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El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que modifica las normas relativas al subsidio familiar y la adopción, con informes de las Comisiones de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social, unidas, y urgencia calificada de "suma".
--Los antecedentes sobre el proyecto (4812-13) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 9ª, en 10 de abril de 2007.
Informes de Comisión:
Constitución, sesión 18ª, en 9 de mayo de 2007.
Hacienda y Trabajo, unidas, sesión 18ª, en 9 de mayo de 2007.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
Los objetivos principales del proyecto son modificar el plazo de abandono para que un niño o una niña sea declarado judicialmente susceptible de ser adoptado; establecer el acceso automático al subsidio familiar a todas las embarazadas y niños y niñas menores de 18 años que cumplan con los requisitos establecidos en la ley Nº 18.020, y eliminar el sistema de marcos presupuestarios fijos por Región para la asignación del beneficio.
El proyecto fue analizado sólo en general tanto por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento como por las de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social, unidas, las que, sucesivamente, dieron su aprobación a la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros (de la Comisión de Constitución: Senadores señora Alvear y señores Gómez, Espina, Larraín y Muñoz Aburto, y de las Comisiones de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social, unidas: Senadores señores Escalona, Letelier, García, Muñoz Aburto, Novoa y Sabag, integrantes de ambos organismos estos cuatro últimos).
El texto del proyecto -igual al despachado por la Cámara de Diputados- se puede consultar en el informe de las Comisiones unidas.
Cabe tener presente que los artículos Segundo y Tercero requieren quórum calificado para su aprobación, es decir, el voto conforme de 20 señores Senadores.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
En la discusión general del proyecto, tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , como corresponde debatir la idea de legislar, quiero formular observaciones respecto a dos órdenes de materias.
En primer lugar, la iniciativa que nos ocupa propone reducir el plazo de una de las causales de adopción en la normativa pertinente, lo que, a mi juicio, se orienta en la línea correcta.
Dicho plazo ya fue modificado en la ley sobre adopción de menores, reduciéndolo de manera sustantiva para que un menor sea susceptible de ser adoptado. Ahora, en este caso en particular, se disminuye todavía más. Por eso, considero que el problema se encara de manera adecuada, porque, sin duda, los niños crecen y se desarrollan mejor en una familia que en otro lugar.
En verdad, una gran cantidad de menores institucionalizados en nuestro país -alrededor de 14 mil-, con el establecimiento de plazos muy extensos, al crecer se van quedando en las respectivas entidades, pues nadie se interesa en adoptarlos.
Por lo tanto, creo que el enfoque es positivo.
Señor Presidente , porque me toca de manera muy directa, a raíz de una carta que me llegó, deseo abordar otro asunto que, en mi concepto, debería ser incorporado en la ley en proyecto, ya que estamos discutiendo la idea de legislar.
Por muchos años he venido luchando para que los padres adoptivos puedan acogerse al pre y posnatal cuando se trate de niños de una edad igual o superior a un año. Dichos beneficios hoy en día están concebidos sobre la base de la paternidad o maternidad biológica, pero no de la adopción. Se puede adoptar menores de hasta 18 años. Y el pre y el posnatal sólo rigen respecto de niños de una edad igual o inferior a un año.
¡Cómo no va a ser importante el punto, señor Presidente ! Porque, en la medida en que se adopte un niño de 3, 4, 5, 6 ó 7 años, su adaptación a la familia es muchísimo más difícil. Entonces, ¿por qué sus padres adoptivos no van a tener derecho a pre y posnatal? Deberían tenerlo, sin lugar a dudas. Y ello no irroga gran costo fiscal, pues es muy limitado el número de personas que se hacen cargo de un infante.
Sin embargo, hasta ahora, desgraciadamente, las autoridades no se han sensibilizado al respecto y el pre y posnatal no han sido incorporados. Me parece que este proyecto de ley es la oportunidad de hacerlo, más aún si, como expresé, no implica gran carga fiscal.
Si lo que se pretende es que los niños crezcan y se desarrollen en una familia; si toda la legislación dictada apunta a no establecer diferencia alguna entre los menores adoptados y los hijos de origen biológico, no veo por qué, si el prenatal y el posnatal operan sobre la base de la maternidad y la paternidad biológicas, no es posible aplicar ambos períodos de descanso en el caso de la adopción, a fin de que el niño se adapte al seno de una familia.
Eso, en primer lugar.
En segundo término, me referiré al subsidio único familiar.
El señor LETELIER.-
¡Ese es el proyecto!
El señor ORPIS.-
No. No lo es. Si se lee bien el texto, la iniciativa contempla dos asuntos: adopción y subsidio único familiar. Por lo tanto, si trata acerca de la adopción, es válido incorporar el tema a que aludí.
En cuanto al subsidio único familiar, en el proyecto se establece la automaticidad. Pero eso, tal como viene redactado, no es efectivo. ¿Y por qué? Si los señores Senadores observan el informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, la señora Ministra de Planificación señaló expresamente ¿lo cual es del todo concordante con el texto- que el puntaje asignado a las personas en la Ficha de Protección Social determinará el universo de beneficiarios. ¿Y cómo se determina eso? Dicha Secretaria de Estado dice que anualmente, y según la disponibilidad presupuestaria, se establecerá un puntaje límite para acceder al subsidio y todas las personas que lo obtengan serán beneficiadas.
Por consiguiente, no es automático. Todo quedará radicado en un reglamento. Es decir, anualmente, vía reglamentaria, con las firmas de los Ministros de Hacienda y del Trabajo, se determinarán los puntajes para acceder al beneficio. Por ende, el sistema, llevado el tema a lo extremo, no es automático.
¿Qué ocurre si en el futuro hay una reducción drástica del presupuesto? Resulta que el año anterior, con determinado puntaje, se accedía al subsidio único familiar. Sin embargo, al año siguiente se dicta un nuevo reglamento, se baja el puntaje y, en definitiva, se cambian las condiciones.
¿Qué se precisa para que el subsidio, a mi entender, sea automático? Que los requisitos queden establecidos por ley y que las personas, por el solo hecho de cumplirlos, automáticamente reciban el subsidio. Por ejemplo, si la legislación dispone que los dos primeros quintiles van a ser beneficiarios del subsidio único familiar, ese es el requisito, independiente del lugar donde resida la persona en el país.
Sin embargo, eso no queda claro en el proyecto, porque está radicado en un reglamento, se halla supeditado a la disponibilidad presupuestaria y requiere las firmas de los Ministros de Hacienda y del Trabajo. Por lo tanto, no es automático, sino que se encuentra entregado a la potestad reglamentaria.
Por eso, considero importante abordar el tema de la idea de legislar. Me parece que ese aspecto debe corregirse. Porque si el propio mensaje establece que el sistema de asignación debe ser automático y del texto se desprende que no lo es, sino que queda radicado en la potestad reglamentaria, lo lógico es abrir un plazo para presentarle indicaciones que efectivamente fijen por ley tales requisitos, y que las personas accedan al beneficio en forma automática en función de ellos y no de la citada potestad reglamentaria. Porque al quedar entregada esta materia al reglamento, en determinado año habrá un tipo de requisito y en el siguiente, otro distinto.
En consecuencia, el sistema no opera en forma automática, sino que es una variante de lo que hoy día existe. Es más transparente -todo lo que se quiera-, no obstante actúa en función de la potestad administrativa.
Por consiguiente, pueden fijarse los procedimientos por reglamento, pero los requisitos deben quedar establecidos en la ley.
En síntesis, señor Presidente , independiente de que voy a aprobar la idea de legislar, porque pienso que la iniciativa constituye un avance, tal como está planteada requiere indicaciones para que efectivamente el subsidio único familiar sea automático.
En segundo lugar, hay que incorporar una modificación al tema de la adopción ¿que acabo de señalar-, a fin de que lo relativo al prenatal y posnatal se vaya adaptando al ámbito adoptivo. Y como en el proyecto hay materias vinculadas con la adopción, considero oportuno incluir aquello.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Solicito la anuencia del Senado para que ingrese a la Sala el señor Francisco del Río, coordinador legislativo del Ministerio del Trabajo.
--Se accede.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la señora Ministra.
La señora HARDY ( Ministra de Planificación ).-
Señor Presidente , en cuanto a las observaciones formuladas por el Honorable señor Orpis , efectivamente en la Comisión de Trabajo del Senado está radicada una propuesta que extiende el derecho a posnatal a los padres de hijos adoptivos. De modo que eso ya está considerado.
El proyecto en debate tuvo una tramitación distinta. Este viene de la Cámara de Diputados y forma parte de un conjunto de iniciativas que modifican la actual legislación sobre posnatal que, entre otras materias, se refiere a la situación de los padres adoptantes. Por lo tanto, eso ya se encuentra incorporado.
Respecto de la automaticidad del subsidio único familiar, se sigue la misma lógica de lo que Sus Señorías aprobaron referente a la automaticidad de la pensión asistencial. Los requisitos se mantienen inalterables. Las exigencias para acceder al subsidio único familiar, considerando la legislación original, no han experimentado variación.
