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Honorable Senado:
Considerando:
1. Que en septiembre de 2005, el entonces ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, presentó el documento “Exposición sobre el estado de la Hacienda Pública”, cuyo Título III, “Algunos temas de futuro”, desarrollaba un “Análisis de las excepciones tributarias como herramienta de política pública”, realizando una evaluación de tres excepciones tributarias de interés: a favor de las Zonas Extremas; a favor del sector construcción y a favor de las inversiones en acciones de pago de sociedades anónimas abiertas y otros instrumentos (conocida como el beneficio ex 57 bis).
2. Que respecto de las excepciones tributarias a favor del sector construcción recuerda que actualmente existe un crédito especial para la construcción de viviendas que establece que las empresas constructoras tienen derecho a deducir del monto de sus pagos provisionales mensuales obligatorios de la Ley sobre Impuesto a la Renta, el 65% del débito del IVA que deban determinar en la venta de bienes corporales inmuebles para habitación por ellas construidos y en los contratos generales de construcción que no sean por administración de dichos inmuebles.
3. Que esta franquicia se remonta a la creación del Impuesto a las Ventas y Servicios (IVA), que se estableció en 1975 mediante el Decreto Ley N° 825. Este impuesto reemplazó a la tributación a la compraventa que estaba compuesta por un impuesto general de 8% al valor de las transacciones entre productores y por un impuesto de etapa única de 24% sobre las ventas de los fabricantes.
4. Que según el informe de Hacienda en el inicio, el IVA gravaba sólo las transacciones de bienes muebles y la prestación de servicios, excluyendo explícitamente los bienes inmuebles. Y aunque no fue un argumento explícito, esta exclusión puede haberse justificado por objetivos de política pública, en orden a disminuir el precio relativo de las viviendas y posibilitar así el acceso a habitación de la población.
5. Que aún cuando esto pudiera parecer consistente con otras exclusiones que la ley definía a bienes y servicios considerados como de consumo básico, hoy muchas de ellas se han eliminando, persistiendo algunas, como exenciones a las prestaciones de salud, al transporte de pasajeros y a los establecimientos educacionales.
6. Que como parte del proceso paulatino de eliminación de exenciones desde la creación del IVA, en el año 1987 la Ley N° 18.630 incorporó a la actividad de la construcción como hecho gravado por este impuesto.
7. Que aunque no fue explícito, este cambio se pudo justificar no como un desconocimiento del objetivo de política pública, sino que como un esfuerzo por disminuir la elusión tributaria, pues mientras esta exención estaba vigente, el IVA pagado en la compra de insumos se transformaba en un costo para las empresas constructoras, ya que no existían débitos de los cuales descontarlos, generando así incentivos para evadir su pago a través de la compra de materiales sin factura.
8. Que simultáneamente la ley estableció un crédito especial para las empresas constructoras equivalente al 65% de los débitos del IVA determinados en la venta de los bienes inmuebles. El objetivo de este crédito era justamente no encarecer el precio relativo de las viviendas, pues estaba calculado de manera tal de permitir calzar los débitos con los créditos.
9. Que la existencia de un tratamiento tributario diferenciado que incentive la construcción y compra de viviendas puede justificarse por dos razones de política pública: argumentando que el acceso a una vivienda de calidad genera efectos positivos para la sociedad que van más allá de los beneficios captados por las propias familias que las habitan.
10. Que según el informe, aunque es plausible que estas externalidades se materialicen principalmente cuando las familias abandonan niveles críticos de hacinamiento, asociados a niveles de mayor pobreza, no es del todo relevante cuando una familia mejora su vivienda a partir de una situación ya aceptable. Por ello es posible argumentar que este primer objetivo de política pública es pertinente para justificar el apoyo al acceso a viviendas de las familias más vulnerables, y no para justificar disminuciones generalizadas del precio relativo de las mismas.
11. Que en segundo lugar, considerar la adquisición de una vivienda como un mecanismo de ahorro, bajo ciertas circunstancias puede justificar una política pública que dinamice el mercado habitacional y, por ende, aumente el ahorro privado tanto a nivel agregado como a nivel individual.
12. Que, según Hacienda, una vez verificada la existencia de alguna de estas situaciones, no es directa la conclusión sobre que los instrumentos de ahorro a incentivar deban ser los bienes raíces. Este puede ser el caso si es que en el país no hay mercados de otros instrumentos de ahorro debidamente desarrollados, lo que puede haber sido efectivo en Chile hace unas dos o tres décadas atrás, pero que no parece pertinente hoy dado el desarrollo reciente del mercado de capitales.
13. Que además, puede ocurrir que el problema de bajo ahorro sea más pertinente en ciertos grupos de la población, como aquellos de menores recursos, quienes tienen una tasa de descuento mayor que privilegia el consumo presente por sobre el futuro y que además tienen menor acceso a instrumentos más sofisticados de ahorro y a los nuevos incentivos tributarios que se han desarrollado en los últimos años.
