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El señor VALLESPÍN (Vicepresidente).-
Solicito el acuerdo de la Sala para autorizar el ingreso del secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Energía, señor Andrés Romero .
¿Habría acuerdo? No hay acuerdo.
Tiene la palabra el diputado informante de la Comisión de Minería y Energía.
El señor LEMUS (de pie).-
Señor Presidente, en mi calidad de Presidente de la Comisión de Minería y Energía, me corresponde informar sobre el proyecto de ley, iniciado en un mensaje de su excelencia la Presidenta de la República, que establece nuevos sistemas de transmisión eléctrica y crea un organismo coordinador independiente del sistema eléctrico nacional.
La idea matriz o fundamental del proyecto es lograr el máximo de beneficio social a través de la aplicación de los principios rectores de robustez, flexibilidad, eficiencia económica, planificación de largo plazo, seguridad y calidad de servicio, y sustentabilidad del servicio eléctrico en el uso del territorio, impacto ambiental y entorno social. Para lograrlo, se requiere que dicha institucionalidad cuente con instrumentos idóneos, de manera que exista la debida correspondencia entre el desarrollo del sector eléctrico y los objetivos que se busca alcanzar.
El Estado debe desempeñar un rol fundamental en materia de conectividad y más activo en la planificación energética de largo plazo del sector, conciliando objetivos económicos, ambientales y sociales, en pro del bien común de todos los chilenos y las chilenas.
Para ello, se debe lograr que la transmisión eléctrica favorezca el desarrollo de un mercado de generación más competitivo, para bajar los precios de la energía a cliente final, libre y regulado; incorporar en la planificación de la transmisión una perspectiva de largo plazo que permita considerar una visión estratégica del suministro eléctrico, los intereses de la sociedad, el cuidado del medio ambiente y el uso del territorio; mejorar los estándares de seguridad y calidad de servicio del sistema, promoviendo esquemas que incentiven su cumplimiento y compensen a los usuarios frente a indisponibilidades; robustecer e independizar al coordinador del sistema y, por último, incorporar al Estado como garante del bien común en la definición de los trazados y emplazamiento de los nuevos sistemas de transmisión.
Debo hacer presente que la comisión destinó varias sesiones a escuchar a las organizaciones y empresas interesadas en exponer sus ideas y proposiciones respecto del proyecto de ley, lo que se suma a un intenso trabajo prelegislativo, cuestión que ha sido reconocida por todos los sectores.
En el informe se da debida cuenta de las exposiciones realizadas en nuestra comisión.
Para el cumplimiento de la agenda de energía, presentada en mayo de 2014, cuyo propósito fue determinar un plan de acción claro para lograr que Chile cuente con energía confiable, sustentable, inclusiva y a precios razonables, se definieron siete ejes estratégicos, con metas y plazos definidos, entre los cuales se encuentra la “Conectividad para el Desarrollo Energético”.
La ley N° 19.940, de marzo de 2004, denominada “Ley Corta I”, constituyó el primer intento sistemático de regular íntegramente el segmento de la transmisión eléctrica en Chile. Existe consenso en que la actual regulación de la transmisión resulta insuficiente para el adecuado desarrollo del sistema eléctrico en su conjunto y que se requiere una mayor regulación para lograr mejorar en acceso, sustentabilidad, eficiencia, ordenamiento territorial e inclusión en materia de energía eléctrica.
En materia de la transmisión troncal, se requiere contar con una visión estratégica de largo plazo; incorporar variables fundamentales en los procesos de planificación y contar con las herramientas para desarrollar un sistema de transmisión troncal que considere obras con holguras. En el caso de la subtransmisión, no existe obligación de expansión, lo que provoca congestión y dificultades para la conexión de la generación eléctrica y el abastecimiento de nuevo consumo, lo que dificulta el desarrollo integral de la red. La regulación de la transmisión adicional se muestra insuficiente, especialmente en lo que se refiere a las obligaciones y derechos de los propietarios y a la carencia de procedimientos claros y transparentes, lo que deja espacios amplios para la interpretación del alcance y aplicación del libre acceso.