Cumplidos dichos requisitos, y conforme al puntaje de corte -que significan los universos que componen los requisitos-, hoy día acceden, hipotéticamente, el 18 a 20 por ciento de las mujeres y niños que pertenecen al 20 por ciento de los hogares de menores ingresos.
Nosotros señalamos que el puntaje de corte no califica los requisitos, sino la condición de vulnerabilidad de las familias que cumplen con tales requerimientos. Y una vez cumplidos, no hay cupos ni listas de espera. Existe un marco presupuestario que debe satisfacer a todos los beneficiarios potenciales. Por lo tanto, al establecerse por ley, tiene que haber una provisión presupuestaria que contemple siempre a los demandantes potenciales.
La situación en comento es exactamente igual a lo que ocurre hoy con la pensión asistencial. Quienes cumplen los requisitos, en forma automática son favorecidos y no tienen que esperar ni cupos regionales ni puntajes desiguales de corte regional. Lo único que establece la Ficha de Protección Social para quienes cumplen los requisitos, es determinar la condición de vulnerabilidad en que se encuentran.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Letelier.
El señor LETELIER .-
Señor Presidente , quiero partir dando disculpas al Honorable señor Orpis por interrumpirlo denantes para indicarle que la extensión del prenatal y posnatal a padres de hijos adoptivos lo discutimos en esta Sala. Por ende, es improcedente su afirmación en cuanto a que dicha materia debe establecerse en el proyecto que nos ocupa. Porque ya lo estamos viendo, está más avanzado su trámite, y Su Señoría concurrió a su aprobación, al igual que todos nosotros.
El tema al cual se alude dice relación a una iniciativa, radicada en la Comisión de Trabajo, sobre flexibilización del permiso maternal, donde se faculta a la mujer trabajadora para trasladar algunas semanas del prenatal al posnatal. En ese proyecto se hace referencia a los hijos adoptivos. Y el debate acerca de esta materia se inserta en el gran plan de la Presidenta Bachelet denominado "Chile Crece Contigo", destinado a establecer una red de protección social desde la más tierna infancia hasta que la persona es adulto mayor. Precisamente en ese contexto estamos discutiendo el tema del prenatal y posnatal.
Debo decir que me siento totalmente solidario y que comparto plenamente lo que el texto indica, en el sentido de otorgar a los padres y madres que adoptan niños el beneficio del prenatal y posnatal. Sobre eso hay consenso. Y es nuestra responsabilidad en la Comisión de Trabajo avanzar a un ritmo más acelerado en el estudio de dicha materia.
En ese mismo ámbito, hay también un asunto -que no corresponde al proyecto que nos ocupa- que dice relación a si se debe extender el posnatal. Y esa es la razón de fondo por la que ese proyecto no avanza. Algunos de nosotros, reconociendo que Chile es uno de los países con mayores beneficios en posnatal del mundo, que tiene más semanas reconocidas de pre y posnatal de toda la legislación comparada, igual somos partidarios de extender el plazo a aquellas madres y padres con niños vivos, por los beneficios sociales que ello implica.
Por su intermedio, señor Presidente , solicito a la señora Ministra de MIDEPLAN si puede consultar sobre los datos que tenemos con relación al costo de los permisos y las licencias en el primer año de vida de los niños, que es muy alto. Según un informe que solicité en el Senado, los costos de las licencias en ese período son iguales o superiores a los de extender el posnatal un par de semanas más. Por eso, nosotros aún no hemos tratado el proyecto relativo a los beneficios del pre y posnatal, incluyendo el caso de los niños adoptivos. Y si en algo interrumpí antes al Senador señor Orpis , no lo hice con mala intención, sino para hacerle ver que estamos discutiendo este asunto en la Comisión de Trabajo. Y espero que podamos sacarlo cuanto antes.
El proyecto que nos ocupa aborda dos materias que, en verdad, son absolutamente disímiles. Ambas forman parte del programa Chile Crece Contigo, de una red de protección social en beneficio de la infancia. Algunos de nosotros estamos iniciando un trabajo para constituir un grupo de parlamentarios en torno a ese tema y hemos visto esta iniciativa con mucha atención.
En materia de adopción, se propone modificar la normativa vigente para evitar que madres y padres que no visitan a sus hijos, en particular durante el primer año de vida, puedan, antes de que se declare judicialmente que ellos se encuentran en condiciones de ser adoptados, usar un resquicio para seguir retrasando el proceso, en el entendido de que siempre es mejor, si hay una crisis familiar y los niños y niñas no están con sus padres biológicos, reinsertarlos cuanto antes en una familia y que no estén institucionalizados.
Ese es el espíritu de la enmienda relativa a la adopción. Entendemos que acortar el período es muy importante. En verdad, lo que queremos evitar es el caso de las madres que aparecen cada varios meses, con lo cual obligan a que los plazos para la declaración de susceptibilidad comiencen a contarse de nuevo. Eso a veces dificulta que los niños sean adoptados cuando son menores de un año y lleva a que lo sean después de los dos o tres años, lo que evidentemente no es bueno para ellos.
El segundo tema fundamental del proyecto es cómo hacer automática la entrega del subsidio único familiar, que hoy funciona con cupos por comunas, por Región. Y es esa lógica de los cupos la que ahora se termina. En efecto, se trata de establecer un parámetro para que todos los que cumplan los requisitos queden adentro.
Otra discusión es si compartimos los requisitos que se establecen. La situación actual es que hay un punto de corte pero no cupos suficientes para satisfacer la demanda de todos los que están debajo de él. Con la ley en proyecto, todos aquellos que se encuentren debajo de esa línea de corte tendrán garantizado el acceso al subsidio único familiar.
Es cierto que el reglamento -tal como dice la ley actual-, ya no por razones presupuestarias como ha ocurrido en el caso de los cupos, sino por otro criterio, establece desde qué nivel de ingreso la familia puede acceder o no a este subsidio, que se ha ido incrementando en el tiempo: aumentó en más de cien mil cupos en el último año, de acuerdo con la Ley de Presupuestos, y tiene un potencial de crecimiento de casi cien mil más, según se calcula.
Sin duda, podríamos entrar a debatir las normas de la ley Nº 18.020 -y esto es algo que le planteamos a la Ministra de Planificación en las Comisiones unidas- y preguntar cuál va a ser el punto de corte, a partir de qué nivel de ingresos. ¿Ingresos o carencia o vulnerabilidad? ¿Medido cómo? Entendemos que se medirá con la nueva Ficha de Protección Social y que el nivel de corte siempre será superior al que existe actualmente, que se ubica en torno a los 530 y tantos puntos, dependiendo de la Región. Pero lo principal en este proyecto es que en torno a la línea de corte que decidamos, que podríamos llevarla a ley, si es que eso se considera lo mejor -en lo personal, prefiero que sea materia de reglamento-, tenemos que construir un consenso que, en mi opinión, primero debe ser político y, después, presupuestario.
Entiendo que algunas veces existe el temor de que los criterios presupuestarios sean los que definan la línea de corte y esa puede ser la inquietud del Senador señor Orpis . Por momentos, yo la tengo, pero quiero ver qué pasa con la Ficha de Protección Social, cuáles son los niveles de medición que se están estableciendo. En el Presupuesto de la Nación se proyecta un aumento significativo en este subsidio. Y, por tanto, quiero pensar que van a ser los criterios sociales los que van a primar y no los de la Dirección de Presupuestos.
Señor Presidente , en el debate que tuvimos en la Comisión algunos manifestamos inquietudes sobre el tema específico de esta iniciativa, en el ánimo de evitar que hubiese incompatibilidad entre este beneficio, el subsidio único familiar, y otros. Por ejemplo, preguntamos qué pasa con las temporeras o temporeros que cotizan dos veces en el año y tienen derecho a FONASA con libre elección. ¿Esas personas son consideradas como no aptas para recibir el subsidio único familiar? Es decir, se trata de saber cómo se va a hacer el cruce de información. Y yo tengo mi reserva -se la planteé a la señora Ministra en su momento- respecto de lo que va a ocurrir.
Por otro lado, qué pasa -y es una realidad de muchas familias de ingresos bajos, del mundo popular- si es el padre el que tiene a sus niños como carga, pero no vive con ellos y sí lo hace la madre, que es jefa de hogar, trabajadora independiente, sin contrato estable. ¿Va a tener ella derecho a acceder al subsidio único familiar?
En consecuencia, más que los puntajes de corte, me preocupa cómo se van a establecer las barreras de entrada a este subsidio; es decir, según la otra información que va a tener el Ministerio de Planificación: por ejemplo, si las personas tienen acceso a FONASA, lo cual pudiese ser considerado un motivo para no recibirlo. Porque sabemos que muchas personas que son beneficiarias de este subsidio no postulan a la credencial de FONASA precisamente porque temen perderlo, práctica que -me consta- existe en la Sexta Región.
