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“Honorable Cámara:
La Comisión Investigadora encargada de analizar las presuntas irregularidades perpetradas en el Servicio Nacional de Aduanas, pasa a emitir su informe con las actuaciones realizadas sobre el tema, formulando las conclusiones y recomendaciones del caso.
El mandato de la Comisión se originó en el Proyecto de Acuerdo Nº409, del 18 de mayo próximo pasado. Éste, a su vez, tuvo su punto de partida en una denuncia presentada en la Comisión de Agricultura de la Corporación, sobre presuntas irregularidades en el ingreso de mercaderías a través de la aduana de Los Andes. Lo anterior motivó una visita a terreno de los integrantes de esa Comisión, donde -al tenor del mencionado Proyecto de Acuerdo- constataron diversas irregularidades, como por ejemplo la inexistencia de una plaza de pesaje tanto en el sector de Los Libertadores como en Los Andes; la revisión de un porcentaje menor de los camiones que transitan diariamente por dicho paso; la ausencia de condiciones de seguridad para los funcionarios y los transportistas, etc. Estas anomalías, según se expresa, traen consecuencias muy graves, a saber: el desconocimiento del volumen real de carga que entra al país por el paso de mayor tráfico terrestre; la facilitación, por falta de control, del ingreso de mercaderías de contrabando e incluso de sustancias ilícitas; y la amenaza de las condiciones fitosanitarias y, por ende, de las exportaciones agrícolas.
A la luz de dichas consideraciones, se encomendó a esta Comisión, dentro del plazo de treinta días, investigar los hechos denunciados, en especial lo relativo al tráfico de drogas, la violación de la normativa vigente y el perjuicio del patrimonio sanitario, además de las materias conexas que ella estime que deben ser analizadas.
Es importante consignar que el plazo aludido más arriba fue prorrogado en tres oportunidades: las dos primeras por treinta días y la última por diez.
En otro plano, es necesario señalar que, dada la amplitud del mandato otorgado por la Corporación, que se extiende no sólo a la investigación del funcionamiento de la aduana de Los Andes, sino al sistema aduanero en general, tal como lo refrendó la propia Sala en respuesta a la consulta planteada por la Comisión en ese sentido, es que el presente informe no sólo aborda la situación del referido complejo fronterizo, sino además de otros, particularmente los que se encuentran en la zona norte, dado el papel clave que desempeñan en el control de ingreso de drogas.
En cumplimiento del cometido que se le confiriera, la Comisión celebró 18 sesiones. Durante el lapso que se extendió la labor de esta Comisión Investigadora, se contó con la participación de las siguientes autoridades, funcionarios públicos y dirigentes de organizaciones gremiales: H. Senador, don Alberto Espina; Director General de la Policía de Investigaciones de Chile, señor Arturo Herrera, y jefe de la Brigada Antinarcóticos de la Región Metropolitana, subprefecto Germán Ibarra; Director Nacional de Aduanas, don Raúl Allard, y los siguientes funcionarios de ese organismo: Subdirector Técnico, señor Víctor Valenzuela; Subdirector de Fiscalización, señor Mario Arrué; y Jefe del Departamento de Fiscalización de Drogas, señor José Luis Castro; Jefe del Departamento de Estudios, señor Karl Dietert; Director para la V Región del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), señor Hugo Yávar; Jefa del SAG de la ciudad de Los Andes, señora Rebeca Castillo; Directora de Salud Aconcagua, doña Carmen Castillo; Jefe de la V Zona de Carabineros, General Eduardo Gordon; Director de Investigación Delictual y Drogas del organismo policial, General Gustavo González, y Capitán Hugo Zenteno; Jefe de la Unidad de Pasos Fronterizos del ministerio del Interior, señor Carlos Mella; Asesor jurídico del Conace, señor Mario Palma; Presidente de la Confederación Nacional de Dueños de Camiones, don Mauricio Cordaro; Asesor de la misma entidad, señor Guillermo Fernández; Presidente de la Asociación Gremial Chilena de Empresarios del Transporte Internacional de Carga por Carretera, señor Dusan Simunovic; Gerente de Asuntos Corporativos de Iansa, señor Patricio Bellolio, y abogados de la misma empresa, señores Edgardo Palacios y Germán Luhrs; Presidente del Consorcio Agrícola del Sur, señor Manuel Riesco; Vicepresidente de la Asociación Chilena de la Carne, señor Joaquín Abaroa, y Gerenta General de la entidad, señora Elizabeth de la Barra; Gerente General de la Asociación de Plantas Faenadoras, don Eduardo Torrealba, y Director de la aludida agrupación, señor Ángel Becerra; Gerente General de la Asociación de Industriales de Valparaíso y Aconcagua (Asiva), señor Gregorio Íñiguez; y Presidente de la Cámara Aduanera de Chile, don Juan León; Presidente de la Asociación de Funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, señor Daniel Lillo.
Cabe recalcar que, según lo expuesto más arriba, el Proyecto de Acuerdo en referencia se halla estructurado en 3 secciones: 1) En primer lugar, la enumeración de las irregularidades que detectaron los miembros de la Comisión de Agricultura al realizar una visita a la aduana de Los Andes; 2) Estrechamente ligado a lo anterior, las consecuencias o conclusiones que se derivan de las irregularidades mencionadas: desconocimiento del real volumen de carga que ingresa al país; ausencia de una adecuada fiscalización, con el consiguiente riesgo fitosanitario; falta de seguridad para el personal que labora en el recinto aduanero y eventual infracción de las normas legales y reglamentarias en materia (por ejemplo) de bandas de precio; y 3) El mandato a la Comisión que se crea para investigar los hechos denunciados, con especial énfasis en el tema del tráfico de drogas, la violación de la normativa vigente y el perjuicio del patrimonio fitosanitario, además de otras materias que ésta considere que deben ser analizadas.
En atención al contenido del Proyecto de Acuerdo, se determinó conferir al informe la siguiente estructura: En el primer capítulo -Introducción-, se hace una breve presentación de los servicios involucrados en el control de personas y mercancías en los pasos fronterizos; luego, en el capítulo II, se enuncian las presuntas irregularidades o cargos formulados en el referido Proyecto, con la respuesta, comentario u observación a cada uno de ellos de parte de la autoridad pertinente; más adelante, en el capítulo III, se consigna una síntesis de la apreciación vertida en el seno de la Comisión por dirigentes gremiales del transporte y de varios sectores de la producción respecto al funcionamiento de la aduana en Los Andes, incluyendo los descargos y aclaraciones de quien corresponda. Luego, el Capítulo IV contiene una síntesis de las intervenciones de diversas autoridades relacionadas principalmente con el tema del control de ingreso de drogas. Finalmente, en el capítulo V se señalan las consideraciones y conclusiones a las que arribó la Comisión en su tarea investigativa, dejándose consignadas, asimismo, las proposiciones rechazadas.
En calidad de anexo se adjuntan los siguientes documentos: A) El Proyecto de Acuerdo Nº 409, del 18 de mayo de 2004; B) Del Servicio Nacional de Aduanas: 1) Marco general de administración y fiscalización aduanera, y estadísticas de la aduana de Los Andes, incluyendo cifras de movimiento de carga, gravámenes aduaneros e importaciones; 2) Aspectos jurídicos y facultades de Aduanas en Zonas Primarias; 3) Estrategia de fiscalización en la aduana de Los Andes, con especificación de los tipos de control que se realizan en ella; 4) Participación del Servicio Nacional de Aduanas en la Estrategia Nacional sobre Drogas; 5) Estadísticas de importaciones de azúcar y mezclas de azúcar; 6) Minutas con los criterios aplicados por la Subdirección Técnica del organismo para la clasificación de las mezclas de azúcar; 7) Inversiones en infraestructura y mejoras en la aduana de los Andes entre julio y agosto de 2004; C) Del Ministerio del Interior: Proyectos de inversión en infraestructura de complejos fronterizos en el período 2004-2005; D) Del Senado: 1) Certificado, de fecha 6 de agosto de 2003, expedido por la señora secretaria de la Comisión de Agricultura, en que deja constancia de haberse tratado en la sesión de ese día, con la participación de los H. Senadores y representantes del Ejecutivo que individualiza, el proyecto en segundo trámite constitucional que modifica la ley Nº 18.525 y el Arancel Aduanero (Boletín Nº 3.268-1), relativo a bandas de precios para determinados productos agrícolas; 2) Carta del 5 de octubre de 2004, dirigida a S.E. el Presidente de la República por varios H. Senadores, en la que le solicitan sus buenos oficios en orden a corregir la situación generado por la errónea aplicación que, a su juicio, estaría haciendo el Servicio Nacional de Aduanas de la ley Nº 19.897, específicamente en cuanto a la clasificación de las mezclas de azúcar en el Arancel Aduanero; E) De la Cámara de Diputados: Carta, de fecha 20 de octubre de 2004, dirigida a S.E. el Presidente de la República por los integrantes de la Comisión de Agricultura de esta Corporación, con la adhesión de otros señores diputados, y por medio de la cual manifiestan su respaldo a la misiva suscrita por los H. Senadores, a que se hizo alusión anteriormente; F) De Carabineros de Chile: Estadísticas de incautación de drogas por los pasos fronterizos de Los Libertadores y Colchane; G) De la Policía de Investigaciones de Chile: Dos cuadros con las cantidades de drogas incautadas en los pasos fronterizos de Los Libertadores y Colchane durante el año 2003 y en el lapso enero-marzo de 2004; H) Del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG): 1) Cuadros estadísticos sobre -entre otros tópicos- el ingreso de vehículos y pasajeros por el complejo fronterizo Los Libertadores y acerca de las intercepciones (en kilos) pecuarias y agrícolas; 2) Resolución Nº3801, que clasifica los productos vegetales según su categoría de riesgo fitosanitario y establece las condiciones de ingreso al país; I) De la empresa Iansa: estadísticas de importaciones de productos con mezclas de azúcar entre 2001 y el primer semestre de 2004; J) Del Conace: 1) Incautaciones de marihuana procesada y de plantas de marihuana entre 2001 y 2003, por regiones; 2) Estadísticas nacionales y regionales sobre tráfico de drogas y reporte trimestral (enero-marzo de 2004) sobre los procedimientos policiales relevantes llevados a cabo en dicho lapso.
I. INTRODUCCIÓN.
En este capítulo se ofrece una reseña del funcionamiento general de los diversos servicios involucrados en el control de los pasos fronterizos existentes en el país, de acuerdo a los antecedentes proporcionados por los respectivos organismos.
a) Servicio Nacional de Aduanas.
El incremento en el comercio internacional de los intercambios de bienes y la apertura de los mercados requieren de una aduana eficiente y moderna. Debido a lo anterior, se hace necesario un adecuado análisis de las proyecciones en la materia.
La fiscalización, en el caso de las exportaciones, tiene por propósito velar porque se cumpla con todos los estándares. Al mismo tiempo, se realiza esta acción a la brevedad, para lograr un flujo rápido de mercancías de ingreso y salida.
El año 2003, hubo 1 millón 200 mil operaciones aduaneras de importación, de declaración de exportación, de importación temporal, de salida temporal, etcétera.
Para registrar y fiscalizar esa cantidad de operaciones, el servicio ha debido modernizarse; por ejemplo, todas las declaraciones de importación y exportación se hacen por vía electrónica. La coordinación con el sector privado es fundamental.
Además, físicamente se controlan todas las mercancías, siendo ello una fuente de estadística. Así, con los datos del Servicio se informa a los importadores y exportadores.
Es útil recalcar que Aduanas es la única fuente generadora de estadísticas. Con esa información, otros servicios hacen lo que legalmente les corresponde. Así, el Banco Central elabora la balanza de pagos en base a esos antecedentes.
El Servicio participa con otros en lo que se llama la “protección social”, es decir, el control de productos prohibidos. Así, le cabe responsabilidad en el control de drogas en fronteras, actuando coordinadamente con Investigaciones, Carabineros y otras reparticiones. Chile es uno de los pocos países del mundo en que el 65 por ciento del producto viene del comercio internacional.
Desde un punto de vista orgánico, Aduanas es un servicio autónomo, dependiente del Ministerio de Hacienda, que cuenta con 1.380 funcionarios, de los cuales mil son de planta y el resto a contrata. La sede nacional está en Valparaíso desde 1827, y tiene nueve direcciones regionales y siete administraciones.
Desde esas 16 oficinas atiende noventa puntos a lo largo del país: puertos, aeropuertos y avanzadas fronterizas, y fiscaliza una vez cada hora todos los gaseoductos y oleoductos. El año 2003, en cifras globales, el movimiento de importación y exportación alcanzó a los 37.000 millones de dólares. Hubo un récord de exportaciones: 20.080 millones. En el 2004 nuevamente se advirtió un aumento importante de las exportaciones, por lo que es muy probable que se produzca un nuevo récord.
La recaudación del Servicio de Aduanas, en cifras globales, fue de 4.000 millones de dólares. El 10 por ciento de esa cifra corresponde a Los Libertadores. Ha habido un aumento importante de la recaudación en ese complejo fronterizo.
No obstante que los tratados de libre comercio llevan muchos aranceles a cero, o lo harán en forma progresiva durante los próximos 12 años, la recaudación aduanera, en pesos, se ha mantenido. Es así como hasta el año 2003 los ingresos por concepto de aranceles representaban, en moneda nacional, el 33 ó 34 por ciento de los ingresos del presupuesto.
En otro plano, se han más que duplicado las tareas que realiza Aduanas. Tradicionalmente llevaba a cabo tres funciones: clasificar, valorar y constatar si hay o no un régimen especial. Con los tratados de libre comercio ha debido incorporar normas especiales relacionadas con el acceso a los mercados. Por ejemplo, está el tema de las resoluciones anticipadas. En ese ámbito, a Estados Unidos no sólo habrá que informarle sobre la cuantificación y el origen, sino también el valor. En este caso, tendrán que certificar el productor y el exportador norteamericano, pero además el importador chileno deberá comprobar el origen norteamericano.
b) Carabineros de Chile.
Los antecedentes legales que señalan la competencia de Carabineros en la materia emanan, en primer lugar, de la ley orgánica constitucional respectiva, específicamente de los artículos 1º y 3º, incisos primero y quinto, que se refieren, básicamente, a que la finalidad de la institución es garantizar y resguardar el orden y la seguridad pública en el territorio nacional. Para ello, se tiene la facultad de disponer los servicios policiales que se estimen convenientes, siempre que no interfieran en las funciones de otros organismos del Estado.
El inciso quinto del artículo 3º de la ley orgánica constitucional citada establece que la vigilancia policial de las fronteras que corresponde a Carabineros de Chile será ejercida en conformidad con las leyes y normas generales que regulan la materia.
Entre las leyes que tienen relación con la institución está la ley orgánica del Servicio Nacional de Aduanas, que en sus artículos 26 y 27 establece la vigilancia en cuanto a la prevención y persecución de los delitos de contrabando y fraude, y señala que, entre otras instituciones, estará a cargo de Carabineros de Chile. Ello es reforzado en el artículo 27 de la misma ley orgánica, que dispone que la vigilancia, incluyendo a los recintos aduaneros -o área primaria-, también les corresponderá. Por lo tanto, para actuar en esa zona se coordinan permanentemente con el Servicio de Aduanas.
Además de estos antecedentes legales, desde 1989 existe un convenio de cooperación mutua entre Carabineros de Chile y el Servicio Nacional de Aduanas, el cual prescribe, en primer término, que la idea es prestar colaboración y auxilio como fuerza pública, que además está establecida en la ley orgánica de Aduanas. En este convenio se estableció un sistema de coordinación permanente entre Carabineros y el referido Servicio. Este convenio también establece que Carabineros tiene funciones de colaboración en la vigilancia y control del tráfico internacional de mercancías en pasos fronterizos habilitados. En este momento, los que controla Carabineros, donde no hay personal del Servicio de Aduanas, son 21.
En el señalado convenio se estipuló también una acción conjunta coordinada para reprimir el tráfico de drogas.
c) Policía de Investigaciones de Chile.
La Policía de Investigaciones de Chile cumple su misión en la provincia de Los Andes a través de la prefectura provincial Los Andes, perteneciente a la Quinta Jurisdicción Policial, Valparaíso. Dentro de esa estructura orgánica, la referida prefectura cuenta, entre otras unidades, con la brigada antinarcóticos de Los Andes, con una dotación de nueve funcionarios, y con el departamento de extranjería y policía internacional Los Andes, con una dotación de ocho funcionarios, de la cual depende, además, la avanzada de policía internacional Los Libertadores, que en épocas de alta demanda generalmente se refuerza con personal de otras provincias de la Quinta Región.
Existen tres campos de actividad policial especializada que competen a la actuación de esta institución en la aludida provincia, en particular en la avanzada de policía internacional Los Libertadores.
El más importante es el control de ingreso y salida de personas del territorio nacional. A este respecto, la Policía de Investigaciones desarrolla una labor de fiscalización a través de la jefatura nacional de extranjería y policía internacional. En esta materia, la institución no ha desarrollado diligencias conjuntas con el Servicio Nacional de Aduanas, limitándose la competencia de las instituciones a la esfera de sus respectivas funciones contraloras.
Respecto de la labor propia del área de extranjería, la avanzada Los Libertadores registró el siguiente movimiento migratorio entre enero y mayo del año 2004: ingresaron 311.617 personas y salieron 326.353, lo que hace un total de 637.970 registros.
En este contexto, en el referido lapso, con ocasión de los controles migratorios en el complejo Los Libertadores, se contabilizaron 26 detenciones por infracción a la ley Nº 19.366. Del total de detenidos, cinco son de nacionalidad argentina, en tanto que los restantes son chilenos.
d) Servicio de Salud Aconcagua.
El Servicio de Salud de Aconcagua funciona junto con el Servicio Agrícola y Ganadero y Aduanas, desde 1995. Se halla instalado en un terreno cedido por este último servicio. Laboran allí seis funcionarios, en una superficie de 65 metros cuadrados, distribuidos en dos contenedores adaptados y una dependencia de 3 ambientes.
El Servicio de Salud, de acuerdo con el procedimiento establecido y conocido por los agentes de Aduanas, realiza la tramitación de certificados de destinación aduanera -los CDA- y utilización de uso y consumo de alimentos, sustancias tóxicas, fármacos y otros productos regulados por la ley Nº 18.164.
Durante el año 2003 otorgó 18.694 CDA; correspondiendo 12.003 a autorizaciones de uso y consumo; los restantes 6.691 se tramitaron en Servicios de Salud de destino, de los cuales 1.951 fueron de alimentos, 2.706 de tóxicos y 2.034 de farmacias. Se inspeccionaron 3.242 camiones, de un total de 12.835, es decir un 25,2%.
e) Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).
En los controles fronterizos el SAG cumple labores prioritarias en el ingreso de los productos al país, ya que en el caso de las exportaciones las certificaciones se hacen en origen, desde donde salen las cargas comerciales. En los controles fronterizos sólo se recibe una copia del certificado.
En el caso de los ingresos al país, casi todos los controles son similares, salvo en los lugares donde no se puede hacer la inspección física de los camiones por problemas climáticos, como es el caso de Los Libertadores, en que los controles se hacen en Los Andes. En Chacalluta la inspección de las cargas comerciales se hace en el mismo lugar de ingreso al país, como en la mayoría de los complejos.
En Los Libertadores trabajan normalmente quince personas; hay un encargado del complejo y siempre hay profesionales presentes. En verano, la dotación sube a veinte personas, y en las épocas “peak”, cuando hay festividades de Semana Santa o con motivo del 18 de septiembre, donde aumenta la afluencia de público, la dotación llega a alrededor de veintiocho o treinta personas.
En Los Andes hay diez funcionarios en forma permanente. También hay una oficina sectorial, en la que trabajan alrededor de doce personas.
II. RESPUESTA DEL DIRECTOR NACIONAL DE ADUANAS Y DE OTRAS AUTORIDADES A LOS CARGOS FORMULADOS EN EL PROYECTO DE ACUERDO.
En el presente capítulo se consignan los descargos formulados por el Director Nacional de Aduanas y por los representantes de las reparticiones concernidas, en su primera intervención, a los hechos denunciados en el Proyecto de Acuerdo. Es importante dejar establecido que los dichos de las aludidas autoridades fueron complementados al responder más adelante las observaciones y críticas vertidas en el seno de la Comisión por parte de los parlamentarios integrantes de ella, como asimismo por los principales usuarios de los recintos aduaneros.
1) Inexistencia de una plaza de pesaje tanto en el sector Los Libertadores como en la propia aduana de Los Andes.
Sobre el particular, el señor Allard afirmó que es efectivo que la plaza de pesaje de Los Andes no estaba funcionando el día que fueron al lugar los señores diputados de la Comisión de Agricultura, pues había sufrido un desperfecto (producto de un robo), que fue subsanado en mayo de 2004, oportunidad en que la balanza empezó a operar nuevamente.
Durante el período en que la romana estuvo descompuesta, se tomaron dos medidas: la primera, en razón del aludido robo, consistió en una denuncia el 17 de julio de 2002, por parte del administrador de la Aduana de Los Andes, al juez del Segundo Juzgado del Crimen de dicha ciudad. Sin perjuicio de ello, se hizo una investigación sumaria y, para atender las necesidades del servicio, se trasladó desde Valparaíso una báscula de hasta 300 kilos. Por lo tanto, cada vez que llegaba un camión, y existían dudas sobre su carga, se abría el contenedor, se sacaban las cajas y se pesaban una a una.
Sin desconocer la importancia de contar con un sistema de pesaje, destacó que existen diversas formas de verificar el peso en origen y destino. Como regla general, el peso es importante, pero no determinante. En el caso de Los Andes, es muy poca la carga que viene a granel. Normalmente viene en contenedores, dentro de los cuales hay distintas unidades con diferentes envases, cuyas etiquetas señalan claramente el peso.
Los derechos arancelarios se calculan de acuerdo al peso. En el caso de algunos impuestos específicos, como el combustible, interviene tanto dicho factor como el volumen.
En la aduana se aplica una política de fiscalización por la vía de la gestión de riesgo, es decir, todos los camiones que vienen con productos alimenticios se pesan cargados y se les resta la tara del camión, con lo que se sabe el valor de la carga. Además, ya sea en el mismo lugar o en el frigorífico de destino se hace un análisis físico, caja por caja, en todos los casos en que haya motivo para dudar o investigar.
A la luz de lo anterior, no es efectivo que haya un desconocimiento de la autoridad del real volumen de carga que ingresa a Chile por el paso de mayor tráfico terrestre.
Aduanas lleva a nivel nacional, incluyendo Los Andes, un registro de todas las declaraciones de importación, exportación, MIC/DTA en transporte terrestre, y de todas las operaciones aduaneras, las que sirven no sólo para efectos de fiscalización, sino también para generar las estadísticas oficiales de comercio exterior, según queda consignado.
El Servicio sabe lo que entra y sale del país, día a día. Todas las gestiones están sometidas a diversos indicadores de gestión. Los volúmenes de carga y los riesgos reales de evasión son permanentemente analizados en la Subdirección de Fiscalización, y así se va retroalimentando el sistema de gestión de riesgo.
Los procedimientos que utiliza el Servicio de Aduanas fueron evaluados por la Apec con los más altos estándares, en las cinco categorías examinadas: transparencia, valoración, publicidad de las operaciones, reclamos y admisión temporal. Chile es el único país que en los cinco rubros obtuvo la máxima calificación.
2) Inspección de sólo 100 camiones diarios de un total de alrededor de 500, lo que conlleva riesgo fitosanitario, de tráfico de drogas, de vulneración de bandas de precio, etcétera.
Sobre el particular, las autoridades competentes expresaron lo que pasa a consignarse. Previo a ello, conviene dejar establecida la directa relación de esta materia con la abordada en el punto anterior.
a) Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard.
Hay distintas formas de fiscalización. En la ex antes, esto es, previo a que llegue la mercancía, se recibe el documento de despacho, que se transmite vía electrónica por un agente de aduanas. Ahí hay una evaluación documental y operan los filtros, lo que significa que día tras día están entrando por la vía electrónica las declaraciones de importación.
El ciento por ciento de las declaraciones transmitidas por vía electrónica se analizan documentalmente. Aquí operan los filtros.
Ahora bien, ¿qué son los filtros? Cualquier operación o conducta anómala que se haya recibido queda registrada. Se controla aquello que según el filtro tiene una alarma. Por eso, antes de que llegue la mercancía, se fiscaliza y analiza la declaración, para ver si hay alguna anomalía, que puede ser del puerto de origen. Cuando se detecta una irregularidad, el ciento por ciento de lo que se analiza vía documental es objeto también de una revisión física. Después viene la evaluación “en línea”, o sea, en el puerto, en la avanzada fronteriza, en el aeropuerto. No en todos se fiscaliza la carga, pero sí la cabina de los camiones, para ver si tienen drogas. Luego viene la fiscalización a posteriori. Si en un importador se presenta una anomalía, el Servicio tiene la facultad de pedir sus registros y hacer allanamientos, con la fuerza pública correspondiente. Se hace una revisión o se incauta la contabilidad y se revisa a fondo, disponiendo para ello con un plazo de hasta tres años. Por lo tanto, todo es fiscalizado rigurosamente.
El tráfico promedio diario a Chile por Los Andes es de 350 a 500 camiones, entre ingreso y salida. En general, la forma en que se fiscaliza en Chile es considerada alta por otras aduanas del mundo. En ese sentido, hay un prestigio bastante bien ganado. Chile -junto con Canadá- acaba de ser elegido como uno de los dos representantes de América en la Comisión Política de la Dirección Mundial de Aduanas.
El proyecto “ventanilla única” -una iniciativa en la que se han invertido importantes recursos del presupuesto de Aduanas- beneficia a este servicio y a otros doce que, de alguna manera, certifican distintos tipos de mercancía en el momento de la importación y la exportación.
En el caso del SAG, están avanzados los estudios para implementar el referido sistema.
En el caso del Servicio de Salud, dicho mecanismo de operación es prácticamente una realidad. Ahí funcionan los veintisiete servicios de salud del país, los cuales han dado una especie de mandato al Instituto de Salud Pública, para que éste ingrese sus certificados vía electrónica en la misma plataforma informática de la Aduana. Por lo tanto, en el caso de la Aduana y del SAG, el agente hará una sola operación electrónica para obtener el permiso de salida o de ingreso.
b) Director del SAG para la V Región, señor Hugo Yávar.
Todos los pasajeros que ingresan al país deben hacer una declaración jurada, que es recibida por el Servicio Agrícola y Ganadero, en la que las personas dicen si traen o no productos de origen silvoagropecuario. Se revisa el ciento por ciento del equipaje con rayos X. En el caso de los camiones, junto con la cabina, se revisa el equipaje adjunto del chofer. Como se trata de cargas comerciales, éstas bajan a Los Andes, donde se procede a la revisión del ciento por ciento de la carga de los camiones. Un agente entrega un certificado de revisión aduanera, en base al cual el SAG procede a revisar.
La parte documental es revisada primero en Los Libertadores. En Los Andes se verifican los certificados que correspondan. En el caso de la carne, que es el principal ingreso a través de Los Andes, se preocupan de que ésta provenga de mataderos o plantas autorizadas, que traiga la certificación y los timbres. Después de eso, se procede a la revisión física. Siguiendo con el ejemplo de la carne, se sacan no menos de cuarenta y dos cajas de distintas partes del camión y de diferentes cortes. Éstas se abren para ver que los cortes correspondan al rotulado, que estén los timbres y todas las certificaciones del matadero.
El resto de las cargas que se revisa, básicamente, son granos y harinas de soya. Ése es el procedimiento habitual que se hace en todos los controles.
Respecto a si faltan atribuciones para que el SAG pueda realizar una mejor inspección en los complejos fronterizos, estimó que cuentan con las herramientas suficientes para realizar las acciones necesarias. No hacen revisión corporal, pero si existen sospechas respecto de algún ilícito, solicitan a la Policía que haga la inspección.
En materia de importaciones y exportaciones, el Servicio Agrícola y Ganadero no delega sus facultades. Sólo lo hace cuando se trata de comercio nacional, principalmente en lo que dice relación con recursos naturales, suelos degradados, riego o control de caza.
En cuanto a la mosca de la fruta, señaló que ésta no ingresa al país a través de cargas comerciales, sino principalmente en forma pasiva, esto es, por acción de terceros, por ejemplo, al interior de la cabina de un vehículo, porque allí son muy difíciles de detectar, o en estado de pupa.
En todo caso, aclaró que en esta materia el riesgo cero no existe.
3) Aviso por anticipado al transportista y al exportador de que su camión y mercadería serán inspeccionados.
Sobre este tema, el Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard, expresó lo siguiente:
Cabe recordar que esta supuesta irregularidad tuvo su origen en una denuncia formulada por diputados miembros de la Comisión de Agricultura de esta Corporación, y que obedeció a un malentendido. Efectivamente, en los casos de pagos anticipados, que es una de las modalidades que existe en todo el mundo y que en el caso de los camiones que entran por Los Andes también se aplica cuando se hace el análisis de la DIN -declaración de importación- se puede ver el valor aduanero y la clasificación dentro del sistema armonizado. Se trata de la nomenclatura arancelaria que se utiliza en todo el mundo.
Cuando se constata que el valor es el que corresponde en el caso de la factura y lo mismo en la clasificación arancelaria, según los analistas, se estampa “sin revisión”, en el sentido de que se pagó anticipadamente, y no se va a volver a revisar el valor y la clasificación al arribar al país. Se entendió, en su oportunidad, que ese timbre “sin revisión” tenía un alcance general y, por lo tanto, que no se revisaría para verificar otras eventuales ilicitudes.
Con todo, admitió que el procedimiento no era perfecto ya que cualquiera podía interpretar que “sin revisión” tenía un efecto general. Por eso, se procedió a cambiar dicha nomenclatura, evitando cualquier duda.
4) Lamentables condiciones de infraestructura en el recinto de la aduana de Los Andes. a) Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard.
Es efectivo que existían problemas de cierre perimetral y, en general, de ordenamiento y limpieza de instalaciones en dicho recinto. El año 2003 se iniciaron los trabajos para renovar el sistema eléctrico.
Esta situación se explica porque se había dado prioridad a la construcción del puerto terrestre de El Sauce, que está a cinco kilómetros de Los Andes. Cabe recordar también que la aduana se construyó cuando entraban 50 ó 60 camiones, pero ahora, en un día de alza, lo hacen 635. Entonces, la solución fue adquirir un terreno en el fundo El Sauce, por el Gobierno Regional de Valparaíso, quien lo donó a Aduanas, organismo que, a su vez, lo puso a disposición del MOP, para concesionar la construcción del nuevo recinto. Aduanas actúa como mandante y el departamento de concesiones del MOP como mandatario. En dicho lugar se va a construir un edificio central de 2.900 metros cuadrados, en que se ubicarán la aduana, la Policía de Investigaciones, el SAG, etcétera, es decir, todos los servicios públicos pertinentes.
Se estima que su construcción demorará alrededor de 14 meses. Ello explica que tuvieran que realizarse de manera urgente ciertas obras en el actual edificio.
Así, en el último tiempo se mejoró sustancialmente la infraestructura. Se contrataron obras por 18 millones 700 mil pesos, lo que consistió en el cierre perimetral, instalación de panderetas nuevas, reposición, reparación y pintado, construcción de un terraplén y franja de seguridad.
Al lado de la plaza de pesaje, que se amplió, hay una caseta donde está funcionando el sistema computacional. Se colocaron alambres de púas sobre las panderetas; se repararon las casetas de control de acceso y la salida de camiones y todas las mallas metálicas. Se ha instalado también una señalética con letreros tipo vialidad caminera y, finalmente, se procedió a la limpieza y retiro de maleza.
En cuanto a los planes futuros en materia de equipamiento para la aduana de Los Andes, el año 2005 se financiará con recursos propios la adquisición -por 238 millones- de escáners móviles, que servirán para detectar drogas y otras materias ilícitas. Por otro lado, hay un programa de equipamiento por mil millones de pesos a cuatro años.
b)Director General de la Policía de Investigaciones de Chile, señor Arturo Herrera. La policía no cuenta con elementos tecnológicos en la frontera para dar mayor fluidez a la tarea de control.
Atendida la circunstancia que la adquisición de tecnología tiene un costo muy elevado, lo más factible es compartir tal decisión con los otros organismos que cumplen funciones fiscalizadoras en la frontera.
c)Directora de Salud Aconcagua, doctora Carmen Castillo.
Tras la visita que realizó últimamente al recinto de la aduana, pudo constatar que se habían pintado los cierres perimetrales, además de eliminarse los focos de riesgo -a través del desmalezamiento en el entorno de los límites prediales-, los focos de insalubridad y de mejorarse los receptáculos para la basura. También es destacable la construcción de taludes para proteger los cercos de las maniobras de estacionamiento de los camiones. Todo ello permite dar por superados los reparos sanitarios, formulados en diciembre de 2003 por el Servicio de Salud.
5)Ausencia de condiciones de seguridad tanto para los funcionarios de la aduana como para los transportistas.
Acerca de esta imputación, el señor Allard precisó que existía un contrato con una compañía de seguridad. En este momento hay guardias las 24 horas del día, incluyendo los domingos y festivos. Además, se está readecuando el sistema de iluminación y ejecutando otras obras, como la construcción del camino interior de asfalto.
