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Sobre protección de los derechos de los consumidores en la materia que indica. (boletín N° 5981-03)
“Vistos: Lo dispuesto en los artículos 63 y 65 de la Constitución Política de la República, lo prevenido en la ley Nº 18.918 orgánica constitucional del Congreso Nacional y lo establecido en el Reglamento de la H. Cámara de Diputados.
Considerando:
1. Que la ley Nº 19.496, publicada en marzo de 1997, fue un gran paso en materia de protección a los derechos de los consumidores frente a las grandes empresas, respecto de sus actos de consumo.
2. Que una economía competitiva debe, imperiosamente, tener transparencia en su mercado respetando y haciendo respetar tanto los derechos como los deberes de los consumidores. Estas cualidades se tornan imprescindibles para dar a la sociedad garantías de credibilidad y participación creciente. Del mismo modo, los países desarrollados exigen, para asociarse a ellos, de legislaciones modernas, que establezcan el equilibrio entre los actores del mercado.
3. Que, sin embargo, el avance logrado con la dictación de dicha ley, su funcionamiento no ha sido el esperado por la ciudadanía, pues en la práctica, tristemente, los hechos han demostrado que la Ley del Consumidor no ha logrado imponer algunos de sus principios y, más aún, carece de efectividad en muchos ámbitos, observándose la desprotección en que se encuentran hoy los consumidores, habiendo transcurrido más de diez años desde su publicación.
4. Que se entiende por:
Consumidores o usuarios: las personas naturales o jurídicas que, en virtud de cualquier acto jurídico oneroso, adquieren, utilizan, o disfrutan, como destinatarios finales, bienes o servicios.
Proveedores: las personas naturales o jurídicas, de carácter público o privado, que habitualmente desarrollen actividades de producción, fabricación, importación, construcción, distribución o comercialización de bienes o de prestación de servicios a consumidores, por las que se cobre precio o tarifa.
Acción de interés colectivo: aquellas que se promueven en defensa de derechos comunes a un conjunto determinado o determinable de consumidores, ligados con un proveedor por un vínculo contractual.
5. Que esta iniciativa parlamentaria tiene por objeto corregir algunas de dichas fallas. Al respecto, debemos señalar lo dispuesto en el artículo 28 de la citada ley, que trata sobre la publicidad engañosa; que debería ser una norma de carácter amplio, pero no es así puesto que la enumeración hecha en dicha norma es taxativa, lo que impide que se pueda recurrir a los tribunales de justicia por un hecho que, según el sentido común de una persona racional y razonable, cabría dentro de lo que conocemos como publicidad engañosa.
6. Asimismo el artículo 50 C, establece que las acciones interpuestas por infracciones a la ley del consumidor “no requerirán patrocinio de abogado habilitado”; si bien la intención del legislador fue buena, en el sentido de evitar a los consumidores el pago de los honorarios de un abogado, en la práctica es contraproducente, puesto que provoca un evidente desequilibrio entre consumidores y proveedores, tema frecuentemente tratado tanto por las organizaciones de consumidores como por los jueces de Policía Local, cual es la indefensión jurídica a la que quedan expuestos los consumidores en las contiendas judiciales, lo que también hace necesario modificar la ley en este sentido, para así establecer condiciones de equilibrio entre las partes de un juicio.
7. Las consecuencias de una norma de este carácter que permite a los consumidores actuar en juicio sin abogado es muy grave, ya que nadie, de buena fe, puede creer que el consumidor podrá hacer una defensa eficiente de sus derechos en juicio, ignorando principios elementales del derecho y careciendo de toda información procesal. Menos posibilidades de éxito podrá tener si enfrenta como contraparte a un servicio público o a una empresa bien representada y asistida.
8. La falta de abogado en juicio trae consecuencias inmediatas; puesto que el más débil participa en el juicio en las peores condiciones posibles, puesto que el ciudadano común de nuestro país no cuenta con información jurídica y poco o nada entiende de excepciones dilatorias, nulidades procesales, tachas de testigos o preclusión de derechos, de manera que es esencial que el consumidor o usuario cuente con la asesoría y patrocinio de un letrado.
9. Claro está que la razón de esta norma es que el consumidor o a lo menos la mayoría de ellos, no dispone de medios para pagar una defensa en juicio. Al respecto señalamos que, el Estado tiene la obligación constitucional de crear un sistema que asegure que toda persona tenga acceso a la justicia debidamente asesorada por letrados. Así lo dispone nuestra carta fundamental en su artículo 19 N° 3 que señala que “la constitución” asegura a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. Toda persona tiene derecho a defensa jurídica...” La misma norma agrega “La ley arbitrará los medios para otorgar asesoramiento y defensa jurídica a quienes no puedan procurárselos por sí mismos”.
