y con pleno respeto a la libertad sindical, conforme a los convenios internacionales que Chile mantiene vigentes.
Según lo señala el mensaje que acompaña el presente proyecto de ley, en las sociedades modernas la democracia no se limita al ejercicio de las libertades civiles y políticas, sino que comporta el ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales y culturales, entre los que se encuentran las libertades sindicales con fines redistributivos.
La organización de los trabajadores en sindicatos y órganos superiores de representación es fundamental para formular propuestas destinadas al mejoramiento de sus condiciones de empleo y de vida, así como el acceso a los frutos del crecimiento económico de las empresas.
Agrega que una dimensión significativa de esta iniciativa modernizadora del sistema de relaciones laborales chileno dice relación con su sentido democratizador. Esto es consistente con el interés creciente de los ciudadanos, que esperan poder participar de manera más abierta y propositiva en los temas que les interesan y que finalmente les afectan.
Añade que la existencia y respeto de los derechos colectivos de los trabajadores permite una regulación institucional de las tensiones y conflictos que, naturalmente, se presentan en el ámbito laboral, encauzando su solución conforme a las reglas legales y con pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de todas las partes. De este modo, se evita la proliferación de conflictos inorgánicos, que se producen justamente cuando los mecanismos institucionales no son adecuados.
Expresa, asimismo, que el diálogo social en la empresa y, particularmente, en la negociación colectiva, son, en consecuencia, esenciales para el crecimiento, productividad y desarrollo de empresas socialmente sustentables.
La negociación colectiva es una herramienta de participación y de reconocimiento social de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, pero también de administración, porque permite a las empresas apoyarse en los sindicatos para poner en práctica una gestión satisfactoria de los recursos humanos, lo que favorece finalmente la calidad de los productos que vende o de los servicios que presta y, en general, mejora su productividad.
En este sentido, añade el mensaje, la negociación colectiva es un instrumento clave para promover la no discriminación y la igualdad, incluida la igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor, dado que integra al mundo del trabajo la garantía de los derechos fundamentales en el campo laboral para todo el colectivo, a fin de lograr que más productividad redunde en una mayor equidad, promoviendo así más justicia social.
Manifiesta que la experiencia de los países donde los niveles de sindicalización son mayores y la negociación colectiva está más desarrollada indica que, bajo estas condiciones, donde al interior de la empresa se privilegian los espacios de diálogo y colaboración entre trabajadores y empleadores, se pueden establecer acuerdos de mutuo beneficio sobre un amplio espectro de materias, tales como políticas de conciliación de vida laboral y familiar, pactos de beneficios asociados al cumplimiento de metas de productividad, organización de regímenes de jornada más flexibles, descansos, políticas de capacitación, entre otras.
En nuestro país, señala, lamentablemente existe contundente evidencia de que las relaciones laborales están caracterizadas por la falta de confianza y de colaboración, y por el escaso diálogo que existe entre los actores de la relación laboral. A ello se suma un ordenamiento legal que contiene un modelo de organización del trabajo y de relaciones laborales que limita significativamente los espacios de negociación y entendimiento.
Expresa que pese a las innegables ventajas que tiene un esquema regulatorio que promueva y facilite el diálogo social de los actores, a través de la negociación colectiva y teniendo como interlocutor al actor sindical, nuestro ordenamiento legal presenta múltiples trabas y dificultades para que estos procesos se puedan desarrollar de manera constructiva, principalmente porque no garantiza ni promueve correctamente la igualdad entre las partes, lo que trasunta una profunda desconfianza en la capacidad de estas para organizarse y colaborar mutuamente.
A lo anterior, añade, se suma que las normas que actualmente regulan la negociación colectiva son extremadamente formales y rígidas, y, más que fomentar los acuerdos, los obstaculizan. La experiencia histórica indica que mientras más asimetría y rigidez procedimental exista en la negociación colectiva, más intervendrá el Estado para garantizar la tutela de la parte más débil de la relación laboral. Además, proliferarán regulaciones particulares para sectores específicos, lo que dificultará la adaptación a los cambios que se requieran, en función de las especificidades de cada sector.
En contraste, mientras mayor equilibrio exista entre las partes de la relación laboral, con sindicatos más robustos y representativos, mayor autonomía podrá concederse a las partes, con el fin de lograr acuerdos simétricos y beneficiosos que permitan que tanto a las empresas como a los trabajadores les vaya bien. Esto es lo propio de una economía moderna y es lo que buscamos para Chile.