Respecto de este tema, la solución de fondo estriba en el proyecto El Sauce. Allí habrá una zona primaria de 30 mil metros cuadrados, en la que se llevarán a cabo todos los procedimientos aduaneros, tales como ingreso de camiones, pesajes, fiscalización de sellos, aforo, etcétera. También habrá un patio fitosanitario, estacionamientos de vehículos y un área de potencial centro de transferencia de carga.
En cuanto a si la falta de seguridad pone en riesgo a los que laboran en el recinto aduanero, aseguró que en este momento las condiciones son las mejores que ha podido contratar en el lugar, además de la coordinación con Carabineros.
6)Falta de Personal.
El Director Nacional de Aduanas señaló que la dotación actual en Los Andes es de 73 funcionarios. El promedio de refuerzo desde Valparaíso, San Antonio y Santiago es de 17 funcionarios.
En Los Libertadores se brinda la atención necesaria, gracias a que se trabaja sobre la base de turnos, de la misma forma como se hace en los 90 lugares de atención.
En el período invernal hay 20 personas en el turno, que dura una semana. Hay 30 funcionarios entre septiembre y diciembre, y alrededor de 40 en enero y febrero. A ellos se agregan tres expertos en control de drogas.
Como Aduanas necesita más personal, se está pidiendo a Hacienda, a través del presupuesto exploratorio, un plan 2005-2008 para todas las nuevas responsabilidades que traen aparejadas los tratados de libre comercio. Así, tienen que preocuparse del origen, de las normas de acceso al mercado, de resoluciones anticipadas, etc., que antes no existían. Se está pidiendo un 2,5 por ciento más de presupuesto por cuatro años, tanto para costear al personal como para atender el gasto de funcionamiento y las inversiones.
En cuanto a la capacitación de personal aduanero, el año 2003 lo hicieron 720 de los 1.380 funcionarios.
7) Facilitación al tráfico de drogas.
a) Director Nacional de Aduanas, don Raúl Allard.
Este cargo es infundado y afecta al servicio en su responsabilidad y prestigio.
Se trataría de una formulación hipotética, en el sentido que si no hay control de pesaje ni de ingreso se podría vulnerar el país a través del tráfico de drogas.
Aduanas cuenta con un departamento especializado en fiscalización de drogas a nivel nacional y en la aduana de Los Andes, y actúa en coordinación con los otros servicios y policías, a nivel nacional e internacional.
Estados Unidos, apoyando a la Organización Mundial de Aduanas, elabora una estadística de lo que se decomisa en todo el orbe, lo que permite saber de dónde viene el buque, camión o avión, pudiendo afirmarse que sólo el 0,2 por ciento proviene de Chile. O sea, el país no es un lugar de tránsito masivo para la droga. Sin embargo, no hay que ser autocomplacientes, pues esa estadística señala que hay que reforzar lo que está haciendo Aduanas en conjunto con Carabineros e Investigaciones.
En materia de incautación de droga, el 2004 se realizaron 54 procedimientos exitosos, 21 de ellos en Los Libertadores, incautándose 503 kilos de marihuana.
Aduanas es parte de un sistema, en que las políticas se coordinan a través del Conace. Hay reuniones periódicas en La Moneda, donde están todos los servicios. Además, intervienen los tribunales, el Ministerio Público, Carabineros, Investigaciones, la Armada, Aeronáutica, el Sag, etcétera. Aduanas tiene la especial responsabilidad del control en lo que se llama “la línea”: la frontera.
Chile es la sede regional sudamericana de Rilo (Regional Intelligence Liaison Office), organismo de enlace de inteligencia en materia de ilícitos aduaneros. Además, a través de Rilo, recibe y entrega información a las policías del resto del mundo.
b) Director de la Policía de Investigaciones de Chile, señor Arturo Herrera.
La acción desarrollada por la institución se circunscribe, principalmente, a la labor realizada por la brigada antinarcóticos de Los Andes, que mantiene en forma permanente un funcionario en el paso Los Libertadores con la finalidad de efectuar controles selectivos a los transportes de pasajeros que transitan por dicho paso, función que es reforzada una o dos veces a la semana por otros funcionarios junto a un guía canino con su respectivo perro detector de drogas.
Los operativos selectivos se llevan a cabo dentro de la zona primaria del complejo Los Libertadores, por lo que esta actividad es coordinada sistemáticamente con personal del Servicio Nacional de Aduanas y del Servicio Agrícola y Ganadero.
De acuerdo a lo informado por el jefe de la referida unidad policial especializada, tanto las coordinaciones como las relaciones laborales se han desarrollado dentro de un marco de absoluta normalidad, sin que se hayan registrado hechos negativos.
Asimismo, en el marco de las investigaciones antinarcóticos, desarrolladas por distintas unidades especializadas, en algunas ocasiones se han realizado coordinaciones para ejecutar operativos sorpresa que, mayoritariamente, han consistido en la revisión de transportes de carga. En algunos casos, cuando los registros a camiones de transportes ameritan una mayor acuciosidad, éstos son escoltados por personal policial y de Aduanas hasta las dependencias de ese servicio, donde se cuenta con los elementos adecuados, como pozo y montacargas, para realizar un aforo físico de la mercadería y un chequeo a otras partes del transporte. En 2003, tres individuos fueron puestos a disposición del tribunal y la droga incautada en su poder alcanzó un total de 18 kilos 270 gramos de cannabis sativa, en el marco de dos operativos coordinados con el Servicio Nacional de Aduanas. En este contexto, y de acuerdo con los registros que mantiene la jefatura nacional de narcóticos, la Brigada de Los Andes, en conocimiento del fiscal antidrogas correspondiente, realizó cuatro diligencias en coordinación y colaboración con el Servicio de Aduanas entre enero y mayo del año 2004, incautándose 49 kilos 696 gramos de cannabis sativa y 3,4 gramos de cocaína.
Cabe precisar que, derivado del objetivo de fortalecer la prevención estratégica que realiza esta institución, centrada en una situación selectiva y proactiva sobre las redes de organizaciones criminales, con frecuencia suelen desarrollarse operaciones especiales. Desde el año 2000, la Brigada Investigadora del Crimen Organizado, Brico, ha mantenido una estrecha coordinación con el Departamento Nacional de Fiscalización de Drogas del Servicio Nacional de Aduanas. En la mayoría de las diligencias por infracción a la ley Nº 19.366, efectuadas en el complejo Los Libertadores, se ha operado sobre la base del artículo 33, relativo a la cooperación eficaz y, posteriormente, entrega vigilada, destacando la rápida y fluida coordinación con el Ministerio Público. Esta coordinación se refiere, por una parte, al intercambio de información contenida en los manifiestos internacionales de carga proporcionada por el servicio y, en otros casos, al encargo de vehículos efectuado por la Brico, con el objeto de determinar la individualización del conductor y los tripulantes al momento del ingreso o salida del país. Este canal técnico ha permitido concretar con éxito 14 operaciones antinarcóticos, incautándose droga oculta principalmente en transportes de carga y vehículos particulares en el paso fronterizo Los Libertadores.
Es importante destacar que esta policía no tiene participación alguna en la indagación de los delitos de contrabando y fraude aduanero. Estos son detectados por personal de Aduanas, durante el proceso de fiscalización, en la zona primaria del complejo Los Libertadores, y los antecedentes son entregados directamente a Carabineros de Chile, que también cumple funciones en ese complejo, por lo que no existe mayor intervención por parte de la institución en este tipo de delitos.
En opinión de la Policía de Investigaciones, y a partir de los antecedentes recabados a la fecha, existirían dos situaciones que deberían examinarse desde la perspectiva de generar condiciones más eficientes para la gestión eficaz de esta policía. La primera se relaciona con el desarrollo de operativos de prevención y control de los delitos medioambientales, y la segunda se vincula con las facultades operativas en terreno -zona primaria- y la duplicación de fuerzas y medios.
El Servicio Nacional de Aduanas ha sostenido que, atendida la amplitud del concepto mercancía que emplea el artículo 2º de su ordenanza general, el mismo sería comprensivo de las sustancias psicotrópicas y estupefacientes, razón por la cual tendría competencia para conocer e investigar los delito de contrabando que se relacionen con estas sustancias, para cuyo efecto estaría dotado de facultades de represión y prevención consagradas en el artículo 23 del referido cuerpo legal.
El criterio manifestado precedentemente es, a entender de Investigaciones, claramente equívoco, toda vez que omite consideraciones fundamentales que en definitiva reservan, en forma exclusiva y excluyente, la investigación de los delitos de tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas al Ministerio Público, auxiliado por las fuerzas de orden y seguridad pública. Lo anterior, porque los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas no pueden ser consideradas como mercancías en los términos planteados por el Servicio Nacional de Aduanas, por cuanto, salvo circunstancias excepcionales, las operaciones de importación y exportación de drogas son siempre ilícitas y están penadas por la ley Nº 19.366. En consecuencia, no se encuentran sujetas a la potestad del Servicio Nacional de Aduanas.
En este contexto, debe acotarse que corresponde a la Policía de Investigaciones, entre otras funciones, prevenir la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos fundamentales del Estado, a lo que cabe agregar que su misma ley orgánica y la ley de Extranjería contemplan, como una de las múltiples funciones de esta policía, el control migratorio de las fronteras del territorio nacional y el control de los extranjeros en el interior del país.
La Policía de Investigaciones participa de la idea según la cual la integración del trabajo en los organismos de control, fiscalización y seguridad conforma la mejor estrategia para enfrentar las organizaciones criminales.
Sobre esto último, se han fijado tres grandes objetivos para desarrollar su labor. El primero consiste en desarticular las organizaciones criminales, lo que incluye no sólo la detención del transportista en la frontera, sino que también a los proveedores y financistas, los que no se encuentran en ese lugar.
El segundo objetivo es controlar el microtráfico, para lo cual se coordina con los organismos pertinentes, específicamente con Carabineros, institución con la que tiene una excelente relación.
El tercer objetivo es la disminución del ingreso de drogas al país, para lo cual efectúa una labor diaria con Aduanas en la frontera. En ese sentido, no se puede hablar de jerarquización, sino simplemente del cumplimiento del mandato legal del Ministerio Público, que le ordena llevar a cabo diligencias determinadas con los antecedentes obtenidos fruto de análisis de información, del aporte que efectúan otras policías o del análisis general que hace a través de Interpol, de Europol y de otras policías del resto del mundo, que permanentemente le comunican cómo se está moviendo la droga.
De acuerdo al principio de radicación de competencia, cabe destacar que también existen entregas vigiladas, casos en los cuales el servicio no puede poner en conocimiento de ninguna autoridad los antecedentes de que dispone.
Cabe señalar, por último, que la Policía de Investigaciones cubre casi el 85% de la frontera.
8) Disparidad de criterios en procedimientos de inspección a camiones entre la aduana argentina (Punta de Vaca) y su similar chilena.
Sobre el particular, el Director Nacional de Aduanas, junto con reiterar lo señalado a propósito de los cargos contenidos en los puntos 2) y 3) de este capítulo, dijo que en Punta de Vaca hay un pesaje de Vialidad, tal como lo hay en Chile para los efectos de que los camiones cumplan los estándares para preservar la mantención de los caminos.
En Argentina los usuarios se quejan de demoras, particularmente en horario diurno. El servicio no lo paga el Estado, sino los particulares, siendo superior su valor después de las 17:30 horas.
El proceso de aduana integrada está en aplicación en Los Libertadores en forma plena con Argentina y, en forma de piloto, en Pisiga, Bolivia, y en Colchane, Chile. Hay necesidad de que el Ministerio del Interior construya una nueva aduana en dicho lugar, porque la actual está a algunos kilómetros de la frontera y, entre ésta y aquella se encuentra un pueblo llamado Pisiga Carpa. El Ministerio del Interior, organismo encargado de este tipo de materias, tiene listo el diseño del nuevo edificio, cuya construcción se efectuaría próximamente. Ahora, en el caso de Argentina, el sistema está integrado para los vehículos particulares y de pasajeros, pero no para los de carga. Respecto de vehículos particulares y de pasajeros opera el sistema del país de entrada. El próximo paso es hacerlo en Dorotea y en Monte Aymond, Duodécima Región. La idea es seguir avanzando. 9) Eventual violación de normas relativas a bandas de precios.
El Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard, dijo que el hecho de que las autoridades trasandinas se rijan por normas distintas en materia de control aduanero incide en una eventual vulneración de las normas relativas, por ejemplo, a bandas de precio, lo que repercute en los productos locales. Ello ha sido particularmente notorio en el caso del azúcar. Aduanas mantiene un control estricto sobre la mercancía sujeta a bandas de precio, y tratándose del azúcar hace una evaluación y revisión física, lo que se llama aforo al ciento por ciento, incluyendo la extracción de muestras para el análisis de laboratorio. En Valparaíso se cuenta con uno, lo que evita depender de terceros. Sin embargo, hay otro tipo de mercancías que sí deben ser enviadas a un laboratorio externo. Respecto del tema del azúcar se formularon cargos por más de 4 millones de dólares, en aplicación de la normativa vigente, incluyendo la ley Nº 19.897, que estableció una nueva modalidad, la de la presunción de que mezclas con 65 por ciento de azúcar tenían que ser clasificadas en la partida 17.01, que es la que está sujeta a banda.
Por otra parte, el trámite anticipado no es aplicable a productos sujetos a banda de precios. El servicio dictó el oficio circular Nº 47, mediante el cual se dijo a todas las aduanas del país que las mezclas, a partir de la ley señalada, pasaron a estar protegidas por la banda de precios, e integran la partida 17.01. Hay una lista que debe contemplar fácilmente cuarenta o cincuenta productos. Todos ellos se ratificaron como pertenecientes a la partida 17.01, aplicando la norma de que las mezclas tuvieran un porcentaje de azúcar superior a un 65 por ciento, como se contempla en la ley promulgada el año pasado.
El caso del cacao es distinto. En 2003, por concepto de azúcar hubo 170 mil toneladas, las que pasan de 200 mil con las mezclas. De cacao sólo hubo 7.800 toneladas, y de gelatinas, 4.627 toneladas. Por lo visto, la importación de cacao representa un porcentaje marginal y, en ningún caso, implica una grave brecha respecto de la banda de precios.
Corresponde clasificar al cacao en la partida 18.06, pues el sentido de la ley es inequívoco, debiéndose aplicar la primera regla de interpretación del Código Civil, que establece en su artículo 19: “Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu.”. Ahora bien, el artículo 2º de la ley Nº 19.897 dice: “Cuando el azúcar se presente mezclada o asociada con otras materias, en una proporción en peso seco superior al 65 por ciento, se presumirá que el azúcar le confiere su carácter esencial.”. Agrega que “Los productos afectos al sistema de bandas de precio, tanto puros como mezclados, o asociados a otras materias, deberán clasificarse en la partida de Aranceles Aduaneros que les confiere el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o en una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero.”. Precisamente, ésta es la situación que afecta al cacao, que tiene una partida especial, la 18.06, con ese nombre: “Cacao y otras preparaciones alimenticias”.
Lo establecido en la partida 18.06 no es un concepto arancelario creado arbitrariamente por Aduana, sino que se encuentra en armonía con el sistema aplicado por todos los países del mundo. Tanto es así que el sistema arancelario de Estados Unidos señala exactamente lo mismo, vale decir, el polvo de cacao que contenga sobre el 90 por ciento de azúcar en peso está clasificado como cacao. El arancel de la Unión Europea dice algo similar. Por ende, si se altera la aludida clasificación Chile tendrá problemas con Estados Unidos y la Unión Europea.
Si se sacara el cacao y sus mezclas de la partida 18.06 y se lo trasladara a la 17.01 se estarían agregando nuevos productos a la banda lo cual ya fue objetado en foros internacionales.
En relación a los cargos contenidos en el Proyecto de Acuerdo, la Comisión escuchó también el parecer de la Asociación de Funcionarios de Aduanas de Chile, representada por su Presidente, señor Daniel Lillo, quien expuso lo siguiente:
La Asociación no comparte algunos de los términos consignados en el Proyecto de Acuerdo Nº 409, y lamenta la falta de reconocimiento al esfuerzo y al celo desplegado por los funcionarios de aduanas del país durante 24 horas diarias y de lunes a domingo en el cumplimiento de su doble misión, cual es fiscalizar el paso de mercancías por costas, fronteras y aeropuertos y, a la vez, facilitar las operaciones de comercio exterior del país. Lograr un equilibrio entre fiscalizar y facilitar no es algo sencillo, pero los funcionarios están empeñados en ello.
Fiscalizar supone velar por el interés nacional, evitando el ingreso o salida de mercancías sujetas a tributación. Facilitar no significa remover cualquier obstáculo a las importaciones o exportaciones de empresas nacionales o extranjeras, sino atender estas operaciones en forma ágil y expedita. Ésta es la tarea diaria que los trabajadores aduaneros cumplen en los puertos, aeropuertos y fronteras, muchas veces sin los recursos materiales e infraestructura suficiente para sus delicadas funciones.
Afortunadamente, la probidad e integridad de los funcionarios de Aduanas no está cuestionada e, incluso, goza de reconocimiento internacional a nivel de la Apec.
Por eso, les parecen injustas algunas apreciaciones contenidas en el Proyecto de Acuerdo, que implican de algún modo un cuestionamiento al servicio público más antiguo del país y, por ende, a sus trabajadores, agrupados en la organización gremial de más larga data de la administración pública chilena, la Anfach, con 94 años de existencia institucional.
En efecto, el hecho de hablar de irregularidades puede significar, ante la opinión pública, un juicio global al servicio y no una investigación acotada a situaciones puntuales, particularmente de la aduana de Los Andes. Por ello, prefieren el término “insuficiencias” o “carencias” del servicio, ya que efectivamente cuenta con una escasa dotación de personal, que, incluso, se ha visto disminuida en los últimos años por la jubilación de muchos funcionarios.
La dotación actual del servicio es de 933 funcionarios de planta y 398 a contrata. Desde el punto de vista del gremio, lo ideal sería tener una planta de 1.400 funcionarios, ya que otorgaría la estabilidad necesaria para que el personal aduanero trabaje adecuadamente en la fiscalización y facilitación del comercio exterior.
El hecho de que Chile haya suscrito tratados de libre comercio, acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales y se haya incorporado a foros o convenciones internacionales, como el Apec, obliga al personal aduanero a una constante capacitación y perfeccionamiento.
En otro plano, dijo que no debe confundirse el trámite anticipado de declaraciones, recomendado por la Organización Mundial de Aduanas y por la Organización Mundial del Comercio, para la facilitación del comercio exterior, con avisar anticipadamente a transportistas o exportadores que sus vehículos o productos serán fiscalizados por la Aduana.
Cuando se señala que en Los Andes sólo se inspeccionan 100 camiones diarios, de un total de 500 que transitan por ese paso, se desconoce que el ciento por ciento de esos camiones son inspeccionados documentalmente por la aduana y el 5 por ciento mediante revisiones o aforos físicos, utilizando la metodología de la gestión de riesgo, es decir, seleccionando aquellos vehículos o productos que ofrezcan mayores posibilidades de ilícitos.
En todo caso, fiscalizar 100 camiones de 500 equivale a una inspección física del 20 por ciento, cifra muy superior al promedio mundial, que es de 10 por ciento.
De acuerdo a estudios que han realizado, un incremento del personal aduanero a nivel nacional permitiría aumentar de 5 a 10 por ciento los niveles de aforo físico a las mercancías. Además, con algunos recursos económicos, la dotación de personal podría laborar en horas extraordinarias. Para ello, proponen un financiamiento mixto entre el Estado y los usuarios.
También es necesario aportar recursos para adquirir nueva tecnología aplicada a la fiscalización, tales como equipos de rayos X para la revisión en pantalla de camiones y contenedores, y dotar al personal fiscalizador de sensores para la detección de sustancias ilícitas, que sólo posee actualmente el personal especializado del Departamento de Fiscalización de Drogas, que realiza turnos permanentes en Los Libertadores.
Tampoco es exacto que exista desconocimiento del real volumen de carga que ingresa a Chile por el paso fronterizo de mayor tráfico, ya que el personal aduanero lleva un acucioso registro de manifiestos.
En otro plano, se requiere mejorar las condiciones de seguridad de los funcionarios. Ello se logra ordenando y racionalizando el tránsito de camiones en Los Libertadores y en la Zona Primaria de la aduana de Los Andes. Falta una mayor colaboración de Carabineros, a fin de reducir el peligro de accidentes del personal revisor. El contar con tenidas térmicas para el trabajo, pensando por ejemplo en el frío cordillerano, contribuiría a la seguridad del personal aduanero.
La iluminación nocturna en la Zona Primaria de Los Andes debe ser mejorada sustancialmente, para evitar accidentes y robos al amparo de la oscuridad. La polución de polvo, gases y partículas tóxicas, producto del intenso movimiento de alrededor de cien camiones, es también un serio riesgo para la salud del personal aduanero y de los usuarios, registrándose ya víctimas de cáncer pulmonar.
La solución definitiva debe encontrarse en el traslado de la aduana de Los Andes al puerto terrestre de El Sauce, que considera una Zona Primaria de 84 mil metros cuadrados, con la infraestructura e implementación moderna necesaria, a partir de 2006.
Con todo, reconocen que se han hecho reparaciones en la actual Zona Primaria de Los Andes. Se construyó un muro perimetral que da mucho más seguridad que el antiguo cierre de zarzamoras. También se está recubriendo con estabilizantes la playa 12, pero ésas son soluciones parciales, a la espera de la definitiva, que debería ser el Puerto Terrestre El Sauce. La fiscalización también puede mejorar, creando mecanismos de estímulo al celo fiscalizador de los funcionarios. Antiguamente, por ejemplo, existía el incentivo llamado Galardón, según el cual un porcentaje de las multas por contrabando beneficiaba al funcionario que descubría un ilícito.
Por otra parte, es necesario uniformar los horarios de atención al público, en especial con el Servicio de Salud Aconcagua, que atiende hasta el mediodía solamente, y no en forma ininterrumpida, como lo hace la aduana, el SAG o Policía Internacional, lo que crea un verdadero “cuello de botella” para los usuarios. Un avance en ese sentido es el proyecto llamado ventanilla única.
¿Es posible atender en forma ágil y expedita si no se cuenta con el personal y los elementos tecnológicos necesarios? Muchas veces el personal atiende más allá de los horarios normales de oficina. A las 17 ó 18 horas debería terminar el trabajo del funcionario aduanero, pero como eso no es posible, porque hay camiones que están esperando ser atendidos, es necesario hacerlo en horas extraordinarias. Como no se puede obligar a trabajar gratis a los funcionarios, dicho sobretiempo debería ser remunerado, pero los recursos son insuficientes. Por eso, estiman que el propio usuario del servicio, si quiere una atención expedita y eficiente, debería hacer un aporte económico, conjuntamente con el Estado.
Si se lograra contar con recursos privados para cancelar estas horas extras, se obtendría un ahorro aproximado de 1.500 millones de pesos, que iría en directo beneficio de los privados, que piden ser atendidos hasta el amanecer e incluso los fines de semana y festivos.
III. INTERVENCIONES EN LA COMISIÓN DE LOS DIRIGENTES GREMIALES DEL TRANSPORTE TERRESTRE Y DE LOS PRINCIPALES USUARIOS DEL SISTEMA NACIONAL DE ADUANAS, Y RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES PERTINENTES.
1) Dirigentes del Transporte Terrestre.
i) Presidente de la Confederación de Dueños de Camiones, señor Mauricio Cordaro.
Ha existido un cambio notable -en el tiempo- en las instalaciones de la aduana de Los Andes. Aunque la situación es provisoria, porque existe un proyecto para licitar un nuevo terminal aduanero, las medidas que ha tomado Aduanas son positivas. Por una parte, ha sido mérito del director de dicho servicio y, por otra, de la labor que han realizado los señores diputados al hacerse eco de los reclamos que han formulado los transportistas.
La postura de la Confederación de Dueños de Camiones no ha sido tanto criticar a la aduana chilena, sino fundamentalmente al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones.
El problema de las romanas no incumbe al director de Aduanas, sino al referido Ministerio, porque es de competencia de éste instalarlas.
También les preocupa que el control que se hace en el paso de Los Libertadores sea con una romana que se traslada ocasionalmente y con aviso. Les parece inexplicable que así sea. Si bien es cierto que tal vez no se justifica la instalación de una romana fija, al menos debe mantenerse una móvil en forma permanente. Valoran el Proyecto de Acuerdo Nº 458 de esta Corporación, presentado en la sesión Nº 10, de 24 de junio de 2004, donde se solicita al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones que analice la factibilidad técnica de crear una unidad especializada con atribuciones de coordinación con los distintos servicios que intervienen en la materia y la solución de conflictos y seguimientos del cumplimiento de tratados en el transporte internacional.
Desde hace décadas que se vive una situación de asimetría absoluta en este tópico. Así, en el último tiempo, la Secretaría de transportes de Argentina emitió una resolución que obligaba a todos los camiones chilenos que iban hacia Brasil, y a los camiones brasileños que venían hacia Chile, a transitar por el paso de Jama en la Segunda Región, con lo cual se duplicaban prácticamente las distancias y se encarecía infinitamente el transporte. Afortunadamente, con la intervención del Presidente Lagos y de la Cancillería se logró que los argentinos dejaran sin efecto tal medida.
La resolución en cuya virtud se suspende aquélla se basa en considerandos que son inaceptables, pues en ellos se reitera su posición de que, por ser país transitado, deben tener derecho a una cuota de la carga de los vehículos que circulan por allí, que son los camiones chilenos y brasileros. Ésa es la tesis permanente del gobierno argentino y de los camioneros de ese país. Cabe destacar que la resolución solamente suspende la aplicación de la medida, pero no la deroga. La suspensión rige mientras duren las gestiones diplomáticas encaminadas a reconocer los derechos argentinos como país transitado.
Junto con investigar los temas aduaneros, hay que coordinar la acción de todos los servicios involucrados. Así, en el Ministerio de Transportes debería existir una unidad especializada en la materia, que hasta hoy no se ha creado.
En materia de coordinación de la autoridad, también les preocupa la situación del tráfico de drogas. La penalización de éste debería ser mucho más severa que la que se está aplicando actualmente a los conductores o dueños de camiones, que hacen del narcotráfico un negocio sumamente rentable. Estas personas son detenidas, pero al cabo de dos meses recuperan la libertad. A juicio del gremio, no deberían gozar de dicho beneficio y, además, habría que imponerles la medida de suspensión a perpetuidad de la licencia de conducir. Así se desincentivaría efectivamente el tráfico de drogas, que es un muy buen negocio y que, además, produce competencia desleal en el sector. En efecto, el transportista en dicho caso puede cobrar una suma irrisoria por el flete que realiza, toda vez que la ganancia real proviene del narcotráfico.
Debería haber una permanente preocupación para luchar contra estas asimetrías. El Servicio Nacional de Aduanas debería ser tan severo como lo es su homólogo argentino con los camiones de los connacionales.
Desde que empezó el tráfico masivo de camiones, en la década del 60, han tenido que sufrir reiteradamente atropellos de parte de las autoridades argentinas.
En estos momentos, en el vecino país existe un subsidio de 40 por ciento en el valor del petróleo y un 75 por ciento en los peajes, lo que coloca a los camioneros chilenos en una situación desventajosa.
En una reunión con el embajador de Argentina, éste le manifestó que era partidario de los subsidios, los cuales debían utilizarse especialmente en países que venían saliendo de situaciones tan difíciles como la que había vivido el suyo. Además, le afirmó que los subsidios iban a permanecer mientras fuera necesario. Por esa razón, los han desplazado en el transporte internacional. De un 60 por ciento de participación que tenían en aquél, nuestros camioneros hoy representan no más de 10 por ciento, con un problema adicional: el transportista chileno ha volcado su flota al ámbito nacional, agravando la situación por la que atraviesa el gremio.
En el tema de la relación con Argentina han ideado fórmulas para corregir algunos de los problemas que existen. Una de ellas parte de la base que, siendo aquél un país federal, hay muchas situaciones que se pueden arreglar a nivel de los gobernadores, sobre todo considerando que el tráfico entre Chile y Mendoza es bastante expedito. Pero para eso necesitan que la autoridad regional chilena tenga un rol más activo.
No tiene ninguna queja respecto al trato que dispensan los funcionarios de la aduana de Los Andes. Sin embargo, es indudable que trabajan en un recinto inadecuado. ii) Presidente de la Asociación Gremial de Empresarios de Transporte Internacional de Carga Terrestre, señor Dusan Simunovic.
La fiscalización tanto de la aduana de Los Andes como del SAG corresponde a los estándares negociados con las aduanas del MERCOSUR. El déficit principal es de infraestructura; no hay dónde estacionar los camiones. En el recinto caben 100 y llegan 500. Los otros 400 se estacionan alrededor de la ciudad, exponiendo tanto a la carga como a los conductores, sin ningún sistema sanitario. Es un problema grave. Están en conocimiento de que se está licitando un lugar en el sector El Sauce para construir una nueva aduana, pero pueden pasar uno o dos años para que ella entre en funcionamiento.
Plantean que el control de las exportaciones se realice en forma conjunta en la aduana de Punta de Vaca y que las importaciones se sigan controlando en Los Libertadores.
En cuanto a la droga, la sanción que tiene la persona que la transporta al país es permanecer uno o dos meses detenida y luego sale bajo fianza. Pueden pasar años para que reciba la condena. Son partidarios de que se suspenda al conductor que puso en riesgo el capital del transportista al venir con drogas. En la medida en que no exista una pena que realmente afecte a los traficantes, esta situación irá en aumento.
La aduana argentina no respeta el MIC/DTA. Está sigla significa que al camión que sale liberado de Chile sólo se le deberían revisar los sellos en el país transitado, que es Argentina, y ser revisado propiamente tal en la aduana de destino, que es Brasil. Las autoridades trasandinas hacen caso omiso de esta norma, pues realizan aforo físico al ingreso y a la salida de muchos camiones. Vinculado a lo anterior, no ven razón para que los vehículos de transporte sean pesados en cada una de las provincias argentinas, antes de llegar a Brasil, que es el punto de destino.
Reconocen la gestión que realiza Aduanas. Se han agilizado procedimientos, respecto de los cuales desde hace mucho tiempo venían planteando que se hicieran cambios.
Respondiendo a una consulta, dijo que aparte de Los Andes, la otra aduana donde se justificaría la instalación de una romana es la que se encuentra en la frontera con Bolivia.
En relación con el tiempo de espera de los camiones, es parecido en Argentina. La diferencia está que en este último país aforan un alto porcentaje de los camiones que van en tránsito, tanto al ingreso como a la salida. Eso causa que los camiones puedan estar tres o cuatro días detenidos, lo que no sucede en nuestro territorio.
Por otra parte, el grado de estrictez en la revisión es parecido en ambas aduanas.
Cabe destacar que todos los países del MERCOSUR aspiran a contar con una aduana como la chilena. Con todo, hay que reconocer que el recinto de Los Andes presenta ciertas deficiencias.
En otro plano, el transporte chileno ha perdido aproximadamente cinco mil puestos de trabajo en los últimos tres o cuatro años. Ello se debe al subsidio a las empresas argentinas y al impuesto específico al combustible que rige en Chile.
Respuestas de las autoridades a los comentarios e interrogantes planteados en el seno de la Comisión por los parlamentarios y dirigentes de las organizaciones gremiales del transporte terrestre.
i) Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard.
Sobre la penalización de la droga, expresó que ello corresponde a la legislación respectiva. En el caso de Aduanas, tiene un adecuado sistema de coordinación con la Fiscalía Nacional y con los fiscales de distrito del Ministerio Público.
Para detectar la droga, antes se abría el bulto. Ahora, en cambio, con un sistema no invasivo, se utiliza una especie de jeringa con la que se determina, en una primera instancia, cuál es el tipo de droga que contiene aquél. Para ello hay personal especializado. En ese sentido, no hay ninguna gestión de riesgo, sino que se controla el ciento por ciento de los camiones que ingresan. Inmediatamente, si hay indicios de que se trata de una sustancia ilícita, se llama al fiscal del Ministerio Público, quien indica el paso a seguir, es decir, con Aduanas, Carabineros o Investigaciones. Es extraordinariamente expedita la forma en que se inicia el procedimiento. La normativa, en cuanto a penalidad, evidentemente puede ser revisada y perfeccionada, pero en todo Chile con la reforma procesal penal el sistema es muy expedito. El fiscal celebra la audiencia con el juez de garantía y se inicia el procedimiento.
Por otro lado, se han dictado resoluciones para regular las reexpediciones en la zona franca. Lo anterior apunta a limitar el número de días desde que sale la mercadería de allí con destino a Arica, Valparaíso o San Antonio, según corresponda. Ello, de acuerdo con la capacidad de las empresas de transportes de camiones, de manera de asegurar que la mercancía sale del país. En eso se actúa en coordinación con las policías.
Cabe hacer alusión a la ley Nº 19.912, que faculta a Aduanas para retener, sin esperar orden judicial, la mercadería que, a primera vista, aparece como si fuera falsificada.
En cuanto al pesaje, la romana de Los Andes está en pleno funcionamiento. Chile es un país donde, por el hecho de que el arancel es del 6 por ciento, este tipo de fiscalizaciones no tiene la incidencia que en otros países. De todos modos, se hará una inversión. La idea es que Hacienda, Interior, el SAG y Aduanas inviertan en conjunto en un equipamiento en Los Libertadores, tanto en equipos móviles como en un equipo fijo.