Por otra parte, es claro que la expansión o crecimiento de la transmisión eléctrica presenta una serie de problemas. A saber: la participación ciudadana se da en un contexto de desconfianza y falta de diálogo entre comunidades y privados para coordinar intereses, algunos de ellos contrapuestos; en la planificación y ordenamiento territorial no existe un instrumento específico para la expansión de la transmisión que conjugue adecuadamente los objetivos de eficiencia económica con los intereses nacionales, regionales y locales.
Asimismo, deben agregarse los problemas asociados a la planificación territorial, dado que la incorporación de inyección de energía en el sistema de transmisión no conlleva facilidades para coordinar la oferta y aprovechar las redes involucradas, y que el actual sistema de remuneración de la transmisión eléctrica se construyó sobre supuestos que ya no están del todo vigentes. Además, existe una clara dificultad para localizar la generación en sitios cercanos a la demanda y se han multiplicado iniciativas de tamaño mediano o pequeño, lo que aumenta significativamente la cantidad de actores del mercado de la generación, que lo hace más dinámico.
La sociedad chilena también ha valorado con más fuerza el resguardo de los ecosistemas intervenidos, el uso racional de los recursos naturales y el territorio, la sustentabilidad de los proyectos que impactan su entorno y el reconocimiento de los pueblos originarios. Esto constituye un nuevo escenario en el cual ha tenido que desarrollarse la actividad económica en general y la transmisión eléctrica en particular, lo que determina restricciones significativas para el tendido de redes eléctricas y nuevas unidades de generación.
Respecto de las variables consideradas en la planificación de la transmisión, se hace necesario incorporar elementos que la robustezcan, como prospectiva de más largo plazo, alternativas flexibles, nuevas tecnologías y eficiencia energética; un número mayor de escenarios de expansión, la utilización de diversas herramientas de análisis y la incorporación de holguras en el diseño de las redes, que tendrán consecuencias en materia de costos y financiamiento de los proyectos de generación, y un nuevo coordinador para el sistema eléctrico nacional interconectado.
Asimismo, existe consenso en que es necesario hacerse cargo del fortalecimiento institucional de los actuales Centros de Despacho Económico de Carga para el Sistema Interconectado Central (CDEC-SIC) y para el Norte Grande (CDEC-SING), toda vez que tanto la “Ley Corta I” como la “Ley Corta II” avanzaron en la regulación de los CDEC, pero lo hicieron de manera insuficiente y dejaron diversas materias a nivel reglamentario. En consecuencia, se hace más imperiosa la necesidad de que se cree, por ley, una institución independiente que acometa las tareas de coordinación de la operación del sistema eléctrico, dentro de las siguientes definiciones relevantes:
Las principales propuestas contenidas en el presente proyecto de ley pueden agruparse en siete grandes capítulos, que comprenden la creación de un organismo denominado Coordinador Independiente del Sistema Eléctrico Nacional, que desarrollará una función de interés público, sin fines de lucro. Para su administración se propone un consejo directivo compuesto por siete miembros elegidos por un comité especial de nominaciones, mediante concurso público.
En cuanto a la planificación energética y a la expansión de la transmisión, se han redefinido los sistemas de transmisión y se ha orientado su caracterización a la funcionalidad de estos por sobre criterios técnicos, distinguiendo los sistemas de transmisión nacional (actualmente Troncal), como aquellos que permiten la conformación de un mercado común, que interconecta los demás segmentos del sistema de transmisión, para abastecer la demanda eléctrica bajo diversos escenarios; los sistemas de transmisión zonal (actualmente Subtransmisión), que corresponden a aquellos cuya finalidad esencial es el abastecimiento de los usuarios sometidos a regulación de precios, pero reconociendo que su uso también es compartido con clientes libres y con generación que inyecta en ellos; los sistemas dedicados (actualmente Transmisión Adicional), aquellos cuya finalidad esencial es el abastecimiento de clientes libres o la inyección de centrales generadoras; en los polos de desarrollo se distingue un nuevo segmento de transmisión destinado a la infraestructura que permite la evacuación de la producción de la generación, y finalmente están los sistemas de interconexión internacional, en que se establece la obligación del coordinador de coordinar la operación técnica y económica de los sistemas de interconexión internacional.
