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El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
Proyecto, iniciado en moción de los Senadores señores Prokurica, Espina, Horvath, Romero y Sabag, que modifica el decreto ley N° 2.695, de 1979, en lo relativo a la posesión y el dominio de la pequeña propiedad raíz, con informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.
--Los antecedentes sobre el proyecto (5417-12) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley: (moción de los Senadores señores Prokurica, Espina, Horvath, Romero y Sabag).
En primer trámite, sesión 59ª, en 17 de octubre de 2007.
Informe de Comisión:
M. Ambiente y B. Nacionales, sesión 34ª, en 8 de julio de 2008.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
El objetivo principal de la iniciativa es fortalecer el derecho de los propietarios de bienes raíces inscritos en el registro del Conservador de Bienes Raíces respectivo, frente a las disposiciones contempladas en el decreto ley N° 2.695, de 1979.
La Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales discutió el proyecto solamente en general y aprobó la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señores Allamand, Ávila, Horvath y Longueira.
El texto aprobado por el órgano técnico se transcribe en la parte pertinente del primer informe que Sus Señorías tienen en sus pupitres.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
En discusión general la iniciativa.
Tiene la palabra el Honorable señor Prokurica
El señor PROKURICA.-
Señor Presidente, la estabilidad en el régimen de tenencia de tierras y el derecho de propiedad y su protección son, sin duda, presupuestos básicos para lograr un desarrollo económico sustentable.
El sistema registral inmobiliario chileno, que obliga a inscribir todos los derechos reales por tratarse de fuentes constitutivas de derecho, tal como lo ordena el artículo 686 del Código Civil, se encuentra regido por una variedad de principios, dentro de los cuales destaca el de prioridad registral, uniformemente reconocido por nuestra jurisprudencia. En el artículo 17 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces se establece prioridad al título que ingresa primero en el libro repertorio, el cual, una vez calificado en forma adecuada, tiene efectiva preeminencia para acceder al registro.
En armonía con lo señalado, la opinión doctrinal usualmente admitida ha sido que, para adquirir tanto la posesión regular como la irregular de un inmueble inscrito, cuando se invoca un título traslaticio de dominio, es necesaria la inscripción conservatoria de este, habida consideración de que en nuestro sistema civil, para la existencia de la posesión regular, se requiere la tradición cuando se hace valer un título traslaticio de dominio. Y la tradición del dominio de los bienes raíces se efectúa por la inscripción del título en el registro conservatorio.
Por otro lado, el poseedor inscrito no pierde su posesión mientras subsiste la inscripción a su favor. Y para que esta no subsista es imprescindible que el adquirente realice una nueva inscripción.
Señor Presidente , en 1979 se dictó el decreto ley N° 2.695, que estableció normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y la constitución del dominio sobre ella. Dicho cuerpo legal se promulgó en atención a que la deficiente constitución del dominio de las pequeñas propiedades raíces agrícolas y urbanas generaba problemas de índole socioeconómica, pues se impedía que ellas se incorporaran al progreso productivo nacional.
Así, se buscó hacer posible la incorporación real de propiedades al mercado, facilitando el acceso al crédito y a la asistencia técnica y dar estabilidad a los titulares del derecho de dominio, lo que en definitiva se traduce en un mejoramiento de las condiciones de vida del pequeño propietario.
El procedimiento para sanear títulos se consigna con carácter administrativo y se radica en el Ministerio de Bienes Nacionales, el cual dicta una resolución que permite a su dueño disponer libremente del bien, transcurrido un año desde su inscripción en el correspondiente Conservador de Bienes Raíces.
Aun cuando es efectivo que el ordenamiento jurídico otorga protección al poseedor de una propiedad raíz que no ha llegado a ser dueño, ya sea porque la persona de quien la adquirió no era propietaria o porque el modo de adquirirla no operó correctamente, el problema radica en que, de acuerdo con el texto del decreto ley N° 2.695, se han exagerado, en mi opinión, los privilegios concedidos al poseedor en perjuicio de los derechos del verdadero dueño y/o poseedor inscrito.
Es así como el sistema se ha prestado para múltiples abusos. Muchas veces los verdaderos propietarios han perdido sus bienes dado que otras personas planifican, por la vía administrativa, quedarse con ellos.