Este proyecto de ley constituye una oportunidad para generar una cultura de diálogo y de colaboración estratégica entre los actores. Las relaciones laborales modernas se basan en el respeto mutuo y en el reconocimiento de la contraparte como un interlocutor legítimo que debe ser respetado en su dignidad y derechos. El diálogo permanente, la colaboración, la buena fe, más allá de las legítimas diferencias, todo ello con miras a la búsqueda conjunta de mejores condiciones laborales y productividad, es una lógica constructiva y de mutuo beneficio, que es la que esperamos que, con este proyecto, logre permear nuestra institucionalidad e introduzca una efectiva modernización del sistema de relaciones laborales para nuestro país.
Avanzar por esta senda permitirá establecer un equilibrio entre el respeto de los derechos y la conciencia de los deberes, y, en consecuencia, un compromiso común y recíproco de los trabajadores y de los empleadores respecto del destino de la empresa.
Subraya que para la materialización de las aspiraciones precedentes es fundamental que garanticemos adecuadamente, en los términos prescritos por los convenios N° 87 y N° 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la libertad sindical.
La libertad sindical, agrega, comprende la organización de los trabajadores y empleadores, así como la acción colectiva que supone el ejercicio de los derechos destinados a la determinación común de las condiciones del empleo y de la autotutela destinada a la solución de los conflictos colectivos a través del ejercicio del derecho de huelga.
A continuación, el mensaje señala que entre los antecedentes que se han considerado para la presentación de este proyecto de ley, destaca la baja cobertura de la negociación colectiva. En efecto, en 2013, ella alcanzó apenas el 8,1 por ciento de los asalariados del sector privado bajo la modalidad reglada, y el 2 por ciento, bajo la modalidad no reglada. Esto significa que la enorme mayoría de los trabajadores y trabajadoras chilenos quedan fuera de la posibilidad de negociar colectivamente sus salarios y sus condiciones laborales.
Hace presente que mientras no se avance en el fortalecimiento de los derechos colectivos del trabajo, las condiciones estructurales para la reproducción de la desigualdad permanecerán, lo que minará los esfuerzos que se están haciendo en otras áreas para hacer de Chile un país más justo y cohesionado.
Otra de las consideraciones tenidas a la vista, añade, son las observaciones de la Organización Internacional del Trabajo. Al respecto, hace presente que diversos pronunciamientos de los órganos de control de la OIT hacen referencia a las condiciones restrictivas que contiene la actual legislación en relación con el debido reconocimiento y con la regulación de los derechos asociados a la libertad sindical.
Objetivo del proyecto.
En atención a las consideraciones señaladas, el objetivo de esta iniciativa legal apunta al desarrollo de relaciones laborales modernas, justas y equilibradas entre las partes, en las que predomine el diálogo y el acuerdo, y en las que se combinen objetivos de equidad, de eficiencia y de productividad.
Para avanzar en esos propósitos, el proyecto de ley amplía y mejora la negociación colectiva para que pueda ser ejercida por más trabajadores, bajo mecanismos que faciliten los acuerdos con sus empleadores, en la perspectiva de favorecer un espacio de diálogo institucionalizado al interior de las empresas. Junto con ello, se enriquecen los contenidos y la calidad de esos procesos.
El fortalecimiento de los sindicatos implica reconocerles titularidad para los fines de la negociación. Se promueve que sus acuerdos puedan ser extensivos a otros trabajadores de la empresa, a través de mecanismos que no constituyan prácticas antisindicales.
En la actualidad, el ordenamiento normativo laboral en materia de derechos colectivos establece un conjunto de instituciones que, en lo sustantivo, deja en una posición muy asimétrica a las partes para negociar colectivamente.
En consecuencia, el proyecto de ley tiende a nivelar las condiciones institucionales de la relación laboral, de manera que trabajadores y empleadores puedan negociar con igualdad de medios al interior de la empresa, potenciando la confianza, la colaboración estratégica y, también, buscando una mejor distribución de las ganancias de productividad. De esta manera, se busca instalar una lógica virtuosa donde se concilien mayor equidad, mayor productividad y mayor paz social.
Esta iniciativa legal también busca legitimar un sistema institucional que permita procesar el conflicto laboral al interior de las empresas, mediante la generación de un procedimiento que contenga un conjunto de incentivos destinados a promover el diálogo directo entre las partes, el acuerdo y mecanismos pacíficos de resolución de controversias.
Las legítimas diferencias y aspiraciones de las partes deben ser encauzadas en un marco de respeto y juridicidad. Aquellas conductas que se desvíen de este cauce serán sancionadas en forma específica, particularmente aquellas que representen un ejercicio violento del derecho a huelga.