En el caso del control en Punta de Vaca, hay que señalar que Chile y Argentina tienen un tratado de integración, el cual, en su primera fase se refiere a vehículos de locomoción colectiva y de pasajeros, y excluye la carga. La segunda fase del proceso de integración debería, entonces, incluir ésta.
Respecto a la coordinación con Argentina y con la Intendencia, acaba de sesionar en Valparaíso el Comité de Fronteras. Hay dos reuniones al año entre las aduanas y, al menos, una reunión anual por paso. Así, por ejemplo, se realiza una reunión de Monte Aymond y otra de Cristo Redentor.
Es posible que en la próxima reunión entre los intendentes regionales y el gobernador de Mendoza también participe Aduanas. En casos anteriores ha habido esa participación. De hecho, el intendente señor Luis Guastavino presidió la inauguración de la reunión de Cristo Redentor. Uno de los aspectos que setrató ahí fue el respeto a MIC/DTA. Esta materia también se abordó en la última reunión entre las aduanas chilena y argentina.
Son temas que hay que continuar negociando, porque, sin duda alguna, en ese tipo de asuntos hay una relación difícil.
En cuanto al tema del paso de Jama, efectivamente Argentina siempre ha querido aprovechar su condición de país de tránsito entre Chile, Uruguay y Brasil. Nuestro país también posee esa condición, pero en menor grado. De las mercancías que transitan desde Chile a Argentina, el 12 por ciento viene vía Valparaíso o San Antonio y atraviesa el territorio nacional por Los Andes. Chile es, por ende, un país de tránsito. Argentina lo es en mayor medida, porque el comercio entre Chile y Brasil es muy importante. En los últimos dos años, prácticamente el 88 por ciento de la carne importada ha venido de Brasil, porque en Argentina se produjo un foco de fiebre aftosa. Este último país tiende a aplicar distintos tipos de tasas. Además, se ha configurado un sistema de robo a los camiones chilenos, tema que se ha tratado constantemente en las reuniones bilaterales.
En cuanto a la resolución que suspendió el tránsito por el paso fronterizo de Jama, hay que reconocer que los países -en este caso Argentina- son soberanos para dictar una medida de esa naturaleza. Pero Chile está negociando políticamente con Argentina, de modo que se podrá requerir al vecino país el cumplimiento de normativas y prácticas internacionales. Por ende, no hay desinterés de parte del gobierno chileno en que la referida medida consista en una mera suspensión y no en una derogación.
Tanto la cartera de Transportes como la de Relaciones Exteriores salieron en defensa de los camioneros chilenos, después de que Argentina intentó aplicarles un tributo que se denominó “de participación en el tránsito”. Evidentemente, se trata de relaciones entre vecinos que son complejas. En síntesis, hay una posición clara del gobierno de Chile para defender a los camioneros nacionales, política que es coordinada entre ambos ministerios.
En cuanto a equipamiento, específicamente escáneres, está el proyecto de adquirir cuatro aparatos móviles. Se dio prioridad a la adquisición de dichos instrumentos para el paso fronterizo Los Libertadores y, en segundo lugar, para el de Chacalluta, materia en la que Aduanas está coordinándose con el director de Presupuestos, el subsecretario del Interior y el SAG. Tanto en el presupuesto del 2004 como en el del año en curso se incluyeron los recursos necesarios para la adquisición de la totalidad de escáneres móviles y una parte para la compra de un escáner fijo para la aduana de Los Libertadores. Esperan que con la contribución de otros servicios involucrados en el tema podrán adquirir más de estos equipos. ii) Director para la V Región del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), don Hugo Yávar. Acerca de los camiones que se estacionan en las afueras de Los Andes a la espera de ser atendidos en la aduana, se trata de vehículos que desde el punto de vista sanitario no constituyen riesgo, ya que en Los Libertadores fueron revisados la cabina y el equipaje. Lo que falta por revisar, esto es, la carga va con sellos. Por lo tanto, los vehículos tienen resguardo desde el punto de vista del SAG.
Además, cada día son más los camiones que están siendo monitoreados durante todo el viaje a raíz de los robos, sobre todo los que transportan carne. El ciento por ciento de estos últimos viene con sistema GPS y el chofer no tiene forma de acceder a la carga, a menos que lo autoricen desde la central, sea Brasil, Paraguay u otro país.
Por otro lado, el SAG no está facultado para abrir la valija diplomática, ya que ella está amparada por la convención de Viena. Cabe destacar que es el único equipaje que no pueden revisar.
Finalmente, indicó que sería conveniente consultar la adquisición de máquinas móviles de rayos X en Chungará, que es el segundo paso con mayor movimiento después de Los Libertadores, y con un intenso tránsito de mercaderías a terceros países, vía ultramar, especialmente de cargamentos provenientes de Bolivia.
2) Dirigentes de la industria azucarera y del Consorcio Agrícola del Sur.
i) Abogado de Iansa, señor Edgardo Palacios.
Con ocasión de la dictación de la ley Nº 19.772, Chile incrementó su arancel consolidado a 98 por ciento. Desde entonces, comenzó a darse un fenómeno sorprendente, que consistió en la importación de mezclas de azúcar, con el 95 ó 98 por ciento de este producto, a las que se le agregaba cualquier otro aditivo.
Se clasificó esas mezclas en partidas arancelarias distintas de aquellas que están sujetas al sistema de bandas de precio, por lo cual las empresas o personas que accedían a estas importaciones dejaban de pagar el derecho específico que establecía dicho sistema para el azúcar, incluso el derecho ad valorem, dependiendo de las condiciones que Chile hubiera otorgado a los países de origen de tales productos.
Este problema, que surgió a raíz de la ley Nº 19.772, se incrementó fuertemente en 2002 y 2003, representando, según datos proporcionados por el Servicio Nacional de Aduanas, importaciones superiores a las 90 mil toneladas de mezcla. Éste fue uno de los aspectos considerados para modificar la ley de bandas vigentes a esa fecha, lo que provocó la dictación de la ley Nº 19.897.
El artículo 2º de está, dictada en septiembre de 2003, instituyó la regla 3 b), la cual en el inciso segundo y sólo para el caso del azúcar estableció una norma que señala que toda mezcla cuyo componente de azúcar sea superior a 65 por ciento, se presume que constituye azúcar para efectos de la aplicación del sistema de bandas de precio.
Esta ley significó que Aduanas reclasificara todas las mezclas que aún estaban ingresando y que “perforaban” el sistema de bandas de precio, con la sola excepción de dos que hasta hoy no se han clasificado en la partida 17.01, como, según su opinión, corresponde: las mezclas de azúcar con cacao y de azúcar con gelatina.
Hoy, es normal encontrar importaciones de mercancías que contienen, con variaciones, 98 por ciento de azúcar y 2 por ciento de gelatina o cacao. Si la mezcla corresponde a cacao, se clasifica en el capítulo 18, concretamente en la posición arancelaria 18.06.10.00. Subrayó lo anterior porque, a propósito de la tramitación del proyecto de ley, se dejó expresa constancia en la Comisión de Agricultura del Senado de dos aspectos. Primero, cuando Chile publicó el arancel el 31 de diciembre de 2001, apareció una apertura en la subpartida 18.06.10 y se señaló que ahí también se incorporarían aquellas preparaciones en que el contenido de azúcar superara, incluso, el 90 por ciento. Ésta era una apertura administrativa, por lo que, de acuerdo con la ley Nº 18.525, no podía tener fines tributarios, puesto que esas materias son propias de ley y no pueden delegarse en el Ejecutivo.
No obstante que -como se indicó- dicha apertura tenía sólo fines administrativos o estadísticos, en la práctica significó que los importadores la invocaran y se cobijaran en ella para ingresar esas mercancías fuera del sistema de bandas de precio, eludiendo, en definitiva, el pago de los derechos específicos que correspondía realizar.
En segundo lugar, en el Senado se convino que el Ejecutivo terminaría con esa apertura, lo que efectivamente hizo en octubre de 2003 con la dictación de un decreto supremo. Al mismo tiempo, quedó expresa constancia de que el objeto de la ley Nº 19.897 era “blindar” íntegramente el sistema de bandas de precio, ya que se había resuelto el problema al incrementarse los contingentes de 60 a 105 mil toneladas y abrirse la posibilidad de ingresar mezclas de azúcar para uso exclusivo industrial, sector que, por lo demás, se sentía menoscabado por el problema de la ley de bandas de precio. Asimismo, se dejó constancia de que no se permitiría ingresar mezclas de azúcar con cacao fuera de la partida 17.01, lo que significaba que la mercancía estaría sujeta al pago del derecho específico.
Basado en una opinión que no comparten, Aduanas ha posibilitado que estas importaciones sigan ingresando bajo la partida 18.06. Al efecto, en enero del presente año, dictó el Oficio Circular Nº 000026, mediante el cual señaló expresamente que estas mercancías debían seguir siendo clasificadas en la posición arancelaria 18.06.10.00. Respecto de las mercancías que contienen gelatina, indicó que ellas corresponden a la Partida 21.06, lo que en su concepto también es errado.
Lo anterior ha significado el ingreso a Chile de una cantidad importante de esas mezclas sin que paguen aranceles. Ello provoca serias distorsiones no sólo en el mercado, sino que, además, genera no pocos problemas en el ámbito internacional y, lo que es más grave, pone en riesgo el nuevo sistema de bandas, consagrado en la ley Nº 19.897.
A través de su artículo 2º, esta ley consagró, de modo ligeramente diverso, pero conservando su esencia, lo que el sistema armonizado contempla como regla general. Dicho sistema constituye un procedimiento jurídico de aplicación universal, por lo cual los países no pueden hacer modificaciones de ningún tipo a las reglas generales de interpretación ni a ninguna de las restricciones, notas legales, partidas o subpartidas arancelarias de hasta seis dígitos. Adicionalmente, existe otro sistema de notas explicativas, que ayuda a resolver los problemas interpretativos que presenta un texto tan complejo como el arancelario, pero no tienen fuerza jurídica.
El director Nacional de Aduanas está facultado para interpretar exclusivamente las normas de carácter jurídico, pero las explicativas no son interpretables, sino sólo aplicables. El precitado artículo 2º recogió este principio, contenido en la regla general de interpretación 3 b), que consiste en que cuando a priori, se tiene la posibilidad de clasificar una determinada mercancía en dos o más partidas -lo que ocurre con frecuencia- debe recurrirse, en el caso de las mezclas, al principio de que el componente esencial de ella determinará qué partida arancelaria corresponde aplicar. En este caso, no cabe duda de que el componente esencial es el azúcar. ¿Cómo se determina cuándo estamos frente al factor esencial? Ello no está resuelto. Pero las notas explicativas de las reglas generales de interpretación señalan el peso, el volumen, el valor, la función y la importancia de la mezcla en el producto. Eso significa que si hay una mezcla con 98 por ciento de azúcar y 2 por ciento de cualquier otro elemento, normalmente el peso es mayor en azúcar.
La única función de estas mezclas es azucarar, y en ningún caso ser una preparación alimenticia ni chocolate.
Es importante señalar que tanto en Estados Unidos como en la Unión Europea, el tratamiento que se da a estas mezclas es el mismo que corresponde darle al sistema de bandas de precio desde el punto de vista tributario. Desde una perspectiva arancelaria y técnica se debe actuar de igual modo. Tanto es así que cuando Chile tuvo una controversia del mismo orden con Colombia, acompañó la jurisprudencia de todos los países importantes para demostrar que estas mezclas se debían clasificar de acuerdo con la regla general de riesgo. Se incluyó, también, la jurisprudencia norteamericana, que clasifica las mezclas de azúcar con gelatina en el capítulo 17, haciendo aplicación de la nota adicional 2 del sistema de arancel de dicho país.
El Congreso Nacional abrió cuotas por 30 mil toneladas, específicamente para mezclas, entregando mayor apertura y actuando en forma coherente respecto de la política comercial del país. Sin embargo, esas cuotas se abrieron con la condición de que se “blindaran” las mezclas, pero lo que está ocurriendo va en sentido totalmente opuesto.
En el período que va de 2001 al primer semestre de 2004, han entrado al país 92 mil toneladas de azúcar y se estima que la tributación que dejó de percibir el Estado es de alrededor de 9 millones de dólares. No obstante, en 2004, las importaciones de mezclas de azúcar a través de las partidas 18.06 y 21.06 han disminuido a raíz de su reclasificación en la partida 17.01, con la excepción de las mezclas de azúcar con gelatina y cacao.
Si se mira solamente el primer semestre de 2004, ingresaron alrededor de 5 mil doscientas toneladas de mezclas de azúcar. Ello representa alrededor de 470 mil dólares en términos de menor ingreso para el Fisco.
Desde el punto de vista de las mercancías que ingresan o que salen de nuestro país, es necesarios considerar el control del pesaje de los camiones en la frontera. En el paso fronterizo de Los Libertadores, los camiones que ingresan al país y que transportan mercancías sometidas al sistema de bandas de precio no son pesados. Se ha incorporado hace muy poco tiempo una romana en Los Andes, pero no así en Los Libertadores, que es el lugar de ingreso.
El Servicio Nacional de Aduanas obtiene muestras de los productos sujetos a bandas que transportan los camiones en el interior del aparcamiento, ubicado en la ciudad de Los Andes, para su análisis y cobro de aranceles y tributos. Es importante que exista un debido registro de las muestras, que sea público y posibilite cerciorarse de que el azúcar ingresada sea comercializada tal como se importó, según su grado de calidad.
Han analizado productos que se venden a consumidores y cuyo contenido no corresponde a la rotulación declarada. O sea, hay un engaño. Están trabajando sobre el tema con el Ministerio de Economía y el Sernac. Si hay una adecuada toma de muestra, un buen registro de ésta y se publican los datos obtenidos, se podrá cobrar la eventual defraudación que hubiere y cumplir una función en beneficio de los consumidores.
Hay que tener presente que, de acuerdo con la ley Nº 19.987, la Dirección de Aduanas debe fiscalizar el contingente de azúcar, publicarlo en su página web con el nombre del usuario, la cantidad, el grado y el operador, de forma tal que se lleve un registro actualizado y real que permita a las empresas tener un nivel de competitividad en forma transparente.
La ley que creó la Comisión Técnica Asesora señala que ella sólo podrá ser citada, o empleado el procedimiento respectivo, cuando la clasificación se haya efectuado en conformidad con lo establecido en la misma ley. Ocurre que ninguna de estas clasificaciones se ha establecido según la normativa legal, sino que provienen de resoluciones anteriores. Así, se ha permitido el ingreso de hecho de mercancías, sin hacer aforo.
No es, por tanto, por falta de voluntad del receptor remolachero -Iansa- que no se haya recurrido a la Comisión Técnica, para que Aduanas modifique su criterio, y así lo han manifestado en múltiples oportunidades.
ii) Abogado de Iansa, señor Germán Lührs.
El arancel aduanero es un listado muy acabado y detallado de bienes y mercancías, muchos de los cuales se justifican por sí mismos, con su nombre, sin que el aduanero, el despachador ni nadie llegue a pensar o preguntarse en qué consiste la función que eventualmente va a cumplir esa mercancía. En cambio, hay otras que necesariamente deben ser analizadas detenidamente.
Por ejemplo, en lo que toca a los animales vivos, a los pescados, a los crustáceos, a la leche, da exactamente lo mismo, para efectos de la clasificación arancelaria, la función que cumplirán esos productos. Pero hay otros que se definen por la función. Bien lo sabe el Servicio Nacional de Aduanas, pues cada vez que se solicita un dictamen acerca de ciertas mercancías, en forma detalladísima y con grandes estudios se dedica a determinar en qué consiste la función.
Tratándose de mezclas cuyo contenido es de 2 por ciento de gelatina y 98 por ciento de azúcar, ningún dictamen referido a preparaciones alimenticias -así las llama Aduanas- se ocupó de la función a que estaba llamada a cumplir el componente. La gran mayoría de los dictámenes señala que, conforme a los antecedentes proporcionados por los interesados, la mezcla será usada en la industria de galletería o servirá para hacer jaleas. Hay varios dictámenes en los cuales no se indica nada más respecto de la función. Es decir, ésta es definida por el interesado, al precisar el uso que le dará al producto.
Los caracteres físicos generales de la mercancía, que es lo máximo que analiza la Aduana chilena, son: expectativas de los últimos adquirentes de la mercancía, los canales de comercio en los cuales se mueve; ambiente de la venta -por ejemplo, la manera en que la mercancía es publicitada y exhibida-; su uso; utilidad económica y reconocimiento del comercio. De acuerdo a lo anterior, se ha utilizado un mecanismo para convencer al Servicio Nacional de Aduanas de que realmente se trata de “preparación alimenticia” y no de una mezcla simple de azúcar con alguna pizca de otras sustancias.
La preparación alimenticia es realmente un tipo de mercancía vinculado con el uso. El arancel aduanero contempla estas mezclas como preparación alimenticia. Las notas explicativas del arancel, a través de las cuales Aduanas las clasifica, contienen diversas posiciones arancelarias y, efectivamente, el capítulo 21 incluye estas preparaciones.
Aduanas entendió que la mezcla del 98 por ciento del azúcar y el 2 por ciento de la gelatina era una preparación alimenticia que debía considerarse en el ítem “demás”, esto es, no comprendida dentro de las preparaciones que especifica. Pero lo que no se preguntó es si, efectivamente, se trata de una preparación alimenticia.
Es un poco exagerado considerar que el 98 por ciento de azúcar y el 2 por ciento de cacao constituye efectivamente una preparación de esa naturaleza. En consecuencia, habiendo una de estas mezclas, así definida e indicada, ella debe ser utilizada en aquello que corresponde, y no agregarle 10, 20 ó 30 por ciento más de otro producto.
El cacao, compuesto por 98 por ciento de azúcar y 2 por ciento de cacao, está siendo clasificado como cacao en polvo con adición de azúcar u otros edulcorantes.
En el artículo 2º de la ley se señala que se aplica la regla 3 b), es decir, cuando el cacao esté mezclado, debe atenderse al producto esencial, salvo que la mercancía en cuestión sea tratada como tal en el texto de una partida o de una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero.
En todas las modificaciones posteriores a la promulgación de la ley, Aduanas dejó fuera el azúcar con gelatina y el azúcar con cacao, y se las clasifica en dos posiciones arancelarias que no constituyen sólo partidas. En otras palabras, no se está cumpliendo con la ley, porque la partida del arancel aduanero tiene cuatro dígitos. La gelatina se encuentra clasificada bajo la sección “polvo para la fabricación de budines, gelatinas, helados, etcétera”. Pero ese polvo está compuesto por 98 por ciento de azúcar granulada -no en polvo- y 2 por ciento de gelatina, que sí viene en polvo. Por su parte, el cacao en polvo, que contiene 98 por ciento de azúcar y 2 por ciento de cacao, está considerado en el ítem arancelario “cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante”, que tampoco corresponde a una partida.
iii) Señor Manuel Riesco, Presidente del Consorcio Agrícola del Sur.
De acuerdo a un documento de Aduanas, la báscula que funciona en la actualidad en Los Andes permite pesar hasta 250 kilogramos. El mismo agrega, más adelante, que la carne se importa a granel, lo que hace imposible pesar la mercancía en la aludida báscula.
Por otro lado, desconoce la forma en que Aduanas efectúa las inspecciones de los transportes de carga. Dicho organismo informa que inspecciona entre cien y quinientos camiones diarios. No obstante, ya que generalmente el cargamento viene en cajas, es impracticable realizar la inspección de una de ellas que está en el fondo del contenedor sin que tenga que bajarse toda la carga.
Asimismo, resulta incomprensible que se avise con tiempo a los camioneros que serán sometidos a revisión.
Además, se señala que no se pueden pesar los camiones en Chile, no obstante que la romana se encuentra operativa. Ello es inexplicable, porque en las carreteras diariamente todos los buses y camiones que transitan por ellas son sometidos a pesaje.
El documento de Aduanas plantea que las carnes ingresan bien clasificadas o identificadas, lo cual les merece dudas, porque en algún momento toda la carne que ingresaba al país era consignada como filete. Debido a eso, plantearon el reclamo al organismo correspondiente, solicitando que se especificara bien el tipo de carne que ingresaba al país. Ahora las facturas consignan en forma detallada los tipos de carnes que se importan, pero todas aparecen con el mismo valor, lo que llama la atención.
No se puede asegurar que se importan cantidades superiores a las declaradas si no se pesan los camiones.
En el documento se señala la cantidad de kilos de carne que ingresaron al país entre enero y julio de 2004, cifra que no cuadra con los antecedentes entregados por la Odepa y los importadores.
El arancel aduanero hace una serie de exigencias para la importación de carne, entre ellas medir la grasa, desconociendo la forma en que se cumple esa norma.
Respuesta del Director Nacional de Aduanas a los planteamientos de los abogados de Iansa.
Entre enero y julio de 2004 ingresaron al país en base a la partida 17.01, como azúcar protegida por la banda de precios, 109.727 toneladas; en el caso del cacao, 4.332,09 toneladas. El cacao va en disminución con respecto a los períodos anteriores; o sea, entre enero y julio de 2004 se observa una disminución de las importaciones de mezcla de azúcar respecto del mismo período del año anterior. En el caso de la gelatina, son 1.616 toneladas. Es decir, de un total de 115.676, las mezclas de azúcar y cacao y azúcar y gelatina suman 5.948,60 toneladas.
En la ley que se aprobó el año 2003 se estableció una norma que hasta ahora no se ha aplicado, porque no ha habido una petición ni un reclamo formal de reconsideración.
Una vez que se le pide un dictamen a la Aduana, debe cumplir con una norma legal, que estableció una comisión técnica asesora -artículo 2º de la ley Nº 19.897-, que ya está constituida.
De modo que si Iansa o cualquier otro interesado les pide un pronunciamiento oficial sobre una determinada materia, opera el procedimiento de la ley, y Aduanas debe consultar a la aludida comisión antes de emitir la resolución definitiva. Hay, por ende, un procedimiento abierto, que no se ha utilizado, pero que se puede emplear.
Mayores antecedentes sobre la materia pueden ser consultados en el documento “Criterios Aplicados por la Subdirección Técnica para la Clasificación de las Mezclas de Azúcar”, contenido en el anexo B de este informe.
Respuesta del Director del SAG para la V Región a las inquietudes expuestas por el Presidente del Consorcio Agrícola del Sur.
Respecto de las inspecciones a la carne, el 90 por ciento de este producto ingresa por Los Libertadores, en una cantidad aproximada de 500 toneladas diarias, registrándose una media de 25 camiones. Cada uno de ellos transporta alrededor de mil cajas, que pesan 20 kilos. Las cantidades que ingresan por el norte y la Décima Región son porcentualmente insignificantes.
La inspección de la carne se hace en un lugar público y abierto y cualquier persona puede presenciarla.
El SAG revisa primero la parte documental, verificando que el número de cajas corresponda a lo que señala el manifiesto. O sea, el certificado zoosanitario que expiden debe indicar la misma cantidad de kilos y de cajas que el manifiesto que se presenta en la aduana. El Servicio baja 42 cajas de cada camión, que es el mínimo de muestra, de distintos lugares del vehículo y de diferentes cortes.
En cuanto a la inspección de grasa, ella se hizo durante mucho tiempo y prácticamente nunca hubo rechazos, por lo que se ha estimado que no es necesario un laboratorio para tal efecto. El procedimiento consiste en seleccionar una pieza de carne, la que es pesada, para proceder luego a desgrasarla, pudiendo determinarse de esta manera si cumple con el rango que indica la ley.
Hoy día el rechazo obedece fundamentalmente a mala rotulación o a presencia de huesos.
3) Representantes de los importadores de carne y de la Asociación de Industriales de la V Región (Asiva).
i) Señor Joaquín Abaroa, Vicepresidente de la Asociación Chilena de la Carne. La Asociación Chilena de la Carne aglutina a 24 empresas que trabajan diversos rubros relacionados con este producto: plantas faenadoras, importadores, distribuidores y red de carnicerías en general.
La visión del gremio respecto del tema de las importaciones es que, los importadores o agentes comerciales no eluden la fiscalización ni efectúan importaciones fraudulentas de la carne. La aseveración anterior se basa en dos principios básicos: primero, que los incentivos para el fraude son demasiado bajos, toda vez que existe un arancel de 6 por ciento; por tanto, los volúmenes que se indican en la declaración de importación tendrían que ser muy grandes dentro de una misma operación para que tuvieran un efecto importante en el valor arancelario que se deja de pagar. Así, una tonelada de carne cuyo arancel no se pague implicaría, aproximadamente, sólo un 0,3 por ciento del valor total de una importación. Siendo la unidad de medida aproximada de 22 toneladas por camión, si uno de éstos viniera con una o dos toneladas de carne menos, inmediatamente llamaría la atención en la declaración de los documentos para los diferentes servicios involucrados en el sistema de importación. Por otra parte, sería absurdo traer camiones subfletados, porque ello significaría pagar un mayor costo de flete por tonelada.
El segundo principio que fundamenta la afirmación de que no hay anomalías en las declaraciones de importación de carne descansa en estadísticas que maneja la Dirección Nacional de Aduanas. Así, en este último tiempo se ha aforado el ciento por ciento de los camiones que importan carne, y la información que maneja Aduanas es que no ha existido ninguna irregularidad en todas esas revisiones. Lo normal de una fiscalización en un producto de estas características, con un estándar de tipo internacional, es aforar del orden del 5 por ciento de las partidas de importación, lo que se estuvo practicando durante mucho tiempo, no encontrándose anomalías. De hecho, en 2001 hubo una fiscalización al ciento por ciento de las importaciones, en una situación similar a lo que hoy se está viviendo y tampoco se detectaron irregularidades en el aforo físico de carne, que es la única forma en que se puede evidenciar una irregularidad de este tipo.
Además del Servicio Nacional de Aduanas, existen dos organismos que participan en la importación de carne: primero, el Servicio Agrícola y Ganadero, que fiscaliza, por motivos zoosanitarios y por determinación de la ley de la carne y de otros reglamentos, el ciento por ciento de las mercaderías importadas. El país que exporta a Chile tiene que certificar la totalidad de la partida y debe identificar claramente los kilos, cantidades y bultos. Esa descripción zoosanitaria tiene que ser coherente con la declaración de importación. En el caso de una situación irregular, el SAG la detectaría en la fiscalización.
El segundo organismo relacionado con esta materia es el Servicio Nacional de Salud, que si bien no lleva a cabo una revisión física y documental de la mercadería tan exhaustiva como la del SAG, porque mide otro tipo de condiciones sanitarias, también puede detectar irregularidades.
Al Servicio Nacional de Aduanas falta dotarlo de infraestructura moderna, ágil y que facilite la fiscalización y el comercio.
Es importante hacer notar que el 50 por ciento del consumo de carne de los chilenos es abastecido con carne importada, de diferentes calidades, teniendo el consumidor la libertad de elegir dónde, a quién y qué producto comprar.
Las empresas afiliadas a la Asociación nunca se han visto involucradas en operaciones ilícitas como las anteriormente descritas.
Ello no implica desconocer que el comercio facilita la internación de droga a quienes transportan carga en vehículos regulares. Lamentablemente Chile, por su condición geográfica, es un país que se presta para el tránsito de droga. Eso se sabe y es reconocido por todos. Respecto de la inspección física, la forma y las condiciones en que ella se realiza distan de ser las mejores. El aforo físico de una mercadería refrigerada debería hacerse en un ambiente de similares condiciones. Sin embargo, las que existen en Los Andes para ello son propias de un país “tercermundista”. Si algo le falta a Aduanas es mejor infraestructura. Obviamente, es imposible hacer un procedimiento adecuado si no hay las instalaciones necesarias.
En cuanto a la coordinación de servicios, ha mejorado en el último tiempo. La Asociación ha participado en reuniones con Aduanas, el SAG y el Servicio Nacional de Salud. Lo ideal sería llegar a una “ventanilla única” y común para todos los servicios involucrados en una importación o en una exportación, pero eso va unido a contar con una mejor infraestructura. ii) Señor Ángel Becerra, director de la Asociación Gremial de Plantas Faenadoras de Carne.
Explicó que, en el mercado, cumplen la función de faenar animales chilenos para poner su carne a disposición del público, pero que también participan en el negocio de la importación, debido a que en el país no hay suficientes animales para abastecer al mercado.
El gremio que representa está absolutamente convencido que no existen irregularidades en la internación de carne. Nadie puede pensar que un camión pueda venir cargado con 30 toneladas y que se declaren 20.
A lo largo de todos los años que se ha hecho importación de carne a Chile ha habido muchos camiones a los cuales se les ha hecho aforo físico y se les revisa absolutamente toda la mercadería. Sin embargo, nunca se han detectado irregularidades.
Ahora bien, aforar hoy el ciento por ciento de los camiones que ingresan al país es poner trabas al comercio, particularmente por tratarse de productos perecibles.
Confían plenamente en la labor que realiza Aduanas, la que tiene reconocimiento internacional por su desempeño en materia de revisión de importaciones. Con todo, también cumple un rol bastante destacado respecto de las exportaciones de carne. Es importante que los servicios públicos de Chile sean reconocidos en estos aspectos y que los productos de nuestro país no ingresen con problemas a otros.
En lo que respecta a la crítica que se efectúa por algunos al sistema de tipificación de la carne, señaló que su principal característica es certificar la edad del animal. Hay instituciones de prestigio internacional que realizan la tipificación y las carnes arriban con el certificado de que cumplen con la ley chilena.
No duda de que en Paraguay se elabora droga y se trata de embarcar hacia Chile. Puede existir ese flujo, pero ninguna de las empresas importadoras o exportadoras chilenas de carne con vínculos en Paraguay arriesgaría su giro por participar en el negocio de la droga.
En efecto, el dueño de un frigorífico que coloca droga en una caja en lugar de carne, sabe que si descubren el fraude pierde su negocio, así como los exportadores chilenos de fruta no aceptarían mezclar droga dentro de una caja de fruta, aun ante la perspectiva de una utilidad muy apreciable en el corto plazo, y ello es lógico, pues el flujo futuro es el más importante: hay que cuidar el negocio no sólo por el próximo mes, sino mirar a dos, tres, cinco o diez años más. Las personas que participan en el negocio ilícito de la droga están absolutamente alejadas de los empresarios formales.
Hoy, Paraguay tiene habilitados cinco frigoríficos hacia Chile. Las empresas que exportan carne a nuestro país vienen haciéndolo desde hace más de diez años, representando casi el 70 por ciento de las exportaciones de carne paraguaya.
En consecuencia, los empresarios de ese país no van a arriesgar su prestigio.
Es muy importante tener presente que por Los Andes pasa un gran flujo de camiones, lo que hace necesario dotar de un escáner a la aduana de ese sector para disipar las dudas de si se fiscalizan o no los camiones. Mejor sería si se escaneara a estos vehículos en movimiento -como sucede con aquéllos que van de México a Estados Unidos-, para que no pierdan tiempo en detenciones. Además, con el escáner se revisa el ciento por ciento de la carga.
iii) Señor Gregorio Íñiguez, Gerente General de la Asociación de Industriales de la V Región (Asiva).
El tema del azúcar es bastante sensible para el sector que representa, específicamente para las empresas productoras de alimentos con base azúcar de la Quinta Región. Ése es el ámbito de acción como asociación gremial.
Su sector productivo, que abarca alrededor de 7 mil trabajadores dependientes, sin considerar los indirectos, está muy vinculado a la agricultura, es decir, va de la mano con el desarrollo de la agroindustria, que incluye las fábricas de conservas, mermeladas y manjar. Por lo tanto, son generadores de valor agregado a productos agrícolas, utilizando al año entre 40 mil y 50 mil toneladas de azúcar.
Existe una legislación y un sistema bastante claro y preciso en materia de bandas de precio, sobre tasas arancelarias, mezclas, etc. Incluso, para las divergencias existe una comisión técnica designada.
El azúcar que se importa está sujeta a la cuota permitida, sin sobretasa arancelaria, y no va directamente al consumo de los hogares; o sea, es una materia prima que se emplea para elaborar diversos productos. Por lo tanto, compiten con mercaderías importadas libres de aranceles o que pagan aranceles muy bajos. Por ejemplo, se puede importar manjar con un 7 por ciento de arancel y cuyo contenido de azúcar es bastante elevado.
Así como a Iansa le preocupa la “perforación” de la banda de precio, a ASIVA le inquieta no sólo eso, sino otras áreas de la producción industrial. En el fondo, lo que más les importa es que la imagen de país serio se mantenga inalterable e incluso se perfeccione con el tiempo, pues ello permitirá mejorar la capacidad competitiva.
Respecto del cacao, tiene una partida con ese nombre, y por lo tanto debe asignarse a ésta y no a otra. Separar el cacao del azúcar es tan caro que no tiene ningún sentido, desde el punto de vista industrial, hacer importaciones de cacao con azúcar para después usarlo como azúcar, porque lo deja fuera de mercado.
Precisiones del Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard, derivadas de las exposiciones efectuadas por los señores Abaroa, Becerra e Íñiguez.