Por tales razones, resulta necesario fijar un límite al mencionado decreto ley, con el solo propósito de proteger al dueño de un inmueble que, amparado en la inscripción de su propiedad o posesión en el Conservador de Bienes Raíces, ha cumplido, además, con la obligación de pagar el impuesto territorial.
En consecuencia, señor Presidente , el proyecto en análisis pretende limitar los efectos de dicho decreto ley, proteger la propiedad privada y evitar el absurdo jurídico que se da hoy día: pese a que el Fisco reputa como dueño o poseedor a quien le paga el referido tributo, que es el verdadero propietario, permite que se le entregue un título a quien no lo es, aceptando, de este modo, que haya dos propietarios al mismo tiempo.
Por eso ha habido unanimidad para aprobar el proyecto en estudio.
Además, el Ejecutivo ha planteado la posibilidad de incorporar nuevas disposiciones, a fin de limitar aún más el ámbito del decreto ley.
Finalmente, cabe consignar que la iniciativa contiene sanciones para los funcionarios del Ministerio de Bienes Nacionales que, a sabiendas de la existencia de un título, incurran en negligencia en el procedimiento y con ello perjudiquen a los verdaderos dueños o poseedores inscritos.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Sabag.
El señor SABAG.-
Señor Presidente, seré muy breve.
Adherí con mucho agrado a la moción del Senador señor Prokurica , porque estimo que es altamente relevante mejorar el decreto ley N° 2.695, el cual, si bien otorga facilidades para sanear las pequeñas propiedades rurales o urbanas, se ha prestado para demasiados abusos.
Así como hay ladrones que se apropian de bienes muebles, también existen los que roban bienes raíces. El ex Senador Zurita nos decía que en la Corte Suprema a esta normativa se la llamaba "ley ladrona", porque, a través de ella, algunos se robaban las propiedades.
Por eso, tanto en esta iniciativa como en otros cuerpos legales, se han introducido adecuaciones para hacer más preciso el mecanismo que permite a las personas regularizar sus bienes. Y, desde luego, estoy muy de acuerdo con todas ellas.
Pero quiero llamar la atención de los Honorables colegas frente al hecho de que el Tribunal Constitucional, con fecha 25 de octubre del año 2007, declaró inaplicables los artículos 15 y 16 del decreto ley N° 2.695, porque resolvió que el título de dominio registrado con anterioridad prevalece al inscrito mediante las normas de dicho cuerpo legal, aunque hubiese pasado el año que en este caso se exige para que opere la prescripción..
Tengo en mis manos tal dictamen, y los señores Senadores lo pueden consultar. Supe de él porque en esta Sala se da cuenta de los fallos del Tribunal Constitucional. Este me llamó la atención y, por eso, solicité el texto en forma inmediata. Y ahí observé que se declaran inaplicables los artículos 15 y 16 del mencionado decreto ley, que constituyen la base de requerimientos planteados por algunas personas.
Por lo tanto, el referido organismo se ha preocupado del tema, lo que se reafirma con mayor razón en el proyecto en análisis.
En consecuencia, mi voto será ampliamente favorable.
Ojalá que todos puedan adquirir sus propiedades en forma legítima. El decreto ley 2.695 tuvo por objeto regularizar los bienes raíces que, a través de distintas sucesiones, se habían ido traspasando de un familiar a otro.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Muñoz Aburto.
El señor MUÑOZ ABURTO .-
Señor Presidente, el decreto ley N° 2.695, más conocido como "de saneamiento de la pequeña propiedad raíz", fue dictado en su época con la finalidad de regularizar una gran cantidad de inmuebles cuyos dueños no podían, entre otras cosas, acceder a créditos de diversas instituciones financieras.
Mediante dicha norma se pudo normalizar la posesión de muchas tierras en varias Regiones del país, cuyos propietarios en este momento tienen el carácter de legítimos.
Sin estar en contra del proyecto que nos ocupa, me merecen dudas algunas de sus disposiciones. Por ejemplo, el texto aprobado por la Comisión dice: "Sin perjuicio de lo anterior, no le serán aplicables las normas de la presente ley a los inmuebles con inscripción de dominio anterior vigente en que el pago del impuesto territorial, en los casos que corresponda, reúna las características de regularidad y continuidad...", lo que viene a derogar lo señalado por el inciso segundo del artículo 2°, el cual dispone: "No será obstáculo para el ejercicio de este derecho la circunstancia de que existan inscripciones de dominio anteriores sobre el mismo inmueble". Vale decir, si se demuestra la posesión no es necesario un título inscrito para adquirir el dominio del inmueble.