Junto con lo anterior, cabe resaltar que, para una adecuada y efectiva implementación de los cambios propuestos, se fortalecerá la capacidad operativa de la Dirección del Trabajo, a fin de que pueda desarrollar a cabalidad las nuevas funciones que se le asignan, especialmente las relativas a la solución de controversias, la asistencia técnica a las partes y la calificación de los servicios mínimos.
En aras del tiempo, no me referiré en detalle al contenido del proyecto. Sin perjuicio de ello, solo cabe enunciar que este aborda, entre otras materias, las siguientes:
1. Ampliación de la cobertura de la negociación colectiva a trabajadores que hoy están excluidos de ejercer este derecho.
Se encuentran en esta situación los trabajadores sujetos a contrato de aprendizaje y otros.
2. Titularidad sindical.
Se reconocerá al sindicato como sujeto único de la negociación colectiva reglada, en representación de sus afiliados.
El sindicato podrá, en cualquier tiempo, ser parte de procesos de negociación directa con el empleador, esto es, titularidad sindical para la negociación colectiva no reglada.
El trabajador amparado por un instrumento colectivo negociado a través de un sindicato podrá modificar su afiliación sindical, pero permanecerá vinculado a dicho instrumento colectivo hasta el término de su vigencia.
Los beneficios negociados por un sindicato y establecidos en un instrumento colectivo se aplicarán a todos los trabajadores que se afilien al sindicato con posterioridad a la negociación. El trabajador sindicalizado tendrá derecho a los beneficios que se devenguen a partir de la comunicación al empleador de su afiliación.
Las partes dispondrán de la facultad de extender los beneficios de un instrumento negociado a trabajadores sin afiliación sindical, en la medida en que se cuente con el acuerdo del trabajador al que se le extiende y con el pago por parte de este de la totalidad de la cuota sindical respectiva. En este caso, la extensión se regirá por los términos del acuerdo.
En caso de no lograrse este acuerdo, se sancionará como práctica antisindical otorgar beneficios iguales a los pactados en instrumentos colectivos a trabajadores no afiliados a la organización que ocupen cargos o desempeñen funciones similares.
En general, se mantendrá el reconocimiento de modalidades de negociación de carácter voluntario a todo tipo de organizaciones sindicales. El proyecto se refiere a la negociación no reglada, a través de la cual, en cualquier momento y sin restricciones de ninguna naturaleza, podrán iniciarse negociaciones directas y sin sujeción a normas de procedimiento entre uno o más empleadores y una o más organizaciones sindicales, destinadas a convenir condiciones comunes de trabajo y remuneraciones.
Asimismo, se regula un procedimiento reglado especial de negociación colectiva vinculante para el empleador, para las organizaciones que afilien a trabajadores eventuales y a los contratados para desempeñar exclusivamente una determinada obra o faena transitoria.
3. Ampliación del derecho a información de los sindicatos, con la finalidad de mejorar la calidad de las negociaciones y de la relación empresa-sindicatos.
En el caso de la mediana y de la gran empresa, estará comprendida por el valor actualizado de beneficios que forman parte del contrato colectivo vigente; la planilla actualizada de remuneraciones de los trabajadores afectos a la negociación; los costos globales de la mano de obra -número de trabajadores totales de la empresa- y la política futura de inversiones de la empresa que no tenga, a juicio del empleador, carácter de confidencial.
También se considera información sobre igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres, la que, en todo caso, deberá proporcionarse con carácter general y de manera innominada.
Para las pequeñas y microempresas se establece una regulación especial destinada a hacerse cargo de sus particularidades. En general, solo estarán obligadas a entregar la información de que dispongan sobre su situación financiera y aquella específica con la que cuenten para la negociación. Con todo, y con el ánimo de facilitar a este segmento de empresas el cumplimiento de esta obligación, se les faculta a solicitar asistencia a la Inspección del Trabajo y que este organismo solicite, a su vez, información sobre la actividad o rubro al Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, a fin de que puedan disponer de información complementaria y comparativa del sector de que se trate.
4. Simplificación del procedimiento de negociación colectiva reglada.
El actual procedimiento reglado de negociación colectiva limita las opciones de diálogo directo entre las partes, y hace prevalecer las formas procedimentales por sobre los actos sustantivos. Por lo anterior, este se simplifica, y reconoce el principio de buena fe del procedimiento, esto es, el deber de las partes de cumplir con las obligaciones y plazos previstos, sin poner obstáculos que limiten sus opciones de entendimiento.