En relación al sistema de fiscalización sobre los productos en referencia, destacó que una forma de aquélla es el aforo físico, es decir, abrir la carga caja por caja para efectos de valorarla según las técnicas aduaneras. Es lo que hacen los fiscalizadores, que antiguamente se llamaban vistas de aduanas. El otro es el existente, en base a gestión de riesgo. En la Unión Europea se afora el 2 por ciento de la carga; en Estados Unidos, el 3 por ciento, y en Chile, en promedio, el 5 por ciento.
El sistema vigente, según se explicó en su lugar, opera sobre la base de la gestión de riesgo, lo que significa que, según antecedentes previos, hay que investigar el ciento por ciento de las cargas que se consideran riesgosas.
Para establecer lo que tiene esta característica se utilizan los llamados “filtros de riesgo”. Cualquier antecedente respecto de alguna anomalía, de una posible minusvaloración, de un contrabando o de una declaración no exacta es incorporado al sistema como filtro de riesgo. En consecuencia, cada vez que se ingresa computacionalmente una declaración que contiene elementos similares a los considerados en los filtros, se enciende una alarma que informa a la línea, que es donde se debe hacer la fiscalización.
El año pasado la industria del azúcar denunció que se estaban ingresando mezclas en una partida que no correspondía, por lo que se aforó el ciento por ciento de la carga.
Para que opere la Comisión Técnica a que se refirió en otra parte, debe -conforme al reglamento- presentarse una solicitud ante el Director Nacional de Aduanas, la cual ha de contener, entre otros requisitos, la identificación del documento aduanero con indicación de los hechos y razones que fundamentan la solicitud, acompañando todos los antecedentes que el interesado estime pertinentes. El concepto “documento aduanero” es amplio, y por lo tanto comprende no sólo la importación, exportación, importación temporal y exportación temporal, sino también las resoluciones que dicta el servicio.
Por lo tanto, la resolución 26, de 23 de enero de 2004, de la Subdirección Técnica, es un documento aduanero per se y, en consecuencia, Iansa pudo haber recurrido a la Comisión Técnica, pero no lo hizo, porque aplicó un criterio restringido de interpretación en la materia. iv) Señor Juan León, Presidente de la Cámara Aduanera de Chile.
El organismo que preside representa a la mayor parte de los agentes de Aduana que trabajan en Chile. Los agentes desarrollan una gran labor en toda la parte documental de la fiscalización aduanera e, incluso, en la confección de las declaraciones, como también en aspectos contables, para conseguir el pago de los derechos correspondientes.
En la operatoria del comercio internacional hay dos elementos a considerar: uno, relacionado con la parte documental, y otro, vinculado con la material, esto es, con el ingreso de mercancía propiamente tal.
No sólo los funcionarios de la aduana, sino también los usuarios, como los agentes aduaneros, deben sufrir la escasez de medios para atender al público.
Pese a la falta de recursos, defiende categóricamente al Servicio Nacional de Aduanas como un ente público, destacando el profesionalismo de sus funcionarios, lo que es reconocido en todas partes.
Con todo, uno de los defectos del aludido Servicio es el hecho de que su sede está en Valparaíso. Ello lo debilita en cuanto a infraestructura, recursos, funcionarios y demás elementos que necesita un servicio que requiere hacer una fiscalización adecuada.
En los años 60, el comercio exterior chileno llegaba a mil millones de dólares en exportaciones y a una suma similar en importaciones. El 2004 esa cifra se empinó a los cuarenta mil millones, pero la relación funcionaria sigue siendo casi la misma. De 1250 empleados se ha pasado actualmente a 1400, lo que no guarda simetría con el crecimiento explosivo del comercio exterior.
Aunque ha habido toda una modernización de los procedimientos, que se ha traducido en la transmisión electrónica de las declaraciones que se presentan al Servicio de Aduanas, que contribuyó a su vez a digitalizar y a sistematizar toda la información, ello no es suficiente. Los miles de kilómetros de frontera que tiene el país, tanto terrestre como aérea y marítima, obligan a un esfuerzo especial de fiscalización, pero hay una aguda restricción de medios para hacer esa tarea.
Respecto a los equipos de control, como los escáneres, si bien prestan mucha utilidad, hay que tener presente que no se pueden aplicar a personas ni a cabinas de camiones, sino sólo a la carga.
En otro plano, hizo notar que, puesto que normalmente las leyes aduaneras tienen su origen en el Ministerio de Hacienda, toda la normativa está orientada hacia el sector marítimo, y la legislación aplicable a los sectores terrestre y aéreo es una mera adaptación de aquélla. Reiteró que es crucial dotar de mayor personal y de medios modernos al Servicio Nacional de Aduanas para perseguir los distintos ilícitos. Ello, por cuanto sus funciones han aumentado, tornándose muy complejas.
Antes tenía sólo la tarea de recaudar los impuestos; hoy ello no es tan determinante, pero de todas maneras no es una función secundaria. En los últimos años se han agregado los cometidos que originan los tratados de comercio que Chile ha celebrado con diversos países y grupos de países.
Así, han surgido los problemas de procedencia de las mercancías y todos aquellos vinculados con la globalización (el bioterrorismo, por ejemplo). Para atender esas materias se requiere de personal muy capacitado.
En definitiva, el Servicio necesita más infraestructura y una adaptación completa de su legislación y actuación para enfrentar los desafíos de la globalidad.
En otro ámbito, señaló que el sistema de revisión de la aduana marítima es similar al que se utiliza en los pasos fronterizos, como Los Andes. La diferencia está en que la aduana marítima tiene mucho más tiempo para estudiar los criterios de selección, porque habitualmente el tiempo de viaje de un barco es más prolongado que el de un camión. Por ejemplo, una nave que viene de los Estados Unidos demora entre diez y doce días en arribar a nuestros puertos. Ese mayor plazo permite a la aduana recabar con antelación mayores antecedentes respecto de la carga que contienen los barcos. Por lo tanto, los sistemas de control y revisión de la aduana marítima son más amplios que los que efectúan las aduanas terrestres.
IV. INTERVENCIONES VINCULADAS ESPECÍFICAMENTE CON EL TEMA DEL CONTROL DE INGRESO DE DROGAS, INCLUYENDO LAS PRECISIONES DEL SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS SOBRE LA MATERIA.
1) General de Carabineros Gustavo González, Director de Investigación Delictual y Drogas. Carabineros está inserto activamente en la estrategia nacional sobre drogas, en la cual participan varias instituciones, lideradas por el Ministerio del Interior.
La estrategia de Carabineros es de prevención integral y su fundamento es la reducción de la demanda, que es a su vez uno de los objetivos del plan nacional. En ese plano se actúa básicamente en coordinación con el Conace, existiendo algunos convenios con ese organismo sobre la materia, específicamente en el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva. También desarrollan actividades de orden internacional, sobre todo con los países limítrofes.
Lo básico lo constituyen las acciones en el área de control para reducir la oferta de drogas. En esta materia están contempladas tres áreas o líneas de control.
La primera corresponde a las unidades fronterizas, en las cuales está inserto el paso Los Libertadores. Esa área primaria corresponde a las comisarías, subcomisarías, tenencias y retenes fronterizos, con un total de 110 cuarteles permanentes y 35 transitorios.
Con Argentina existen 71 pasos habilitados y 274 no habilitados; con Bolivia hay 7 habilitados y 84 no habilitados, y, finalmente, con Perú hay un paso habilitado y 26 no habilitados. Ahora bien, del total de 79 pasos habilitados, en 23 de ellos Carabineros hace migraciones, en 21 cumple las funciones de aduana y en 33 desarrolla las del SAG.
Respecto de la segunda área de control, corresponde a las comisarías, subcomisarías y tenencias de carretera, que concierne básicamente a las rutas principales.
Una tercera y última área de control corresponde a las comisarías, subcomisarías, tenencias y retenes de orden y seguridad, cuya misión es evitar la distribución de drogas en los focos poblacionales de microtráfico.
En lo que respecta a la marihuana incautada por Carabineros durante el año 2004, el 48 por ciento ingresó por Los Libertadores. En cuanto al clorhidrato de cocaína y pasta base, las cantidades ingresadas por esta ruta son prácticamente irrelevantes.
Cabe señalar que en el plan de control antidrogas en Los Libertadores participa la subcomisaría respectiva. El Departamento de Drogas OS7 también presta servicios esporádicos en el señalado paso fronterizo.
Dicha unidad policial tiene varias funciones, siendo la principal vigilar la frontera terrestre mediante patrullaje. También debe velar por el resguardo de la soberanía nacional, el control del orden público, la prevención de delitos, la integración nacional, la solidaridad social y el control antidrogas.
La subcomisaría en mención cuenta con un oficial y veintitrés carabineros, que sirven tanto en ella como en la garita Saladillo -ex retén Saladillo-, que funciona durante las veinticuatro horas.
Los servicios policiales que presta aquélla son los de guardia, de patrullaje -que se hacen normalmente hacia el sector fronterizo-, el control antidrogas, el control carretero contando también con una garita de control de ingreso que funciona al frente de la subcomisaría.
En cuanto a recursos materiales, se dispone de ejemplares caninos para la detección de drogas y camionetas todo terreno. Se ha dotado a esa subcomisaría y al OS7 de Aconcagua de elementos tecnológicos como densímetros y fibroscopios.
El OS7 de Aconcagua y el de Santiago tienen la misión de auxiliar al Ministerio Público en las tareas de investigación relacionadas con la ley de drogas, el tráfico ilícito de éstas y sus delitos conexos, y de controlar y fiscalizar el cumplimiento de la referida normativa, evitando la comisión de delitos vinculados.
Por otra parte, hay un plan permanente de servicios integrados entre el OS7 de Santiago, el OS7 de Aconcagua y la subcomisaría Los Libertadores para determinar, por ejemplo, la identificación de perfiles de personas, el modus operandi, las rutas, los tipos de cargas, las fechas y los vehículos. A través de los servicios del OS7 de Santiago se hacen trabajos con interceptación de comunicaciones, agentes encubiertos y entregas vigiladas.
Los casos más relevantes del período 2002-2004 son los siguientes:
Se realizaron operaciones en conjunto con Aduanas, pudiéndose señalar el decomiso de nueve cajas, con 331,53 kilogramos de marihuana prensada en 2002. Además, junto con la sección OS7 de Aconcagua, se decomisaron 6 kilos y fracción de marihuana; en abril de 2003, 4,5 kilogramos y en octubre de 2003, 22,41 kilogramos.
Respecto de la labor de detección de clorhidrato de cocaína desarrollada en el paso Los Libertadores, en 2002 se incautaron 1,94 kilogramos; en 2003, 3,3 kilogramos, y en 2004 una cantidad bastante menor. En 2002 se decomisaron 365 kilos de marihuana prensada en forma normal, pero un procedimiento de incautación extraordinario arrojó una cantidad de 1.047 kilos, los que siendo ingresados por el paso Los Libertadores, fueron detectados en Santiago. En cuanto a los detenidos, hubo ocho en el 2002 y 35 en el 2003, entre los cuales había chilenos, argentinos y brasileños.
Carabineros incauta alrededor del 10 por ciento de la droga que ingresa al país. Para determinar esa cifra, utiliza parámetros internacionales.
Es importante precisar que el tráfico de clorhidrato de cocaína se produce mayoritariamente por el norte de nuestro país, es decir, por la frontera con Perú y Bolivia. Por el complejo Los Libertadores ingresa, principalmente, marihuana prensada de origen paraguayo. Los artículos 26 y 27 de la ley orgánica del Servicio Nacional de Aduanas son claros en otorgarle a Carabineros atribuciones en el área primaria, que ejerce en coordinación con dicho servicio. O sea, las tareas que Carabineros realiza al interior del área primaria son conocidas con antelación por el Servicio de Aduanas que opera en el lugar y, cuando surge algún problema de carácter policial, el trabajo se hace en conjunto. Evidentemente, se informa de manera inmediata al Ministerio Público de la ciudad de Los Andes, donde hay un fiscal de drogas especial, con quien se mantiene un contacto directo. El Código Procesal Penal obliga, no sólo a Carabineros, sino a todas las instituciones, a informar al Ministerio Público para que se inicie la investigación correspondiente y/o se pidan las medidas cautelares que se requieran.
Insistió en que la labor de fiscalización y de control la ejercen en conjunto con Aduanas, que emite un informe. Carabineros, por su parte, hace la denominada “prueba de campo”, con presencia de funcionarios de dicho servicio, para verificar si la sustancia incautada es droga. Luego se efectúan las coordinaciones de rigor con la fiscalía local. La droga queda en poder de Carabineros, que la remite al Servicio de Salud de Aconcagua.
En cifras globales, se incautaron a nivel nacional, hasta el 5 de septiembre de 2004, 275,38 kilos de clorhidrato, lo que arroja una variación de 103 por ciento respecto del año anterior.
En el mismo período se decomisaron 491,99 kilos de pasta base, cantidad inferior en un 8,3% a la del año 2003.
Respecto de la marihuana elaborada, la incautación llegó a un total de 776,94 kilos, que representa un 18,9 por ciento más que el 2003.
Por otro lado, se decomisaron 63.994 plantas de marihuana, contra 44.468 del período previo; es decir, cifra superior en un 43,9 por ciento.
Acerca de los fármacos ilícitos, se incautaron 52.433 unidades, mientras que el año 2003, en igual período, la cifra se elevaba a 125.196 unidades, lo que arroja un 58 por ciento menos.
En cuanto a LSD, el 2003 la cifra fue irrelevante, llegando el año 2004 a 4.601 unidades.
Este último año se incautaron 413 unidades de éxtasis, contra 13 de 2003.
Hasta el 5 de septiembre de 2003, había 5.832 detenidos por drogas. A igual fecha de 2004, la cifra se elevó a 5.945, lo que significa una variación de 1,9 por ciento más. De acuerdo con un estudio que obra en su poder, respecto de la cocaína y sus derivados es decir, el clorhidrato y la pasta base-, y conforme al volumen de incautaciones registradas por Carabineros de Chile, el incremento más notorio se produce en las Regiones Primera y Segunda. Están señaladas como sectores de entrada de este tipo de sustancias, dado que, primero, se poseen fronteras comunes con Perú y Bolivia, y, segundo, que ambos países son productores y procesadores de hojas de coca.
También han detectado que el clorhidrato de cocaína que ingresa al país ya no está destinado solamente a la exportación hacia mercados europeos y norteamericanos, sino que, en parte, también nutre al mercado nacional.
En cuanto a la pasta base, está dirigida fundamentalmente al mercado interno, ya que no se puede exportar, al no existir prácticamente laboratorios de transformación en Chile.
En materia de equipos de control, Carabineros cuenta con un camión de rayos X, que fue adquirido en 2001. Luego de un período en que la empresa AEROTECH le efectuara algunas adecuaciones tecnológicas, en febrero de este año fue devuelto a la institución, hallándose operativo. Se han presentado dificultades en su funcionamiento, debido a que se descalibra al moverlo de un lugar a otro.
Es importante precisar que el camión no detecta drogas, sino que algunos paquetes o bultos que no corresponden a la carga original y, en ese sentido, hay que revisar el vehículo con la carga completa.
Las sustancias peligrosas transportadas en un camión, tales como explosivos, gas propano o butano, etcétera, pueden perjudicar la salud de un fiscalizador. Por ende, los vehículos que las transportan son difíciles de controlar.
Cuando esos camiones llegan al complejo Los Libertadores, quedan sometidos a vigilancia por parte de Carabineros, cuyo personal los aísla fuera del recinto, por seguridad, según lo establece el decreto supremo Nº 298, para evitar una explosión u otro mal mayor. En la playa de control de ingreso el fiscalizador revisa el camarote y la cabina. Una vez finalizado ese trámite, el vehículo es liberado para dirigirse a su destino.
Debido a las características inherentes a los camiones frigoríficos, ellos podrían facilitar de alguna manera el ingreso de drogas al país.
2) Mario Palma, asesor jurídico del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace).
El Conace se creó en virtud del decreto supremo Nº 683, de 1990. Su artículo primero define al organismo como un comité de carácter interministerial, “cuyo objetivo será asesorar al Presidente de la República en todas las materias relacionadas con la prevención y control del uso indebido, la producción y tráfico ilícito de sustancias o drogas estupefacientes o psicotrópicas y las demás actividades vinculadas con estos delitos como, asimismo, en lo relativo al tratamiento, rehabilitación y reinserción social de las personas afectadas por la drogadicción.”. Está presidido por el Ministro del Interior y, normalmente, se reúne tres veces al año. Para efectos de apoyar técnicamente el funcionamiento del Consejo existe una secretaría ejecutiva.
La Constitución Política del Estado es bastante clara en señalar que los organismos públicos deben someter su acción a lo dispuesto en ella y en la ley y, por lo tanto, sus facultades deben encontrarse establecidas, regla que se ajusta al principio según el cual en derecho público sólo se puede hacer lo que está estrictamente permitido. Cabe subrayar, entonces, que el Conace es un organismo de carácter consultivo y asesor del Presidente de la República y no tiene facultades de fiscalización, de ejecución, de resolución o de adopción de medidas. El Servicio Nacional de Aduanas participa regularmente en un Comité de Control que el Conace creó hace algunos años. En su triple función -prevención, tratamiento y rehabilitación del consumo de drogas y control del tráfico-, durante estos años ha constituido distintos comités consultivos con organismos pertenecientes a la administración del Estado, a fin de coordinar de mejor manera las funciones de cada uno de ellos en el marco de sus competencias. El Conace no asume una función de coordinación, sino, básicamente, de intercambio de información. El aludido Comité de Control tiene por objeto compartir información respecto de todos los temas atingentes a la fiscalización y tráfico ilícito de drogas y otras sustancias estupefacientes o psicotrópicas.
El referido Comité ha orientado su quehacer a la elaboración y aprobación de la Estrategia Nacional de Drogas para el período 2003-2008. En dicha estrategia se han definido objetivos generales y específicos para cada uno de los organismos del Estado relacionados con el tema, señalándose indicadores de gestión y de resultados.
Para dar cumplimiento a esos objetivos, se han diseñado planes de acción para los distintos organismos del Estado, los que se encuentran actualmente en ejecución.
En ese sentido, el Servicio Nacional de Aduanas -por ejemplo- cuenta con un plan de acción e indicadores para dar cumplimiento a lo que le compete respecto de sus objetivos de reducir la oferta de drogas.
En el seno del aludido Comité, el Servicio Nacional de Aduanas ha planteado, de manera reiterada, requerimientos económicos tendientes a fortalecer los controles de frontera con recursos tecnológicos de punta y capacitación del personal que operará esos equipos. El Conace da fe de la preocupación del mencionado Servicio por obtener mayor apoyo en ese sentido.
En la actualidad, el mero incremento de personal no permite garantizar una mayor eficacia en los controles, toda vez que el narcotráfico muestra una inagotable capacidad para ocultar las sustancias y buscar distintos mecanismos para eludir el control policial.
Con el fin de mejorar la capacidad tecnológica de control, se ha podido establecer que existen equipos que permiten cumplir un doble rol fiscalizador: el del narcotráfico y el fitosanitario. De proveerse los recursos necesarios, no cabe duda que se fortalecerían los controles de fronteras en ese doble sentido. Sin embargo, los equipos que se precisan son de alto costo y requieren de personal debidamente capacitado para su uso.
Según queda dicho, el Conace es un comité de carácter interministerial, que asesora al Presidente de la República en la triple dimensión de la prevención, control de tráfico y rehabilitación del consumo de drogas, función que se ha plasmado en las líneas de acción de la Estrategia Nacional de Drogas para el período 2003-2008. El Conace no posee hoy día capacidad operativa, pero esperan el envío al Parlamento de un proyecto de ley que lo dote de personalidad jurídica para que -por ejemplo- las competencias de coordinación en esta materia puedan ser efectivamente ejercidas por él.
A propósito de la Estrategia Nacional de Drogas para el período antes señalado, uno de sus aspectos fundamentales se refiere a la reducción de la oferta de drogas. El objetivo específico es impedir la distribución de éstas al interior del país y evitar la utilización del territorio nacional como ruta de tránsito. Para ello, día a día los organismos de control realizan múltiples acciones de prevención y control de los delitos que se contemplan en la ley de drogas. En todo caso, el Conace no ha recibido denuncias en el sentido que se esté facilitando el tráfico de drogas en el paso Los Libertadores.
El accionar cotidiano de los organismos de control se traduce en operativos selectivos que apuntan a decomisar drogas y a detener a los infractores. Para ello, Carabineros de Chile, la Policía de Investigaciones, el Servicio Nacional de Aduanas y la Directemar realizan labores de inteligencia e investigación, sin perjuicio de las instrucciones que reciban del Ministerio Público y de los jueces del crimen.
Durante el año 2003, se trabajó para lograr una mayor coordinación entre los organismos de control y entre éstos y los demás servicios públicos, tanto en lo relativo a la información como en la parte operacional. Esta coordinación se hace cada vez más necesaria para fortalecer el control de la frontera norte del país, ya que por ahí ingresan los volúmenes más significativos de droga, como pasta base y cocaína, sin perjuicio de la que entra por la Quinta Región e, incluso, por las Regiones Novena y Décima. Esta coordinación ha permitido conocer las carencias de recursos humanos y tecnológicos para el control efectivo de las zonas de fronteras. Gracias al esfuerzo conjunto de los organismos públicos y del Ministerio del Interior, se están precisando los requerimientos institucionales, a fin de que con recursos del presupuesto nacional se pueda dotar, en un futuro cercano, a esos organismos del personal y de los elementos técnicos suficientes para cumplir adecuadamente las tareas de control de fronteras.
La permanente movilidad del fenómeno del tráfico de drogas los obliga a realizar una labor de inteligencia orientada a establecer los cambios que se verifican. Por su parte, las tareas de control requieren un sustento de información e inteligencia, razón por la cual han habilitado una instancia de intercambio de datos. Con ello, buscan desarticular las bandas organizadas que ingresan y distribuyen la droga.
Asociado al tema de la reducción de la oferta, está el objetivo específico de impedir la producción de drogas, sean ellas naturales o sintéticas.
Chile no es un país productor de drogas, salvo escasos cultivos de marihuana en algunas regiones del país. Sin embargo, hay que cautelar que determinados productos o sustancias químicas, necesarios para la industria nacional, no sean utilizados para la elaboración de drogas ilícitas, ya sea fuera o dentro del país. Lo anterior ha generado la necesidad ineludible de crear una institucionalidad y un marco regulatorio básico orientado a controlar y fiscalizar la producción, importación, exportación y comercialización de tales sustancias.
En un plano diferente, es pertinente recordar que en 1991 el Presidente de la República de la época, don Patricio Aylwin, creó la Comisión de Pasos Fronterizos, radicada en el Ministerio del Interior, que tiene una unidad técnica que se encarga específicamente de la temática de la administración de esos pasos.
En ese contexto, la ley Nº 19.175, orgánica constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, señala en su artículo 2º, letra n), que le corresponde al intendente, en su calidad de representante del Presidente de la República en la región, “Aprobar las medidas necesarias para la adecuada administración de los complejos fronterizos establecidos o que se establezcan en la región, en coordinación con los servicios nacionales respectivos;”. Normalmente, los intendentes delegan esta facultad en los gobernadores provinciales. El decreto supremo Nº 954, de 4 de septiembre de 2003, radicó en el Ministerio del Interior la función de coordinación en materia de seguridad ciudadana, donde está incluida toda la temática del tráfico ilícito de drogas.
Puntualmente, la División de Seguridad Ciudadana procesa las estadísticas asociadas a las incautaciones y al control del tráfico de drogas.
El mencionado decreto creó el Comité Interministerial sobre Seguridad Ciudadana, presidido por el ministro del Interior, e integrado, además, por los ministros de Defensa y de Justicia, los subsecretarios del Interior, Carabineros, Investigaciones y Justicia, y por los jefes de la División de Gobierno Interior y del Programa de Seguridad y Participación Ciudadana. Entre otras funciones, le corresponde al Comité evaluar el cumplimiento de tareas asignadas, en el ámbito de la seguridad ciudadana, a los servicios públicos, instituciones y unidades dependientes de diversos Ministerios, como asimismo proponer observaciones o modificaciones a los planes de seguridad ciudadana vigentes y realizar evaluaciones y estimaciones presupuestarias conjuntas.
También puede impartir instrucciones específicas para optimizar y reorientar el uso de recursos materiales y humanos de los servicios, instituciones y unidades involucrados en el ámbito de la seguridad ciudadana, proponiendo medidas concretas a las autoridades competentes dentro del marco que las leyes disponen.
Todo lo que tiene que ver con el tema del control del tráfico, la incautación y las operaciones para desbaratar estas organizaciones criminales y obtener información se encuentra radicado en el Comité Interministerial.
Los últimos estudios indican que no hay un aumento progresivo del consumo de drogas, sino que se ha producido un estancamiento. No obstante ello, estudios bianuales han recomendado la adopción de una serie de medidas de control, entre las que se encuentran, por ejemplo, dotar al Servicio Nacional de Aduanas de mayores recursos tecnológicos y capacitar a los funcionarios en el empleo de éstos, sin perjuicio de perfeccionar el sistema de perfil de riesgo, que es un mecanismo aceptado mundialmente y que parte del supuesto que es físicamente imposible registrar todos los vehículos que ingresan al país.
Sus esfuerzos apuntan también a optimizar los mecanismos de coordinación, lo que se plasma en recomendaciones específicas, muchas de las cuales se han ido cumpliendo. El fruto de ello son los niveles de incautación alcanzados, advirtiéndose un aumento progresivo. Por otra parte, el Grupo de Inteligencia Antinarcotráfico -GIA- que opera hace más de un año y está integrado por Aduanas, Carabineros, Investigaciones, Directemar y Gendarmería, y es coordinado por la DISPI, surgió de una propuesta del subsecretario del Interior en el seno del Comité de Control. También, según se ha indicado, se están coordinando las inversiones en equipos de control, para evitar duplicidad de esfuerzos.
3) Información complementaria a las dos intervenciones precedentes, proporcionada por el Servicio Nacional de Aduanas.
Señores José Luis Castro, Jefe del Departamento de Fiscalización de Drogas, y Karl Dietert, Jefe del Departamento de Estudios.
Bajo el antiguo sistema procesal penal, Aduanas definía a qué policía le encomendaba el procedimiento a seguir en caso de detección de droga en las fronteras. Carabineros o Investigaciones, según el caso, informaba a su vez al juez del crimen.
Hoy, quien toma esa decisión es el fiscal, y por ende el que escoja a una u otra de las policías no es una decisión que tome Aduanas. El fiscal determina que Aduanas realice la investigación con uno de los organismos especializados. En el caso de Investigaciones, con la Brigada Antinarcóticos, con la Brigada contra el Crimen Organizado, con la Brigada Investigadora de Lavado de Activos o con la Brigada del Medio Ambiente. En el caso de Carabineros, con el OS-7.
La necesidad de incorporar tecnología siempre ha estado presente en el organismo. Por ello, ya se han hecho inversiones importantes en esta materia, como por ejemplo la adquisición de fibroscopios.
Pero, a raíz de lo sucedido el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos de América, en todas las aduanas del mundo se hizo evidente la necesidad de incorporar nueva tecnología, ya no sólo para el combate de la droga, sino también para reforzar la seguridad.
Es así que a fines de dicho año y comienzos de 2002, el servicio elaboró un proyecto de inversiones para ser presentado a Mideplan, a ser incluido dentro del Presupuesto del año 2005. Originalmente, aquél consideraba la adquisición de ocho equipos. Sin embargo, con posterioridad se redujo a dos, uno para Los Libertadores y otro para Chacalluta.
Los siguientes dos escáneres serían destinados a Quillagua y El Loa, en el control fronterizo que se encuentra ubicado entre Iquique y Antofagasta.
Los otros cuatro equipos considerados en el proyecto original eran para San Pedro de Atacama y Puyehue -en las regiones Segunda y Décima, respectivamente-, y para los puertos de San Antonio y de Valparaíso.
El narcotráfico no es un tema estacional, sino esencialmente dinámico. Generalmente, el modus operandi utilizado es cíclico, variando la estrategia de los narcotraficantes de acuerdo a las dificultades que advierten en los distintos países para ingresar la droga.
Aquí Rilo juega un papel muy importante, porque provee de información a sus miembros. El 2001, el 50 por ciento de los decomisos fueron llevados a cabo en automóviles, especialmente en vehículos pequeños que traían 40, 50 ó 70 kilos de droga en las puertas o en el techo. En el último tiempo esa práctica ha ido disminuyendo, porque los narcotraficantes se dieron cuenta de que, con la tecnología que posee Aduanas, es fácil detectar dobles fondos o dobles techos en los vehículos. Por lo tanto, hoy están privilegiando el ingreso de personas con cargamentos reducidos, de 1 ó 2 kilos, adosados o tragados. Aunque ha aumentado el número de decomisos, no necesariamente se ha incrementado la cantidad de droga incautada. Según la información que maneja el GIA, hay un ingreso importante de droga por los pasos habilitados, pero tampoco puede desconocerse que existe un ingreso considerable por pasos no habilitados. La diferencia entre una y otra situación es que el narcotraficante, con un vehículo cuatro por cuatro, se puede atrever a pasar una cantidad mayor de droga por un paso no habilitado que por uno habilitado.
Es necesario aclarar que no es posible comparar los kilos de droga que incauta Aduanas en la frontera con los que decomisan las policías en las poblaciones. Un kilo incautado en Chacalluta puede equivaler a 5 ó 6 kilos en La Legua. No son comparables las estadísticas, porque lo que se incauta en la frontera es cocaína pura, que es imposible de consumir por una persona. Por lo tanto, debe ser “cortada”. Es muy probable que en La Legua y en otras poblaciones en Santiago esa cocaína ya esté cortada varias veces.
Hasta el momento no ha habido ningún funcionario de Aduanas involucrado en actos de corrupción relacionados con el narcotráfico. La comunicación directa y coordinada que mantiene el Servicio con las jefaturas antinarcóticos de Carabineros y de Investigaciones asegura un control cruzado, que permite tener la certeza de que sus funcionarios no están involucrados en ilícitos de este tipo. Podría afirmarse que la probidad de quienes trabajan en Aduanas es un “bien país”.
4) Honorable senador señor Alberto Espina.
Expresó que tuvo la posibilidad de visitar los pasos fronterizos en el norte del país porque durante la tramitación de la modificación de la ley de drogas la información que aportó la Brigada Antinarcóticos de la Policía de Investigaciones respecto del narcotráfico lo había llevado a entrevistarse con el director de la Policía de Investigaciones y viajar al norte del país, fundamentalmente a los pasos fronterizos de Arica e Iquique, acompañado por el jefe de la aludida Brigada, siendo recibidos por los jefes de las Brigadas Antinarcóticos de Iquique y Arica.
Hizo presente su preocupación, porque el control que hoy existe para impedir el ingreso de drogas ilícitas al país es muy insuficiente para enfrentar con éxito una tarea tan difícil. Prácticamente, salvo el caso de Chacalluta, en los pasos fronterizos que están en altura, como Chungará y Colchane, no hay funcionarios de la Brigada Antinarcóticos ni de Carabineros dedicados en forma permanente al control del ingreso ilícito de drogas y estupefacientes.
Por otro lado, las condiciones en que se trabaja son absolutamente insuficientes. No sólo no hay personal permanente, sino que, además, los medios de que se disponen son totalmente deficitarios. Tampoco se cuenta con la tecnología necesaria para ejercer un adecuado control, al punto que hay horas en el día en que, como no hay electricidad, los sistemas computacionales que permiten identificar a las personas que ingresan o salen del país no funcionan, lo que personalmente pudo constatar.
Agregó haberse entrevistado con los funcionarios del SAG y de la aduana, los cuales trabajan con mucho esfuerzo y en condiciones inimaginables para lo que se espera que realicen en esa zona. Se trata de pasos fronterizos ubicados sobre los 4.500 metros de altura, donde las condiciones climáticas son muy duras y hay temperaturas promedio bajo cero.
Clarificó que el trabajo allí realizado estaba orientado mayormente a la función que realiza la Brigada Antinarcóticos. Sin embargo, pudo constatar, por ejemplo, que no hay vehículos para trasladar a los detenidos que son sorprendidos cruzando la frontera, los cuales deben viajar en un microbús interprovincial.
Por otra parte, hizo presente que los déficits allí existentes son realmente gigantescos en todo orden de cosas: funcionarios, infraestructura, medios tecnológicos, vehículos, sistemas operativos de control, etcétera, por lo que, a su juicio, es un paso prácticamente de libre acceso.
Ahora bien, es un hecho que Chile tiene una frontera muy larga, lo que hace muy complicado el control en Chungará o Colchane. Incluso, recordó haberle tocado presenciar en uno de esos pasos que, mientras una fila de camiones se registraba, cien metros más allá había otra fila que pasaba libremente y a la vista y paciencia de todo el mundo, porque no había funcionarios que fiscalizaran, situación que lo dejó muy impactado, al jamás haberse imaginado que los niveles de control fueran tan débiles. Aclaró que no tiene queja alguna ni reclamo que formular respecto de la voluntad, la disposición ni el profesionalismo de los funcionarios, toda vez que se trata de personal comprometido con su trabajo, a pesar de la carencia de recursos necesarios para trabajar en buenas condiciones y, además, en medio de un clima muy inhóspito.