Creo que esto restringe bastante lo preceptuado por el decreto ley N° 2.695, el cual perseguía la loable finalidad de regularizar alguna propiedad raíz cuando faltaren antecedentes.
Quiero llamar la atención sobre el hecho de que, por desconocimiento de este cuerpo legal, muchos habitantes de las provincias de Aisén y de Coihaique, por ejemplo, fueron despojados de sus propiedades, a pesar de ser legítimos poseedores, precisamente por lo del título inscrito.
Eso me merece dudas, nada más. Y espero que cuando se discutan las indicaciones correspondientes se puedan aclarar.
Yo no estoy en contra del proyecto, pero me preocupa que vayamos a colocar más exigencias o más requisitos a un decreto que ha sido bastante positivo para la regularización de la pequeña propiedad raíz.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
Recuerdo que a las 18:30 se va a realizar el homenaje al General Director de Carabineros señor José Bernales.
Restan ocho minutos para el término del Orden del Día.
Tiene la palabra el Honorable señor Longueira.
El señor LONGUEIRA.-
Señor Presidente, el proyecto en debate fue analizado por la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales y corresponde a una moción del Senador señor Prokurica -quien asistió a sus dos sesiones-, además de representantes del Ejecutivo.
Se resolvió dejar algunas materias para la discusión particular, con lo cual estuvo de acuerdo el autor de la moción.
La idea central de la iniciativa es perfeccionar y proteger la propiedad, en el caso de aquellas personas que la tienen, y establecer básicamente que algunos preceptos del decreto ley N° 2.695 no serán aplicables a los bienes raíces cuyos propietarios mantengan al día el pago del impuesto territorial. Porque algunas personas, pese a haber cancelado sus contribuciones, han comprobado que otro sujeto ha inscrito una propiedad superpuesta a la de ellas.
Se trata de evitar los abusos producidos por la aplicación de aquel instrumento legal.
Sin embargo, ese decreto ley ha sido muy eficaz no solo para que la gente pueda suscribir créditos, sino también para que en esos bienes raíces pudiesen conectarse servicios básicos. Ese fue el sentido social de su dictación. Porque, al no estar regularizados los títulos, no podían acceder a luz, agua ni alcantarillado.
Por lo tanto, la moción apunta específicamente a garantizar y resguardar la propiedad privada. Y el Ejecutivo planteó la incorporación de algunas ideas, las cuales serán analizadas por el Senador señor Prokurica y por personeros del Gobierno para su perfeccionamiento.
Por ello, me parece que en la discusión particular el texto del proyecto va a ser complementado y mejorado, porque su idea matriz apunta en el sentido correcto.
En la Comisión de Medio Ambiente la idea de legislar fue aprobada en forma unánime y espero que en la misma forma sea acogida por la Sala.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Vásquez.
El señor VÁSQUEZ.-
Señor Presidente, voy a votar favorablemente el proyecto que nos ocupa, porque modifica un decreto ley que si bien sirvió para regularizar la situación anómala en que se encontraban muchos predios, también se utilizó para la apropiación de pequeños terrenos por parte de empresas, particularmente en sectores rurales.
Además, lo voy a aprobar, porque es indispensable regularizar y establecer quiénes pueden efectivamente hacer uso de los derechos establecidos en el decreto ley N° 2.695. Ello, para evitar las apropiaciones indebidas de quienes, con pleno conocimiento y de mala fe, después de cinco años, ni siquiera pueden ser perseguidos penalmente.
Por todo lo anterior, anuncio mi voto a favor, para evitar que aquellas situaciones ocurridas en el pasado se puedan repetir en el futuro.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.-
Señor Presidente, como dijo el Senador señor Longueira , este proyecto fue tratado en la Comisión de Medio Ambiente, aunque no es de su especialidad lo relacionado con bienes raíces e inmuebles. También fue analizado durante mucho tiempo en la Cámara de Diputados.