En cuanto a la planificación del sistema de transmisión, se incorpora un nuevo proceso quinquenal de planificación energética de largo plazo, a cargo del Ministerio de Energía, para un horizonte de treinta años.
Bajo el concepto de polo de desarrollo, se propone formalizar la existencia de las zonas con altos potenciales de generación, que son identificados por el Ministerio de Energía en el contexto de la planificación energética quinquenal de largo plazo, en que se considera el interés público en desarrollar zonas en que existen los recursos o condiciones para la producción de energía eléctrica.
Se crea una nueva categoría de sistemas de transmisión, para aglomerar proyectos asociados a un polo de desarrollo, para aprovechar la transmisión que los conectará, en conjunto, al resto del sistema de transmisión. Las soluciones de transmisión asociadas adquieren el carácter de servicio público y el costo transitorio de los desarrollos incrementales de dichas redes es financiado por los consumidores finales, libres y regulados.
Respecto de esta materia, la comisión sostuvo una intensa discusión, en que no hubo acuerdo con el Ejecutivo, al aprobarse una indicación que pretende que en aquellas zonas geográficas donde existen recursos y condiciones de alto potencial para la producción de energía eléctrica proveniente de energías renovables al menos el 70 por ciento provenga de energías renovables no convencionales. Esta discusión también se refirió a la obligación de que estos polos de desarrollo sean sometidos a evaluación ambiental estratégica.
Respecto de la definición de trazados, se ha optado por un modelo mixto con un mayor rol del Estado, pero que deja en manos del sector privado el desarrollo de los proyectos, la tramitación de permisos y la negociación de las indemnizaciones asociadas a las respectivas servidumbres. En cuanto al acceso abierto, se extiende el alcance a todas las instalaciones de transmisión, resguardando las capacidades existentes y las previstas de utilizar por los actuales usuarios. Para el caso de los sistemas de transmisión dedicada, se regula cómo se adquiere el derecho al acceso abierto ante la concurrencia de diversos solicitantes a este.
También respecto de esta materia la comisión discrepó del parecer del Ejecutivo al aprobar una indicación que determina que “sin perjuicio de los derechos y obligaciones que establece la presente ley, una vez transcurrido el plazo de amortización de la inversión correspondiente, el Estado consolidará la propiedad y titularidad del trazado como de la infraestructura cuya construcción fue licitada y adjudicada.”.
Sobre la remuneración del sistema, el proyecto busca que la transmisión eléctrica no sea una barrera para la competencia, entregando señales de simplicidad y transparencia de los cálculos de costos con el fin de propiciar menores costos de suministro. Para tal efecto, se unifica el proceso de calificación de las instalaciones de transmisión de cada segmento en un solo proceso y se entregan mayores certezas a los inversionistas en redes de transmisión, extendiendo la garantía del retorno de sus inversiones eficientes a veinte años.
La experiencia de la aplicación de la normativa actual ha mostrado las bondades de un proceso de valorización de las instalaciones que entregue garantías de objetividad y de completitud. Por ello, al igual que en el sistema de transmisión troncal, se establece un proceso de valorización con participación de usuarios e instituciones interesadas, manteniendo las instancias de participación ciudadana, el esquema de resolución de conflictos de las bases técnicas y el resultado de los estudios frente al panel de expertos.
