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Honorable Senado:
El Código Aeronáutico, establecido mediante la ley 18.916, señala en su artículo 97 que "El servicio de transporte aéreo nacional o cabotaje es el que se presta entre dos o más puntos del territorio de la república, aunque se vuele sobre territorio extranjero".
A su turno el Decreto Ley N° 2.564, que establece la ley sobre AVIACIÓN COMERCIAL, señala en el inciso 1º de su artículo 1º que "Los servicios de transporte aéreo, sean de cabotaje o internacionales, y toda otra clase de servicios de aeronavegación comercial, podrán realizarse por empresas nacionales o extranjeras, siempre que cumplan con los requisitos de orden técnico y seguro que establezcan las autoridades nacionales".
Por último, el artículo 2º del señalado Decreto Ley indica que "Se aplicará lo dispuesto en el inciso primero del artículo anterior a las empresas de aeronavegación extranjeras siempre que en las rutas en que operen, los otros Estados otorguen condiciones similares para las empresas aéreas chilenas, cuando éstas lo soliciten".
De los artículos transcritos, puede concluirse enfáticamente que en términos legales, la regulación que se ocupa de la Aviación Comercial, establece de manera absoluta el denominado “Principio de la Reciprocidad", toda vez que exige como requisito para que una aeronave extranjera pueda realizar cabotaje, es decir transporte de personas y carga dentro del territorio de la República, que las aeronaves chilenas puedan efectuarlo a su vez en el territorio del estado de origen de la aeronave extranjera.
En términos prácticos, dicho artículo entrega el cabotaje exclusivamente a las aeronaves chilenas, de suerte tal que, salvo la excepción anotada anteriormente, existe un monopolio legal en favor de las compañías nacionales para tomar, transportar y dejar personas y carga dentro del territorio nacional.
La excepción a la que nos referimos, es decir aquella hipótesis en que se admite el cabotaje por parte de una aeronave extranjera, se produce cuando el Estado de cuyo origen es dicha aeronave, admite, a su turno, que las aeronaves de bandera nacional puedan efectuar transporte de personas y cargas dentro de su territorio.
En nuestro entender, tal cosa constituye una situación extremadamente delicada que no es posible seguir manteniendo en el tiempo. En efecto, el cabotaje es un servicio esencial en la actualidad, especialmente considerando el avance de la tecnología, las economías de escala, y el acceso masivo a mercado de productos que antes estaba reservado a consumidores más exclusivos.
Estos hechos conllevan a que el traslado de personas y carga sea cada vez más frecuente, necesario, y que sus volúmenes de traslado sean además considerablemente superior al de hace 10 años.
Este aumento en el transporte de personas y carga hace necesario contar con una oferta que permita satisfacer dichas necesidades; sin embargo, la estructura que sobre el particular ofrece el mercado hoy en Chile es limitada, y lo es por cuanto la ley ha sido en extremo estricta, toda vez que entrega exclusivamente el cabotaje a las naves nacionales, y como consecuencia, y salvo la excepción anotada anteriormente, no es posible que naves extranjeras lo realicen.
Ahora bien, sin perjuicio de que es posible sostener y fundamentar una liberalización del cabotaje respecto de los mercados de transporte marítimo, terrestre y aéreo, el presente proyecto propone una apertura más acotada, pues restringe tal proposición sólo respecto del transporte aéreo de personas y carga.
En efecto, tal como señaláramos, existen innumerables argumentos que permiten sostener y fundar el hecho de que la apertura del cabotaje a aeronaves extranjeras traería innumerables beneficios, y en caso alguno produciría pérdidas para el mercado chileno, los cuales pasamos a exponer.
FUNDAMENTOS PARA PROMOVER EL LIBRE CABOTAJE EN TODO EL PAÍS.
1.- APERTURA DEL MERCADO:
La apertura Económica es una tendencia que marcadamente ha sido adoptada en los últimos años por los países que liberalizan sus mercados, y que en la práctica se ha traducido en una buena experiencia, pues incrementa y facilita el acceso a productos y servicios, así como también fomenta la competencia, derivando además tal cosa en mejores y más baratos productos y servicios.
La experiencia nos ha demostrado que una apertura comercial, promueve el uso de economías de escala, las cuales redundan en una reducción de los costos, mejora de la competencia, y consecuencialmente inciden en una rebaja de los precios de los productos y servicios.
Como se dijo pues, la apertura del mercado conlleva una serie de aspectos positivos de los cuales destacamos los siguientes:
a) Fomenta la competencia: Para promover la competencia sana y leal, es preciso erradicar, o al menos reducir en forma sustancial, las barreras de entrada al mercado. Una barrera de entrada demasiado importante es la prohibición de participar en el mismo a naves que porten una bandera diversa a la nacional. Tal cuestión constituye una discriminación que impide a empresas extranjeras la entrada al mercado como competidores de las empresas nacionales.
b) Atomización del mercado: Un efecto importante que produce la apertura del mercado es la atomización de la oferta. En términos prácticos, tal cosa significa que existen muchos oferentes, todos de porte relativamente similares, sin que ninguno de ellos pueda influir sustancialmente en los precios de los productos y los servicios que ofrecen. Desde luego, tal cosa se traduce en la reducción de posiciones dominantes de determinados actores del mercado, las cuales pudrían ser abusadas por los mismos.
c) Aprovechamiento de servicios ociosos: En la actualidad transitan por rutas aéreas nacionales, en prácticamente todos los aeropuertos del Norte y Sur de Chile, aeronaves de bandera extranjera, las cuales cuentan con capacidad ociosa de bodega y asientos que perfectamente podría realizar este cabotaje, promoviendo así la competencia, y como consecuencia una baja en los precios y mejora del servicio.