5. Equilibrio de las partes en el proceso negociador: derecho a huelga.
Con el objeto de que la huelga sea un instrumento eficaz que permita a las partes llegar a un acuerdo que resulte favorable para todos los intervinientes en el proceso de negociación y se logren equilibrar las posiciones de los actores, acogiendo los principios de libertad sindical impulsados por la OIT, se eliminará la facultad del empleador de reemplazar los puestos de trabajo con trabajadores propios o externos de la empresa, lo que es consistente con la actual jurisprudencia de la Corte Suprema.
De conformidad con lo dispuesto en el número 16° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, se regula un procedimiento para la calificación de las empresas en las que no se puede ejercer el derecho a huelga, que mejora sustantivamente el actual procedimiento, pues permite el principio de bilateralidad, y faculta a las partes a hacer valer sus alegaciones ante la autoridad, mediante un nuevo procedimiento judicial de carácter especial ante la Corte de Apelaciones, la que deberá pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de aquella calificación.
Se establece un procedimiento eficaz de arbitraje obligatorio, gratuito para los trabajadores de las empresas que no pueden ejercer el derecho a huelga y las empresas de menor tamaño, a cargo de un cuerpo arbitral que se caracterizará por la diversidad, experiencia, prestigio e independencia de sus miembros.
Se consagra el deber de la organización sindical de proveer el personal necesario para cumplir los “servicios mínimos”, es decir, aquellos estrictamente necesarios para proteger los bienes e instalaciones de la empresa y prevenir accidentes, así como garantizar la prestación de servicios de utilidad pública, la atención de necesidades básicas de la población, incluidas las relacionadas con la vida, la seguridad o la salud de las personas, y para garantizar la prevención de daños ambientales o sanitarios.
La atención de los servicios mínimos no implicará restar eficacia al ejercicio del derecho a huelga y deberá realizarse a través de uno o más equipos de emergencia dispuestos por los trabajadores involucrados en el proceso de negociación.
En general, se privilegia que la calificación de los servicios mínimos pueda ser concordada por las partes en forma previa a la negociación. A falta de acuerdo, resolverá la Inspección del Trabajo, previa fiscalización y con informes técnicos de organismos públicos y privados. La resolución será reclamable ante un tribunal del trabajo a través del procedimiento monitorio.
Solo en el caso de que los trabajadores no cumplan con atender los servicios mínimos previamente concordados o regulados por la autoridad competente, la empresa podrá tomar las medidas necesarias para atenderlos, hecho que será certificado por la Dirección del Trabajo.
6. Piso de la negociación.
La negociación colectiva debe propender a que las partes desarrollen un proceso amplio e informado de diálogo, sobre la base de las condiciones actuales y futuras de la empresa, en la perspectiva de asegurar mejores condiciones laborales y remuneracionales para los trabajadores en un marco de sustentabilidad.
Lo anterior supone que las partes actúen de buena fe y con responsabilidad, buscando acuerdos de mutuo beneficio.
Desde esta perspectiva, se introducen modificaciones destinadas a consolidar los resultados del proceso de negociación colectiva anterior en materia de beneficios remuneracionales, como el piso del instrumento colectivo que surja del nuevo proceso negociador. Se busca que las partes concentren su diálogo en el mejoramiento de las condiciones remuneracionales futuras y no en asegurar la continuidad de lo obtenido en el proceso anterior. En este contexto, se establece que la respuesta del empleador no pueda contener estipulaciones menores, en materia de remuneraciones y beneficios permanentes, a las vigentes al momento de la negociación.
En el caso de no existir instrumento colectivo vigente, el piso de la negociación lo constituye la respuesta del empleador. Con todo, la propuesta del empleador no podrá contener beneficios remuneracionales inferiores a los que de manera regular y periódica haya otorgado a los trabajadores que represente el sindicato.
Se entienden excluidas de las estipulaciones que conforman el piso de la negociación la reajustabilidad pactada, el incremento real pactado en el contrato vigente, los pactos sobre condiciones especiales de trabajo y lo que generalmente se conoce como bono de término de negociación.
Con todo, después de presentada la respuesta del empleador, las partes podrán, atendida la situación económica de la empresa, negociar modificaciones a las estipulaciones contenidas en el piso de la negociación. A través de estas modificaciones podrán eliminar, disminuir, sustituir, conmutar o incorporar beneficios.
7. Ampliación de materias de la negociación colectiva.
La negociación colectiva debe permitir que los actores de la relación laboral puedan acordar todas las materias que son de interés común, e imponer los límites necesarios para que dichos acuerdos no signifiquen vulneración o afectación de sus derechos fundamentales. En la medida en que las partes posean una posición equivalente, la legislación debe posibilitar un marco de diálogo y entendimiento amplio, sin establecer obstáculos para el ejercicio de la voluntad colectiva.