Y también me preocupa qué ocurre cuando los niños son carga del padre, que no vive con ellos y que no le da la asignación familiar a la madre -ocurre en muchas ocasiones-, la cual debe educarlos. Y estos ingresos, tratándose de dos o tres hijos, son muy importantes.
Entiendo que la señora Ministra iba a estudiar este punto y que el ánimo es eliminar estas barreras.
Señor Presidente , este proyecto tiene una tremenda importancia, ya que forma parte de la creación de una red de protección social para la infancia. Y nosotros lo vamos a votar a favor, entendiendo que es un ladrillo, un paso en la construcción de un sistema más integral al cual todos debemos concurrir.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Me ha pedido la palabra la señora Ministra.
La señora HARDY ( Ministra de Planificación ).-
Señor Presidente , deseo volver a aclarar un punto para despejar las dudas sobre el sentido de la automaticidad del subsidio único familiar y del puntaje de corte.
Esta iniciativa se enmarca en una propuesta del Gobierno: la creación de un sistema de protección a la primera infancia, Chile Crece Contigo, que establece como marco general que el Estado se obliga, con cargo enteramente fiscal, a asegurar, a lo menos para los niños y niñas del 40 por ciento de los hogares de menores ingresos, no sólo la entrega de este subsidio, sino también, el acceso a salas cunas, a jardines infantiles, a atención de desarrollo biopsicosocial a través de los consultorios de todo el país, en fin. Ésta es una entre otras muchas iniciativas.
Ahora, entre los requisitos figura el de que deben ser madres carentes de previsión y niños que no sean carga familiar de sus padres.
Por lo tanto, se igualan los derechos de las madres que gozan de asignación familiar con los de aquellas que no la tienen, de modo que accedan al subsidio. Y la idea del Gobierno es que este beneficio las acompañe automáticamente desde el embarazo hasta que su hijo cumpla los 18 años de edad, salvo que pierdan algunos de los requisitos establecidos.
La exigencia en comento podría cumplirse hoy en todos los niveles de ingresos socioeconómicos del país. Pero esa es una cosa distinta. La automaticidad consiste en que quien cumpla el requisito tenga el derecho. La discusión estriba en quiénes, con cargo fiscal, deben hacerse responsables.
En la idea del Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia, aquello corresponde aproximadamente al 60 por ciento de los niños del país que se hallan en el 40 por ciento de los hogares de menores ingresos.
Por eso, en el reglamento se colocará el puntaje de corte, pues la decisión irá variando, probablemente, conforme al crecimiento del universo susceptible de incorporarse.
En todo caso, los requisitos son los mismos que históricamente ha tenido el subsidio único familiar.
Con relación a las mujeres temporeras, se mantiene el derecho a la gratuidad a la salud y a la libre elección para los hijos, porque el subsidio está vinculado a ellos y no a las madres. Por consiguiente, los menores no pierden esa condición, cualquiera que sea la situación de la madre.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la Honorable señora Alvear.
La señora ALVEAR .-
Señor Presidente , la señora Ministra señaló los argumentos que yo quería exponer. Así que no intervendré.
Muchas gracias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Muñoz Barra.
El señor MUÑOZ BARRA.-
Señor Presidente, los Senadores del Partido por la Democracia, o sea, los dos Senadores del PPD...
El señor LARRAÍN .-
¡El ciento por ciento!
El señor GAZMURI .-
¡Mejor diga "Yo y Girardi "!
El señor NARANJO .-
¡Sale más fácil!
El señor LARRAÍN .-
¡Lo que va quedando!
El señor MUÑOZ BARRA.-
Con mi amigo y colega el Honorable señor Girardi aprobaremos en general esta iniciativa legislativa, que, según se ha expresado, va en la línea de proteger y garantizar los derechos de la infancia, para de esta forma ayudar a romper el círculo de la desigualdad y la pobreza a fin de conseguir articular una serie de instrumentos -como se establece en el texto- que permitan el desarrollo de nuestro principal capital: incuestionablemente, el capital humano.
Debido a que la desigualdad en el acceso a las oportunidades de desarrollo entre niños y niñas provenientes de estratos socioeconómicos diversos reproduce, generación tras generación, la desigualdad de origen, la protección integral a la primera infancia presenta, al calor del análisis, grandes oportunidades para el desarrollo humano pleno que no se repiten en momentos posteriores del ciclo vital.
Por lo tanto, pienso que la iniciativa en debate apunta al instante oportuno, a la edad precisa.
Entre los objetivos del Programa Chile Crece Contigo figura el de garantizar los derechos de todos los niños y niñas en el período de la primera infancia estableciendo algunas prestaciones para toda la población y otras selectivas para los menores de mayor vulnerabilidad social y económica que viven en el 40 por ciento de los hogares con menos ingresos.
El referido Programa también se extiende -en buena hora- a la protección de la maternidad y la paternidad responsables.
Sus principios orientadores -vale la pena subrayarlos durante la discusión general- son los siguientes.
En primer lugar, las medidas tomadas constituyen una propuesta sistemática y no un mero conjunto de iniciativas sectoriales que se coordinan. Porque lo que se propone -y esto hay que destacarlo- es un cambio de institucionalidad y la introducción de la gestión descentralizada.
En segundo término, el centro del Programa Chile Crece Contigo es la primera infancia, cuestión que además impacta en las condiciones familiares y laborales de las mujeres.
En tercer lugar, dicho Programa destaca el rol indelegable e insustituible del Estado en cuanto a garantizar el derecho de los menores, pero con responsabilidad compartida con la sociedad civil.
Por último, el Programa en comento garantiza el acceso a las prestaciones y la calidad de ellas.
Enmienda a Ley de Adopción
La iniciativa propone una pequeña pero, por supuesto, significativa modificación a la ley Nº 19.620, sobre adopción de menores, con el fin de establecer un plazo no mayor a dos meses para que un menor sea declarado susceptible de adopción si sus padres o ascendientes no le proporcionan atención personal o económica. La ley vigente dispone cuatro meses. Es decir, se reduce el plazo de cuatro a dos meses, generándose un lapso que resulta de gran importancia e incidencia en el desarrollo futuro del niño o de la niña.
Asimismo, se fija un plazo de treinta días para los casos en que la víctima de abandono tenga menos de un año de edad.
Tratándose de niños que se encuentren desamparados por el abandono de sus progenitores, una reducción de plazos como la contenida en la propuesta legal es claramente significativa. Abre para los menores la posibilidad de encontrar un hogar y, con ello, personas que les entreguen afecto y protección. Desde tal perspectiva, esos niños podrán mejorar sus expectativas de un mejor futuro y, ostensiblemente, sus oportunidades en la vida.
La modificación en la Ley de Adopción a que me estoy refiriendo proviene de una sugerencia hecha por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Políticas de Infancia y tiene por finalidad -como he dicho- disminuir el plazo de abandono económico y personal exigido por la ley para que el juez declare que un menor es susceptible de adopción.
Dicha rebaja de plazo permitirá mejorar las posibilidades de adopción del menor, porque disminuye el período durante el cual debe hallarse internado dentro de una institución en espera de la declaración de susceptibilidad.
Modificación en materia de subsidio único familiar
Este es un derecho del que pueden gozar los menores hasta los 18 años de edad y los inválidos de cualquier edad que vivan a expensas del beneficiario y que participen de los programas de salud establecidos por el Ministerio de Salud para la atención infantil, hasta los 8 años, y que no perciban una renta igual o superior al monto del subsidio familiar.
En el caso de los niños mayores de seis años, se debe acreditar, además, que sean alumnos regulares de enseñanza básica, media, superior o equivalentes en establecimientos del Estado o reconocidos por este, a menos que se trate de inválidos.
En la actualidad, el subsidio único familiar está sujeto a una serie de requisitos: datos sobre situación socioeconómica de la familia; acreditación de la calidad de alumno regular; exigencia de contar con la Ficha CAS o con la Ficha de Protección Social, entre otros, a fin de determinar la condición social de las personas para otorgar el beneficio.
La ley Nº 18.020, de 1981, que estableció el subsidio único familiar, señala los causantes, los beneficiarios y los requisitos para acceder a tal beneficio.
El proyecto del Ejecutivo trae como consecuencia que tengan derecho al citado subsidio las mujeres embarazadas y los niños de entre cero y dieciocho años en forma automática, cuando reúnan los requisitos consignados en el artículo 3º de la ley Nº 18.611.
Es un claro perfeccionamiento del beneficio, pues desde la vigencia de la ley Nº 18.611, que estableció -como sostuvieron algunos señores Senadores- la regionalización presupuestaria de los subsidios familiares y de las pensiones asistenciales, se han aplicado marcos presupuestarios para el pago del beneficio en comento y una serie de límites a los que ellos quedarán afectos, a lo cual se suma el hecho de que la citada ley exige fijar un número mensual máximo de nuevos beneficios a conceder en cada región y dispone que no se podrán conceder otros en los meses de enero y diciembre.