A continuación, dio lectura al siguiente informe sobre los hechos que le tocó apreciar:
“-En el paso Chungará se registra el tránsito de cincuenta camiones al día, de los cuales la Policía de Investigaciones revisa, aproximadamente, el 25 por ciento. En este paso, Investigaciones tiene un solo oficial, la inspectora señora Mirza Saavedra y tres asistentes técnicos a contrata para efectuar el control migratorio. Los funcionarios no reciben asignación.
-Aduanas tiene cinco funcionarios y otros dos que suben esporádicamente.
-El SAG tiene tres funcionarios, que son insuficientes para revisar los camiones. No cuentan con un computador adecuado que pueda sostener un software para ingresar a las personas que declaran.
-Prácticamente, no hay control policial en la Aduana”.
Agregó que otro tema que le preocupa es que por Chungará ingresan los bolivianos y las condiciones en que lo hacen son indignas, pues ni siquiera se cuenta con un techo. Si llueve, deben pasar dos horas a la intemperie, soportando una temperatura de 10 ó 12 grados bajo cero.
Indicó que gran parte de la lucha contra la droga en Chile no se hace siguiendo un caso determinado, sino a las personas, interceptándoles su teléfono legalmente y haciéndoles un seguimiento, pero no existe un control mínimo permanente, lo que señalan los propios funcionarios, quienes hacen lo humanamente posible para realizar bien su trabajo. Pero, reiteró, la organización, el mecanismo de trabajo y la tecnología son absolutamente insuficientes. Así, en una de varias cartas, recibidas producto de su visita, un inspector de turno del SAG señala que sólo hay un computador con impresora y que la totalidad de los equipos computacionales no han recibido mantención desde hace varios años, para agregar, más adelante:
“Finalmente, es necesario hacer notar la urgente necesidad de contar con un teléfono en nuestra oficina, ya que en nuestro trabajo necesitamos comunicarnos con la oficina de Arica”, lo que significa, en otras palabras, que no pueden tomar contacto con su central local para hacer consultas o resolver problemas.
La carta, fechada el 29 de junio de 2004, está firmada por don Mario Guerra.
Además, dio lectura a un e-mail, que indicó haber recibido con fecha 30 de junio de 2004, de un funcionario que valora en la avanzada de la Aduana de Colchane, con quien se entrevistara, que es del siguiente tenor.
“Antecedente: Conversación verbal de fecha 30.6.2004 en Complejo Aduanero de Colchane.
Materia: Envía nota escrita de lo conversado en Colchane.
A : Honorable Senador Alberto Espina Otero.
De: Inspector del SAG.
En relación con lo indicado en los antecedentes, tengo el agrado de enviar a usted nota escrita sobre los diferentes temas comentados en su visita a este Complejo el día 3 de junio, donde usted consult�� temas de su interés.
Ubicación del complejo aduanero.
Fue entregado en 1992. En su oportunidad, hubo un fuerte debate por su ubicación, ya que fueron dejados en calidad de extranjero para algunos efectos, a los ciudadanos chilenos que vivían en el pueblo de Pisiga Carpa, ubicado a unos seiscientos metros del complejo actual. En su oportunidad, se informó a las autoridades que la ubicación del complejo no era la más indicada por quedar a unos 1.600 metros aproximadamente del hito, lo que significaba dejar a un pueblo chileno fuera de control, tanto para la salida de mercadería hacia Bolivia como el ingreso de la misma hacia Chile.
Antes de la construcción del complejo, Carabineros de Chile cumplía la labor de los servicios públicos destacados hoy a unos 300 metros hacia el poniente. Por ese entonces, los problemas de control por mala ubicación, lejos del hito, ya se manifestaban y se arrastran hasta hoy. O sea, el que desea controlarse, se acerca al complejo o puede usar las vías alternativas las 24 horas del día. De acuerdo a lo proyectado, el próximo año tendría que estar funcionando el nuevo complejo ubicado cerca del hito.
Funcionamiento del complejo.
La atención al público es de ocho a veinte horas. Luego, nos retiramos a las casas o a los albergues. Las otras doce horas, o sea, desde las veinte a las ocho del día siguiente, no quedan funcionarios ni Carabineros de Chile en el complejo. Por lo tanto, cuando llegan los buses desde Iquique, los pasajeros bajan y se dirigen a Bolivia a pie o en vehículos menores, llevando la mercadería sin ningún control, y regresan antes de las ocho horas sin control alguno.
También se da el caso de que varios buses regresan a Iquique sin ningún control al retirarse del complejo antes de las ocho horas.
La falta de buena iluminación hace difícil realizar un mínimo control en la noche. La falta de infraestructura adecuada para revisar a las personas que ingresan o salen siempre ha sido eficiente. Esa labor se realiza a la intemperie. Aquí hay más de 3.600 metros sobre el nivel del mar y las condiciones climáticas son extremas. La temperatura de inicio y de término de la jornada diaria de invierno baja a lo menos a cinco grados bajo cero.
Los funcionarios, conociendo la adversidad del clima, de alguna forma nos protegemos, pero las personas que ingresan y deben esperar para ser atendidas, sufren. Ese dolor uno lo puede apreciar. A mí me causa pena.
En el complejo existen, a mi juicio, deficiencias inexplicables. El sistema de aguas servidas por años contamina superficialmente el sector. Ninguna autoridad hace nada. Cuando mucho se realiza un trabajo de parche, técnicamente malo y nunca se ha solucionado el problema.
El sistema eléctrico también es pésimo. Si no ha muerto alguien es porque Dios es generoso. Cables superficiales por todas partes. Los focos de iluminación del complejo se cayeron con los primeros vientos fuertes. A la fecha, existen sólo algunos que han sido a medias reparados.
Fiscalización de los pasos no habilitados.
Es cierto que tenemos muchos kilómetros de frontera. Pero si a unos 1.200 metros del complejo usted pudo presenciar, aproximadamente, a las 12.30 horas del día el paso de un bus con capacidad para 25 personas sin ningún control, ¿qué más se puede pensar de todos los otros pasos más lejanos?
Por el sector del pueblo de Cariquima, ubicado a unos 26 kilómetros de Colchane, existe otra ruta hacia Bolivia. Por estos días, salen por ese sector cientos de vehículos y carga diversa hacia Bolivia. Lo preocupante de esto, a mi juicio, es que los bolivianos ingresan hasta el mismo pueblo, sin ningún control, ubicado a 18 kilómetros del hito. Lo mismo ocurría en el pueblo de Pisiga Carpa, ubicado a unos 600 metros al oriente del complejo. De noche, ingresaban camiones, a veces más de 30, sin ningún control. En la actualidad, no sé si esto sigue ocurriendo con la misma frecuencia. Si desea comprobarlo, hay que estar en el terreno, especialmente los días de feria o cualquier fin de semana, preferentemente.
Observo que Carabineros de Chile no tiene los medios para fiscalizar bien. Inclusive, estuvieron un tiempo sin vehículo. Hace más de 20 años, por lo menos, tenían machos para movilizarse.
Detección de droga.
En este campo, el suscrito, en diez años como inspector del SAG, ha tenido la responsabilidad de inspeccionar miles de equipajes, sin ninguna capacitación en la materia. Ha tenido la suerte de detectar y denunciar más del 80 por ciento de la droga que ha sido incautada en el complejo. Ignoro el motivo de Carabineros de Chile que, contando o debiendo contar con equipos modernos para la detección de droga, no revisa los vehículos que ingresan diariamente”.
A continuación, el Senador Espina hizo presente que, más que coordinación entre los distintos servicios, lo que ha apreciado es solidaridad, dado el aislamiento y la circunstancia de que conviven todo el día. Insistió en que no advierte una real coordinación que permita reducir los trámites.
En dicha carencia incide la falta de infraestructura y de un adecuado soporte informático. Hay que aprovechar la tecnología para coordinar las tareas que hoy cumplen separadamente el SAG, Investigaciones, Aduana y Carabineros.
En los pasos fronterizos que visitó -como Chacalluta- no hay un sistema computacional. Lo que hay son fichas y archivadores. El sistema en esos pasos es anacrónico y funciona improvisadamente, se si lo compara con otros recintos aduaneros del país. Peor es aún la situación de los productos que se rigen por el tratado chileno-boliviano, ya que los camiones que los transportan no se pueden abrir, y por ende pueden pasar sin mayores obstáculos ni controlar mercaderías de dudosa licitud.
5) Respuesta del Director Nacional de Aduanas, don Raúl Allard, a la exposición efectuada por el H. Senador don Alberto Espina.
En respuesta a las aseveraciones y críticas formuladas por el Senador Alberto Espina, el señor Allard, en gran medida se remitió a sus intervenciones anteriores, como, asimismo, a la documentación acompañada en su oportunidad, en la que informó a cabalidad acerca de la realidad existente en su servicio y su proyección futura.
Reconoció que Aduanas no tiene oficina en las fronteras, lo que alude a una política que se adoptó hace veinticinco años. Los funcionarios viajan por turnos semanales, lo que ha traído buenos resultados, porque han logrado tener mejores condiciones de vida.
Colchane, en la frontera con Bolivia, tiene una situación especial, en el sentido de que el complejo fronterizo está mal ubicado, porque se hizo a las afueras de la ciudad o pueblo de Colchane, que está a algunos kilómetros de la frontera. En la frontera misma se ha creado un pueblo informal, llamado Pisiga Carpa, y entre ese pueblo y la línea fronteriza no hay aduana. Esto se hizo presente al Ministerio del Interior. En cuanto al caso específico del complejo aduanero de Colchane, se tomó la decisión de asignar 46 millones para el diseño de un nuevo recinto, que se está completando, y a comienzos de este año se invertirán 1.120 millones para su construcción. O sea, hay un problema real y el Estado chileno lo está asumiendo. En cuanto a la coordinación interinstitucional es posible mejorarla. En este sentido, se ha creado, con la coordinación del Ministerio del Interior, un GIA nacional (Grupo de Inteligencia Antinarcóticos) y varios de carácter local, ubicados en los pasos fronterizos más problemáticos. Lo encabeza el Ministerio del Interior y lo integran las dos policías, Aduanas, la Armada y la Fuerza Aérea.
Este año se han invertido 280 millones de pesos en la parte aduanera, ya que la construcción de los complejos mismos es de cargo del Ministerio del Interior. En cuanto a los horarios de atención, Chacalluta atiende las 24 horas.
Carabineros, por su parte, ha confirmado la existencia de patrullajes día y noche en los pasos bajo su jurisdicción. Aduanas no tiene problemas de disponibilidad de vehículos en Colchane y Chacalluta para efectos del cumplimiento de sus tareas.
Respecto del personal, en Chungará y en Colchane trabajan cinco personas por turno semanal, pero cada vez que se produce un “peak” ya sea por una fiesta religiosa, por el verano o cualquier otro motivo, que implica el paso de más camiones o de más buses, refuerzan el turno con una, dos o tres personas.
En consecuencia, no tienen dificultades ni de vehículos ni de personal.
Sobre proyectos de inversión en infraestructura durante el 2004, están contempladas cuatro iniciativas: dos de 40 millones,una de 32 y otra de 76 millones. En total, 188 millones. Se trata de recursos de Aduanas que se invirtieron con el propósito de que el personal trabaje en mejores condiciones.
Se está implementando una política nacional de pasos fronterizos.
Chacalluta, en la frontera con Perú, es una aduana modelo, al igual que el complejo Cardenal Samoré en la X Región.
Actualmente, admitió, ésa no es la realidad de Chungará, pero en un año más se mejorarán las condiciones en que opera ese paso. Se avanza según las necesidades. En todo caso, existe un plan sistemático de inversiones para cubrir los requerimientos de los distintos complejos aduaneros.
Es importante tener en cuenta que todos los países del mundo especifican cuáles son los pasos habilitados, sobre los cuales ejercen control. El ingreso al país por pasos no habilitados es un asunto de responsabilidad de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile. En nuestra frontera se han habilitado 104 pasos. Las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Relaciones Exteriores han señalado que están facultados para habilitar pasos en forma excepcional. En los casos que involucran drogas, ha habido avances fundamentales en materia de coordinación, gracias al aporte de los grupos integrados. Habitualmente trabajan junto al SAG en el control de las mercancías. Investigaciones cumple paralelamente dos funciones: la migratoria, que es permanente, y la esporádica, que consiste en practicar inspecciones en la frontera. La función de Carabineros es más bien de respaldo. Además, Aduanas tiene la facultad de retener a una persona, aunque no de detenerla, y de registrar un lugar, que no es lo mismo que allanarlo. Cuando es necesario llama a Carabineros y, simultáneamente, al fiscal del Ministerio Público.
Si hay una persona retenida, se siguen las instrucciones que da el fiscal competente. En cuanto a los vehículos que incauta Aduanas por algún motivo, se mandan inmediatamente a la dirección regional respectiva. De acuerdo a la ley, tienen que solucionar el problema en 90 días o declarar la especie en presunción de abandono, produciéndose la subasta.
6) Carlos Mella, Jefe de la Unidad de Pasos Fronterizos del Ministerior del Interior. En el Ministerio del Interior existe la Unidad de Pasos Fronterizos, que tiene como función principal servir de apoyo técnico a una comisión nacional, creada durante los gobiernos de los ex Presidentes de la República, Patricio Aylwin y Eduardo Frei, que tiene como misión la facilitación del tránsito en los pasos fronterizos.
Dentro de este contexto existe un ítem que se llama “Para la Administración de Complejos Fronterizos”, que se maneja a nivel de servicio de Gobierno Interior, que cuenta con un presupuesto del orden de los 645 millones de pesos, y que cubre todo lo relacionado con los gastos operacionales de los treinta y dos complejos fronterizos existentes a lo largo del país. Por otro lado, con el objeto de atender algunos requerimientos de orden bilateral, principalmente con Argentina, hay un ítem de inversiones no regionalizable destinado a la construcción, mejoramiento y habilitación de complejos fronterizos.
Es así que se está trabajando en el diseño de los pasos de Pino Hachado, Colchane, Chungará, Jama, Chile Chico, Vergara y Puesco (paso Mamuil Malal), que es el último complejo. En lo que respecta a las obras de mejoramiento de infraestructura, ellas se están realizando en los pasos de Cardenal Samoré, Integración Austral, San Sebastián y Cristo Redentor. Cabe señalar que este último fue proyectado para una determinada cantidad de movimiento. Lamentablemente, su capacidad se ha visto excedida, dada su relevancia en el movimiento de carga a nivel sudamericano, por lo cual se encuentra sometido a obras de importancia para mejorar su infraestructura. Además, se ha hecho una inversión de alrededor de 260 millones de pesos para adaptar su sistema de control a la nueva modalidad de control integrado con Argentina, con lo cual no sólo se busca facilitar el tránsito de personas por las fronteras de los respectivos países, sino hacer eficiente el control migratorio, aduanero y fitozoosanitario. Los complejos arriba mencionados responden a los nuevos requerimientos en materia de droga, seguridad y contrabando, sin que ello implique desconocer la función natural del complejo fronterizo, cual es servir de punto de entrada y salida de las personas, mercaderías y vehículos. Lo que se busca específicamente es dotarlos de la tecnología que permita realizar los controles en forma más fluida, sean de tipo sanitario, fitozoosanitario, aduanero, migratorio o de droga.
De manera complementaria, en algunos complejos, específicamente en Chacalluta y Los Libertadores, se creó la figura del coordinador delegado, a fin de mejorar la coordinación entre los servicios de los complejos fronterizos. También está previsto incorporar estos coordinadores a los pasos de Puesco (Mamuil Malal), en Curarrehue, Pino Hachado, Colchane y, posteriormente, Chungará y Jama -que demorarán un poco más-, Integración Austral y Cardenal Samoré.
En un plano más específico, existe el proyecto de construcción de un nuevo complejo fronterizo en Colchane, con una inversión inicial de 46 millones de pesos (sólo en el diseño), como asimismo en Pino Hachado, por 49 millones; y en Chungará, que demandará una inversión del orden de los 180 ó 190 millones de pesos. Los valores son similares para Jama. Además, se está iniciando la construcción de un nuevo complejo fronterizo en el paso Vergara, en la Séptima Región.
La construcción de nuevos complejos fronterizos responde a la necesidad imperiosa de llevarlos hacia la línea de frontera, con el objeto de aminorar la vulnerabilidad de los controles. Hoy el caso más gráfico en este aspecto es Colchane, y ello explica la prioridad que se le ha asignado. En esa zona la distancia entre el actual complejo y la línea de frontera es de aproximadamente dos kilómetros. Una situación similar ocurre con el paso Chile Chico, donde entre el complejo fronterizo y la línea de frontera existe población chilena que debe circular -por decirlo gráficamente- con pasaporte para visitar a sus familiares que viven en la cuadra siguiente. También cabe mencionar a este respecto el paso Pino Hachado.
Por otra parte, está la necesidad de reubicar algunos complejos para solucionar situaciones donde las distancias no permiten un real control del contrabando y la droga, como es el caso de San Pedro de Atacama, en el paso Jama. Esto explica que ya esté aprobada la idea de iniciar el diseño de un nuevo complejo en el lugar.
Acerca de este último ejemplo, hay que recordar que en San Pedro de Atacama la distancia entre el actual complejo y la línea de frontera es de 160 kilómetros, no habiendo control alguno en esa enorme área. A ello se debe la urgencia de aprobar a la brevedad dicho proyecto, que consulta trasladar el nuevo complejo a unos 25 kilómetros del límite. Lo anterior permitirá resolver la situación del paso Hito Cajón, ubicado en la frontera con Bolivia. Ahí está contemplado realizar una inversión de 300 ó 400 millones de pesos, pero se trata de un estudio que recién se halla en la etapa de prefactibilidad.
Otro lineamiento consiste en ajustar los nuevos complejos fronterizos a los requerimientos de controles integrados, según lo establecido en el tratado firmado con Argentina en 1997 -y que entró en vigencia el 2002-, cuya modalidad de país-entrada, país-sede, doble cabecera, en estos momentos sólo rige en el paso Los Libertadores.
La línea de control integrado de doble cabecera es la modalidad que se está incorporando en todos los diseños de los complejos aduaneros que hay en Argentina y Bolivia. Con este último país ya se suscribió un acuerdo de control integrado, pero aún faltan algunos detalles para su plena entrada en vigencia. También se está trabajando en la creación de organismos que se aboquen a los temas de seguridad y drogas para todos los complejos, a fin de que esos aspectos queden incorporados en la etapa de diseño, para facilitar su posterior ejecución. La razón por la cual se descartó la idea de construir un gran centro de revisión de camiones en Los Libertadores, optándose en cambio por el sector de El Sauce, estriba en la falta de espacio suficiente para habilitar una planicie donde funcione el control.
Por otro lado, precisó que las inversiones en los complejos fronterizos son regionalizables. Se trata, fundamentalmente, de inversiones sectoriales y del Fndr.
Respecto a San Pedro de Atacama, dado que la falta de control es un problema acuciante, existe la intención de trasladar a la brevedad posible el actual complejo, desplazándolo en 4 ó 5 kilómetros. Con ello, se lograría controlar el 90 ó 95 por ciento de la gente que transita por la carretera. Para ello deben hacerse unos ajustes de orden técnico con Aduanas e Investigaciones, de modo que puedan seguir manteniéndose en línea con la información que manejan para el control de entrada y salida de vehículos.
Dando cumplimiento a otra consulta, señaló que se han privilegiado los esfuerzos tendientes al reforzamiento de la calidad del servicio y en el mejoramiento de la situación de los coordinadores delegados, para lo cual se está trabajando con la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, organismo que también ha abordado temas de frontera y que ha ayudado en la elaboración de un programa de mejoramiento de la gestión de los servicios.
Por otro lado, a partir de lo que establece la Declaración Presidencial Conjunta sobre Libre Circulación de Personas, suscrita entre los Presidentes Ricardo Lagos y Néstor Kirchner, se va a dotar de tecnologías a los controles fronterizos, comenzando por el aeropuerto internacional Arturo Merino Benítez y continuando con los pasos fronterizos Los Libertadores, Jama, Cardenal Samoré e Integración Austral. El objetivo es simplificar el tránsito de las personas, a través del conocimiento anticipado de la información correspondiente a quiénes llegarán al otro complejo. Si bien en el caso de Jama se dispondrá de esos antecedentes apenas las personas viajen a Argentina, se sabrá qué vehículo y qué personas ingresarán cuando se encuentren aproximadamente a cuatro kilómetros de San Pedro de Atacama. Por lo tanto, los organismos de seguridad respectivos deberán esperar dos o tres horas para verificar si se desviaron o no de su trayectoria. Si bien es importante la confianza con el otro país, los controles se harán sobre la base de información y se trabajará con lectores de documentos, bajo las últimas recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional, cuya sigla en inglés es Icao.
7) Germán Ibarra, Subprefecto, Jefe de la Brigada Antinarcóticos de la Región Metropolitana. Indicó que a partir del año pasado, se elaboró una estrategia nacional antidrogas, que obligó a modificar la empleada por la Policía de Investigaciones, centrando su accionar en el control de la actividad de las organizaciones criminales con las nuevas técnicas que ofrece la legislación, lo que permitirá tener mejor información sobre cómo y por qué lugares ingresa la droga y cuánta sale.
Es importante señalar que cuando esta policía toma un blanco de investigación, en ese momento lo único que se sabe es que se trata de un narcotraficante. Por lo tanto, al poder monitorear lo que está haciendo, permite determinar con quién comete el delito, el nivel que tiene esa organización, de dónde proviene la droga que maneja, qué destino tiene, cómo ingresa al país y por qué lugar.
Entre esos objetivos, el fundamental se relaciona con la génesis de este servicio de investigar personas. Se ha incluido, también, el tema del micrográfico, utilizando la misma metodología.
El objetivo es disminuir el ingreso de drogas al país. Se nutren de información y la derivan hacia operativos puntuales, de acuerdo con ciertos cánones, en pasos fronterizos.
Para tener una idea de lo que significa el problema de la droga en Chile y no subirle el perfil, cabe señalar que en el contexto sudamericano el problema es similar. Si se tuviera que hacer una comparación, sólo Uruguay tiene un consumo inferior a Chile. En todos los demás países de la región el consumo es mayor.
La droga más consumida y traficada en el país es la marihuana, la cual en un 97 por ciento procede de Paraguay. En la provincia de Amambay existen cinco mil hectáreas de cultivo, en una zona virgen. Las posibilidades de la autoridad paraguaya de controlar esta situación son nulas, debido a los altos niveles de corrupción e ineficacia de sus servicios.
Investigaciones está trabajando en ese aspecto, aprovechando el inicio de un proyecto auspiciado por Estados Unidos, que está formando una fuerza digna de confiar, con la cual se trabajará directamente.
Las estimaciones de todos los servicios de la región determinan que en Amambay se producen dos toneladas por hectárea dos veces al año, es decir, cuatro toneladas anuales. Entonces, las cinco mil hectáreas producen, aproximadamente, veinte mil toneladas anuales, lo que constituye una cantidad impresionante, a lo que suma la ninguna capacidad de la autoridad para combatir ese flagelo.
Las estimaciones de tráfico internacional desde ese lugar de producción hacia el territorio brasileño es de 600 toneladas y de 300 hacia Argentina. Las propias autoridades argentinas señalan que, al menos, 30 toneladas están destinadas a nuestro país. Son sólo estimaciones, pues es muy difícil tener cifras exactas.
El nivel de incautación de marihuana es de alrededor de 4,6 toneladas, habiéndose determinado que el 79,9 por ciento de la incautada en 2003 ingresó por el paso Los Libertadores; el 5,7 por ciento por San Pedro de Atacama y el 4,5 por ciento por Osorno.
También preocupa a la Policía de Investigaciones lo relativo a los controles integrados, para lo cual se ha seguido la modalidad de coordinarse y visitar aquellos países con los cuales se necesita trabajar directamente. En este momento se están llevando a cabo pasantías con funcionarios paraguayos en nuestro país y chilenos en Paraguay, con la consigna común de combatir en mejor forma el tema de la marihuana. Esta experiencia está en plena operación y que, además, adoptó la Policía Federal de Brasil, que también tiene enlaces con Paraguay. Incluso nuestro país contribuye a financiar algunos operativos de erradicación en la propia selva, programa que es de toda la región.
El tema de la marihuana es un gran problema, porque no es una droga que llega desde Estados Unidos. Por tratarse de un asunto que le es ajeno, debe ser combatido y coordinado por aquéllos que están involucrados en él.
Respecto de la cocaína, se han experimentado algunos cambios durante el último tiempo. Si se analizan las importaciones realizadas durante el año pasado y el primer semestre de este año, se observa cada día más la utilización de puertos brasileños. Esa tendencia ha sido observada por las policías de toda la región. Prueba de ello es el grupo especial de la policía peruana que actúa en la zona, entrenado y auspiciado por Estados Unidos, en la medida que Tacna se ha transformado en un centro de gestión y de acopio de esta droga.
Un gran número de narcotraficantes, requeridos por la justicia europea, americana y sudamericana, operan en Capitán Bado, Paraguay, motivo suficiente para que Estados Unidos apoye este proyecto, porque así, entre otras cosas, controla una ruta de abastecimiento de cocaína, específicamente a Europa.
Lo complejo del tema se debe a la ubicación geográfica de Chile, que pese a tener límites fronterizos con dos países productores de drogas, siempre había estado más protegido, puesto que las rutas, generalmente, eran hacia el norte. Ahora se observa el señalado gran cambio, en el sentido que el tráfico se realiza a través de puertos brasileños y paraguayos, con lo que Chile ha tomado una mayor importancia en el tema. De hecho, los dos grandes cargamentos incautados en el curso del año 2004 tenían como destino Europa. El primero era de una tonelada y cien kilos y, el segundo de mil trescientos kilos.
Perú y Bolivia, que son países productores de drogas, se han transformado en vías de tránsito debido a este cambio de rutas. Por lo tanto, en los dos casos mencionados se ha utilizado droga de procedencia de la guerrilla colombiana que está abasteciendo dicha ruta. Existen algunos blancos que se investigan en Paraguay, porque se ha establecido que son abastecedores de armas para la aludida guerrilla. Por un lado, es todo un juego de abastecer armas y, por el otro, controlar la droga. Por eso, se está trabajando en fortalecer el accionar de todos los servicios en ciertos pasos fronterizos del país.
También se ha creado un grupo integrado por oficiales de inteligencia de todos los servicios chilenos, quienes se encargan de aglutinar información y actuar en ciertos operativos. Se acaba de realizar uno en el norte, oportunidad que sirvió para ver su comportamiento y para corregir algunos problemas de coordinación que pudieran haberse producido. El anhelo existe presentado un proyecto al respecto- es constituir real y seriamente una fuerza de tarea. O sea, poner un grupo a trabajar específicamente sobre la base de este objetivo y dotarlo de elementos técnicos. En el fondo, dar atribuciones a los diferentes servicios para cumplir este objetivo, evitando una falla de coordinación que se pudiese presentar en algún lugar. No se puede olvidar que la lucha contra el narcotráfico presenta dos frentes. Primero, aquello que concierne al abastecimiento del mercado interno, lo que se estudia como un fenómeno aparte. Se trata de organizaciones que, lamentablemente, crecen y se extienden a lo largo del país, y que ven como un muy buen negocio el abastecimiento de drogas para los consumidores nacionales. Hay organizaciones que se dedican exclusivamente a eso: a abastecer el mercado interno.
El otro frente se relaciona con la acción de organizaciones internacionales en materia de narcotráfico, que abastecen otros mercados, de países realmente consumidores en gran escala. El mercado pujante en este momento es Europa. Dichas organizaciones utilizan los territorios que sean necesarios para llegar a su destino, y aprovechan las condiciones que aquéllos puedan tener.
Los decomisos más grandes que se han hecho en el último tiempo responden al segundo expediente mencionado: a organizaciones internacionales que operan en algún lugar del país, aprovechando ciertas condiciones que ofrece éste para transitar a través de su territorio. Por lo general, en las investigaciones relacionadas con el primer tipo de organizaciones, se manejan todas las variables: se conoce exactamente quién es el distribuidor, a qué lugar llega la droga y cómo la distribuye, con la ventaja que significa contar, ahora, con la vigilancia electrónica y la posibilidad de escuchar conversaciones telefónicas. Sólo se necesita tiempo para determinar exactamente cómo operan las organizaciones nacionales.
Distinto es lo que ocurre en el caso de las organizaciones de carácter internacional, porque se instalan muy fácilmente, operan en el lugar seleccionado y después se van. Entonces, muchas veces ocurren casos como el de un colombiano que vino a operar al punto seleccionado y se asoció en forma transitoria con un chileno para establecer una empresa de fachada cuya existencia duró mientras pasó el cargamento.
En general, se opera de esa forma: se crea una empresa de importaciones y exportaciones, lo que es tan fácil de realizar como ir a una notaría con un chileno a fin de constituirla; luego, al contar con la escritura, puede obtenerse el rut y operar. Después, cuando se lleva a cabo la diligencia para capturarlos, ninguno de los partícipes está acá, porque a esas alturas los verdaderos responsables se encuentran muy lejos de Chile.
Por lo tanto, la contribución que Investigaciones puede hacer en este aspecto es fortalecer el trabajo en lo que dice relación con el problema del narcotráfico en el mundo. Toda la información que se logra recabar al respecto se remite a determinar los destinos dónde se encuentran estas organizaciones.
La afirmación de que se haya trasladado el negocio de los embarques de droga a los puertos brasileños pone al país en una situación de mayor debilidad o exposición al tráfico, según señalara con anterioridad, y se fundamenta en el hecho de que hay muchas interceptaciones de comunicaciones telefónicas de miembros de esas organizaciones con narcotraficantes brasileños, que así lo demuestran.
La causa de lo indicado podría estar en que para el importador brasileño le resulta muy fácil trasladar drogas. Además, está la circunstancia de la gran cantidad de buques que zarpan desde esos puertos.
A una consulta acerca de las dificultades de coordinación que aún subsisten en los pasos fronterizos, indicó el señor Ibarra que las mayores dificultades se han producido con el Servicio Nacional de Aduanas, fundamentalmente por una interpretación que se hacía respecto de la competencia en la zona primaria, planteamiento que hacían las policías, en el sentido de que éstas tienen atribuciones en todo el territorio nacional.
La dificultad se produce con los funcionarios en los pasos fronterizos porque existe la creencia de que son atribuciones exclusivas y excluyentes del personal de Aduanas. Por lo tanto, ese único hecho producía quiebres.
Desde la fecha en que la superioridad de la Policía de Investigaciones realizó la primera visita a esta Comisión, se ha trabajado en el tema. Incluso, se han reunido los respectivos directores, se ha redactado un protocolo de acuerdo y se han tratado de solucionar estas dificultades en los propios pasos fronterizos.
Declaró que le agradaba la propuesta en cuanto a fortalecer las atribuciones del delegado, toda vez que podría ser la solución a los problemas de celo en los niveles operativos o a la mala interpretación de lo que debiera ser el trabajo en los pasos fronterizos.
Por otra parte, en materia de coordinación de funciones, señaló que existen dos escenarios distintos. Uno, antes de la nueva reforma procesal penal y, el otro, después de ésta. La duda acerca de quién tiene más atribuciones en un lugar específico, era bastante más evidente antes de la reforma procesal penal. Esto se ha ido corrigiendo a partir de la aparición de los fiscales, porque ahora el que decide qué se hace después de la incautación es el fiscal. Eso no significa que el problema haya sido superado del todo. Por eso se han realizado reuniones de coordinación en los servicios, a fin de corregir el problema a futuro, como ya lo señalara. La manipulación de la droga -situación que ocurría antes- también era un problema grave, porque con ello se extinguía la posibilidad de llegar hasta los destinatarios de la misma. Eso último sería posible si después de la detención de la persona que transporta la droga, ésta estuviera dispuesta, en virtud de la delación compensada, a cooperar para llegar a los destinatarios. Pero con el hecho de manipular la droga antes, esa posibilidad se extinguía. Ése es uno de los temas que se ha estado tratando de corregir, y que también se subsana en virtud de la diferencia que existe en la cadena de custodia de la prueba que requiere el actual sistema. Ahora, en lo relativo al mismo tema -de mayor o menor coordinación entre los servicios- indicó que el formulario fue otra de las mayores fuentes de problema. Se trata de un formulario de entrega de la droga incautada a las policías. No había dificultad cuando la incautación era efectuada por la propia aduana. Todo el mundo estaba dispuesto a aceptar que eso era parte del procedimiento. El conflicto se producía cuando un servicio iba a efectuar una incautación en el mismo lugar en que habitualmente lo hacía la aduana, porque debía someterse a la exigencia de llenar un formulario. Esa situación originó muchos conflictos en varios pasos fronterizos, pero en este instante están solucionados.
En relación a la consulta acerca de qué porcentaje se incauta de la droga que ingresa al país, afirmó no tener cómo saberse. Sin embargo, en el tema de la cocaína hay ciertos parámetros, ya que las zonas de cultivo se miden en forma satelital, lo mismo que las estimaciones de producción. Aproximadamente, hay unas 825 toneladas métricas que se producen de esta droga y está muy claro cuánto se incauta: el 38 por ciento de la cocaína que se produce. No obstante, esa apreciación es de orden general, porque no hay criterios de eficacia ni de eficiencia.
El tema de la marihuana es mucho más complejo, porque ni siquiera se puede determinar cuánta exactamente sale del territorio nacional. Sólo se puede medir la que ingresa y por dónde.