Una economía abierta y competitiva requiere que las empresas tengan capacidad de adaptarse a un entorno que impone desafíos crecientes en materia de productividad y competitividad. Para enfrenar estos desafíos, las empresas deben contar con las herramientas necesarias para adecuarse a los ciclos productivos, actuando con oportunidad y eficacia. Estos ajustes no pueden sino emanar del entendimiento entre los trabajadores y las empresas, en un marco de diálogo y colaboración.
En consecuencia, se busca reconocer una amplia libertad y autonomía a las partes para negociar y establecer acuerdos sobre otras materias propias de la organización del trabajo, más allá de las condiciones comunes de trabajo y las condiciones remuneracionales. De esta forma se eliminan las restricciones que actualmente existen respecto de los temas que pueden ser objeto de la negociación colectiva, por lo que se propone facultar a las partes para negociar pactos sobre condiciones especiales de trabajo en las empresas en que exista una afiliación sindical relevante.
La afiliación sindical que se exigirá en régimen, para estos efectos, será igual o superior al 30 por ciento del total de los trabajadores de la empresa.
Cada sindicato representará a sus afiliados en la negociación de pactos sobre condiciones especiales de trabajo, y estos solo podrán aplicarse a los trabajadores de la empresa que formen parte de los sindicatos que negociaron el acuerdo.
Con todo, el empleador podrá convenir aplicar los pactos concordados con los sindicatos a trabajadores sin afiliación sindical, con aprobación de la Dirección del Trabajo, salvo que el porcentaje de acuerdo supere el 50 por ciento, en cuyo caso el pacto podrá extenderse al conjunto de los trabajadores de la empresa.
Los pactos sobre condiciones especiales de trabajo podrán referirse a distribución de la jornada y descansos, al establecimiento de bolsas de horas extraordinarias, a la regulación y retribución de tiempos destinados a preparación para trabajar, así como a jornada pasiva.
Sin restricciones de ninguna especie, las negociaciones también podrán considerar acuerdos de conciliación de trabajo y vida familiar, planes de igualdad de oportunidades, constitución y mantención de servicios de bienestar, acuerdos para la capacitación y reconversión productiva, y mecanismos de resolución de controversias, entre otros.
Las nuevas materias enriquecerán la negociación, y podrán ser negociadas, ya sea a través del procedimiento de negociación colectiva reglada o bajo la modalidad de negociación no reglada.
Los pactos sobre condiciones especiales de trabajo deberán ser registrados por el empleador en la respectiva Inspección del Trabajo, la que fiscalizará su ejecución y cumplimiento.
8. Horas de trabajo sindical.
9. Modificaciones sustantivas al sistema de mediación y arbitraje.
10. Igualdad de oportunidades de la trabajadora para integrarse a la comisión negociadora sindical.
11. Modificaciones al Título Preliminar, Libro I y Libro III del Código del Trabajo, en concordancia con las enmiendas introducidas a los derechos colectivos anteriormente enunciados.
En su discusión general, vuestra comisión contó con la presencia de todas las autoridades del Ministerio del Trabajo y Previsión Social; de numerosos invitados que representaron a las más diversas organizaciones empresariales y sindicales; de representantes de centros de estudio y de expertos en Derecho Laboral, cuya nómina y testimonios se encuentran contenidos en el informe que los colegas tienen en su poder.
El proyecto en informe fue aprobado en general, en sesión ordinaria de 17 de marzo de 2015, con el voto favorable de la diputada señora Denise Pascal y de los diputados señores Osvaldo Andrade , Cristián Campos , Lautaro Carmona , Tucapel Jiménez , René Saffirio y Patricio Vallespín .
Votaron en contra los diputados señores Ramón Barros , Gabriel Boric , Felipe de Mussy , Patricio Melero , Cristián Monckeberg y Nicolás Monckeberg .
Por su parte, en sesión ordinaria de 14 de abril del año en curso, la comisión inició la discusión en particular del proyecto, y adoptó respecto de sus numerales y articulado los acuerdos que se señalan en el informe aludido y respecto de los cuales no haré mención en aras del tiempo.
Finalmente, a juicio de vuestra comisión los artículos 361, 402, 403, 404, 405 y 406, del número 28) del texto propuesto en este informe revisten el carácter de normas orgánicas constitucionales, puesto que modifican la organización y atribuciones de los tribunales de justicia.
Asimismo, a juicio de la comisión, los artículos 395, 398 y 399 del número 28) del artículo 1°, y los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 6° permanentes del texto propuesto requirieron ser objeto de estudio por la Comisión de Hacienda, por incidir en materias presupuestarias o financieras del Estado.
Es todo cuanto puedo informar.
He dicho.
-Aplausos.
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