14. Que en teoría, un menor precio relativo de las viviendas efectivamente incentiva una mayor cantidad demandada. No obstante, no existen estudios disponibles que verifiquen el efecto concreto de la franquicia en el mercado. El efecto de la franquicia debe además aislarse del impacto de los restantes instrumentos de fomento disponibles para fines similares, como los subsidios habitacionales.
15. Que en términos de su costo, el crédito especial para la construcción de viviendas significó una renuncia fiscal igual a $127.047 millones el año 2003, lo que equivale al 0,26% del PIB y representa el 6,6% del Gasto Tributario ejecutado en dicho año. Esta cifra no es menor, si se considera que en dicho año el presupuesto público contempló $142.919 millones para subsidios habitacionales, instrumento que se enfoca a los mismos fines que esta franquicia tributaria.
16. Que según Hacienda resulta clave determinar la eficiencia relativa de ambos instrumentos, a la luz de la justificación de política identificada para fomentar el acceso de la población a vivienda. Actualmente esta justificación parece válida para los sectores de menores recursos, y no para la población general, por lo que el análisis de eficiencia relativa necesariamente debe considerar la focalización de los beneficios según nivel socioeconómico, especialmente porque desde 1974 a la fecha se han desarrollado variados instrumentos de focalización socioeconómica.
17. Que a partir del Estudio de Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago de 2005 y de datos del MINVU y la Cámara Chilena de la Construcción, es posible estimar la distribución del gasto tributario según el valor de las viviendas beneficiadas por la exención y, consistentemente, según el tramo de ingreso de las familias compradoras.
18. Que se estima que del total de viviendas vendidas el 2003, alrededor de 83% correspondió a aquellas de menos de 2.000 UF, pero que representaron sólo un 45% del gasto tributario. Si se considera que el requerimiento de ingreso mensual del hogar para adquirir una vivienda de 2.000 UF es de casi $670.000, quienes compran viviendas por sobre dicho monto pertenecen al 15% de los hogares de mayores ingresos, entonces el gasto tributario no focalizado corresponde al menos al 55% de la renuncia fiscal asociada a la franquicia bajo análisis.
19. Que lo anterior equivale a cerca de $70.300 millones anuales, lo que es igual a cerca de 46.000 subsidios habitacionales únicos, de aquellos entregados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Estas cifras de focalización contrastan dramáticamente con las de los subsidios habitacionales. La Encuesta CASEN 2003 muestra que el 67,8% de los hogares beneficiarios de algún programa habitacional del Estado pertenecen a los tres quintiles de menores ingresos.
20. Que si bien existen razones válidas de política pública para incentivar la adquisición de viviendas, puede argumentarse que existen otros instrumentos que permiten conseguir dicho objetivo más eficientemente que las franquicias tributarias vigentes. Ello, por cuanto se considera que la validez de las justificaciones de política pública son actualmente pertinentes sólo para las familias de menores recursos y, por lo tanto, se requieren instrumentos de política focalizados.
21. Que Hacienda señala como más eficiente la entrega de subsidios focalizados para la adquisición de primeras vivienda, mientras se perfecciona la focalización de los instrumentos existentes del MINVU. Asimismo, estima conveniente abolir gradualmente el crédito especial para la construcción de viviendas y, eventualmente, destinar dichos recursos a potenciar los subsidios habitacionales. El informe estima que reemplazando la franquicia por subsidios focalizados que sólo excluyese al 15% más rico de la población, se dispondría de cerca de $70.300 millones anuales.
22. Que con el paso del tiempo, las demandas relacionadas con el acceso a la vivienda han evolucionado desde el número de casas disponibles, hacia criterios relacionados con el tamaño, la calidad de la construcción, y los mecanismos de financiamiento para la reparación y ampliación de las viviendas.
23. Que progresivamente los niveles de contaminación del aire en diversas ciudades del país se han incrementado notoriamente debido al uso intensivo de leña y otros productos, debido a que las viviendas, especialmente las destinadas a los beneficiarios de subsidios en los sectores de menores recursos, no cuentan con el grado de aislamiento suficiente, que permita a las personas efectivamente atenuar, al interior de sus casas, los impactos de las bajas temperaturas.
El Senado acuerda:
Solicitar a la Sra. Presidenta de la República, Dra. Michelle Bachelet Jeria, considerar la presentación de un proyecto de ley que establezca, de manera progresiva, la abolición de la actual norma que establece un crédito especial para las empresas constructoras, equivalente al 65% de los débitos del IVA determinados en la venta de los bienes inmuebles, y que al menos parte de los recursos generados por dicha medida sean destinados a la implementación de un subsidio, para inversión en la aislación térmica de las viviendas de un valor igual o menor a 1000 UF, que cuenten con los requisitos para obtener un subsidio del Estado.
(Fdo.):Alejandro Navarro Brain, Senador; Nelson ávila Contreras, Senador; Pedro Muñoz Aburto, Senador; Ricardo Núñez Muñoz, Senador.
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