Respecto de la posibilidad de hacer una revisión total de la carga, señaló parecerle imposible, aunque todos los servicios se coordinaran en tal sentido. De hecho, si fuera así, no entraría droga a Estados Unidos, país que tiene los mejores controles.
La solución va por la vía de perfilar mejor, esto es, poner a disposición de quienes deben establecer los perfiles de riesgo no sólo la información que pueda generar el servicio de Aduanas, sino también la que puedan producir todas las fuerzas que intervienen en este proceso. Con ello se fortalece la idea de trabajar con el concepto de fuerza-tarea en estos objetivos y lugares específicos, de manera de compartir toda la información que generan los servicios. Sin duda, el control puede mejorarse pero no significa que va a cesar todo el ingreso de droga mediante ese mecanismo.
V. CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES.
A) Aprobadas por la Comisión.
Sobre la base de los múltiples antecedentes a los cuales se hizo referencia en este informe, la Comisión fijó un plazo para que sus integrantes hicieran llegar a la Secretaría sus propuestas de conclusiones. Luego de analizar los aportes recibidos, determinó adoptar como texto de debate y votación los documentos presentados separadamente por los H. Diputados señores José Antonio Galilea (Presidente) y Jorge Burgos, sin perjuicio de lo que se indicará en el párrafo siguiente. Ambos estructuraron sus ponencias sobre la base de cinco capítulos, en los cuales, a juicio de la Comisión, se encuentran comprendidos cada uno de los cargos formulados en su oportunidad por la Comisión de Agricultura, a saber: 1) Infraestructura; 2) Vigilancia Fronteriza; 3) Control de Ingreso de Mercaderías; 4) Clasificación Aduanera de Ciertas Mezclas de Azúcar, y 5) Coordinación entre Servicios para el Control de Drogas.
1) Infraestructura.
Sirvió de base en esta materia un texto redactado conjuntamente por los H. Diputados antes individualizados, que presentaron con posterioridad a las conclusiones y proposiciones que entregaran individualmente, según se explicó más arriba. El texto en cuestión, que sustituye íntegramente los documentos aludidos, fue aprobado por asentimiento unánime y dice así:
“Consideraciones Generales
Esta Comisión conoció los antecedentes aportados por la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural respecto de las condiciones en que se encuentra la infraestructura y en la que opera el personal de los diversos servicios públicos del “Complejo Aduanero” ubicado en la ciudad de Los Andes. La inoperancia por largo tiempo de una plaza de pesaje por el robo del equipo computacional, funcionamiento de los servicios en un recinto sin cierre perimetral, falta de iluminación adecuada, malas condiciones de casetas de control, señalética en malas condiciones o simplemente inexistentes, carencia de vigilancia frente a evidentes problemas de seguridad en el lugar, estado de los servicios sanitarios y lugares de espera, patio de tierra, etc., indiscutiblemente no se condicen con las condiciones que debe tener el principal complejo fronterizo terrestre del país. Lo anterior no sólo impide un adecuado cumplimiento de las funciones que allí realizan Aduanas, Investigaciones, SAG y Servicio de Salud, sino que además determina que sus funcionarios trabajen en un ambiente y situación completamente inapropiados. Prueba de esto último es el hecho de que, como consecuencia de un sumario sanitario iniciado en diciembre del 2003 por el Servicio de Salud de Aconcagua, por existir focos de insalubridad en el recinto destinado al aparcamiento de camiones, generado por residuos de diferentes tipos y por descargas de aguas servidas a un canal, se aplicó una sanción de amonestación a la aduana de Los Andes y, luego, una multa de 3UTM por no corregir esas falencias.
1.Con motivo de la denuncia aludida y la conformación de esta Comisión Investigadora, el servicio de Aduanas realizó una serie de mejoras en materia de infraestructura, fundamentalmente consistentes en lo siguiente:
i)Cierre perimetral (instalación de panderetas nuevas, reposición, reparación y pinta-do).
ii)Construcción de terraplén y franja de seguridad. iii) Ampliación y reparación de Plaza de Pesaje, adquisición del equipo computacional y reacondicionamiento de la caseta para el funcionamiento del sistema.
iv)Colocación de alambres de púas sobre panderetas.
v)Reparación de casetas del control de acceso y salida de camiones.
vi)Reparación de mallas metálicas.
vii)Señalética con letreros tipo vialidad caminera. viii) Limpieza y retiro de malezas. ix) Reforzamiento del personal de seguridad con la adición de guardias con vigilancia las 24 horas del día, incluyendo domingos y festivos.
x)Readecuación del sistema de iluminación de patios y almacenes y un levantamiento de obras adicionales.
xi)Mejoramiento en el sistema sanitario.
2.La Comisión expresa su satisfacción por la pronta determinación del Servicio de Aduanas de realizar estas inversiones mientras se ejecuta el proyecto y entra en operaciones el nuevo puerto terrestre El Sauce, que sustituirá al actualmente existente en Los Andes, y que contará con gran capacidad y tecnología. Según Aduanas, este puerto vendrá a solucionar todos los problemas presentados actualmente. El proyecto recientemente se licitó al Consorcio Azvi Chile S.A., de capitales españoles, y tendrá un costo aproximado de US$ 10 millones, debiendo quedar operativo durante el año 2006.
3.Fruto de los testimonios aportados, la Comisión concluye que condiciones de infraestructura como las observadas en Los Antes existen en otros complejos fronterizos del país, razón por la cual manifiesta su preocupación en orden a que resulta imperioso que mejoras similares se concreten en el más breve plazo. Desde luego las condiciones en que operan los pasos de Chacalluta, Colchane y otros del norte del país que no cuentan con turnos las 24 horas del día y equipos computacionales operativos. Igual preocupación se debe tener con las condiciones de trabajo y cantidad de funcionarios que operan en ellos.
4.De los antecedentes recibidos esta Comisión concluye que el personal de los complejos trabaja, en términos generales, en difíciles condiciones, situación a la que no escapa su infraestructura, lo cual fue ratificado por el Director Nacional de Aduanas. Este último señaló que ha solicitado al Ministerio de Hacienda, para los años 2005-2008, un aumento del presupuesto de 2.5% para financiar inversiones y gastos de operación, el cual, a juicio de la Comisión, puede resultar insuficiente, para contar con aduanas a la altura de los requerimientos del país, cada vez más incorporado en el comercio internacional. La instalación de escáneres en algunas aduanas, si bien es un paso positivo, debe constituir un elemento tecnológico generalizado.
Sugerencias
Es de vital importancia que el pesaje se incorpore como parte de la rutina de internación de todas las mercancías que ingresan al país, mediante la instalación de plazas modernas y eficientes, conectadas directamente a los terminales de computación del Servicio de Aduanas. Con lo anterior, se permitiría fiscalizar de inmediato que el peso indicado esté acorde con la documentación de las mercancías transportadas. Ello, con el objeto de evitar el contrabando en perjuicio de los productores nacionales y del país.
Algunos de los países con los que Chile tiene intercambio comercial, disponen de cuotas, total o parcialmente, liberadas de derechos de aduana. Esto exige disponer de información oportuna y fidedigna para establecer el cumplimiento de aquéllas y la situación arancelaria de los volúmenes que las excedan. Lo anterior debe obligar a Aduanas a disponer de sistemas informáticos en línea para asegurar el debido resguardo del interés fiscal y garantizar la transparencia y la competencia leal en el mercado a los productores chilenos.
No obstante que la modernización de la Aduana de Los Andes se verificará una vez que el Estado habilite el complejo fronterizo de control en el lugar denominado “El Sauce”, cuyo plazo de construcción se estima en 5 años, debe instalarse, a la brevedad, una plaza de pesaje fija o portátil ubicada en el mismo paso fronterizo de Los Libertadores, cuya función deberá ser certificar en el lugar de ingreso el peso real de las mercancías para los efectos tributarios, a fin de que no quede duda en esta materia, sin perjuicio de que el Servicio de Aduanas las pueda aforar documental y sanitariamente conforme a sus procedimientos en el puerto terrestre. Con lo anterior, se busca evitar el contrabando de mercancías, la evasión de impuestos, el ingreso de sustancias ilícitas y el traslado de carga.”.
2) Vigilancia Fronteriza
Se aprobaron por asentimiento unánime las consideraciones y conclusiones del señor Burgos, y que dicen textualmente:
“Consideraciones Generales
En primer lugar, se debe señalar que la vigilancia fronteriza le corresponde constitucionalmente a Carabineros de Chile y la función de control de migración a la Policía de Investigaciones, a través de la Jefatura Nacional de Extranjería y Policía Internacional. En este sentido, las facultades del Servicio de Aduanas se encuentran definidas en el Art. 1º de la Ordenanza de Aduanas y en la respectiva Ley Orgánica del Servicio, la cual le encomienda la función de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República. Para dar cumplimiento a tales funciones, la ley le entrega al servicio un conjunto de atribuciones sobre las personas, cargas y medios de transporte. El ejercicio de tales facultades constituye lo que se conoce como potestad aduanera.
1.La ley contempla que los funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, para aquellas zonas primarias de jurisdicción, estén investidos de las siguientes facultades:
i) Adoptar y disponer las medidas que estime conveniente para asegurarse de la exactitud de las operaciones que deba practicar. ii) Examinar y registrar naves, aeronaves, trenes, vehículos, personas, animales, bultos, cajas, embalaje o cualquier envase en que pueda suponer que haya mercancías introducidas al territorio nacional o que se intenten introducir o extraer de éste con infracción de la legislación aduanera. iii) Dar alarma a la nave, aeronave, vehículo o persona que vaya en camino y retenerla para el efecto de un examen y registro. iv) Hacer detener personas que aparezcan como presuntos responsables de delito aduanero.
Con relación a lo anterior, el Informe Ejecutivo entregado por la Policía de Investigaciones de Chile a la Comisión Investigadora, contiene algunas consideraciones que, junto con el análisis de esta Comisión, indica que de acuerdo a dichos antecedentes existirían dos situaciones que deberían ser estudiadas, con el fin de generar condiciones más eficientes para la gestión eficaz de esta policía. La primera, dice relación con el desarrollo de operativos de prevención y control de los delitos medioambientales (movimiento internacional de desechos peligrosos). La segunda, relativa a las facultades operativas en terreno (zona primaria) y la duplicación de esfuerzos y medios.
2.La Comisión manifestó a la vez su preocupación, en relación con la vigilancia fronteriza, en especial con la frontera del norte del país. Efectivamente en algunos lugares de aquella zona las condiciones geográficas permiten que personas y vehículos utilicen pasos informales para transitar entre un país y otro, eludiendo los controles e inspecciones de los diversos servicios. La existencia de accidentes geográficos y la topografía de la zona hacen evidente un alto riesgo de que ingresen a nuestro país sustancias prohibidas o contrabando, lo cual podría poner en peligro el patrimonio fito y zoosanitario del país. Destacamos las inversiones de reubicación de las instalaciones aduaneras, que en algunos pasos se están haciendo o se proyecta efectuar; sin embargo, estimamos que es necesario incrementar de modo significativo esa inversión, así como acelerar su concreción. De igual modo y dadas las condiciones geográficas de la zona norte en particular, pero de nuestras fronteras en general, un aumento en la vigilancia de la línea fronteriza por parte de Carabineros se hace urgente. Para ello se requieren más personal, mejores condiciones de trabajo y elementos tales como vehículos y comunicaciones adecuadas.
Sugerencias
Formar un comité intersectorial entre los servicios involucrados en el control de nuestras fronteras, con el propósito de maximizar los recursos existentes y coordinar la adecuada labor de sus funciones.
Aumentar la vigilancia en las fronteras con mayor personal y dotarlo de los elementos necesarios para el cumplimiento de dicha tarea.
Incrementar, en la medida de las disponibilidades presupuestarias, las inversiones en infraestructura y recursos tecnológicos en todos los complejos aduaneros.”.
3) Control de Ingreso de Mercaderías
A este respecto, la Comisión respaldó por asentimiento unánime la proposición del H. diputado Jorge Burgos, que se reproduce, con algunas adiciones que se especifican en cursiva en su lugar, extraídas del documento preparado por el señor Galilea, don José Antonio, y aprobadas por el quórum que se indica entre paréntesis:
“Consideraciones Generales
El control de ingreso de las mercancías le corresponde, por mandato expreso de la ley, al Servicio de Aduanas, sin perjuicio que otros organismos, como por ejemplo el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el cual está presente en 54 controles fronterizos a lo largo de todo el país, tienen que ver en esta materia con determinadas mercancías al país, incluyendo el Complejo Los Libertadores.
1.La función principal que el SAG desarrolla en los controles fronterizos es la de velar por la “mantención del patrimonio fito y zoosanitario del país”. Por este motivo debe revisar y fiscalizar el 100% de los medios de transporte que ingresan a Chile.
Esta acción se realiza una vez que el pasajero o usuario ha realizado los trámites de migración y, por lo tanto, está legalmente en el país.
Los medios de transporte que ingresan por los controles fronterizos terrestres se pueden diferenciar en tres tipos: automóviles particulares, medios de transporte de pasajeros públicos y camiones de carga.
En el recinto de la aduana de Los Andes, los camiones de interés para el Ministerio de Agricultura, son aquéllos que contienen cargas normadas y que para su ingreso requieren del visto bueno del Servicio Agrícola y Ganadero, para lo cual deben presentar ante el SAG toda la documentación que ampare la partida de la mercancía a ingresar y ser sometido a los procedimientos establecidos por las diferentes disposiciones legales que autorizan el ingreso de productos de origen animal o vegetal al país. Para esto, el interesado o su agente de aduana presenta en las oficinas del SAG la siguiente documentación:
i.Certificado de Destinación Aduanera(CDA).
ii.Manifiesto de Carga(MIC). iii. Facturas. iv. Certificados Fitosanitarios o Sanitarios, según se requiera. v. Certificados de Análisis, en caso de ser necesario.
vi. Certificado de Tratamiento, si corresponde.
Una vez entregada esta documentación, se verifica que no falte ningún antecedente y se procede a registrar y numerar la operación.
La documentación que se debe entregar dependerá de los productos de internación de interés agrícola que se desea ingresar al país, los cuales se pueden clasificar en dos grandes grupos: los agrícolas propiamente tales y los pecuarios.
2.El Servicio de Salud, en general, realiza la tramitación de los Certificados de destinación aduanera (CDA) y autorizaciones de uso y consumo de alimentos, sustancias tóxicas, fármacos y otros productos regulados por la ley Nº 18.164.
3.Entre las denuncias que se formularon ante la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural y que fueron consignadas en el Proyecto de Acuerdo aprobado por la Sala, no sólo se encontraban aquéllas que decían relación con las condiciones de infraestructura del Complejo Aduanero de Los Andes, analizado precedentemente, sino también con los controles e inspecciones de que son objeto las mercaderías, tanto física como documental, y los medios de transporte en los cuales se movilizan, entre los que cabe mencionar:
i.La inspección de no más de 100 camiones diarios de un promedio de 500 que utili-zan el paso Los Libertadores.
ii.El aviso anticipado al transportista y al exportador que su camión y mercadería se-rán objeto de inspección.
iii.La falta de personal para atender la alta demanda de trabajo que exige el cada vez más creciente tráfico.
i) Sobre el primero de estos aspectos se ilustró a la Comisión de los procedimientos utilizados, tanto por personal del Servicio de Aduanas como del Servicio Agrícola y Ganadero.
Aduanas indicó que cumple con su función fiscalizadora al revisar documentalmente el 100% de los vehículos y camiones que ingresan al país y fiscalizando, a través de aforos físicos o revisiones en terreno de manera aleatoria y sin aviso previo, utilizando una matriz de gestión de riesgo, todo ello con el fin de poder resguardar un adecuado equilibrio entre la fiscalización y la facilitación del comercio.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante destacar que todas aquellas operaciones que por su naturaleza no fueron seleccionadas para inspecciones físicas o revisiones documentales en línea, bajo los perfiles de riesgo, no quedan por ello liberadas de ser fiscalizadas, ya que el Servicio Nacional de Aduanas tiene un plazo de hasta 3 años para realizar acciones de fiscalización a posteriori.
El SAG, por su parte, señaló que su repartición revisa también el 100% de la carga silvoagropecuaria (productos de origen vegetal y animal); no obstante, precisó que no se trata de una acción rutinaria debido a la cantidad de camiones que ingresa. Agregó que se inspecciona el 100% de las cabinas de camiones, buses y automóviles, como, asimismo, las valijas, en conjunto con Aduanas. ii) En relación al aviso anticipado al transportista y al exportador que su carga será inspeccionada, Aduanas lo aclaró. En efecto, se explicó que este procedimiento obedece al trámite anticipado de declaraciones y no debe ser confundido con un aviso anticipado de que la carga y vehículo serán sujetos de revisión. Este malentendido fue considerado legítimo por el Director de Aduanas, sobre la base de la información entregada, al punto que el procedimiento ya no está en aplicación, justamente porque provoca errores de interpretación.
iii) Respecto de la falta de personal, la Comisión aprecia que ésta es una circunstancia que afecta a la generalidad de los servicios que cumplen funciones en los pasos fronterizos, incluyendo al Servicio de Aduanas. Resulta preocupante observar que el comercio internacional crece en desproporción al personal que fiscaliza, inspecciona y revisa las mercaderías que, especialmente, ingresan al país. Si a este desbalance sumamos las malas condiciones y limitaciones de la infraestructura y la falta de tecnología, sólo queda concluir que independiente del esfuerzo que el actual personal ponga en el ejercicio de sus funciones, las obligaciones los sobrepasan y aumentan las limitaciones en la fiscalización y con ello los riesgos.
De igual modo, la incorporación de tecnologías como escáneres, censores detectores de droga, romanas, sistemas informáticos y de comunicaciones y otros, harían mucho más eficientes los controles y fiscalizaciones efectuadas por Aduanas.
El Director Nacional de este último servicio hizo presente que el desarrollo de los procesos de fiscalización aduanera en nuestro país se ha efectuado tomando como base las normativas emanadas de entidades internacionales, tales como la Organización Mundial del Comercio y la Organización Mundial de Aduanas, y tienden, conforme a los principios reseñados, a la implementación de procedimientos no invasivos, aplicando la regla de la buena fe en los controles aduaneros, sin que esto signifique o conlleve una falta de acuciosidad en las labores de control y fiscalización.
Finalmente, sobre el personal, en particular de Aduanas, resulta necesario aclarar que el término “irregularidades” no ha sido utilizado ni por esta Comisión ni por los redactores del Proyecto de Acuerdo en un sentido que signifique falta de probidad o corrupción, sino estrictamente para definir ciertos procedimientos, insuficiencia de los aforos físicos, clasificación arancelaria de ciertas mercaderías, ausencia de elementos tecnológicos, condiciones de trabajo y, en general, las circunstancias que llamaron la atención de los impulsores de esta investigación. (Aprobada por unanimidad).
4. Un comentario especial merece el ingreso de carnes, en particular de bovinos, provenientes de países del Mercosur y que ha sido motivo de preocupación de ganaderos nacionales. Sin perjuicio de las condiciones en que se efectúa la revisión física de la carne en la aduana de Los Andes, siendo dicho producto equivalente al 50% de la carga total que ingresa por esa oficina y que, fruto de las inversiones efectuadas por el Servicio, en particular en infraestructura, presumimos han cambiado, el problema más bien parece estar en la certificación de las carnes en su origen. En efecto, el SAG verifica que la carne provenga de mataderos y plantas autorizadas, junto con la correspondiente certificación, timbres y rotulado. Por tal razón, el ingreso de carnes que no cumplan con la clasificación indicada en los documentos y empaques, no es un problema que pueda detectarse en la inspección que se efectúa en las aduanas, sino que claramente se encuentra en el cumplimiento de las normas en el país de origen.
Sobre este particular, sin embargo, hacemos presente que aspectos como mayor rigurosidad en el pesaje de los camiones y la información a los productores chilenos en relación al uso de las cuotas otorgadas a diversos países, contribuirá a despejar las dudas respecto del tratamiento que se da a este tipo de carga en las aduanas y permitirá fijar la atención en la clasificación en origen. Lo anterior no sólo tiene importancia para una transparente y leal competencia y funcionamiento del mercado, sino también para seguridad de los consumidores nacionales. (Aprobada por 8 votos a favor y 4 en contra).
Sugerencias
-Mejorar las medidas que actualmente operan en el control y fiscalización de la carga, de forma de hacer extensivos sus procedimientos aleatorios, logrando de esta manera un mejor control y que la labor fiscalizadora pase inadvertida.
-Se sugiere tratar de incrementar la inversión en elementos tecnológicos que permitan prevenir la perpetración de ilícitos, así como también la instalación de equipos computacionales y de comunicaciones en todos los complejos aduaneros.
-Propender, de forma gradual, al pesaje de la totalidad de los camiones y, en el caso del ingreso de carne, mejorar la información respecto del uso de cuotas y revisar los procedimientos con arreglo a los cuales se fiscaliza su certificación en origen.
Clasificación Aduanera de ciertas mezclas de azúcar
En esta materia la Comisión aprobó, por 6 votos a favor y 4 en contra, la siguiente propuesta del H. Diputado José Antonio Galilea, debiendo consignarse que a ella se le introdujeron adecuaciones meramente formales.
“Consideraciones Generales
La Comisión, en uso de sus facultades y en cumplimiento del amplio encargo que recibió, también investigó situaciones que tienen su núcleo en el Servicio Nacional de Aduanas y a cuyo respecto se han venido sucediendo múltiples denuncias y reclamos de diversos sectores.
Uno de estos puntos radica en la aplicación que el Servicio ha hecho de la ley de bandas de precios (Nº 19.897) y de las políticas públicas vinculadas a este asunto. Así, por ejemplo, hemos constatado la reiterada reclamación de los sectores agrícolas e industriales de que este servicio público ha venido haciendo, una aplicación impropia y errónea de la legislación en lo concerniente a las denominadas mezclas de azúcar.
La Comisión recibió múltiples antecedentes -tanto del Consorcio Agrícola del Sur (CAS) como de Empresas Iansa, Asiva y de la propia Aduana- respecto de estos temas, pero particularmente de aquellos relacionados con el problema de las mezclas de azúcar con adición de cacao o con gelatina.
Los sectores afectados por el criterio utilizado por el Servicio Nacional de Aduanas realizaron una extensa presentación acerca del por qué, en su concepto, el Director de este Servicio está dejando de cumplir con la legislación atinente al no clasificar mezclas con un contenido de azúcar de entre 98% y 99% y del 1% y 2% de cacao o de gelatina, en su caso, en la partida 17.01 del Arancel y, por ende, sujeta al sistema de bandas de precios, como ya ocurre con prácticamente todas las demás mezclas semejantes.
Para la Comisión es necesario recordar que la ley Nº 19.897 fue consensuada entre todos los sectores interesados, públicos y privados, con no pequeñas dificultades y cuyas finalidades fueron, en esencia, además de modernizar y hacer más predecible y transparente el sistema de bandas de precios, las siguientes:
i.Terminar con la elusión que significaba el ingreso de mezclas de azúcar disfrazadas de “preparaciones alimenticias”, incluyendo expresamente las de azúcar con cacao, de lo cual se dejó una clara constancia durante la tramitación de la ley en el Senado (Comisión de Agricultura);
ii.Se hizo todavía más explícita la Regla General de Interpretación 3 b) del Arancel; iii. Se aumentó considerablemente el contingente arancelario de 60 mil a 105 mil toneladas anuales, incluyendo la posibilidad de importar una cuota significativa de esas mezclas de azúcar;
iv.Se destinó a uso exclusivamente industrial el contingente en su integridad;
v.Se estableció la posibilidad de recurrir a un procedimiento administrativo para el caso que el afectado por una clasificación arancelaria disintiere de ella e, incluso,
vi.Se incorporó una presunción, simplemente legal, destinada a facilitar las clasificacio-nes arancelarias de este tipo de mezclas (sobre el 65% de azúcar en peso seco en una mezcla se presume que debe clasificarse en la partida 17.01)
La clasificación de este tipo de mezclas necesariamente debía hacerse en la partida 17.01, por la aplicación de las Reglas Generales de Interpretación (RGI) del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, recogidas por nuestro Arancel Aduanero, sea por invocación de las RGI Nos 1; 2 b) o 3 b), según el caso. Esta última, consagrada claramente por el inciso primero del artículo 2° de la ley Nº 19.897, dispone que para clasificar este tipo de mercancías se estará a aquel componente de la mezcla que le confiera el carácter esencial.
Los factores que el Sistema Armonizado recomienda examinar -con el objeto de determinar qué componente es el que le confiere el carácter esencial a la mezcla- son el valor, el peso, el volumen y la función o importancia. Ellos deben ser ponderados por quien está llamado a clasificar y, en este caso, cualquiera sea el factor considerado, es evidente que todos ellos revelan claramente que es el azúcar ese esencial elemento. La Aduana, de un modo que no es posible entender, estima que ella no está autorizada para examinar qué función están llamadas a cumplir estas mezclas, probablemente porque confunde la función de la mercancía con el uso que eventualmente, en definitiva, se le dé.
Como se dirá más adelante, uno de los factores a considerar para determinar si una mezcla como las indicadas debe clasificarse o no en la partida 17.01 o en otra, está dado por el rol que dichas mezclas están llamadas realmente a cumplir. Así, si una tal mezcla sólo se crea o inventa con la finalidad de eludir el sistema de bandas de precios y no es empleada del mismo modo en que se importó o ella no constituye una genuina preparación alimenticia, porque su verdadera función no es otra que azucarar, es obvio que tal elusión no debe ser permitida, con tanta mayor razón después de dictada la ley Nº 19.897.
La Comisión conoció de un estudio en el que, analizados diversos productos que emplean estas mezclas, en ninguno de ellos se las usa tal como se importaron, porque siempre era necesario agregar una cantidad o porcentaje bastante más elevado de polvo de cacao o de gelatina, según el producto y, por consecuencia obvia, no se puede sino concluir que el único y verdadero objeto de tales mezclas es servir de azúcar. En otras palabras, su función no difiere nada o sustancialmente de la función que cumple el azúcar. Siendo así, deben clasificarse en la partida 17.01 y sujetas al sistema de bandas de precios, al margen que, además, no constituyen propiamente “preparaciones alimenticias” como están siendo clasificadas actualmente.
Más adelante se hace una exposición detallada acerca de estos puntos. Antes, sin embargo, resulta necesario dejar consignadas algunas reflexiones relativas a un documento que dejó en poder de la Comisión el Director Nacional de Aduanas y cuya autoría, según él mismo lo señaló y se indica en su titulación, corresponde a la Subdirección Técnica del Servicio.
1. En la Comisión, el Sr. Director entregó el documento aludido, en el cuerpo del cual se procura hacer una defensa del actuar del Servicio en lo concerniente al trato que ha venido dando a las mezclas de azúcar (no menos de un 98%) y cacao o gelatina (no más de 2%), permitiendo su ingreso al país sin sujeción al Sistema de Bandas de Precio (SBP) y, por ende, liberadas del pago de los derechos específicos y, según el caso, con sensibles rebajas también del derecho ad valorem.
En el referido documento se abordan, según su propia titulación, desde los “Aspectos Formales” a los “Aspectos de Fondo” y finalmente se adjuntan copias parciales de los aranceles de Estados Unidos, Unión Europea y Costa Rica, específicamente de sus Capítulos 18. Ello, según se afirma, con el objeto de probar cómo estos países clasifican “cualquier mezcla de azúcar con cacao…en la partida 18.06”.
Corresponde advertir, desde luego, que no se acompaña acto clasificatorio alguno en el sentido que indican y sólo se adjuntan los aranceles, lo que no significa, bajo ningún respecto, que las mezclas de que se trata y que ingresan a Chile, hayan sido clasificadas oficialmente en esos países de un modo diverso al que verdaderamente les corresponde.
Hecha la aclaración anterior y con la finalidad de respetar, en general, el mismo orden en que aparecen expuestos los argumentos en el documento que se comenta, cabe revisar su contenido, pero, recordando, en lo que fuere necesario y pertinente, lo expuesto también por los sectores agrícolas y Empresas Iansa S.A. ante la Comisión.
En lo que concierne a los llamados “Aspectos Formales”, cabe señalar -en primer lugar- que pareciera haber una velada impugnación a las atribuciones de la Cámara de Diputados para, precisamente, investigar una eventual anomalía que ocurre o podría estar acaeciendo en el Servicio Nacional de Aduanas. Para ello, se invocan las normas que entregan al Director Nacional la facultad de interpretar, en forma exclusiva, las normas tributarias o técnicas cuya aplicación o fiscalización competa al Servicio, o bien materias que, según afirma, corresponden a “potestades jurisdiccionales”.
No es esta la ocasión para hacerse cargo de tales “aspectos”, según se los denomina en el documento aludido. Empero, ello no obsta para dejar constancia de lo siguiente:
1.1.- Llama la atención que estas ideas sean planteadas por la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas y no por el Director Nacional, como sería de esperar.
1.2.- La atribución constitucional fiscalizadora exclusiva que entrega a la H. Cámara de Diputados el artículo 48 N° 1 de la Constitución, no sólo por razones de jerarquía normativa sino también por su propia naturaleza, no está constreñida ni limitada de modo alguno por las disposiciones legales que entregan facultades interpretativas al Director Nacional de Aduanas, toda vez que, precisamente, en el “ejercicio” de tal facultad pueden producirse una o más irregularidades por parte de un órgano de la Administración del Estado.
1.3.- En lo que toca a lo que denomina el documento en examen “…argumentaciones (que) inciden en materias sometidas, según la ley, a potestades jurisdiccionales sólo susceptibles de ser revisadas por los recursos judiciales que la ley y la Constitución establecen...”, cabe consignar que la frase es poco precisa, pero pareciera desprenderse de ella que lo expuesto por los representantes de Empresas Iansa S.A., en su comparecencia ante esta Comisión, debiera haberse canalizado conforme al procedimiento de reclamo previsto en los artículos 116 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas. Esa interpretación, a juicio de la Comisión, sería errónea. Si, desde otra perspectiva, se está pensando en el procedimiento previsto en la ley Nº 19.897, también se estaría incurriendo en igual vicio, pues dicho procedimiento no es de carácter “jurisdiccional” sino administrativo.
1.4.- Se recordó que el Director Nacional de Aduanas emitió el Of. Circular Nº 0047, del 20.02.04, por el cual dejó sin efecto numerosos dictámenes relacionados con mezclas de azúcar con otros productos, en virtud de lo dispuesto en la ley Nº 19.897. El cambio de la clasificación arancelaria no fue solicitado formalmente por ningún interesado. El Servicio actuó de oficio, como correspondía.
En dicho Oficio, sin embargo, no se incluyó a las mezclas de azúcar con gelatina y de azúcar con cacao. Por ello, los dictámenes que, en su oportunidad, había dictado el Servicio respecto de esas mezclas siguen en pie. Así, han ingresado -desde que entró en vigencia la ley Nº 19.897- importantes cantidades de mezclas de esa naturaleza, lo que se ha traducido en la no percepción por parte del Fisco de tributos, por concepto de derechos específicos y ad valorem, por montos significativos.
Empero, al habérsele observado al Director Nacional el hecho de que el Servicio no ha dejado sin efecto los dictámenes relativos a dichas mezclas, éste indicó que no se lo habían solicitado, señalando que la petición debe ajustarse al procedimiento previsto en el artículo 2° de la ley en mención.
El referido artículo dispone textualmente lo siguiente:
“Artículo 2º.- Los productos afectos al sistema de bandas de precio, tanto puros como mezclados, o asociados con otras materias, deberán clasificarse en la partida del Arancel Aduanero que les confiera el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o en una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero.
Cuando el azúcar se presente mezclada o asociada con otras materias en una proporción en peso seco superior al 65%, se presumirá que el azúcar le confiere su carácter esencial.
Los interesados podrán solicitar la modificación de la clasificación de mercancías, efectuada de conformidad a lo establecido en el presente artículo, ante el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas, según las normas y procedimientos técnicos establecidos mediante resolución del mismo Director, publicada en el Diario Oficial.
Asimismo, los interesados podrán solicitar al mismo Director, la reconsideración de las determinaciones que efectúe en conformidad al inciso precedente, quien se pronunciará en definitiva acerca de la clasificación arancelaria, previo informe de una Comisión Técnica Asesora…”.
Como se ve, aquellos dictámenes de clasificación que se han expedido bajo el imperio de otra legislación, deben ser modificados conforme a las reglas generales. Sólo los emitidos “…de conformidad a lo establecido en el presente artículo…” se podrán modificar e impugnar de acuerdo a lo previsto en la precitada norma. Sostener lo contrario importa una infracción a su texto. Hay que precisar que la Comisión Técnica Asesora interviene en una segunda etapa, una vez emitida la clasificación y siendo ésta impugnada, vía reconsideración, por el interesado de que se trate.