El principio jurídico de propiedad tiene que prevalecer. No obstante, como la señora Ministra de Bienes Nacionales lo expresara en el informe de la Comisión, los requisitos planteados no van a ser los únicos medios de acreditación de la posesión. Porque también queremos evitar el hecho de que una persona que haya habitado y explotado un predio por décadas, de la noche a la mañana lo deba abandonar -como ha ocurrido muchas veces en la Región del Biobío-, porque alguien pagó un par de impuestos y se lo quitó.
Pienso que en ese caso la posesión efectiva del dominio de la tierra es un tema de principio.
Yo voy a votar a favor, teniendo en cuenta el compromiso de la señora Ministra en el sentido de revisar el rol de los Conservadores de Bienes Raíces, donde hay un asunto pendiente, no solo por los ingresos que perciben estos profesionales, sino por el gran poder que acumulan por la información de que disponen.
No me parece decente que, al legislar sobre esta materia, no nos preocupemos de hacer justicia sobre quien legaliza la inscripción de una propiedad y gana mucho dinero por ello. Además, siempre allí quedan en desmedro los débiles frente a los poderosos, por la no accesibilidad al registro y por los montos cobrados. Múltiples empresas forestales han aplicado el sistema que ahora se pretende evitar. O sea, ellos inscriben, provocan la superposición y luego pagan el impuesto. Eso ha pasado en múltiples ocasiones con comunidades indígenas en la provincia de Arauco. Ellas tenían la posesión del predio, pero con una inscripción cuyos deslindes no eran exactos, por no haber geógrafo ni satélite para determinarlos con exactitud. Las empresas pagaban los impuestos por una inscripción superpuesta, luego hacían el deslinde y los propietarios menores -particularmente comunidades mapuches- quedaban sin predios.
En tal sentido, dejo constancia de que mi voto favorable se sustenta, en estricto rigor, en el compromiso de la Ministra Romy Schmidt en los siguientes aspectos:
"1.- Establecer la prohibición de enajenar o gravar inmuebles que se encuentren en proceso de regularización, mientras subsistan las acciones para reclamar del procedimiento.
2.- Eliminar la exigencia de requerir al Servicio de Impuestos Internos determinados antecedentes que en la actualidad pueden obtenerse válidamente por medios electrónicos.".
Eso facilita el acceso a documentación de gente más modesta.
"3.- Incorporar dentro de los medios de notificación uno que considere los avisos radiales, a objeto de recoger la particular realidad del mundo rural.".
Cuando se publican los avisos en periódicos de circulación nacional la gente del campo no tiene ocasión de leerlos. La radio es su medio de comunicación. Y ellos tienen derecho a conocer este tipo de notificaciones para poder reclamar.
"4.- Complementar el artículo 22 del decreto ley N° 2.695, de 1979, estableciendo que en el caso que se hubiere recurrido a la vía judicial, y esta termine por abandono de procedimiento, el juez de la causa devuelva, de oficio, el expediente al Ministerio de Bienes Nacionales, a objeto de continuar con el procedimiento administrativo. Ello por cuanto en la materia, la jurisprudencia no ha sido uniforme.
"5.- Establecer que la oposición a la solicitud se pueda ejercer desde que la misma se acoge a tramitación, y hasta un plazo de 60 días hábiles contados desde que se efectúa la publicación de la resolución que la acogió, y".
O sea, son 60 días hábiles desde que se acoge, más el tiempo de la difusión por radio y no solo por medios escritos, ya que los campesinos no leen diarios.
"6.- Precisar que el patrocinio y representación del Ministerio, al que está obligado ante los tribunales de justicia para el peticionario de escasos recursos, pueda ser desistido por el Ministerio en caso de que el oponente cuente con un mejor derecho.".
Tal situación también avala la protección de los más débiles en caso de litigio por posesión de tierras.
En ese entendido, y bajo dicho contexto, voto a favor.
El señor ZALDÍVAR, don Adolfo ( Presidente ).-
Me van a permitir que, desde la testera, haga una pequeña y sola reflexión sobre la materia: en verdad estoy convencido de que, pese a todo lo que se quiera decir, lo más seguro es la teoría de la propiedad inscrita. Ojala que ella vaya acompañada de la posesión.
Debemos tomar todos los resguardos, pues no cabe duda de que el débil tiene que ser el más protegido.
--Se aprueba en general el proyecto, y se fija plazo para presentar indicaciones hasta el lunes 4 de agosto.
"
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