2.- BENEFICIO A LOS CONSUMIDORES:
Se ha venido diciendo que la apertura del mercado promueve y fomenta la libre, sana y leal competencia. Pues bien, de una competencia que cumple con tales características no cabe más que esperar que la misma redunde en beneficio a los consumidores, quienes con ocasión de la existencia de más y mejores oferentes, el precio de equilibrio variaría a la baja, fortaleciendo de tal manera el acceso de la demanda a esta oferta.
3.- LA RECIPROCIDAD EN LA APERTURA:
Sobre este aspecto hay quienes advierten cierta negatividad en la apertura unilateral del cabotaje, por cuanto existen países que se verían beneficiados por ella sin que en ellos las naves de bandera chilena pudieran, a su turno, realizar una actividad comercial de la misma naturaleza.
Sin embargo, pretender ver en la no reciprocidad una cuestión negativa, es afrontar desde un mal enfoque, por cuanto una apertura unilateral, sin perjuicio que podría afectar a las empresas nacionales que ofrecen tales servicios, las afectaría sólo en aquella parte del beneficio que ellas obtienen con ocasión del monopolio que legalmente se les ha otorgado, pues en la medida que sean competitivas con las extranjeras, y mantengan tal competitividad, no habría motivo para que las mismas se vieran afectadas mayormente.
Asimismo, y desde la otra cara de la moneda, esto es vista la situación desde la perspectiva del consumidor, éste se ve beneficiado, pues como se ha dicho, tendría acceso a una mejor y más económica oferta del servicio de transporte, las cual se daría con ocasión del fomento de la libre, leal y sana competencia entre oferentes.
Sin perjuicio de lo anterior, no nos hemos olvidado de la diferencia de costos que podría existir favorablemente para las empresas extranjeras, los cuales principalmente se darían con ocasión de una mayor posibilidad de eludir las responsabilidades en que podría incurrir con ocasión de malos servicios.
Las empresas extranjeras prestarían además los mismos servicios que las nacionales, mas sin tener que correr con los gastos que éstas últimas tienen que correr con ocasión de las instalaciones que deben poseer en el país para proveer un servicio que las extranjeras sólo prestan esporádicamente sin incurrir en tales costos. Desde luego este proyecto contempla una medida de corrección para tal situación, fundado en la extensión de una garantía para responder de los eventuales perjuicios.
Asimismo no debe olvidarse que por tratarse de empresas extranjeras, para las mismas, al carecer de domicilio en el territorio de la República, sería extremadamente sencillo eludir sus responsabilidades. Para contrarrestar tal efecto, es que éste proyecto de ley contempla la exigencia de garantías que ofrezcan cierta liquidez de manera que permita hacer efectivo de una manera rápida y eficaz, las eventuales responsabilidades para tales empresas.
Por último, tampoco hemos descuidado el aspecto tributario, tanto en el aspecto de la ley de renta como en el de la ley de IVA; para tales efectos este proyecto contempla las medidas necesarias para propender al recaudo de tales impuestos.
Para cerrar este punto, es preciso hacer presente que de las demás experiencias de apertura unilateral, han habido y derivado beneficios para el país, y solo en mucho menor medida ha habido sectores afectados. Cabe señalar que la industria de transporte no es un sector sensible de nuestra economía.
Por todo lo anterior, proponemos el presente proyecto de ley que sometemos a la consideración de este Honorable Senado en siguiente
PROYECTO DE LEY
Artículo Único.- Reemplácese el artículo 2° del Decreto Ley 2.564, que establece la Ley sobre Aviación Comercial, por el siguiente nuevo artículo:
"Artículo 2°,- Las aeronaves extranjeras podrán participar en el cabotaje siempre y cuando las compañías que las operan directamente, cumplan con los siguientes requisitos copulativos:
a) Se inscriban en el registro que al efecto lleve la Junta Nacional de Aeronáutica;
b) Establezca domicilio permanente en Chile; y
c) Ofrezca Garantía a satisfacción de la Junta de Aeronáutica, la cual deberá poseer un alto grado de liquidez, para hacer efectiva las responsabilidades, y deberá quedar depositada en alguna institución financiera que tenga domicilio en Chile, la cual tendrá la obligación de proceder, en nombre y representación de la compañía extranjera, al pago de la indemnización a la que dicha compañía sea judicialmente condenada".
Para todos los efectos de la declaración y entero de impuestos y/o cualquier otro tributo, éstos deberán hacerse ante el funcionario que la Junta Nacional de Aeronáutica Civil señale en cada uno de los aeropuertos dentro del territorio nacional habilitados para efectuar cabotaje.
(Fdo.):Jaime Orpis Bouchon, Senador; Carlos Bianchi Chelech, Senador; José Antonio Gómez, Senador; Guillermo Vásquez Úbeda, Senador.
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