Los asesores de Iansa y del Consorcio Agrícola del Sur (CAS) hicieron presente que la propia Resolución N° 3572/2003 del Director Nacional establece que el procedimiento a que se refiere esta ley (Nº 19.897) sólo se aplica a clasificaciones dictadas bajo su vigencia, al señalar en su literal 5° que: “Los interesados podrán solicitar la clasificación arancelaria de estas mercancías, establecida por el Servicio nacional de Aduanas, dentro del plazo de 60 días contados desde la fecha en que el Servicio hubiere determinado la clasificación en uso de sus atribuciones.”. En efecto, es obvio que la expresión “estas mercancías” se refiere a las descritas en los numerales precedentes, esto es, las aludidas en la ley Nº 19.897. Asimismo, se desprende que ese plazo de 60 días únicamente podrá comenzar a correr una vez que se haya emitido un dictamen de clasificación al amparo de la nueva ley, toda vez que los dictámenes a que se ha hecho referencia se dictaron con mucha antelación y tal plazo venció, a su respecto.
Dicho de otra forma, la propia regulación del procedimiento previsto en la ley en comento, se encarga de despejar toda duda: se aplica exclusivamente a dictámenes de clasificación expedidos al amparo de la misma.
Sobre el particular, debe recordarse que durante la tramitación legislativa del proyecto que concluyó con la modificación al Sistema de Bandas de Precios, se tuvo en vista que las normas de procedimiento se aplicarían sólo a las nuevas clasificaciones que se realizaran. El artículo 2° entraría a regir desde la fecha de la publicación de la ley (25.09.2003); en cambio, el artículo 1°, para el caso del azúcar, sólo a contar del 1 de diciembre de 2003.
Al margen de lo anterior, sin embargo, es evidente que el Director Nacional de Aduanas siempre ha tenido facultades para actuar de oficio, dictaminando acerca de la clasificación arancelaria de una mercancía o para dejar sin efecto un dictamen ya emitido.
1.5.- Por otra parte, es necesario llamar la atención que el artículo 2º de la ley dispone, en resumen, que las mezclas deben clasificarse en la partida del Arancel Aduanero en la que se clasifica el componente de la mezcla que le confiere el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o de una nota de sección o de capítulo del Arancel Aduanero.
La mezcla de azúcar con gelatina es clasificada por los importadores y aceptada -de hecho- por la Aduana en el sub-ítem 21.06.90.10, y la mezcla de azúcar con cacao, en el subítem 18.06.10.00. Ninguna de las dos mercancías está contemplada como tal en el texto de una partida del Arancel Aduanero. Sabido es que tales partidas están expresadas a nivel de cuatro dígitos, como se dirá más adelante.
Luego, el Servicio Nacional de Aduanas podría no dar cumplimiento a la ley cuando, desoyendo lo que dispone el tantas veces mencionado artículo 2º, contempla dichas mezclas como “preparaciones alimenticias” con una clasificación especial en el Arancel Aduanero. Esto, asimismo, puede y debe ser remediado de oficio por el Sr. Director y para ello está plenamente facultado por la legislación pertinente.
En síntesis, sólo una vez emitida una nueva clasificación de las mezclas aludidas, los interesados podrán recurrir conforme al procedimiento previsto en la ley Nº 19.897 (y en la Resolución 3572/2003 de la D.N.A.). Previo a ello, el Servicio está plenamente facultado para actuar de oficio y así debió haber obrado.
Argumentos entregados a la Comisión acerca de por qué las mezclas de azúcar con cacao y con gelatina deben clasificarse en la partida 17.01 y no en otra.
Frente a la exposición de motivos que se realizó ante la Comisión, denunciando la forma en que el servicio hace una falsa aplicación de la ley en esta materia, es preciso, antes de comentar los aspectos centrales del asunto, hacer algunas consideraciones acerca del texto de la ley Nº 19.897 y de su sentido y alcance.
1.Texto del inciso primero del artículo 2º de la ley Nº 19.897:
Esta norma dispuso que “los productos afectos al sistema de banda de precios, tanto puros como mezclados, o asociados con otras materias, deberán clasificarse en la partida del Arancel Aduanero que les confiera el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o de un nota de sección o de capítulo del arancel aduanero”.
2.Sentido y alcance de dicha norma:
La excepción que ésta contempla requiere de un análisis especial, toda vez que, en su redacción la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas se basa para concluir que debe aplicarse esta excepción cuando se trata de mezclas con altísimos porcentajes de azúcar con una ínfima cantidad de cacao o de gelatina. Del examen de la historia de la ley se advierte que una de sus finalidades fue terminar definitivamente con el ingreso de este tipo de mezclas de azúcar, disfrazadas de “preparaciones alimenticias”, sin serlo verdaderamente.
La excepción aludida por la norma antes transcrita opera claramente cuando se está frente a “una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o en una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero”. La frase se refiere, indubitablemente, a los productos afectos al sistema de bandas de precios, los que, tanto puros como mezclados o asociados con otras materias, deben clasificarse en la partida que les corresponda conforme su carácter esencial, salvo que tenga lugar la excepción en comento.
A continuación, pues, se analizará tal excepción:
2.1.- Universalmente, una “partida arancelaria” corresponde a una categoría numérica de cuatro dígitos.
2.2.- El texto de una partida es el tenor de la glosa arancelaria contenido, exactamente, en la partida de que se trata.
Por ello, cuando en una norma jurídica se hace referencia a una mercancía contemplada como tal en el texto de una “partida”, sólo cabe entender que la referencia está hecha a una mercancía que está mencionada expresa y determinadamente como tal en el texto de la partida. No hay, a decir verdad, otra posibilidad de entender una frase como la señalada.
2.3.- En cambio, el azúcar con una triza de cacao y el azúcar con una pizca de gelatina, han sido clasificados por la Aduana de la siguiente manera:
Azúcar con cacao (p. ej. 98% y 2%).
18.06.10.00. “Cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante.” Azúcar con gelatina (p. ej. 98% y 2%).
21.06.90.10. “Polvos para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares.” La subpartida 18.06.10 (que no es una partida del Arancel Aduanero, sino una “subpartida” porque se expresa en seis dígitos) está contenida en la partida 18.06, cuya glosa es: “Chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao”.
Fácil es advertir, por medio de una simple operación lógica, que el “cacao en polvo con adición de azúcar” no está contemplado como tal en el texto de la partida 18.06, sino en la subpartida 18.06.10.
Por su parte, el sub ítem 21.06.90.10 (ocho dígitos) está contenido en la subpartida 21.06.90 -”las demás”- la que, a su vez, está contenida en la partida 21.06 -”preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte”-. En consecuencia, la pretensión de que el azúcar con gelatina estaría contemplado como tal en la partida 21.06, es absurda.
3. Consideraciones de la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas.
Sobre esta cuestión, la Subdirección aludida ha hecho diversas aseveraciones que merecen un especial comentario.
3.1.- En primer lugar, después de transcribir el inciso primero del artículo 2º de la ley, indica, sin ninguna argumentación ni consideración especial, que “resulta palmario que la mezcla de azúcar y cacao, es una preparación alimenticia, atendido a que precisamente aparece como tal descrita en la partida 18.06 del arancel aduanero, la que dispone lo siguiente: “chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao”.
Agrega:
“Es decir, el texto de la partida 18.06 es claro en señalar que comprende en ella no sólo el chocolate, sino que a las ‘demás’ preparaciones que contengan cacao.”
Ningún esfuerzo de imaginación podría llevar a una persona a concluir que “el azúcar con adición de cacao” (o el cacao con adición de azúcar) está contemplado como tal en el texto de la partida 18.06 del Arancel. El texto de la partida se refiere, en forma genérica e indeterminada a “preparaciones distintas del chocolate, que contengan cacao”, y éstas pueden ser innumerables y de las más diversas clases.
3.2.- A continuación, expresa que “a su vez, y en cuanto a la gelatina, el argumento aún aparece más claro toda vez que la partida 21.06 del arancel, que es la que se usa para clasificarla, sólo indica “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte”. La verdad es que no se alcanza a advertir cuál es el razonamiento y la lógica que ha debido efectuar Aduanas para concluir que donde dice “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte” —que es el texto de la partida 21.06—, se contempla “como tal” a una mezcla de azúcar con una pizca de gelatina o a “polvos para la fabricación de gelatina”.
3.3.- Se agrega que “por lo tanto, no es atendible el argumento de Iansa en cuanto a que la mezcla de azúcar con cacao o gelatina no está descrita como tal en el texto de una partida del arancel. Muy por el contrario, al utilizarse la partida 18.06 la expresión “demás” quiere significar claramente que una mezcla de azúcar con cacao es preparación alimenticia y, por lo tanto, queda comprendida dentro de la partida. Lo mismo se desprende del texto de la partida de la gelatina”.
La Comisión estima que la Subdirección Técnica de Aduanas demuestra que, al menos en este caso, carece de la capacidad para interpretar adecuadamente normas jurídicas, esto es, determinar cuál es su verdadero sentido y alcance, disciplina que, por lo menos en sus elementos más fundamentales, debe contemplar parámetros gramaticales, lógicos y sistemáticos. Ciertamente, también, indagar la finalidad de las normas.
En efecto, sostener que cuando en el texto de una partida se utiliza la expresión “demás” se está contemplando, “como tal” a una mercancía individual constituye, por decir lo menos, un despropósito. Es muy obvio y evidente que la voz “las demás” no recoge de modo expreso y determinado ninguna mercancía en particular, sino todas aquellas que en rigor no están expresamente comprendidas en la glosa de la posición arancelaria precedente, pero que comparten sus características esenciales, esto es, debe tratarse de “preparaciones alimenticias de cacao o que contengan cacao con adición de algo que no sea azúcar” y no esté incluida en otra posición arancelaria.
3.4.- Finalmente, se debe señalar que la lógica que ha utilizado Aduanas para concluir que el azúcar con cacao y el azúcar con gelatina constituyen preparaciones alimenticias y que están contempladas como tales en las partidas 18.06 y 21.06 del arancel, lleva necesariamente a la conclusión de que cualquiera mezcla de productos alimenticios, así no tenga ninguna función, finalidad o propósito como tal, desde el momento en que debe ser clasificada en cualquiera de esas dos partidas (según sea que contenga o no cacao), es una preparación alimenticia contemplada como tal en una partida del arancel aduanero.
Siendo así, y desde el momento en que todas las mezclas serían preparaciones alimenticias y todas las preparaciones estarían contempladas como tales en cualquiera de las dos partidas señaladas, a todas las mezclas podría aplicarse la excepción contemplada en el inciso primero del artículo 2º de la ley en referencia.
Como necesaria consecuencia, la primera parte del inciso primero del artículo 2º de la ley Nº 19.897 sería letra muerta, ya que todas las mezclas pasarían a ser preparaciones alimenticias contempladas como tales en una partida del arancel y, naturalmente, el texto legal no expresa nada semejante. Mucho menos, su finalidad, que es simplemente olvidada. 4. La Aduana no ha dado una idea, concepto o definición de “preparación alimenticia”.
4.1.- En efecto, llama la atención que simplemente se afirme que las mezclas de azúcar con cacao y con gelatina constituyen “preparaciones alimenticias” sin decir por qué y cómo ello es así, si se tiene en consideración que ese presupuesto es indispensable para clasificar. Por el contrario, esta Comisión entiende que el concepto de “preparación alimenticia”, a los fines arancelarios y concretamente para el objeto de clasificar estas mercancías en una partida diversa de la 17.01, requiere ser delineada con toda precisión.
Así, las preparaciones alimenticias constituyen mercancías que se definen por la función que están llamadas a cumplir. Constituyen un “preparado” que tiene por objeto alimentar.
“Preparación” de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua es “acción y efecto de preparar o prepararse”. Según la misma fuente, en farmacia se hace referencia a los “preparados farmacológicos” y se dice “preparado” de la “droga o medicamento preparado”. “Preparar”, por su parte, es “prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad”. En la acepción más propia del término, “preparar” es -en cuanto se relaciona con “preparación”- “hacer las operaciones necesarias para obtener un producto”.
De lo anterior, debe concluirse lógicamente que “preparación” es el producto que se obtiene como resultado de las operaciones que sean necesarias para tal finalidad.
Se recordó que en diversas ocasiones, tanto el Arancel como sus Notas Explicativas hacen uso de la frase “preparación obtenida” u “obtener una preparación”. La palabra “obtener”, en la acepción que corresponde significa según el mencionado Diccionario “fabricar o extraer un material o un producto con ciertas cosas o de cierta manera”.
Para que exista, pues, una “preparación” que, como tal, se “obtiene”, es necesario un proceso o un tratamiento de una o más sustancias o materias.
4.2.- El proceso o tratamiento al que se someten las sustancias o materias que componen la preparación debe ser tal que, en definitiva, en su sentido natural y obvio, aplicando principios básicos de lógica formal, la mercancía resultante sea una cosa diversa de los elementos que la componen y no una simple adición o agregación de un elemento secundario a otro principal que, por la propia fuerza de las cosas, continúa manteniendo su indesmentible individualidad e incluso funcionalidad, en este caso: azucarar.
Por lo dicho, “preparación alimenticia” importa, a lo menos, la idea de un producto que, teniendo la propiedad de alimentar, se obtiene por el tratamiento, elaboración o transformación de una o más materias.
Todas las preparaciones alimenticias implican un tratamiento de materias, que resultan en un producto cuyo rol puede ser el de servir, a su vez, como materia prima para la fabricación de otros productos alimenticios, o que es comercializado directamente en el estado y condición en que fue importado.
4.3.- El concepto recién definido coincide con el de “preparación” o “preparaciones” que utiliza el Arancel Aduanero y las Notas Explicativas.
Así, por ejemplo, en la posición 21.01 se hace referencia a “extractos, esencias y concentrados de café y preparaciones a base de estos extractos, esencias o concentrados”. En la posición 21.02 se contemplan las “levaduras” y los “polvos para hornear”. Más adelante se clasifican las “preparaciones para salsas y salsas preparadas”; las “preparaciones para sopas” y las “preparaciones alimenticias compuestas homogeneizadas”. También se clasifican como preparación alimenticia los “helados, incluso con cacao”.
4.4.- Por su lado, todas las “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte” que se señalan expresamente en las Notas Explicativas del Arancel como susceptibles de ser clasificadas en la posición 21.06, constituyen mercancías cuyos componentes han debido tener un grado de tratamiento o de elaboración para la obtención final de la preparación de que se trata.
Al efecto, en dichas notas se señala que “están clasificados en esta partida”, los productos que corresponden a las dieciséis descripciones contenidas en ellas correspondientes a la citada posición. Ni uno solo de ellos consiste, ni lejanamente, en una simple mezcla de azúcar con otra sustancia.
Como se ha dicho, la Aduana no ha estudiado este punto o si lo ha hecho, nada ha expresado al respecto. Precisamente esto lleva al Servicio a situaciones que sólo pueden calificarse de absurdas; ya que, sin tal conceptualización, falta una premisa esencial en la línea de razonamiento. Dicho de otro modo, para concluir que determinadas mercancías deben ser clasificadas como “preparaciones alimenticias” la Aduana, simplemente, sostiene que son preparaciones alimenticias sin señalar en forma previa qué cosas, sustancias u objetos las constituyen y qué caracteriza a una preparación alimenticia y qué la diferencia de otras mercancías. Así, por ejemplo, se ha señalado por la Subdirección Técnica que el Capítulo 18 del Arancel se refiere al cacao en cualquier forma, así como las preparaciones alimenticias que contengan cacao en cualquier proporción…; a continuación, señala que la subpartida
18.06.10.00 se refiere, como a una de las categorías de preparación alimenticia, al “cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante”.
Hasta ahí, la Aduana no ha dicho nada nuevo. Pero, acto seguido, emite la siguiente sentencia: “Por lo tanto, no resulta duda alguna que esta mezcla es una preparación alimenticia”. Como se ve, sin dar idea de ninguna naturaleza acerca de lo que es una preparación alimenticia, se concluye que la mercancía específica de que se trata es tal clase de preparación. Ciertamente ese razonamiento carece del mínimo sustento como para tenerlo en consideración, pero -aun teniéndolo- es claro que constituye un error.
Examen pormenorizado de las mezclas con gelatina y con cacao.
1.Azúcar adicionada con gelatina.
1.1.- Se demostró en el seno de la Comisión que, contrariamente a lo que es práctica habitual en Aduanas en lo relativo a dictámenes de clasificación, por ejemplo, en maquinarias o instrumentos —respecto de los cuales se hace un detallado análisis acerca de la función que están llamados a cumplir— en los dictámenes relativos a mezclas de azúcar con mínimos porcentajes de gelatina o de cacao, se ha limitado a describir la mercancía sobre la base de datos entregados por los interesados y a mencionar, en forma superficial, la función que la mezcla, según lo indican los peticionarios, está llamada a desempeñar.
1.2.- En lo relativo a las mezclas de azúcar con gelatina es especialmente trascendente, para decidir si la situación constituye una excepción a lo que dispone el artículo 2º de la ley Nº 19.897, determinar si una mercancía consistente en un altísimo porcentaje de azúcar con la simple agregación o adición de alguna sustancia, pasa a ser, efectivamente, una preparación alimenticia de aquellas contempladas en el ítem 21.06.90.10.
1.3.- Es interesante consignar a este respecto que la apertura nacional contenida en el mencionado ítem, referente a “polvos para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares” (y que por ende, no se encuentra en el Sistema Armonizado) está en la partida 21.06 del Arancel, referida a “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte”. Luego, es evidente que para clasificar una mercancía en el ítem 21.06.90.10 ésta debe ser, necesariamente, una preparación alimenticia.
1.4.- Se debe indicar que la apertura nacional a que se hace referencia encuentra su fundamento en la indicación de la Nota Explicativa A) Nº 1 del Capítulo 21 relativo a “Preparaciones Alimenticias diversas”. En dicha Nota, a la letra, se indica que “están clasificados en esta partida, en particular: 1) los polvos para la preparación de budines, cremas, helados, postres, gelatinas y preparaciones análogas, incluso azucarados”.
Para que exista una preparación alimenticia “incluso azucarada” esto es, como por excepción azucarada, no siempre azucarada, normalmente no azucarada pero ahora sí, debe existir en primer lugar una preparación alimenticia. En segundo término, no puede obviarse o pasarse por alto la circunstancia de que “azucarar” es “bañar o endulzar con azúcar”; por consiguiente, “preparación alimenticia azucarada” es el producto que cumple con los requisitos definidos precedentemente acerca de la “preparación alimenticia” a la cual se la ha endulzado o bañado con azúcar.
Así, preparación alimenticia azucarada viene a ser “un producto que, teniendo la propiedad de alimentar, se obtiene por el tratamiento de una o más materias que, por este hecho, pierden sus características esenciales o éstas aparecen desfiguradas, producto que es endulzado o bañado con azúcar”.
1.5.- Sentado lo anterior, es más que evidente que, si se presenta una mezcla que contiene un 2% de, por ejemplo, gelatina y un 98% de azúcar, cualquiera que sea el sentido a que se apele, en cualquier idioma que se hable, de acuerdo a cualquier principio lógico a que se recurra o con cualquiera interpretación que se haga, no se está ante un “polvo para la preparación de gelatina, incluso azucarado”.
1.6.- De otro lado, es importante tener presente, en relación con las simples mezclas de azúcar con gelatina, que la gelatina es un producto utilizado como estabilizador e inhibidor de la cristalización (Comité Mixto FAO/OMS de Expertos en aditivos alimentarios (Jecfa) y es, claramente, un aditivo alimentario. Su adición al azúcar, en proporciones menores, está lejos de transformar al “azúcar con gelatina” en una preparación alimenticia.
Arancelariamente, la gelatina es una sustancia obtenida por tratamiento de las pieles, cartílagos, huesos, tendones u otras sustancias animales, que tiene diversos usos industriales. Entre ellos, se utiliza la gelatina en la preparación de productos alimenticios. La mercancía es clasificada en la partida 35.03 del Arancel Aduanero.
1.7.- En el artículo 401 del Reglamento Sanitario de los Alimentos (aprobado por Decreto Supremo (Salud) Nº 977, del 6.08.1996), se dispone que “con el nombre genérico de productos en polvos para preparar postres y refrescos, se denominan los productos en polvo o granulados que, por dispersión en agua y/o leche, permiten la obtención de las preparaciones correspondientes (gelatinas, flanes, budines, refrescos u otros)”.
En el mercado al por menor, se ofrece el típico preparado para “postre de gelatina”. Los ingredientes del “postre de gelatina” son: azúcar, gelatina, citrato de sodio, ácido fumárico, saborizante natural de naranja, fruta deshidratada (naranja), colores artificiales, tartrazina. Esa es, propiamente, una preparación alimenticia consistente en “polvo para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares.”
Para la Comisión quedó demostrado que este tipo de preparaciones contienen un porcentaje de azúcar menor y de gelatina sustancialmente mayor. Luego, la mezcla que se importa no es una de estas preparaciones alimenticias y ni siquiera es usada tal cual se importó, para la elaboración de este tipo de productos, ya que siempre se le agrega mucha mayor cantidad de gelatina.
En otros términos, la mercancía consistente en un alto porcentaje de azúcar y una mínima cantidad de gelatina no es ni un “preparado para postre” ni un “polvo para la preparación de gelatina”. Constituye una simple mezcla y no es una preparación alimenticia; mezcla, cuya finalidad no es otra que endulzar o azucarar, o sea, exactamente la misma finalidad que cumple el azúcar.
2.Consideraciones acerca de las mezclas con cacao.
2.1.- Como se ha dicho, del documento de Aduanas se deduce que el cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante, cualquiera que sea la proporción de azúcar que la mercancía tenga, no constituiría una mezcla de azúcar, sino una preparación alimenticia.
2.2.- El ítem 18.06.10.00 del Arancel Aduanero está contenido en la partida 18.06, referente a “chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao”.
Por simple aplicación de la lógica, desde el momento en que el cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante no es chocolate, esta mercancía debe ser, para estar clasificada en el ítem 18.06.10.00, una “preparación alimenticia”. A ello debe agregarse que en el ítem 18.06.20.00 se clasifican “las demás preparaciones” lo que implica, obviamente, que la mercancía contenida en el ítem anterior es, también, una preparación.
2.3.- Lo anterior se confirma si se tiene en consideración lo que se indica en las notas explicativas de la partida 18.06. Allí se señala que, “también se clasifican aquí los artículos de confitería que contengan cacao en cualquier proporción, el turrón de chocolate, el polvo de cacao con adición de azúcar u otro edulcorante, el chocolate en polvo con adición de leche en polvo, los productos pastosos a base de cacao o chocolate y leche concentrada y, en general, todas las preparaciones alimenticias que contengan cacao…”
En consecuencia, las mismas notas explicativas mencionan al “polvo de cacao con adición de azúcar u otro edulcorante” junto a los artículos de confitería, el chocolate en polvo con adición de leche, productos pastosos, etc. A decir verdad, si la referencia al “polvo de cacao con azúcar” estuviera hecha a una mezcla de 5% de cacao con 95% de azúcar que no constituye preparación, la enumeración -que debe presumirse racional- aparecería falta de toda lógica.
2.4.- Es interesante consignar, por otra parte, que en la versión inglesa del Arancel del Sistema Armonizado, en la sub-partida 18.06.10 se contempla el “cocoa powder, containing added sugar or other sweetening matter”, lo que es más indicativo que la versión española, en el sentido de que en esa subposición se clasifica el polvo de cacao que contiene una adición de azúcar o de otra materia que, así como el azúcar, edulcora; evidentemente, siempre que se trate de una preparación alimenticia.
Ante cualquier sistema que se utilice para determinar el sentido y alcance de una norma -en este caso de una subposición arancelaria-, resulta contrario a elementales principios lógicos concluir que un 95% de azúcar y un 5% de cacao, que no es una preparación alimenticia en los términos indicados más arriba, constituye cacao clasificable como tal en la subposición 18.06.10.
2.5.- El Arancel Aduanero, en diversas glosas de partidas y subpartidas utiliza la frase “con adición de azúcar u otro edulcorante”.
Así, por ejemplo, la partida 04.08 se refiere a “huevos de ave sin cáscara (cascarón) y yemas de huevo, frescas, secas, cocidas en agua o vapor, moldeados, congelados o conservados de otro modo, incluso con adición de azúcar u otro edulcorante”. La partida 08.11 contempla a las “frutas y otros frutos, sin cocer o cocidos en agua o vapor, congelados, incluso con adición de azúcar u otro edulcorante”. La partida 20.09 se refiere a los “jugos de frutas u otros frutos o de hortalizas, sin fermentar y sin adición del alcohol, incluso con adición de azúcar u otro edulcorante”. La partida 22.02 contempla el “agua, incluidas el agua mineral y la gaseada, con adición de azúcar u otro edulcorante...”
Se requeriría, a decir verdad, de un esfuerzo demasiado grande de imaginación para entender que una mezcla de 98% de azúcar con 2% de cualquiera de las mercancías recién señaladas constituye “yema de huevo fresco”, o “fruta cocida” o “agua mineral”.
Pues bien, tratándose de azúcar en un 98% con un 2% de cacao en polvo, Aduanas, sin más, concluye que se trata de cacao.
2.6.- Ha de recordarse que el Reglamento Sanitario de los Alimentos, en su artículo 400 es claro para describir que las preparaciones alimenticias que se denominan cacao en polvo azucarado claramente no son las mezclas que han venido ingresando al país. En efecto, dispone que: “Cacao azucarado en polvo es el producto obtenido a partir de cacao en polvo, con la adición de azúcar u otro edulcorante autorizado y destinado a ser disuelto en agua o leche. Deberá contener como máximo 65% de azúcar y como mínimo 20% de sólidos de cacao. Podrá llevar adicionado leche en polvo u otros ingredientes y aditivos permitidos, no podrá contener colorantes.”.
Como se ve, una simple mirada a esta disposición desvirtúa los argumentos invocados por Aduanas.
2.7.- En este caso concreto, para la Comisión, no puede dejarse de consignar que durante la tramitación en el Congreso de la ley Nº 19.897, se hizo expresa referencia a este tipo de mezclas de azúcar con cacao. En la historia fidedigna de su establecimiento, tales mezclas indudablemente quedaban sujetas al criterio de clasificación que las comprende dentro del sistema de bandas de precios.
Sugerencia
En función de lo anterior, a juicio de la Comisión, el Servicio Nacional de Aduanas debería proceder, sin demora, a la reclasificación de las mezclas de azúcar con cacao y gelatina en la partida 17.01, de modo que queden sujetas al sistema de Bandas de Precios, conforme lo establece la Ley Nº 19.897 y su espíritu.”.
Coordinación entre Servicios para el control de drogas.
La Comisión respaldó, por asentimiento unánime, la posición sustentada por don Jorge Burgos sobre el particular, y que dice textualmente:
“Consideraciones Generales
Sin duda las carencias de infraestructura básica, tecnología y personal que existen en el Servicio Nacional de Aduanas constituyen un obstáculo importante para el adecuado control de drogas. En efecto, según estadísticas proporcionadas a esta Comisión por don Germán Ibarra, subprefecto de la Brigada Antinarcóticos de Investigaciones, sobre el 95% de la droga que ingresa a nuestro país lo hace por pasos fronterizos habilitados.
Durante 2003, Investigaciones realizó un total de 1.630 procedimientos de incautación de droga. En 559 de ellos se pudo determinar con certeza el lugar por dónde había entrado al país: en 553 casos lo había hecho por pasos fronterizos vigilados y sólo en seis por pasos no habilitados; entre ellos, una ruta marítima entre el puerto de Ilo en Perú y un sector despoblado de Arica.
Precisamente dado el alarmante cuadro estadístico recién señalado, y constatadas las falencias de recursos materiales y humanos de los que dispone actualmente para esta función, es que se señaló en el Proyecto de Acuerdo que dio origen a esta Comisión, que se ha visto facilitada la entrada de droga a Chile. Es necesario dejar constancia expresa que dicha afirmación no pretende, bajo ninguna circunstancia, imputar grados de complicidad, anuencia o participación del Servicio Nacional de Aduanas ni de su personal, ya que sobre tal situación no ha recibido antecedente ni denuncia alguna.
Como se ha señalado, durante el cometido de esta Comisión fiscalizadora, las falencias de infraestructura, recursos humanos y tecnología, como también de coordinación con otros servicios para el control de drogas, quedó de manifiesto en diversas situaciones que se detallan en seguida.
1.Control físico de camiones y mercancía.
i)De acuerdo a los antecedentes conocidos y recibidos por esta Comisión, no existe total claridad acerca de la eficiencia y alcance del procedimiento de aforo físico que en ocasiones implementa Aduanas.
ii)Mientras dirigentes de los gremios ganaderos, agrícolas y de transporte de carga seña-laron que el aforo físico alcanzaba un mínimo reducido de camiones, personal del Servicio Nacional de Aduanas señaló que sí se inspeccionaba documentalmente el 100% de la carga y el 5% se hacía físicamente, a través de una metodología de gestión de riesgo, de acuerdo a los métodos utilizados a nivel mundial.
Al iniciarse el trabajo de la Comisión se detectó que el trámite de declaraciones anticipadas era entendido como un claro aviso de que, con certeza, los camiones serían revisados a su ingreso a Chile. Esto entorpece una adecuada fiscalización al prevenir injustificadamente a dichos vehículos que serían objeto de una revisión.
Esta práctica constatada, como se indicó anteriormente, fue corregida por el Director Nacional de Aduanas, don Raúl Allard, quien dio cuenta del fin del procedimiento de declaración anticipada, por la confusión que genera.
2.Infraestructura y personal adecuados.
Esta Comisión constató debilidades del Servicio Nacional de Aduanas en lo referido al control de drogas. Chile cuenta en la actualidad con 31 pasos fronterizos habilitados en forma permanente; sin embargo, esa entidad no dispone de suficientes escáneres, personal ni otros elementos complementarios, como perros adiestrados en detección de estupefacientes. Por ello, Aduanas presentó un plan que incluye un aumento de presupuesto de 2,5% durante 2005-2008.
Sobre este punto, es necesario destacar el informe del H. Senador Alberto Espina, entregado en la Comisión, quien inspeccionó los pasos de Colchane, Chacalluta y Chungará, constatando las falencias en infraestructura y coordinación con otras instituciones con presencia en las fronteras. A modo de ejemplo, informó que en el paso Colchane la falta de un generador de energía funcionando las 24 horas,impide revisar la identidad o los antecedentes policiales de quienes ingresan al país después de las 20.00 horas, por la imposibilidad de mantener funcionando los terminales de computación. En estas circunstancias, aún el control de identidad de personas se hace imposible.
Por otra parte, cabe señalar que el Ministerio del Interior informó a la Comisión respecto de los proyectos de mejoramiento de infraestructura en los pasos fronterizos de mayor tránsito, tanto en aspectos de financiamiento como de implementación. Esas inversiones se complementan con las informadas por el Servicio Nacional de Aduanas con cargo a sus presupuestos de inversiones.
3.Coordinación en las acciones de fiscalización.
Esta Comisión tomó conocimiento de ciertas debilidades en la coordinación entre los funcionarios de servicios públicos relacionados con el control y fiscalización en las fronteras. En primer lugar, debido a que los horarios de cierre del paso Los Libertadores y de la aduana de Los Andes no son coordinados, un camión que pase por el primer lugar después de las 20.00 horas encontrará cerrado el segundo complejo, debiendo esperar en la ciudad hasta el día siguiente. Los sistemas de vigilancia no son suficientes para evitar que se violen los sellos de la carga, se manipule o simplemente se cargue o descargue mercadería no incluida en la documentación original.
Por otro lado, en opinión de Investigaciones, los posibles problemas de coordinación entre la policía civil y Aduanas se generan en la interpretación de los alcances de sus facultades en la denominada zona primaria, considerándolas exclusivas y excluyentes e interfiriendo en el desarrollo de las investigaciones que realizan ambas policías en casi la totalidad de los pasos fronterizos.
El diagnóstico recibido por esta Comisión al comenzar sus funciones, ha ido modificándose en la misma medida en que funcionarios de Aduanas e Investigaciones han entregado más información en cada sesión. Se informó, por ejemplo, que para mejorar los problemas de coordinación en los pasos de Chacalluta y Los Libertadores se creó la figura del Coordinador Delegado, cuya función sería ejecutar acciones destinadas a fortalecer la coordinación entre los distintos servicios con responsabilidades en el control de drogas y mercancías. También se informó que la Aduana de Chile es la sede para Latinoamérica de Rilo (Regional Intelligence Liaison Office), que es la red de inteligencia de la Organización Mundial de Aduanas, desde donde se coordina el intercambio de información entre las aduanas sudamericanas y el resto del mundo, y que, gracias al cual, durante el año 2003 se realizaron 54 procedimientos de incautación exitosos, de los cuales 21 tuvieron lugar en Los Libertadores. De los más de 500 kilos de marihuana incautada, 338 se efectuaron en Los Andes por procedimientos propios de la Aduana, agregándose que, en el caso de los camiones considerados riesgosos por droga, son revisados de inmediato en la Avanzada o se pone en marcha un dispositivo de seguridad o de entrega vigilada con la autorización del Ministerio Público. Una vez más la Comisión celebra que el Servicio de Aduanas y la Policía de Investigaciones estén permanentemente mejorando sus niveles de coordinación y, de ese modo, se haga más eficaz el control de ingreso de droga al país.
En definitiva, y a modo de conclusión, a medida que transcurría el trabajo de esta Comisión, el control de drogas se ha ido perfeccionando por instrucciones del Director Nacional de Aduanas, señor Raúl Allard, de lo cual el personero ha dado cuenta en el seno de esta Comisión.