10. Que en relación con el rol que le corresponde al Estado en la defensa de los derechos del consumidor, se debe establecer con claridad las funciones y competencias del Servicio Nacional del Consumidor, debiendo considerar los siguientes aspectos:
-El reconocimiento de la vulnerabilidad del consumidor en las relaciones del consumo en el mercado.
-El reconocimiento de la acción gubernamental en el sentido de proteger efectivamente al consumidor, desarrollando una acción preventiva y fiscalizadora.
-La obligación de procurar los medios para otorgar asesoramiento y defensa jurídica a quienes no puedan procurárselos por sí mismos.
Que atendido lo expuesto precedentemente, se propone la creación de un departamento de Asistencia Judicial dentro del Sernac, que tenga por objeto exclusivo el de patrocinar causas relacionadas con la defensa de los derechos de los consumidores. Sin embargo este proyecto de ley no puede pretender efectuar tamaña modificación, puesto que dicha materia es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República , según lo dispuesto en nuestra Carta Fundamental, artículo 65 inciso 4°, número 2.
11. Respecto a las facultades con las que cuenta el Sernac, se propone modificar el artículo 58 inciso final, ya que actualmente dicha norma obliga a los proveedores a entregar al Sernac la información comercial básica, lo que hace que en la práctica esta facultad sea inoperante y de poca o escasa relevancia, por lo que proponemos que esta obligación se cumpla punitivamente, ya que la baja multa hace esta exigencia inoperante en la práctica.
12. En relación a lo expuesto anteriormente, se plantea el aumento de dicha sanción, que actualmente es de hasta 200 unidades tributarias mensuales. Se propone por tanto el aumento de la multa para el caso de que las empresas no suministren la información básica comercial requerida por el Sernac.
13. Además podemos ver hechos menores que se dan a diario en el mercado, y en los que los afectados son menos de 25, 35 ó 40 personas, por ejemplo, intoxicaciones por alimentos en restaurantes, alzas de voltaje que afectan a pequeñas poblaciones, en las que el número de personas no alcanza las 50, por tanto dichos consumidores afectados no podrán ejercer una acción colectiva, ya que en conformidad al artículo 51 número 1 letra c), sólo puede hacerlo un grupo no inferior a cincuenta personas. Lo anterior hace que muchas veces los afectados no interpongan acción alguna, puesto que generalmente no cuentan con los medios para contratar a un abogado que los defienda, lo expuesto precedentemente hace que no se logre el objetivo principal de la ley, cual es que se protejan los derechos de los consumidores y, consecuencialmente, se repare en forma oportuna y adecuada el daño causado por los establecimientos comerciales. En virtud de esta problemática es que proponemos una rebaja del número mínimo de usuarios, para los efectos de iniciar acciones colectivas, estableciendo que para poder accionar colectivamente es necesario que los afectados sean a lo menos 10.
14. Protección de los órganos del estado de los derechos del consumidor.
Una de las formas de lograr mayor injerencia del Estado en materia relativa a la protección de los derechos del consumidor es regulando en una forma más acabada las atribuciones o facultades o las sanciones propias del ejercicio de dichas facultades. En nuestro ordenamiento jurídico es el Servicio Nacional del Consumidor el órgano competente en esta materia, el cual cumple un papel de asesoramiento y orientación, más que un rol fiscalizador o sancionatorio. En efecto, el Estado no ha asumido un rol protagónico en la defensa de los derechos de los consumidores, por cuanto las facultades fiscalizadoras y sancionatorias establecidas en nuestra normativa son bastante reducidas y restringidas. Así, el inciso final del artículo 58 de la ley N° 19.496, establece la facultad de establecer multas en contra de los proveedores por el no cumplimiento de la obligación de entregar informes y antecedentes que se soliciten por escrito por el Servicio Nacional del Consumidor. Estas multas tienen como tope máximo las 200 Unidades Tributarias Mensuales, monto bastante exiguo si se considera que la mayoría de las veces la multa no alcanza el valor máximo. En este sentido, creemos que es conveniente establecer un rango más elevado respecto de los valores a que se sujetarían las multas.
Este aumento en la sanción permitiría disminuir, en un número importante, los retardos en poner a disposición del Servicio Nacional del Consumidor la información requerida en caso de alguna denuncia recibida por éste organismo y, además, desalentaría a las empresas a cometer infracciones que vulneren los derechos de los consumidores, por cuanto podrían verse, de alguna forma, expuestas a recibir las multas por un valor bastante más alto, dentro de un rango que podría oscilar entre las 200 y las 2000 Unidades Tributarias Mensuales.