Actualmente, el sistema de otorgamiento -como han señalado de manera lata diversos señores Senadores- opera sobre la base de cupos, a los que debe postularse a través de la municipalidad y mediante la acreditación del cumplimiento de requisitos y el ingreso a una lista de espera en la respectiva comuna, que se ordena conforme al puntaje obtenido. Ello, sin lugar a dudas, constituye un sistema burocrático que impide o dificulta a miles de personas el acceso expedito y oportuno al beneficio en comento.
La propuesta, al derogar las normas que disponen las cuotas y los límites presupuestarios, consagra la automaticidad en el otorgamiento del subsidio, con lo que asegura el derecho a este para todos los que cumplan los requisitos; vale decir, el beneficio será automático para las personas que reúnan los requisitos. Con ello, además, se pone término al sistema de asignación de cupos mensuales para nuevos subsidios familiares.
De aprobarse la iniciativa, no se administrará la asignación del beneficio sobre la base de una cifra de corte, sino en función de una demanda social efectiva -o sea, cierta, real, concreta y determinada-, a base de un porcentaje de la población a la que se espera dar cobertura con el subsidio, de acuerdo con los recursos que se asignarán en la Ley de Presupuestos de cada año.
El procedimiento que prevé este proyecto es semejante al utilizado para la automaticidad de la pensión asistencial (PASIS); es decir, que se eliminen las listas de espera y los cupos, y que quienes califiquen puedan recibir de manera automática el subsidio.
El marco presupuestario de este año incluyó una estimación de recursos que permitirá que la totalidad de los causantes obtenga el beneficio. El promedio de crecimiento anual es del orden de 40 mil a 50 mil subsidios. Y este año se incrementarán en 200 mil.
Según sabemos, el Ministerio de Planificación está desarrollando la aplicación de la Ficha de Protección Social y el Sistema Integrado de Información Social.
En ese contexto, casi 6 millones de personas han sido registradas, con sus respectivos RUT, en el sistema mediante la referida Ficha, lo que constituye un valioso instrumento de apoyo para la gestión eficiente de los beneficios sociales.
Asimismo, todas las municipalidades, las cuales se hallan encargadas de los subsidios, cuentan con capacitación en línea para la administración de estos, a lo que deberá incluirse la normativa que surja de este proyecto.
Las mujeres que ingresan al sistema público de salud, al efectuar su primer control de embarazo, pueden ser beneficiadas con este subsidio, cuyo pago se hace exigible desde el quinto mes, con alcance retroactivo para todo el periodo. Como consecuencia, el SUF queda vinculado al recién nacido y lo sigue hasta cumplir los dieciocho años de edad, mientras no pierda alguno de los requisitos señalados en la ley.
Esta iniciativa legal importa una necesaria adecuación de las normas vigentes, en absoluta coherencia con los propósitos manifestados por la Presidenta de la República en orden a ampliar los sistemas de protección de la infancia incorporando criterios de aplicación de beneficios acordes con los nuevos instrumentos para su distribución.
En consecuencia, señor Presidente, reitero que daremos nuestra aprobación a la idea de legislar.
Por cierto, las observaciones planteadas por diversos señores Senadores las debatiremos y aprobaremos o rechazaremos durante la discusión particular.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor García.
El señor GARCÍA .-
Señor Presidente , esta iniciativa busca que el puntaje de corte para asignar el subsidio único familiar sea uno solo en todo el país.
Lo que ocurre hoy es bastante injusto.
En primer lugar, se distribuyen trece fondos regionales, que equivalen a trece cupos.
El señor LETELIER .-
Quince.
El señor GARCÍA.-
Son quince ahora, con las dos nuevas Regiones.
Tiene razón el Honorable señor Letelier .
Luego, cada intendente distribuye los cupos entre las comunas que componen su respectiva región. Y, dependiendo de la demanda que exista en cada una de ellas, los cortes resultan completamente distintos.
¿Y quiénes quedan en desventaja? Las comunas más pobres. Porque allí está la mayor demanda. Y si el número de cupos no alcanza a satisfacerla, numerosos niños y madres en condiciones de pobreza son marginados del beneficio.
Por eso, me parece bien que, tal como se hizo años atrás con las pensiones asistenciales de vejez e invalidez, respecto de las cuales se estableció un puntaje único para todo el país, en el caso del SUF procedamos de modo similar, con el fin de que, a igual pobreza, todos tengan derecho a él.
El Senador señor Orpis está en la razón cuando señala que el subsidio podría no ser automático, porque va a depender del puntaje de corte que disponga el reglamento y, además, del presupuesto que se fije cada año.
Si se pudiera avanzar en tal sentido, tanto mejor.
Empero, lo que yo deseo puntualizar es que a lo menos este proyecto repara una injusticia que hoy día es dramática en las comunas y regiones más pobres.
En la actualidad, a igual pobreza, no todos los niños y madres tienen subsidio único familiar. Depende de los cupos de la región y de los de cada comuna. Y eso me parece profundamente injusto.
Dado que esta iniciativa corrige tal situación y -repito- fija un puntaje único de corte para todo el país, anuncio que votaré favorablemente la idea de legislar, sin perjuicio de que, si existe voluntad en la Sala para perfeccionar su normativa en la discusión particular, estaré dispuesto como siempre.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Novoa.
El señor NOVOA .-
Señor Presidente , entiendo claramente que esta iniciativa termina con la distribución regional que consagra la ley Nº 18.611. Sin embargo, no veo dónde establece una automaticidad, como tampoco en qué parte de la ley en proyecto se fijan los criterios para determinar quiénes son los beneficiarios y quiénes no.
¿Por qué planteo eso? Porque el artículo 3º que se propone para la ley N° 18.611 señala que los subsidios serán otorgados por los municipios a los causantes y beneficiarios que reúnan los requisitos establecidos en la ley Nº 18.020. Pero agrega más adelante que dichas personas deberán estar en una situación socioeconómica igual o inferior a la que determine un reglamento.
Entonces, habrá un reglamento, con las firmas de los Ministros del Trabajo y de Hacienda, que un año dirá: "El puntaje es tanto; por ende, de ahí para abajo hay beneficio"; que al año siguiente podría disponer: "El puntaje es tal otro", etcétera.
En consecuencia, no existe automaticidad de nada. Se va a estar dependiendo de las decisiones que el Poder Ejecutivo tome de cuando en cuando.
Por otra parte, la señora Ministra de Planificación señaló aquí que, con la aprobación de la iniciativa en debate, será obligatoria la existencia en la Ley de Presupuestos de un fondo para cubrir el costo del beneficio en comento.
En primer lugar, jurídicamente, no estoy tan seguro de que vaya a ser así. Porque el artículo 1º de la ley Nº 18.020, que no ha sido modificado, crea el Fondo Nacional del Subsidio Familiar, con cargo al cual se pagarán los beneficios. Y expresa: "Dicho fondo será financiado con el aporte fiscal que anualmente se establezca en la Ley de Presupuestos.".
Supongamos que el Presupuesto para el año 2008 asigne 100 mil millones de pesos para dicho Fondo. La pregunta es la siguiente. Si en virtud de un decreto firmado por los Ministros del Trabajo y de Hacienda se resuelve dar subsidio familiar a todos los chilenos, ¿quiere decir que esos Secretarios de Estado están facultados para gastar por sobre dicha cantidad?
De ser así, deberíamos tener mucho cuidado con la atribución que les estamos entregando. En caso contrario, no existirá un beneficio automático, porque va a depender, no sólo del decreto que firmen ambos, sino también del marco presupuestario que se apruebe cada año.
Eso es lo que estamos discutiendo. No nos hallamos debatiendo respecto a buenas intenciones ni a programas, sino sobre una iniciativa legal. Y me quedan dudas en cuanto a cómo operará la ley si hacemos jugar su artículo 1º, tal como quedaría, con el artículo 3º.
También deseo consultar -porque no conozco en detalle la legislación sobre la materia- en qué cuerpo legal se establece que hasta el 40 por ciento de los chilenos más pobres obtendrán el beneficio. Porque eso es lo que se mencionó aquí y es algo que nos daría una cierta tranquilidad: el sistema operaría en forma automática y todos los que estuvieran dentro de los dos quintiles más pobres resultarían favorecidos. Pero ello no lo veo en la iniciativa que nos ocupa. Ignoro si hemos aprobado otra ley donde se consagre ese requisito.
En realidad, pienso que cuando se otorgan beneficios y se faculta para señalar quiénes tienen derecho a recibir un subsidio y quiénes no, ciertas cosas elementales deben estar contempladas en la norma legal.