Actualmente, la ley dispone que el sistema de transmisión troncal sea financiado conjuntamente por la generación y por la demanda. Este proyecto de ley transparenta el pago de la transmisión asignándolo directamente a los clientes finales. De este modo, se asegura que la transmisión eléctrica sea remunerada a base de sus costos, sin los riesgos de sobreprecios, pero, a su vez, fortaleciendo el escenario de competencia en generación.
Además, cabe consignar que para fortalecer el desarrollo normativo, la regulación, la seguridad y la calidad del servicio, el proyecto propone medidas que buscan establecer un proceso estandarizado de elaboración, de revisión y de actualización de la normativa sectorial; definir responsables según el tipo de normativa; mejorar la fiscalización y el cumplimiento de la norma; consagrar los principios de seguridad y de calidad del servicio en la ley y establecer un sistema de compensaciones a usuarios finales que hayan sido afectados por indisponibilidad del suministro o de las instalaciones.
Para cumplir con dichos objetivos se propone, en primer lugar, definir en la ley los principios que deben regir la elaboración, revisión y actualización de las normas, considerando un proceso participativo, estandarizado y transparente que fomente la adquisición y el uso de nuevas tecnologías en la operación y en el diseño de sistemas.
En el caso de la Comisión Nacional de Energía y en su rol como regulador del mercado eléctrico, el nuevo marco normativo que este proyecto de ley presenta requiere precisar su alcance en forma armónica con el fortalecimiento del rol de planificador de las expansiones de la transmisión, acorde con los mayores niveles de competencia que se están incorporando al sector y con un coordinador con mayores funciones y responsabilidades.
En segundo lugar, se especifican las atribuciones del fiscalizador para abordar las situaciones de incumplimiento de los estándares normativos, específicamente, los asociados a indisponibilidades de instalaciones. Adicionalmente, se entregan al coordinador funciones de apoyo de la labor fiscalizadora de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), y de promoción del cumplimiento de la normativa.
Finalmente, para la actualización tecnológica, se propone definir legalmente el alcance de los servicios complementarios, para que tengan una forma de definición y de actualización flexible en el tiempo según la evolución tecnológica.
Durante la discusión general y particular del proyecto, el señor ministro de Energía explicó que la transmisión en Chile tiene tres elementos: el sistema de transmisión troncal, el sistema adicional o de líneas dedicadas para satisfacer las necesidades específicas de un generador, y la subtransmisión, que es la forma en que la electricidad troncal puede llegar al consumo residencial.
Explicó que a nivel de transmisión troncal se ha constatado que hay una falta de visión estratégica y que, por otra parte, hay una gran incertidumbre para el diseño de las inversiones y una necesidad de tener un sistema de transmisión troncal con más holgura, evitando que se produzcan atochamientos o bloqueos en la transmisión de los electrones, situación que ocurre actualmente.
A nivel de sistema adicional existe una falta de claridad en los derechos y en las obligaciones de los propietarios y de terceros. Son líneas de dedicación exclusiva de propietarios que compran energía para los generadores, y en la subtransmisión hay problemas de seguridad en el abastecimiento, hay dificultad en la conexión y hay falta de coordinación con el desarrollo del sistema troncal.
Un elemento esencial para hablar de la transmisión en Chile dice relación con los problemas ambientales y sociales que se generan, que están en el ámbito de la participación ciudadana, de medio ambiente y de planificación territorial en el rol del Estado. En materia de participación ciudadana se ha instalado una desconfianza y falta de diálogo que permita coordinar los intereses de las partes.
A nivel de planificación territorial existen diversos conflictos entre los intereses locales, los regionales y los nacionales. En materia ambiental ha faltado un balance económico, social y medioambiental. En cuanto al rol del Estado, este no ha jugado el que le corresponde como coordinador entre los privados y la ciudadanía, velando por el medio ambiente y por los intereses nacionales en representación del bien común que se hace presente. El diagnóstico de los problemas que esto genera son el alto precio de la energía en Chile, reflejada en la electricidad más cara de América Latina, en que el precio ha subido 30 por ciento en los últimos cinco años y en que sigue subiendo, impactando sobre hogares y actividad productiva.