Sin embargo, creemos que el endurecer las sanciones en contra de las empresas que vulneren los derechos de los consumidores, resulta insuficiente para efectos de lograr una regulación adecuada de esta materia. En efecto, la necesidad más imperiosa en materia de protección de los derechos del consumidor está en el acceso de que deben tener éstos a una asesoría jurídica competente, para efectos de enfrentar en igualdad de condiciones a los abogados, asistan en representación de las empresas. De esta manera, creemos que es el Estado, desde el punto de vista de la función social que debe desarrollar, es quien debe asumir la defensa de los derechos de los consumidores en el terreno jurisdiccional, de una forma similar a como lo ha hecho con los trabajadores en materia laboral y las víctimas de delitos en materia criminal. Lo anterior se justifica por las imperfecciones de la actual legislación advertidas por el profesor Corral , quien señala que “El Servicio Nacional del Consumidor (Sernac), por su parte, sólo puede denunciar infracciones y hacerse parte, (si ya un particular ha iniciado un procedimiento)”, cuando se trate de causas que comprometan los intereses generales de los consumidores” (art.54). Si se trata de una causa que no compromete un interés general, el Servicio “podrá subrogarse en las acciones del demandante cuando este comparezca personalmente, y sólo para los efectos de demandar la aplicación de multas ...” (art.54)
Al asumir el órgano especializado de la Administración del Estado la función anteriormente descrita, se disminuirá la diferencia abismal que existe en el ámbito procesal entre las partes que intervienen en estos procesos, lográndose hacer más efectivos los derechos de los consumidores en las relaciones comerciales que se llevan a cabo a diario, formándose los cimientos de una verdadera cultura de respeto hacia estos derechos.
15. Hoy podemos ver la ineficacia que tiene el Sernac respecto a las acciones colectivas, puesto que existen casos en los que dándose todas las circunstancias legales, procesales y sustantivas, el Servicio Nacional del Consumidor no ejerce acciones colectivas, esto sucede puesto que es una facultad y no una obligación que se actúe colectivamente. Por tanto, se propone que se establezca la obligación para el Sernac de interponer y patrocinar acciones colectivas cuando se den copulativamente los siguientes elementos:
-Que se afecte a un número de usuarios igual o superior a 10.
-Que exista un vínculo jurídico entre los consumidores o usuarios afectados y el proveedor titular que ha causado el daño.
-Que haya un interés común de los afectados, en orden a que se les repare efectivamente el daño sufrido.
-Que todos los usuarios se encuentren afectados por un mismo titular.
Por tanto, cuando se presenten todos estos requisitos, el Sernac tiene la obligación, y no la facultad de iniciar acciones colectivas.
Es por lo anteriormente expuesto que los diputados abajo firmantes venimos en proponer el siguiente:
Proyecto de ley:
Artículo único: Modifíquese la ley Nº 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, en los siguientes términos:
A. Artículo 28: Agréguese a continuación de la letra f), el siguiente texto que pasará a ser inciso segundo
“De igual modo, constituye infracción a las disposiciones de esta ley, toda otra conducta que no estando comprendida en las situaciones descritas precedentemente, importe a criterio del tribunal respectivo, una conducta constitutiva de publicidad engañosa.
B. Artículo 50 C: Elimínese la frase, “y no requerirán patrocinio de abogado habilitado.”
C. Artículo 51 número 1 letra C): Reemplácese el guarismo “50” por el número “10”
D. Agréguese el siguiente texto que pasará a ser Artículo 28 C:
“En casos de publicidad engañosa se podrá actuar a través del ejercicio de acciones colectivas o difusas”.
E. Artículo 58, inciso final: Reemplácese la frase “con multa de hasta 200 unidades tributarias mensuales.” Por la siguiente: “con multa de 200 a 2000 unidades tributarias mensuales”.
F. Artículo 58: Agréguese el siguiente texto que pasará a ser letra h):
Interponer y patrocinar acciones colectivas cuando se den copulativamente los siguientes requisitos:
1. Que se afecte a un número de usuarios igual o superior a 10.
2. Que exista un vínculo jurídico entre los consumidores afectados y el proveedor titular que ha causado el daño.
3. Que haya un interés común de los afectados, en orden a que se les repare efectivamente el daño sufrido.
4. Que todos los usuarios se encuentren afectados por un mismo titular”.
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