Si existiera una normativa que contemplase estos dos quintiles como los beneficiarios del derecho, estaría dispuesto a aprobar en general y en particular el proyecto, porque, en mi opinión, se registraría una armonía. Pero, si no hay ninguna referencia legal a quiénes tienen derecho y quiénes no, podemos encontrarnos con que en un año se establezca que sólo es posible que 3 por ciento de los chilenos más pobres acceda al beneficio, y en otro -porque podemos estar cerca de una elección-, 60 por ciento. Creo que la ley debe ser clara para que podamos hablar de un beneficio que se otorga en forma automática.
En general, considero que el proyecto debe ser aprobado por la Sala, porque apunta en una dirección correcta. Pero me parece que requiere ser discutido en particular, para precisar cuán automática es la prestación y a quiénes favorece.
Gracias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la Honorable señora Matthei.
La señora MATTHEI.-
Señor Presidente , lo que hemos estado discutiendo hoy es a qué deciles de la población se les concede el beneficio del subsidio único familiar.
Aparentemente, habría una norma que establece que el Estado, con fondos fiscales, debe hacerse cargo siempre del 40 por ciento de las personas más pobres y que eso se aplicaría tanto con relación a las pensiones como al subsidio único familiar, etcétera.
Nos encantaría que la señora Ministra aclarara tal aspecto, porque pensamos que la política social debiera discutirse realmente en el Congreso. Ese es el punto.
No nos parece que el criterio en cuanto a quiénes se da o no un subsidio y cuánto se gasta en ello corresponda, sencillamente, a la decisión de un Ministro con la Presidenta de la República , expresada mediante un decreto.
Al parecer, la señora Ministra desea una interrupción. Con la venia del señor Presidente, se la doy.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la señora Ministra.
La señora HARDY ( Ministra de Planificación ).-
Señor Presidente , cuando la Senadora señora Matthei me lo preguntó, le expresé que en la fundamentación del sistema de protección a la infancia Chile Crece Contigo se estableció como compromiso, para el conjunto, para todas las prestaciones, que, con el objeto de que pueda ser universal, se financiarán con cargo enteramente fiscal todas aquellas iniciativas correspondientes a niños del 40 por ciento de los hogares de menores ingresos o más vulnerables.
El reglamento no define la línea de corte, sino el puntaje en que ello se traducirá, que, evidentemente, varía con los cambios sociales en el país.
Por lo tanto, el compromiso involucra no sólo el subsidio único familiar, como expresé, sino también recursos fiscales para salas cunas y jardines infantiles, así como prestaciones en los consultorios para la atención del desarrollo biopsicosocial.
La vulnerabilidad sigue siendo el 40 por ciento de la población. Y su expresión en la ficha de protección social va a variar, porque también lo hará el puntaje o el valor cuando cambien las condiciones sociales.
Por eso, nos parece equivocado consignarlo, ya que, si uno establece una línea de corte, probablemente va a alterar los universos. En efecto, lo que hoy es 40 por ciento puede ser mañana 30 por ciento, producto de los cambios sociales.
La idea es que, una vez que se cumplan los requisitos -y no están dados por el puntaje de corte, sino por las características que deben poseer los padres de los niños-, el sistema se aplicará con relación al 40 por ciento y el valor va a variar año a año. No es algo discrecional, ni del Ministro de Hacienda ni del de Trabajo .
La señora MATTHEI.-
Gracias por la aclaración, señora Ministra . Pero, en realidad, tenemos perfectamente claro que año a año va cambiando el puntaje correspondiente al corte de 40 por ciento. Por lo tanto, nuestra pregunta es si ese porcentaje se halla establecido en la ley o es solamente un compromiso.
En nuestra opinión, ello debiera ser objeto de ley y ser discutido en el Congreso. Así como analizamos políticas de fomento y estudiamos a quiénes entregarles, por ejemplo, subsidios del INDAP o a quiénes concederles más bien créditos, también sucede lo mismo con otras materias.
Desde luego, el puntaje, al final, constituye una cuestión técnica sobre cómo se ordena y dónde se produce el corte.
Lo que nos gustaría es que en el Congreso se definiera cuál es el porcentaje y los deciles de que se trata. Porque eso también puede ir variando, por ejemplo, de acuerdo con la disponibilidad de dinero en el país, con la tasa de cesantía, con el grado de nutrición, desnutrición u obesidad, o lo que haya. En algún momento puede estimarse necesario reducir ciertas prestaciones y aumentar otras de carácter social, por ejemplo. Y esos aspectos de cómo se distribuye el dinero en forma social debieran ser materia de ley, en nuestra opinión, y discutidos acá.
Esa es nuestra observación. Nos gustaría que el porcentaje correspondiera a una decisión del Parlamento -repito- y no a un compromiso que no sabemos cómo se estableció ni tampoco cómo se altera.
Muchas gracias.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
El proyecto está siendo debatido en general y varios señores Senadores han solicitado enviarlo a Comisión con el objeto de formularle indicaciones.
Por lo tanto, creo que procedería acogerlo y fijar un plazo para presentarlas.
Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , respecto de la adopción, la respuesta del Senador señor Letelier me ha dado la razón en cuanto a que es algo que se debe incorporar aquí. Porque hoy, desgraciadamente, el pre y posnatal de quienes adoptan niños de más de un año está subordinado a que se resuelva todo el resto del problema del pre y posnatal de los trabajadores comunes. Y lo que ocurre, en la práctica, es que el derecho de los padres adoptivos resulta afectado. Si se ha avanzado en esta materia y existe unanimidad, no veo por qué, si se han incluido aspectos vinculados con la adopción, no podemos considerar el caso. La respuesta de mi Honorable colega me convence aún más, entonces, de que el asunto debe ser contemplado en esta iniciativa de ley y no subordinarse al resto de la situación.
En segundo lugar, tal como está planteado el proyecto, puede que se reúnan todos los requisitos para obtener el subsidio, pero no se otorgue el presupuesto. De tal manera que todo Chile puede cumplir con lo exigido, pero si no se asigna una partida presupuestaria o un puntaje muy bajo, las personas que exhiban las condiciones necesarias no obtendrán el beneficio. De tal manera que ello no es automático, y, por eso, es importante establecer los parámetros mediante una ley.
Concretamente, en materia de requisitos y accesibilidad, es preciso cambiar el criterio tradicional de hacer las cosas por vía administrativa, por reglamento, y dictar, en cambio, una norma legal, para que las personas tengan un derecho definitivo, porque eso les da estabilidad en especial a los más desposeídos.
Para ocuparnos en ese punto queremos aprovechar la discusión particular.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Ministro señor Viera-Gallo.
El señor VIERA-GALLO ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Señor Presidente , el proyecto tiene urgencia calificada de "suma" y sus modificaciones no son de iniciativa parlamentaria. Entonces, no veo razón alguna por la cual no puede ser aprobado en el día de hoy.
Las inquietudes planteadas por los señores Senadores las ha respondido, en parte, la señora Ministra. Algunas de sus respuestas pueden ser estimadas satisfactorias, otras no. Pero la verdad es que quiero insistir en que no corresponde que el texto vuelva a la Comisión, al haber sido objeto de la urgencia mencionada.
El señor ORPIS.-
¿Por qué no?
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Longueira.
El señor LONGUEIRA.-
Señor Presidente , ¿puede dar una respuesta al problema reglamentario?
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
El proyecto cuenta con el primer informe, por lo que procede poner en votación la idea de legislar y fijar un plazo para efectuar indicaciones. Y punto.
El señor NOVOA.-
Así es.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
No creo que valga la pena seguir discutiendo al respecto.
El señor LONGUEIRA.-
Como el señor Ministro fue Senador, pensé que se acordaba del Reglamento...
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Puede hacer uso de la palabra, Su Señoría.
El señor LONGUEIRA.-
Señor Presidente , si la decisión de la Mesa va a ser que se fije un plazo para presentar indicaciones, deseo compartir el criterio que aquí se ha planteado.
Efectivamente, creo que se debe avanzar en orden a que la política social, cualquiera que sea el subsidio monetario que entreguemos, muestre un criterio muy claro, transparente, respecto de quiénes son los que tienen derecho y cómo se obtienen los beneficios, y no dejar ello sujeto a lo que señalen futuros reglamentos o la Ley de Presupuestos.
Si vamos a establecer criterios objetivos para determinar cuáles son las personas, las familias o las madres, en este caso, que pueden recibir el subsidio único familiar, y se especifica que serán todos los que se hallen dentro de los dos quintiles más pobres del país -o sea, el 40 por ciento de los más vulnerables de nuestra sociedad-, existe un instrumento: la nueva ficha de protección social, que permitirá precisar de quiénes se trata. Por lo tanto, para saber quiénes están dentro de dicho porcentaje debe mediar una línea de corte clarísima. Y la sola circunstancia de estar incluido da derecho a recibir el beneficio, independiente de lo que se diga en la Ley de Presupuestos.
Cuando se dispone -y eso queda vigente- que habrá un Fondo y que ese último cuerpo legal fijará un monto, debe constituir una cantidad excedible. Si finalmente no se contemplan todos los recursos suficientes, se deberá cumplir con la ley que aprobó el Senado, en el sentido de que todas las mujeres que se hallen dentro de los dos quintiles más pobres tendrán derecho a percibir el beneficio, en la medida en que reúnan los requisitos.