Además, existe un sistema de transmisión que se califica como poco robusto y que adolece de severos problemas de competencia, lo que constituye una barrera de entrada para nuevos generadores en el sector de la transmisión. Nadie puede aspirar a la generación sin resolver primero el problema de la transmisión que permita llegar a los consumidores. Así, la transmisión impide, como barrera de entrada, la nueva generación.
Por otra parte, existe un sistema congestionado, en el que los electrones llegan a un punto desde el cual no pueden continuar su camino, de manera que no llegan a consumirse. Hay una gran dificultad para conectar nuevas formas de generación. Las energías renovables no convencionales -la comisión aprobó un proyecto de ley sobre dicha materia deben generar 20 por ciento de la energía total en 2025. Ello será difícil de cumplir si no existen las líneas de transmisión necesarias para facilitar el acceso.
El acceso abierto, esto es, ocupar los cables de transmisión y conectarse con una generadora, es muy limitado. Las líneas tienen una regulación propia que no permite el acceso abierto a ellas.
Un tema relevante es que el sistema eléctrico chileno es dependiente de los incumbentes; es decir, está estructurado a partir del Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC), que es una organización administrada por los propios incumbentes, de manera que un nuevo actor tiene dificultades para ingresar al sistema porque no forma parte de ella.
El sistema también presenta problemas de seguridad. Chile tiene un promedio de 15 horas anuales de corte de suministro eléctrico por hogar. El sistema funciona de mejor manera si tiene mayor holgura. Dentro del diagnóstico se requiere elevar las exigencias ambientales y sociales que no están concretadas en los proyectos, con el fundamento de que no se ha hecho suficiente discusión temprana sobre el proyecto y en qué consiste la participación.
Asimismo, se incorpora un capítulo en lo referido al coordinador independiente del sistema eléctrico nacional, que tiene por objeto regular, por primera vez, con rango legal la institucionalidad del organismo encargado. Ese organismo tendrá un consejo elegido por un comité de selección, en el que estarán representados el Ministerio de Energía, la Comisión Nacional de Energía, el panel de expertos, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, el decano de alguna facultad de ingeniería y un representante del Consejo de Alta Dirección Pública. Ese comité elegirá a los miembros del Consejo Directivo del Coordinador, que tendrá un director ejecutivo. Estos cargos de consejero serán de dedicación exclusiva, con sus correspondientes incompatibilidades e inhabilidades para protegerse de los conflictos de intereses, de modo de tener un organismo coordinador independiente responsable de coordinar el sistema eléctrico nacional.
Se modifican algunas normas relativas al panel de expertos y se establece un régimen transitorio porque, por una parte, este nuevo coordinador debe estar constituido y operando en enero de 2018, pero, además, el nuevo régimen de remuneración de la transmisión, que será pagado por el consumidor o usuario final, se debe aplicar paulatinamente y su plena aplicación entrará en vigencia en 2034. Se ha fijado ese año atendido a que hay muchos contratos que se encuentran firmados y que tienen incorporado el precio de transmisión. Si no se espera a que se termine la vigencia de esos contratos, y se cobra el nuevo precio de transmisión, lo que se hará será duplicar el precio de la remuneración de la transmisión. Por ello se hará en un proceso gradual.
Por último, debo señalar que este es un proyecto de ley muy complejo, que requirió de mucho trabajo en la comisión, pero, a la vez, es una iniciativa de enorme importancia por cuanto pretende bajar el precio de las tarifas eléctricas y atraer más competencia, superar la barrera casi infranqueable para el desarrollo industrial de nuestro país por el alto precio de la energía y, en definitiva, ayudar a bajar las cuentas de la luz en Chile entre 10 y 20 dólares el megawatt.
Es todo cuanto puedo informar. He dicho.
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