Creo que esa es la forma en que vamos despolitizando, incluso, la red social, porque no se privilegia a un alcalde por ser de una coalición, o por adherir al gobierno de turno, o por corresponder a una determinada Región.
Se puede contar con criterios nítidos, objetivos, y a la gente le asiste el legítimo derecho a reclamar los subsidios establecidos en forma determinada y explícita.
En mi opinión, en la discusión en particular se requieren precisiones, ya que, desde nuestro punto de vista, las normas no están quedando claras y los compromisos deben plasmarse en una ley.
¿Cuál será el corte? ¿Vamos a señalar en una norma legal que el derecho lo tendrá el 40 por ciento de los chilenos más pobres que arroje la ficha de protección social? Eso debemos dejarlo consignarlo. No podemos estar legislando sólo en función de compromisos, los que deben ser llevados a la práctica.
Y, precisamente, en el proyecto en estudio se debe determinar con claridad qué personas tendrán el derecho, porque el día de mañana cualquier gobierno podría decir: "En realidad, el próximo año voy a dar el beneficio al 30 por ciento.". Por consiguiente, es necesario que quede establecido en forma explícita -repito- cuáles son los requisitos para recibirlo.
Estará claro, además, con el nuevo instrumento de medición, quiénes integrarán el primer decil y los siguientes, aunque no el último, en realidad, porque la ficha no se aplica a todos. Pero sí vamos a saber qué sectores son los más pobres.
Creo que debemos avanzar justamente en orden a que estos subsidios monetarios que se entregan a los grupos más vulnerables se ciñan a criterios más objetivos y a que podamos progresar hacia una focalización del gasto en aquellos que deben recibirlo.
Por lo tanto, estimo que se trata de una iniciativa claramente perfectible y que es fundamental fijar un plazo para indicaciones. En la Comisión se podrá mejorar el texto que estamos discutiendo en general, al cual le daré, por cierto, mi voto favorable.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Novoa.
El señor NOVOA .-
Señor Presidente , seré muy breve en mi segunda intervención.
En primer término, desde el punto de vista reglamentario, procede un segundo informe. Y creo que esa va a ser la oportunidad en que en realidad podremos ver si se quiere instaurar un sistema automático o no.
En seguida, todavía no me queda claro si el 40 por ciento se encuentra en alguna ley o en los fundamentos de un programa.
Pareciera que fuera lo último. Pero ello resulta insuficiente, pues los fundamentos de un programa son sólo eso, sencillamente.
Queremos saber si procede o no establecer en la ley en proyecto, por ejemplo, que el puntaje de corte será determinado por un decreto de manera que incluya al 40 por ciento más pobre del país. Eso sería bien claro.
El señor VIERA-GALLO ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
¿Me permite una interrupción, señor Senador ?
El señor NOVOA.-
Sí, señor Ministro, con la venia de la Mesa.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor VIERA-GALLO ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Señor Presidente , pienso que todos entendemos que esos aspectos no se pueden disponer por ley. Es como cuando la Constitución brasileña determinó que no hubiera inflación. Se debe comprender que si sobreviene una crisis como la de 1929 no se saca nada con decir que al 40 por ciento más pobre se le garantizará el beneficio.
Todos comprendemos que la cuestión depende de los recursos fiscales. Por ese motivo se recurre a la potestad reglamentaria, para que, con criterios objetivos, con los recursos con que el Fisco cuente, se especifique la cantidad de personas que se beneficiarán.
Estimo que nadie que entienda de economía dejará de aceptar lo que señalo. No se pueden establecer por ley obligaciones de esta índole si mañana el Estado carece de fondos para cubrirlas.
Gracias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Recupera el uso de la palabra el Honorable señor Novoa.
El señor NOVOA .-
Agradezco mucho al señor Ministro su aclaración. Pero, cuando se habla de subsidios automáticos y se insiste en que se beneficiará al 40 por ciento de la población, mucha gente cree que será así. Si ello no ocurrirá, lo acepto. Para eso se va a discutir.
Considero que el argumento esgrimido por el señor Ministro es efectivo: sencillamente, será un beneficio automático en la medida en que existan recursos y se dicte un decreto. Eso me parece clarificador.
Quisiera expresar además que, por lo menos a mí, la señora Ministra me planteó la importancia de despachar la normativa, a fin de que entre en aplicación lo antes posible. No tengo inconveniente en poner en el texto que, en vez de que comience a regir el 1º del mes subsiguiente a la publicación, lo hará el 1º de junio del año en curso. Porque, si hay fondos para ello, esta discusión no debería postergar el otorgamiento del beneficio.
Me parece, sí, que debemos tener claridad respecto de lo que aprobemos. No existe ningún problema en que se contemple el efecto retroactivo que el Gobierno estime del caso. Y basta con la iniciativa del Ejecutivo para poner en aplicación el proyecto.
El señor VIERA-GALLO ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
¿Me permite otra interrupción, señor Senador?
El señor NOVOA.-
Con la venia de la Mesa, no tengo inconveniente.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor VIERA-GALLO ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Señor Presidente , quiero decirle al Honorable señor Novoa que en esto hay que ser bien claro. Si queremos que la ley entre en vigor lo antes posible; si todos estamos de acuerdo en los criterios señalados; si la iniciativa en estas materias es sólo del Ejecutivo , no veo razón alguna para que el proyecto no sea aprobado en general y en particular hoy. Sería muy raro que su tramitación se dilatara en el tiempo. La urgencia hecha presente vence en 10 días. Conozco las tradiciones y sé que el Senado no será convocado durante el receso legislativo. Es decir, quedaría para el mes de junio -ello nos obligaría a cambiar la urgencia- y una vez que se despachara la ley operaría con efecto retroactivo.
Creo que eso no tiene sentido.
Si la preocupación de algunos señores Senadores es que este asunto forme parte o no del discurso presidencial del 21 de mayo, quiero decirles que igual será incluido, porque Sus Señorías han anunciado que lo van a votar a favor. Entonces, este no es el punto.
Lo único importante es que la iniciativa se despache lo antes posible, para que la ley entre en vigencia luego.
Gracias, señor Presidente.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Letelier.
El señor LETELIER.-
Señor Presidente, tengo la impresión de que los Honorables colegas de enfrente han hecho un par de afirmaciones imprecisas. Y lo digo por lo siguiente.
En tanto la ley Nº 18.020 establece los parámetros -se podrá discutir después si se está de acuerdo o no con ellos; es otro debate- sí se garantiza que el subsidio será automático, por cuanto tenemos la obligación, como regla general, de incluirlo en la Ley de Presupuestos, tal cual sucede con la subvención escolar y otros beneficios.
Entonces, no estoy de acuerdo con quienes señalan que sería objeto de un debate muy dudoso año tras año. Debo expresar -con todo respeto- que no es así.
La verdad es que aquí se establece una garantía de automaticidad para el subsidio único familiar.
Otro debate es si los parámetros deben consignarse o no en la ley general. Y la tradición del Parlamento, para evitar ciertas rigideces, ha sido no contemplarlos en ella. Así ha ocurrido hasta ahora con la pensión asistencial (PASIS) y con diferentes subsidios. Y, en este caso, todos sabemos que la garantía del nivel de cobertura depende de los parámetros que defina el Ejecutivo en este momento o de los que figuran en la ley Nº 18.020.
Ese cuerpo legal fija parámetros más bajos que los propuestos aquí, e incluso más restrictivos que los de la Ficha de Protección Social. Y eso se nos ha informado en forma reiterada en los debates que hemos efectuado.
Hoy día tenemos la posibilidad de despachar esta iniciativa.
A mi juicio, no es efectivo -podemos tener diferencias de opinión con el Honorable señor Novoa y con otros Senadores que han intervenido- que aquí no se garantiza la automaticidad del subsidio único familiar. Está garantizada. Otra cosa es si consideramos suficientes los parámetros o si queremos aumentar la cobertura.
Hoy el Ejecutivo garantiza una cobertura mayor que la que actualmente tiene el SUF. Y se plantea como política gubernamental el garantizar el acceso al subsidio único familiar al 40 por ciento de las familias en situación de pobreza; vale decir, potencialmente, al 60 por ciento de los niños más pobres, que en mayor cantidad se concentran en los hogares de menores ingresos.
Esos son los datos estadísticos.
La señora MATTHEI.-
¿En qué parte figura eso?
El señor ORPIS .-
¿Dónde está?
El señor LETELIER.-
Señor Presidente, no entiendo la consulta de los señores Senadores.
Lo que establece la ley Nº 18.020 son los parámetros de cobertura. Si uno examina su texto, verá cómo se definen para asignar el beneficio.
La señora MATTHEI .-
Pero no se refiere al 40 por ciento.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Ruego a los señores Senadores evitar los diálogos. Si quieren intervenir, pueden pedir la palabra.
El señor LETELIER .-
Señor Presidente , el Ejecutivo estableció el sentido que se le va a dar a la línea de corte. Y se diferencia entre la ficha CAS y la Ficha de Protección Social. Se ha dicho en forma reiterada que ese es el criterio. Y lo que se planteó en la Comisión -es una de las inquietudes que compartimos con el Senador señor García - fue precisamente la posibilidad de realizar una evaluación con el transcurso del tiempo.
Repito: en eso hay un criterio compartido, independiente de que uno esté de acuerdo o no con los puntos de corte.
Lo que yo estoy argumentando es que no es cierto que el subsidio no sea automático. Porque con los parámetros establecidos en la ley Nº 18.020 y con la Ficha de Protección Social será automático año tras año y estará garantizado en la Ley de Presupuestos, tal cual ocurre respecto de todas las leyes permanentes, como va a ser esta.
Por ende, se podrá entrar a discutir si debemos revisar los parámetros, pero entiendo que ese es un debate distinto.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Gómez.
El señor GÓMEZ .-
Señor Presidente , todos coincidimos en lo importante que es este proyecto. Por lo tanto, hay una cuestión reglamentaria que debemos asumir.
La iniciativa tiene urgencia calificada de "suma", por lo que su discusión y votación tienen que quedar terminadas en diez días. Pero si se envía a Comisiones unidas, debiera darse plazo para presentar indicaciones y citarse al Senado en el curso de esta semana o de la próxima a fin de despacharla. Y eso hay que acordarlo acá.
En efecto, no porque entremos en receso legislativo vamos a dejar de votar el proyecto. De manera que corresponde resolver que, si se envía a Comisiones unidas, habrá que citar a sesión al Senado para la semana entrante, con el objeto de discutirlo y votarlo en particular. Así lo establecen la ley y nuestro Reglamento.
Eso, como primera cuestión.
La segunda es que si hay materias susceptibles de ser resueltas hoy, pediría al señor Presidente suspender la sesión para ponernos de acuerdo y así votar el proyecto en general y en particular ahora.
Esa sería una solución. Porque -reitero- no puede transcurrir el plazo de diez días que tiene la "suma" urgencia sin cumplir lo que establecen las normas reglamentarias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , aquí hay varias materias que sería bueno esclarecer.
Ante todo, entiendo que existe absoluto acuerdo en la idea de legislar, pues pareciera ser un paso adelante muy positivo que debemos subrayar y valorar. Por lo tanto, no es ese el punto.
Hay dos temas en discusión.
Uno, si en este proyecto es posible formular indicaciones que no sean de iniciativa exclusiva del Ejecutivo. A mi juicio, sí lo es.
El Honorable señor Orpis planteó, por ejemplo, el tema de la adopción y señaló su interés en introducir algunas enmiendas. Respecto de él sí puede presentar indicaciones. De modo que perfectamente podría fijarse un plazo para recibirlas.
Hay otra materia que dice relación a gastos y sobre la cual no tenemos iniciativa. Pero en aquella, sí. Por consiguiente, es del todo legítimo solicitar que el proyecto vaya a Comisiones unidas para analizar, en concreto, las indicaciones que los parlamentarios pudiésemos formular.
El segundo tema en discusión es el relativo al carácter automático del subsidio único familiar. Este es uno de los atractivos que tiene el proyecto.
Sin embargo, diversos Senadores de estas bancadas han planteado que, si bien el procedimiento para acceder al SUF es automático, el universo no está garantizado. No se ajusta a la verdad el decir que de aquí en adelante un 40 por ciento de los hogares más pobres tendrá garantizado el subsidio único familiar. Eso no está asegurado por la ley. El reglamento podrá establecerlo o no. Y se modificará a través de nuevos decretos tantas veces como sea necesario.
Si se afirma que ese va a ser el universo, entonces tiene que consignarse en la normativa. Porque ésta, al referirse a las personas que recibirán el subsidio, expresa: "a quienes obtengan en el respectivo instrumento que evalúe su situación socioeconómica, un puntaje igual o inferior al que se establezca en dicho reglamento,".
Por consiguiente, aquí no se está garantizando que el 40 por ciento -como se afirma- lo obtendrá.
Los que sostienen eso a lo mejor piensan que la Presidenta de la República podría decir: "El año que viene voy a incorporar el 40 por ciento". Tal vez así ocurra. Pero al año siguiente quizá diga una cosa distinta: que el porcentaje será mayor o menor.
Luego, cuando señalamos que queremos que quede en la ley el 40 por cierto es para garantizar esa cifra. Porque, de lo contrario, puede suceder lo siguiente.
Es cierto que mejoramos las normas que regulan el subsidio único familiar pasando de fijación de cupos a concesión automática. Pero si, por razones económicas, se estima que hay que rebajar el número de tales subsidios, lo que se establecerá finalmente será algo muy parecido a los cupos. Porque podrá acceder al beneficio una cantidad muy limitada de personas.
Entonces, esclarezcamos esos puntos.
No se trata de cuestionar lo que se ha hecho -somos los primeros en reconocer el valor que tiene-, pero digamos las cosas como son.
En la iniciativa se está garantizando sólo el procedimiento, no el universo. Porque si se deseara garantizar también el universo, debería decirse: "al 40 por ciento, determinado en la forma que se establezca en el reglamento".
Es factible que esa cifra varíe. Pero podríamos fijar cierta garantía -ello constituiría una señal muy poderosa- y establecer que los dos quintiles más bajos tendrán siempre acceso automático al subsidio único familiar.
Insisto: esa es una señal muy poderosa. No veo cuál es el temor a consignarla.
Se arguye que no se puede hacer porque, desde el punto de vista de la técnica legislativa, las leyes de este tipo no pueden establecer estas cantidades o regulaciones de manera permanente. Pero no es tan así tampoco, pues en nuestro sistema existen leyes de gastos permanentes, y lo que se hace es, simplemente, calcular su monto cada año.
Pregunta: ¿se puede cambiar una normativa que contempla gastos permanentes? Se puede. Pero eso se debe hacer en la Ley de Presupuestos, mediante una disposición especial.
Entonces, si nosotros estableciéramos en este proyecto el 40 por ciento como parámetro mínimo, más lo otro que determine el reglamento, estaríamos garantizando un universo ya acotado, pues los dos quintiles de menores ingresos tendrían garantizado el SUF. Y eso me parece que sería una señal muy poderosa.
Si en un minuto dado ocurriera lo que indicaba el Ministro señor Viera-Gallo -que no hubiera plata y, por lo tanto, tuvieran que reducirse los costos-, creo que en la Ley de Presupuestos respectiva podría consignarse de modo específico, respecto de los SUF, que en el año pertinente, por carencia de recursos, el parámetro no será de 40 por ciento, sino de 35 o de 30 por ciento.
El señor ORPIS .-
Pero eso debe hacerse por ley.
El señor LARRAÍN.-
Así es. Y esa ley podría modificar a esta otra. Porque -como sabemos- es factible que enmiende la anterior, simplemente, explicitándolo. Si no lo señalara, el porcentaje debería calcularse en forma automática y arrojar un universo garantizado.
Este es el tema de fondo, señor Presidente.
Por lo tanto, aquí hay una cuestión de voluntad política.
Si se quiere fijar un universo como el que se anuncia, digámoslo en la ley. Nosotros estamos interesados en que ese 40 por ciento se incorpore en la normativa. No veo cuál es el problema. Ello no implica ningún amarre fiscal si el día de mañana hay un período de "vacas flacas", porque dicho porcentaje se puede reducir en la propia Ley de Presupuestos.
Esa es una señal que se puede ir corrigiendo en los momentos de "vacas flacas".
Pero es posible establecer eso como norma general y considerarlo en una ley de gastos permanentes. No veo cuál es el inconveniente.
Quizá no se desee hacerlo. Eso corresponde a la iniciativa del Ejecutivo . Sólo a él compete incorporar tal porcentaje, porque implica un mayor gasto. No es factible que lo planteemos nosotros; pero sí podemos pedirlo. Y si no se incorpora, podemos decir que no se encuentra garantizado el 40 por ciento, sino que ello obedecerá a la voluntad política existente en un momento determinado.
En consecuencia, para el país no está garantizado que el 40 por ciento de los hogares de los quintiles más bajos vaya a tener acceso automático al subsidio único familiar.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la señora Ministra.
La señora HARDY ( Ministra de Planificación ).-
Señor Presidente , al final se ha dado una argumentación que, como aquí se ha manifestado, va más allá del marco establecido.
Es más, en las discusiones sostenidas en las Comisiones unidas yo señalé -y lo reitero acá- que por primera vez estamos intentando generar un sistema de protección con un marco que defina los límites del presupuesto, y no a la inversa: que las definiciones presupuestarias sean las que decidan el destino de la población y las políticas sociales en los eventuales Gobiernos.
Esa es la primera consideración.
Por lo tanto, no se trata de algo que quede sujeto a los marcos presupuestarios disponibles. Esto se encuentra vinculado a una definición y a una concepción de vulnerabilidad que, como dijimos cuando presentamos la Ficha de Protección Social, constituyen uno de los fenómenos más dinámicos que tiene la sociedad chilena.
Hoy día le asiste una convicción al Gobierno en tal sentido. Por ello, no hablamos del 40 por ciento de la población más pobre -eso es equívoco-, sino del 40 por ciento de la población de mayor vulnerabilidad o de menores ingresos. Esto no se refiere sólo a condiciones de pobreza. Se trata, por ejemplo, de características de los hogares: en los que hay una jefatura femenina puede importar menos el nivel de ingresos que la situación de vulnerabilidad, y en aquellos donde existe, por ejemplo, un niño o una niña con discapacidad, probablemente va a interesar mucho menos.
Eso es lo que evalúa la Ficha de Protección Social. Fija un corte que tiene que ver con rasgos de la familia.
En la actualidad, por el tipo de evidencia que tenemos a través de la encuesta CASEN, uno estima que el rango que habría de comprometerse como política pública, con gasto fiscal involucrado, debería alcanzar al 60 por ciento de los niños de nuestro país que se hallan en el 40 por ciento de los hogares de menores ingresos.
Y para eso hay un compromiso fiscal. Pero lo que significa el gasto adicional en subsidio único familiar resulta casi irrisorio al lado de lo que estamos proveyendo para salas cuna y jardines infantiles.
Deseo señalar que hemos fijado, sin ninguna ley que establezca cuál es ese horizonte, la cifra de 120 mil pesos mensuales por niño que asista a salas cuna -ello dice relación al 40 por ciento de hogares de menores ingresos- y otra del orden de 90 mil pesos para los menores de jardines infantiles.
Vale decir, le estamos indicando al Ministerio de Hacienda dónde están los rangos de preocupación respecto de la vulnerabilidad y cuánto de eso tiene que expresarse presupuestariamente.
¿Cuál es el problema de considerar el 40 por ciento dentro de un marco legal?
Si uno mira la evolución del comportamiento del empleo femenino, puede asegurar que esta es una discusión sin sentido. Crecientemente se incorporan al mundo laboral mujeres con empleos formales, lo que implica que ni siquiera serán beneficiarias de este tipo de subsidio. El acceso a él se orienta, básicamente, a las que no se encuentran en esas condiciones, a quienes les estamos igualando los derechos con los de las mujeres que perciben asignación familiar por haber ingresado al ámbito del trabajo. La tendencia así lo indica.
Cabe asegurar que, de las mujeres que impetren el beneficio, serán cada vez menos las que se hallen en edad fértil, y sí las de mayor edad, quienes sólo estarán acompañando al universo de niños de hasta 18 años.
Esa es una situación que más bien irá decreciendo en el tiempo. Aun en los rigores más grandes de crisis habrá universos más pequeños si uno mira las tendencias del país.
Por lo tanto, considerar aquel porcentaje en la ley rigidizaría una situación que es dinámica.
Aquí hay un compromiso y una voluntad política que se expresan en el sistema de protección. No se trata de eludir la cobertura. La garantía de la automaticidad se refiere a que la petición de quien cumpla los requisitos deberá ser satisfecha al mes siguiente de haber solicitado el subsidio sobre la base de la Ficha de Protección Social. Si cumple las exigencias, será obligatorio financiar el subsidio y entregárselo.
A mí me parece que esta discusión tiene mucho más de retórica y de teoría que de verdad. Y, por ende, con ella se posterga la posibilidad de conceder el beneficio a partir del 1º de junio, habiéndose aplicado más de un millón 400 mil Fichas de Protección Social.
La mujeres embarazadas y los niños que están naciendo ahora sólo esperan la dictación de la ley para recibir, a contar de esa fecha, este subsidio adicional.
El señor LARRAÍN.-
¡Se podrá aplicar con efecto retroactivo, así que la van a esperar!
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
En votación general el proyecto.
--(Durante la votación).
El señor LONGUEIRA.-
Señor Presidente , ¿puedo hacerle algunas consultas a la señora Ministra?
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Sí, Su Señoría.
El señor LONGUEIRA.-
Señora Ministra , ¿de qué forma el sistema actual impide que el beneficio se entregue, sin esta iniciativa, a partir del 1º de junio? ¿Qué norma no permite que se otorguen los recursos al 40 por ciento de los hogares con menores ingresos? Pienso que se pueden conceder igual, porque actualmente opera un sistema de cuotas. Por lo tanto, no veo inconveniente en entregar el subsidio único familiar si se acaba el mecanismo a través del cual se asigna. No sé dónde está el problema.
Me gustaría conocer el impedimento que tiene el Ejecutivo en ese sentido, independiente de que se puede incluir una disposición para que opere con efecto retroactivo.
Además, quiero saber qué pasaría si, prescindiendo del método por el cual hoy día se concede el subsidio familiar, se entregara a todas las personas que lo soliciten y que cumplen con los requisitos.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra la señora Ministra.
La señora HARDY ( Ministra de Planificación ).-
Debo decir al señor Senador que se está introduciendo una enmienda en la ley precisamente por la manera en que se asignan los subsidios y se adjudican los recursos. A través de ella se pretende crear un Fondo Nacional Único, para que quien cumpla con las exigencias pueda acceder automáticamente al beneficio.
Hoy se fijan mes a mes cupos regionales y, por lo tanto, se conforman listas de espera. De modo que lo que se está pidiendo es, simplemente, la constitución de un Fondo Nacional Único que permita a la mujer embarazada o al niño que vivan en cualquier parte del país y que reúnan los requisitos acceder en forma automática al subsidio. Porque no habrá fondos regionales ni estos se asignarán mes por mes, sino que se trata de una provisión anual de recursos.
Eso es lo que establece la normativa.
Ese es el cambio que estamos introduciendo en la ley -no hay otro-, y apunta al modo de asignar el beneficio y al otorgamiento de facultades al Estado para que lo entregue desde el 1º de junio.
El señor GAZMURI.-
Votemos, señor Presidente .
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Ya está abierta la votación.
El señor NOVOA.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor GAZMURI.-
¡No, señor Presidente ! ¡Que el señor Senador vote!
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
La votación está abierta desde el momento en que lo señalé.
El señor GAZMURI.-
¿Y, entonces, por qué los Honorables colegas hablan mientras se vota?
Formulo la pregunta porque me sorprende esta situación.
El señor NOVOA .-
¡Usted es el que está hablando, señor Senador !
Señor Presidente , a mí me preocupa el que cuando se discute una iniciativa legal ni siquiera se haya leído su texto.
El artículo segundo dice: "Introdúcense, a contar del día 1º del mes subsiguiente a la publicación de la presente ley, las siguientes modificaciones en la ley Nº 18.611:".
Eso significa que, aun si aprobáramos hoy día el proyecto y la ley se publicara mañana, ella no entrará en vigencia el 1º de junio, sino el 1º de julio.
Entonces, ¡por favor!, leamos lo que estamos votando. Es lo menos que pido. Nosotros estamos disponibles para que la ley entre en vigencia el 1º de junio y no, como se desprende del texto, el 1º de julio. Pero -insisto- leamos lo que se está discutiendo y oigamos los planteamientos que se hacen. Estamos pidiendo analizar si es posible establecer en la ley que el subsidio abarcará, como mínimo, al 40 por ciento de los más pobres. Algunos podrán sostener que no, y tal vez tengan toda la razón. Pero al menos discutamos el punto, el cual no fue examinado exhaustivamente en las Comisiones.
No es primera vez que un proyecto es aprobado en general en la Comisión respectiva, que hay acuerdo con la idea contenida en él y que después se pretende que sus disposiciones sean aprobadas como fueron despachadas allí, sin que se dé en la Sala una discusión a fondo.
Entonces, lo que pido es respeto por nuestro trabajo y tratar de hacer las cosas en forma adecuada.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (36 votos).
Votaron los señores Allamand, Alvear, Arancibia, Ávila, Bianchi, Chadwick, Coloma, Escalona, Espina, Frei, García, Gazmuri, Girardi, Gómez, Horvath, Kuschel, Larraín, Letelier, Longueira, Matthei, Muñoz Aburto, Muñoz Barra, Naranjo, Navarro, Novoa, Núñez, Ominami, Orpis, Pérez Varela, Pizarro, Prokurica, Romero, Ruiz-Esquide, Sabag, Vásquez y Zaldívar.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Corresponde fijar plazo para la presentación de indicaciones.
El señor VÁSQUEZ.-
Sugiero el viernes, señor Presidente.
La señora ALVEAR.-
Conforme. Y nos reunimos el 21 de mayo, antes o después de la Cuenta de la Presidenta de la República.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Entonces, si le parece a la Sala, el plazo será el viernes 18 de mayo, a las 12.
Acordado.
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