No obstante ello, estimamos que la eficacia en el control de ingreso de drogas al territorio nacional debe estar en constante revisión. Por lo mismo, se requiere otorgar una mayor prioridad presupuestaria que permita una adecuada modernización de los equipos de control, como también una capacitación del personal encargado de dichas funciones.
Sugerencias
-Elaborar un catastro de las carencias tecnológicas mínimas en los distintos pasos fronterizos, y disponer, en la medida de lo posible, que éstos sean dotados de un equipamiento mínimo para garantizar un control adecuado.
-De acuerdo a la información anterior, solicitar al Gobierno que considere como prioridad un aumento de los recursos que permitan la adquisición del equipamiento necesario. -Ampliar a todo el país el nombramiento de Coordinadores Delegados, con el objeto de mejorar la interrelación entre los servicios públicos presentes en los pasos fronterizos, particularmente respecto de las acciones destinadas al control de drogas.
-Revisar los horarios de atención del Servicio Nacional de Aduanas en los pasos fronterizos, de modo tal que se garantice que todo vehículo que ingrese al país deberá pasar de inmediato por Aduanas sin tener, bajo ninguna circunstancia, que esperar hasta el día siguiente.
-Dictar las resoluciones administrativas que correspondan, por el Ministerio del Interior, a los efectos de reforzar las acciones de coordinación entre los diversos entes públicos involucrados en la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes.”. B) Conclusiones y proposiciones rechazadas por la Comisión.
Respecto del tópico “Clasificación aduanera de ciertas mezclas de azúcar”, la Comisión según se adelantó- rechazó por 6 votos contra 4 la redacción sugerida por el H. Diputado Jorge Burgos, y cuyo tenor es el siguiente:
“Consideraciones Generales
La Comisión, en uso de sus facultades y en cumplimiento del amplio encargo que recibió, también investigó situaciones que tienen su origen en el Servicio Nacional de Aduanas y respecto del cual se han efectuado una serie de reparos y consultas de diversos sectores. Uno de estos puntos radica en la aplicación que el Servicio ha hecho de la Ley Nº 19.897 que modifica el artículo 12 de la ley Nº 18.525 y el arancel aduanero, conocida también como “ Ley de Bandas de Precio” y de las políticas públicas vinculadas a esta materia. Así, por ejemplo, hemos constatado la reclamación de los sectores agrícolas e industriales de que este servicio público podría estar efectuando una interpretación errónea del contenido y espíritu de la ley sobre todo en lo que concierne con las denominadas mezclas de azúcar.
*** La Comisión recibió múltiples antecedentes -tanto del Consorcio Agrícola del Sur (CAS) como de Empresas Iansa, Asiva y del propio Servicio Nacional de Aduanas- respecto de estos temas, pero particularmente de aquellos relacionados con el problema de las mezclas de azúcar con adición de cacao o con gelatina.
La Comisión pudo comprobar que existen dos posiciones, claramente contrapuestas, respecto de cómo se deben clasificar las muestras con cacao y de azúcar con gelatina. Se recordó que la ley 19.897 fue consensuada entre todos los sectores interesados, públicos y privados, con no pequeñas dificultades y cuyas finalidades de la ley en esta materia fueron en esencia, además de modernizar y hacer más predecible y transparente el sistema de bandas de precios, las siguientes:
i.Terminar con la elusión que significaba el ingreso de mezclas de azúcar disfrazadas de “preparaciones alimenticias”, de lo cual se dejó una clara constancia durante la tramitación de la ley en el Senado (Comisión de Agricultura);
ii.Se hizo todavía más explícita la Regla General de Interpretación 3 b) del Arancel; iii. Se aumentó considerablemente el contingente arancelario de 60 mil a 105 mil toneladas anuales, incluyendo la posibilidad de importar una cuota significativa de esas mezclas de azúcar;
iv.Se destinó a uso exclusivamente industrial el contingente en su integridad;
v.Se estableció la posibilidad de recurrir a un procedimiento administrativo, para el caso que el afectado por una clasificación arancelaria disintiere de ella e, incluso,
vi.Se incorporó una presunción simplemente legal, destinada a facilitar las clasificaciones arancelarias de este tipo de mezclas (sobre el 65% de azúcar en peso seco en una mezcla se presume que debe clasificarse en la partida 17.01).
Conforme se explicó en el seno de la Comisión, la clasificación de este tipo de mezclas se debía efectuar, en una primera interpretación en la partida 17.01 del Arancel aduanero, ya sea por la aplicación de las Reglas Generales de Interpretación (RGI) del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, o por la interpretación que se debía realizar de las reglas contenidas en el RGI Nos 1; 2 b) o 3 b), según el caso. Esta última, recogida por el inciso 1° del artículo 2° de la ley 19.897, dispone que para clasificar este tipo de mercancías se debe estar, en primer lugar, a aquel componente de la mezcla que le confiera el carácter esencial.
Los factores que el Sistema Armonizado recomienda examinar —con el objeto de determinar qué componente es el que le confiere el carácter esencial a la mezcla— son el valor, el peso, el volumen y la función o importancia. Ellos deben ser ponderados por quien está llamado a clasificar y, en este caso, cualquiera sea el factor considerado, se debe manifestar siempre cual es el elemento que le da el carácter esencial a la mezcla, de esta manera es el Servicio de Aduanas el llamado a realizar la clasificación de este tipo de mercancías.
Como se dirá más adelante, uno de los factores a considerar para determinar si una mezcla como las indicadas debe clasificarse o no en la partida 17.01 o en otra, está dado por el rol que dichas mezclas están llamadas realmente a cumplir.
En el curso de la investigación llevada a cabo por la Comisión, se analizaron los casos de diversos productos que emplean estas mezclas, en los que de acuerdo a los análisis y estudios realizados por una de las partes involucradas siempre era necesario agregar una cantidad o porcentaje bastante más elevado de polvo de cacao o de gelatina, según el producto y que en sus propias palabras “no se puede sino concluir que el único y verdadero objeto de tales mezclas es servir de azúcar”. En otras palabras, su función, de acuerdo a lo manifestado por el expositor no difiere nada o sustancialmente de la función que cumple el azúcar. Siendo así, concluía, deben clasificarse en la partida 1701 y sujetas al sistema de bandas de precios. Más adelante se hace una exposición detallada acerca de estos puntos. Antes, sin embargo, resulta necesario dejar dichas algunas reflexiones relativas a un documento que dejó en poder de la Comisión el Director Nacional de Aduanas y cuya autoría, según él mismo lo señaló y se indica en su titulación, corresponde a la Subdirección Técnica del Servicio.
1.Como consta a la Comisión, el Sr. Director entregó a ésta el documento aludido, en el cuerpo de la cual se explica la posición del Servicio en este sensible tema, en lo concerniente al trato que ha venido dando a las mezclas de azúcar con cacao o gelatina, las cuales de acuerdo a la interpretación legal que hace el Servicio Nacional de Aduanas, hacen su ingreso al país sin sujeción la Sistema de Bandas de Precio (SBP) y, por ende, liberadas del pago de los derechos específicos y, según el caso, con sensibles rebajas también del derecho ad valorem.
En el referido documento se abordan, según su propia titulación, desde los “Aspectos Formales” a los “Aspectos de Fondo” y finalmente adjuntan copias parciales de los aranceles de Estados Unidos, Unión Europea y Costa Rica, específicamente de sus Capítulos 18. Ello, según se afirma, con el objeto de probar cómo estos países clasifican “cualquier mezcla de azúcar con cacao…en la partida 1806”.
Hecha la aclaración anterior y con la finalidad de respetar, en general, el mismo orden en que aparecen expuestos los argumentos en el documento que se comenta, cabe revisar su contenido, pero, recordando, en lo que fuere necesario y pertinente, lo expuesto también por los sectores agrícolas y Empresas Iansa S.A. ante la Comisión.
1.1.En lo que toca a lo que denomina el documento en examen “…argumentaciones (que) inciden en materias sometidas, según la ley, a potestades jurisdiccionales solo susceptible (sic) de ser revisadas por los recursos judiciales que la ley y la Constitución establece…” (párrafo tercero, pág. 1), cabe decir que la frase es oscura, pero pareciera desprenderse que se está pensando que lo expuesto por los representantes de Empresas Iansa S.A. en su comparecencia ante esta Comisión debiera hacerlo en el procedimiento de reclamo previsto en los artículos 116 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas.
1.2.Se recordó que el Director Nacional de Aduanas emitió el Of. Circular Nº 0047 de 20.02.04, por el cual dejó sin efecto numerosos dictámenes relacionados con mezclas de azúcar con otros productos, en virtud de lo dispuesto en la ley 19.897. El cambio de la clasificación arancelaria no fue solicitado formalmente por ningún interesado. El Servicio actuó de oficio, como correspondía.
El Servicio Nacional de Aduanas ha indicado que a través de este Oficio Circular Nº 0047/04 se recopilaron las decisiones anteriores referidas a mezclas de azúcar adicionadas con otros productos, incluyendo 30 pronunciamientos de tal naturaleza.
En dicho Oficio, sin embargo, no se incluyó a las mezclas de azúcar con gelatina y de azúcar con cacao. Por ello, los dictámenes que en su oportunidad había dictado la Aduana respecto de esas mezclas, siguen de hecho vigentes, por lo que han ingresado -desde que entró en vigencia la ley Nº 19.897- importantes cantidades de mezclas de esa naturaleza. Empero, al habérsele observado al Director Nacional el hecho de que el Servicio no ha dejado sin efecto los dictámenes relativos a dicha mezclas, indicó que no se lo habían solicitado, señalando que debe ajustarse al procedimiento previsto en el artículo 2° de la ley Nº 19.897.
El referido artículo 2º dispone textualmente lo siguiente:
“Artículo 2º.- Los productos afectos al sistema de bandas de precio, tanto puros como mezclados, o asociados con otras materias, deberán clasificarse en la partida del Arancel Aduanero que les confiera el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o en una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero.
Cuando el azúcar se presente mezclada o asociada con otras materias en una proporción en peso seco superior al 65%, se presumirá que el azúcar le confiere su carácter esencial. Los interesados podrán solicitar la modificación de la clasificación de mercancías, efectuada de conformidad a lo establecido en el presente artículo, ante el Director Nacional del Servicio Nacional de Aduanas, según las normas y procedimientos técnicos establecidos mediante resolución del mismo Director, publicada en el Diario Oficial.
Asimismo, los interesados podrán solicitar al mismo Director, la reconsideración de las determinaciones que efectúe en conformidad al inciso precedente, quien se pronunciará en definitiva acerca de la clasificación arancelaria, previo informe de una Comisión Técnica Asesora…”
Como se puede apreciar, la ley Nº 19.897ordenaba al Servicio Nacional de Aduanas a reclasificar, de acuerdo a los nuevos criterios entregados por ella, aquellas mercancías que cumplieran tanto con el requisito establecido en la primera parte del artículo segundo en cuanto a determinar el “carácter esencial” del producto a clasificar, como también el tomar en cuenta el hecho de que no existiera una partida especial en la cual clasificar estos productos o sus mezclas.
En este sentido, no cabe duda que el Servicio Nacional de Aduanas ha cumplido con su rol de modificar y reclasificar los productos bajo estos nuevos criterios legales, sin embargo, en el ejercicio de dicho mandato legal, se tuvo siempre en consideración que aquellos productos que tuvieran una partida propia estaban fuera del sistema de bandas de precios, y en este caso la ley no distinguía el porcentaje de la mezcla o los usos que se le podían dar a las preparaciones, sino que solo establecía una regla clara de carácter general..
En este mismo orden, la ley entrega un procedimiento por el cual aquellos dictámenes emitidos “…de conformidad a lo establecido en el presente artículo…” se podrán modificar e impugnar de acuerdo a lo previsto en el artículo 2° de la citada ley. Eventualmente, en una segunda etapa, entrará en juego la Comisión Técnica Asesora, una vez emitida la clasificación y ésta es impugnada, vía reconsideración, por el interesado de que se trate.
Es así como los propios asesores de Iansa y del CAS hicieron presente que la Resolución Nº 3572/2003 del Director Nacional establece que el procedimiento a que se refiere esta ley (19.897) se aplica a clasificaciones dictadas bajo su vigencia, al señalar en su literal 5° que: “Los interesados podrán solicitar la clasificación arancelaria de estas mercancías, establecida por el Servicio nacional de Aduanas, dentro del plazo de 60 días contados desde la fecha en que el Servicio hubiere determinado la clasificación en uso de sus atribuciones.”.
1.3. Por otra parte, es necesario llamar la atención que el artículo 2º de la ley dispone, en resumen, que las mezclas deben clasificarse en la partida del Arancel Aduanero en que se clasifica el componente de la mezcla que le confiere el carácter esencial, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o de una nota de sección o de capítulo del Arancel Aduanero.
La mezcla de azúcar con gelatina es clasificada por los importadores y aceptada -de hecho- por la Aduana en la partida 2106 y específicamente en el sub-ítem 2106.9010, y la mezcla de azúcar con cacao, en la partida 1806 y específicamente en el sub-ítem 1806.1000. Sabido es que las partidas del Arancel están expresadas a nivel de cuatro dígitos, como se dirá más adelante.
En síntesis, y en conclusión: si bien se realizó una reclasificación de los productos que ordenaba la ley cualquier persona puede poner en movimiento el nuevo procedimiento previsto en la ley Nº 19.897 (y en la Resolución 3572/2003 de la D.N.A.) tanto de los productos reclasificados como también de aquellos cuya clasificación no fue modificada, ante el Servicio, el cual está plenamente facultado para actuar en dicho caso.
-Los argumentos entregados a la Comisión acerca de cómo las mezclas de azúcar con cacao y con gelatina deben clasificarse en la partida 1701 y no en otras.
Frente a la exposición de motivos que se realizó ante la Comisión, es preciso, antes de comentar los aspectos centrales del asunto, hacer algunas consideraciones acerca del texto de la ley Nº 19.897 y de su sentido y alcance.
1.Texto del artículo 2º de la ley 19.897
El artículo 2º de la ley 19.897 dispuso que “los productos afectos al sistema de banda de precios, tanto puros como mezclados, o asociados con otras materias, deberán clasificarse en la partida del Arancel Aduanero que les confiera el carácter esencia, salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o de un nota de sección o de capítulo del arancel aduanero”.
2.Sentido y alcance del inciso primero del artículo 2º de la ley Nº 19.897
La excepción que contempla el inciso primero del artículo 2º de la ley, requiere de un análisis especial, toda vez que, de ella toma pie la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas para concluir que debe aplicarse esta excepción cuando se trata de mezclas, aunque se trate de preparaciones con altísimos porcentajes de azúcar con una ínfima cantidad de cacao o con gelatina.
La excepción dice: “salvo que constituyan una preparación contemplada como tal en el texto de una partida o en una nota de sección o de capítulo del arancel aduanero”. La frase se refiere, claramente, a los productos afectos al sistema de bandas de precios, los que, tanto puros como mezclados o asociados con otras materias, deben clasificarse en la partida que les confiera el carácter esencial, salvo que tenga lugar la excepción cuyo texto se ha transcrito.
A continuación, pues, se analizará tal excepción:
2.1.- Universalmente, una “partida arancelaria” corresponde a una categoría numérica de cuatro dígitos.
2.2.- El texto de una partida es el tenor de la glosa arancelaria contenido, exactamente, en la partida de que se trata.
Por ello, cuando en una norma jurídica se hace referencia a una mercancía contemplada como tal en el texto de una “partida”, sólo cabe entender que la referencia está hecha a una mercancía que está contenida como tal dentro de la partida. No hay, a decir verdad, otra posibilidad de entender una frase como la señalada.
2.3.- En este sentido, el azúcar con una triza de cacao y el azúcar con una pizca gelatina, han sido clasificados por la Aduana de la siguiente manera:
-Azúcar con cacao (p. ej. 98% y 2%).
-1806.1000. “Cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante.” -Azúcar con gelatina (p. ej. 98% y 2%).
-2106.9010. “Polvos para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares.”
La subpartida 1806.10, es parte integrante de la partida 1806, lo cual no hace mas que entregar una ordenación armónica del Arancel Aduanero, ya que de otra forma se caería en el absurdo de que para cada producto se debería emitir una partida específica y se dejaría sin efecto el carácter general de la clasificación en este sentido, la glosa de la partida, manifestada en la clasificación de un producto, para el caso particular analizado es: “Chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao”.
Fácil es advertir, por medio de una simple operación lógica, que el “cacao en polvo con adición de azúcar” es un producto contemplado dentro de la partida 1806, y subclasificado, para efectos de orden e interpretación, dentro de una subpartida de dicha primara clasificación, esto es dentro de la subpartida 1806.10.
Visto de otra manera, de no existir la partida 1806, no existiría la 1806.10, y por lo tanto no cabe mas que interpretar que la Aduana no ha hecho mas que aplicar el criterio general de la ley al determinar que existe una categoría especial para un producto, al estar éste dentro de una Partida especifica, la 1806, la cual dentro de su clasificación especifica o pormenorizada contiene una subpartida específica que es la 1806.10, en palabras mas sencillas, dentro de la partida siempre existirá una relación de genero especie, para los productos clasificados en ella.
La misma interpretación se ha dado al incorporar otros productos en la partida 2106, la cual se desglosa a su vez en subpartidas e ítems, lo cual no hace mas que ratificar el hecho de que el genero en este caso es la partida y que si dentro de ella se encuentran clasificaciones especiales o especificas es en razón de la existencia de dicha partida y no de una subpartida o item en particular. En consecuencia, y el hecho de que el azúcar con gelatina estaría contemplado como tal en la partida 2106, es absolutamente complementaria a los criterios y condiciones expuestos en la ley y en el propio Arancel Aduanero.
3.Consideraciones de la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas. Sobre esta cuestión, la Subdirección aludida ha hecho diversas aseveraciones.
3.1. En primer lugar, después de transcribir el inciso primero del artículo 2º de la ley, indica, sin ninguna argumentación ni consideración especial, que “resulta palmario que la mezcla de azúcar y cacao, es una preparación alimenticia, atendido a que precisamente aparece como tal descrita en la partida 18.06 del arancel aduanero, la que dispone lo siguiente: “chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao”.
Agrega:
“Es decir, el texto de la partida 18.06 es claro en señalar que comprende en ella no sólo el chocolate, sino a que a las ‘demás’ preparaciones que contengan cacao.”
En este sentido es claro el determinar y concluir que “el azúcar con adición de cacao” (o el cacao con adición de azúcar) está contemplado como tal en el texto de la partida 1806 del
Arancel. El texto de la partida se refiere, en forma genérica e indeterminada a “preparaciones distintas del chocolate, que contengan cacao”, y éstas pueden ser innumerables y de las más diversas clases.
3.2.- A continuación, en el oficio mencionado se expresa que “a su vez, y en cuanto a la gelatina, el argumento aún aparece más claro toda vez que la partida 2106 del arancel, que es la que se usa para clasificarla, sólo indica “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte”.
3.3.- Se agrega que “por lo tanto, no es atendible al argumento de Iansa en cuanto a que la mezcla de azúcar con cacao o gelatina no está descrita como tal en el texto de una partida del arancel. Muy por el contrario, al utilizarse la partida 1806 la expresión “demás” quiere significar claramente que una mezcla de azúcar con cacao es preparación alimenticia y, por lo tanto queda comprendida dentro de la partida. Lo mismo se desprende del texto de la partida de la gelatina”.
3.4. Finalmente, se debe señalar que la lógica que ha utilizado la Aduana para concluir que el azúcar con cacao y el azúcar con gelatina constituyen preparaciones alimenticias y que están contempladas como tales en las partidas 1806 y 2106 del arancel, lleva necesariamente a la conclusión de que una mezcla de productos alimenticios, y que tenga una función, finalidad o propósito como tal, es una preparación alimenticia contemplada como tal en una partida del arancel aduanero.
Como necesaria consecuencia, la primera parte del inciso primero del artículo 2º de la ley Nº 19.897 debe ser interpretada y aplicada en concordancia con la segunda regla expresada en la misma norma, esto para poder clasificar un determinado producto o mezcla se deben tener en consideración las dos reglas, que son excepciones una de la otra, en términos sencillos, una vez determinado el producto a clasificar, se debe tener en cuenta cual es el producto(en el caso de las mezclas o preparaciones) que le da su carácter esencial, pero siempre y cuando no exista una partida específica en la cual poder realizar dicha clasificación. 4. La Aduana no ha dado una idea, concepto o definición de “preparación alimenticia”.
4.1. En este sentido no cabe al Servicio Nacional de Aduanas el determinar que se entiende o entenderá por preparación alimenticia o mezcla, esto es una función privativa del Poder Legislativo, o en última instancia de los tribunales de justicia..
En este ámbito, la Comisión se enfrentó a la necesidad de intentar determinar el sentido de la expresión. “preparación alimenticia”, para poder aplicarla a los fines arancelarios y concretamente para el objeto de clasificar algunas mercancías en una partida diversa de la 17.01. Así, se expresó que las preparaciones alimenticias constituyen mercancías que se definen por la función que están llamadas a cumplir. Constituyen un “preparado” que tiene por objeto alimentar.
“Preparación” de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua es “acción y efecto de preparar o prepararse”. Según la misma fuente, en farmacia se hace referencia a los “preparados farmacológicos” y se dice “preparado” de la “droga o medicamento preparado”. “Preparar”, por su parte, es “prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad”. En la acepción más propia del término, “preparar” es -en cuanto se relaciona con “preparación”- “hacer las operaciones necesarias para obtener un producto”.
De lo anterior, debe concluirse lógicamente que “preparación” es el producto que se obtiene como resultado de las operaciones que sean necesarias para tal finalidad.
Se recordó que en diversas ocasiones, tanto el Arancel como las Notas Explicativas hacen uso de la frase “preparación obtenida” u “obtener una preparación”. La palabra “obtener”, en la acepción que corresponde (Nº 3), significa según el Diccionario “fabricar o extraer un material o un producto con ciertas cosas o de cierta manera”.
Para que exista, pues, una “preparación” que, como tal, se “obtiene”, es necesario un proceso o un tratamiento de una o más sustancias o materias.
4.2.- El proceso o tratamiento al que se someten las sustancias o materias que componen la preparación debe ser tal que, en definitiva, en su sentido natural y obvio, aplicando principios básicos de lógica formal, la mercancía resultante sea una cosa diversa de los elementos que la componen .
Por lo dicho, “preparación alimenticia” importa, a lo menos, la idea de un producto que, teniendo la propiedad de alimentar, se obtiene por el tratamiento, elaboración o transformación de una o más materias.
Todas las preparaciones alimenticias implican un tratamiento de materias, que resultan en un producto cuyo rol puede ser el de servir, a su vez, como materia prima para la fabricación de otros productos alimenticios, o que es comercializado directamente en el estado y condición en que fue importado.
El Servicio de Aduanas, al respecto, ha expuesto que, en el marco del sistema arancelario armonizado, el término “preparación alimenticia” es muy amplio y que, aún más, es susceptible de ser utilizado en distintos capítulos de la nomenclatura en sentidos diversos. Por esta razón es que durante años el Comité Técnico de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) discutió el tema de una definición de preparación, sin arribar, hasta el momento, a ningún resultado.
4.3.- El concepto recién definido coincide con el de “preparación” o “preparaciones” que utiliza el Arancel Aduanero y las Notas Explicativas.
Así, por ejemplo, en la posición 2101 se hace referencia a “extractos, esencias y concentrados de café y preparaciones a base de estos extractos, esencias o concentrados”. En la posición 2102 se contemplan las “levaduras” y los “polvos para hornear”. Más adelante se clasifican las “preparaciones para salsas y salsas preparadas”; las “preparaciones para sopas” y las “preparaciones alimenticias compuestas homogeneizadas”. También se clasifican como preparación alimenticia los “helados, incluso con cacao”.
4.4.- Por su parte, todas la “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte” que se señalan expresamente en las Notas Explicativas del Arancel como susceptibles de ser clasificadas en la posición 2106 constituyen mercancías cuyos componentes han debido tener un grado de tratamiento o de elaboración para la obtención final de la preparación de que se trata.
Al efecto, en las Notas Explicativas se señala que “están clasificados en esta partida”, los productos que corresponden a las dieciséis descripciones contenidas en las Notas correspondientes a la citada posición.
Dicho de otro modo, para concluir que determinadas mercancías deben ser clasificadas como “preparaciones alimenticias” la Aduana, simplemente, ha sostenido que constituyen preparaciones alimenticias aplicando los criterios y normas contenidas en la propia ley, sin señalar qué cosas, sustancias u objetos constituyen tales preparaciones y qué caracteriza a una preparación alimenticia y qué la diferencia de otras mercancías, ya que no esta dentro de sus atribuciones ni función propia el interpretar las normas contenidas en la ley, sino que sólo aplicarlas de acuerdo a los criterios y formas en ella contenidos.
Así, por ejemplo, la Subdirección Técnica ha señalado que el Capítulo 18 del Arancel se refiere al cacao en cualquier forma, así como las preparaciones alimenticias que contengan cacao en cualquier proporción…; a continuación, señala que la subpartida 1806.1000 se refiere, como a una de las categorías de preparación alimenticia, al “cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante”.
Como se aprecia el Servicio Nacional de Aduanas no ha hecho más que aplicar la ley, sin que pueda tener las facultades necesarias para poder realizar una diferenciación o clasificación distinta de lo que es una preparación alimenticia, y concluir que la mercancía específica, cumpliendo los requisitos que da la ley , es un tipo de preparación o mezcla.
-Examen pormenorizado de las mezclas con gelatina y con cacao.
1.Azúcar adicionada con gelatina
1.1.- De acuerdo a los criterios anteriormente expuestos, dentro del curso de la investigación, la Comisión solo constato el hecho que la Aduana en lo relativo a dictámenes de clasificación, relativos a mezclas de azúcar gelatina o cacao, se ha limitado a describir la mercancía sobre la base de datos entregados por los interesados y a mencionar de acuerdo a los datos y antecedentes aportados, la función que la mezcla cumple y está llamada a desempeñar.
1.2.- En lo relativo a las mezclas de azúcar con gelatina, fue especialmente trascendente, para decidir si la situación constituía una excepción a lo que dispone el artículo 2º de la ley Nº 19.897, el determinar si una mercancía consistente en un gran porcentaje de azúcar con agregación o adición de alguna sustancia, pasa a ser, efectivamente, una preparación alimenticia de aquellas contempladas en el ítem 2106.9010.
1.3.- Es interesante consignar a este respecto, que la apertura nacional contenida en el ítem 2106.9010 del Arancel, referente a “polvos para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares” está en la partida 21.06 del Arancel, referida a “preparaciones alimenticias no expresadas ni comprendidas en otra parte”. Luego, es evidente que para clasificar una mercancía en el ítem 2106.9010 de la partida 2106 ésta debe ser, necesariamente, una preparación alimenticia o una mezcla.
1.4.- Al respecto debemos indicar que la apertura nacional a que se hace referencia encuentra su fundamento en la indicación de la Nota Explicativa A) Nº 1 del Capítulo 21 relativo a “Preparaciones Alimenticias diversas”. En dicha Nota, a la letra, se indica que “están clasificados en esta partida, en particular: 1) los polvos para la preparación de budines, cremas, helados, postres, gelatinas y preparaciones análogas, incluso azucarados”.
Para que exista una preparación alimenticia “incluso azucarada” debe existir en primer lugar una preparación alimenticia. En segundo lugar una preparación alimenticia azucarada viene a ser “un producto que, teniendo la propiedad de alimentar, se obtiene por el tratamiento de una o más materias que, por este hecho, pierden sus características esenciales o éstas aparecen desfiguradas, producto que es endulzado o bañado con azúcar”.
1.5.- De otro lado, es importante tener presente, en relación con las simples mezclas de azúcar con gelatina, que la gelatina es un producto utilizado como estabilizador e inhibidor de la cristalización (Comité Mixto FAO/OMS de Expertos en aditivos alimentarios (JECFA) y es, claramente, un aditivo alimentario. Su adición al azúcar, en proporciones menores, no solo confirma el hecho de estar frente a una preparación o mezcla de productos, sino que ratifica también el criterio del Servicio de Aduanas en cuanto a sostener que estamos frente a un producto que no posee una clasificación arancelaria específica y que por lo tanto no cabe mas que clasificarla dentro de la partida 2106.
A mayor abundamiento, podemos señalar que arancelariamente, la gelatina es una sustancia obtenida por tratamiento de las pieles, cartílagos, huesos, tendones u otras sustancias animales, que tiene diversos usos industriales. Entre ellos, se utiliza la gelatina en la preparación de productos alimenticios. La mercancía es clasificada en la partida 35.03 del Arancel Aduanero.
Entonces, esto no hace más que confirmar el criterio de la Aduana en cuanto a clasificar dicha mezcla de azúcar y gelatina como una preparación alimenticia que se debe clasificar en la partida 2106, y específicamente dentro del ítem 2106.9010.
De la misma forma, podemos apreciar que en el mercado al por menor, se ofrece el típico preparado para “postre de gelatina”. Los ingredientes del “postre de gelatina” son: azúcar, gelatina, citrato de sodio, ácido fumárico, saborizante natural Naranja, fruta deshidratada (Naranja), colores artificiales, tartrazina. Si se quisiera extremar o afinar al máximo posible el criterio de preparación, esta es, propiamente, una preparación alimenticia consistente en “polvo para la fabricación de budines, cremas, gelatinas y similares.” Sin embargo y pese a que dentro de la Comisión puede haber quedado demostrado que este tipo de preparaciones contienen un porcentaje de azúcar menor y de gelatina sustancialmente mayor, no cabe duda alguna que estamos en presencia de una mezcla de productos y por lo tanto, al clasificarlos dentro de una partida arancelaria distinta de la que corresponde al azúcar, no se hizo mas que cumplir con el criterio o excepción contenida en la ley de bandas en cuanto a clasificar dicha mezcla dentro de una partida específica distinta del azúcar, por ser esta mas adecuada a su calidad primera de mezcla y no de azúcar pura. Luego, si bien y extremando el uso de la voz “ preparación alimenticia”, la mezcla que se importa no sería una preparación alimenticia y ni siquiera es usada tal cual se importó, dicho producto constituiría una mezcla para todos los efectos legales y que mas aún tendría una partida especifica de clasificación deduciéndose entonces que sólo cabe aplicarla y clasificarla dentro de dicha partida específica del arancel, obedeciendo el mandato expreso de la ley y aplicando un criterio uniforme de aplicación del Arancel Aduanero.
2.Consideraciones acerca de las mezclas con cacao.
2.1.- Como se ha dicho, y al igual que en el caso de la mezcla de azúcar con gelatina, del documento de Aduanas se deduce claramente que el cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante, cualquiera que sea la proporción de azúcar que la mercancía tenga, sería una preparación alimenticia, o a lo menos, en el caso que no se estimare así, constituye una mezcla de productos a la cual solo le cabe hacerle aplicable los criterios contenidos en el Art. 2º de la ley 19.897.
2.2.- El ítem 1806.1000 del Arancel Aduanero está contenido en la partida 1806 referente a “chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao.
Por simple aplicación de la lógica, desde el momento en que el cacao en polvo con adición de azúcar u otro edulcorante no es chocolate, esta mercancía debe ser, para estar clasificada en el ítem 1806.1000, una “preparación alimenticia”, la cual se encuentra dentro de la partida 1806, junto con ello debe agregarse que en el ítem 1806.2000 se clasifican “las demás preparaciones” lo que implica, obviamente, que la mercancía contenida en el ítem anterior es, también, una preparación.
2.3.- Lo anterior se confirma si se tiene en consideración lo que se indica en las notas explicativas de la partida 1806. Allí se señala que, “también se clasifican aquí los artículos de confitería que contengan cacao en cualquier proporción, el turrón de chocolate, el polvo de cacao con adición de azúcar u otro edulcorante, el chocolate en polvo con adición de leche en polvo, los productos pastosos a base de cacao o chocolate y leche concentrada y, en general, todas las preparaciones alimenticias que contengan cacao…”
En consecuencia, las mismas notas explicativas mencionan al “polvo de cacao con adición de azúcar u otro edulcorante junto a los artículos de confitería, el chocolate en polvo con adición de leche, productos pastosos, etc. .
2.4.- Junto con ello debe recordarse además que el Arancel Aduanero, en diversas glosas de partidas y subpartidas utiliza la frase “con adición de azúcar u otro edulcorante”, lo cual no hace mas que dejar en claro la existencia de mezclas o preparaciones alimenticias que pueden contener azúcar y que no por ello deben ser clasificadas en la partida 1701 del arancel, sino que corresponde que se les clasifique en la partida específica que las contiene como preparación o mezcla.
2.5.- Pese a que se invocó en su momento que el Reglamento Sanitario de los Alimentos, en su artículo 400 era claro para describir que las preparaciones alimenticias que se denominan cacao en polvo azucarado debía cumplir una serie de requisitos y dispone que: “Cacao azucarado en polvo es el producto obtenido a partir de cacao en polvo, con la adición de azúcar u otro edulcorante autorizado y destinado a ser disuelto en agua o leche. Deberá contener como máximo 65% de azúcar y como mínimo 20% de sólidos de cacao. Podrá llevar adicionado leche en polvo u otros ingredientes y aditivos permitidos, no podrá contener colorantes.”, esto no significa que las mezclas sobre las cuales se trabaja y extrae este tipo de productos no puedan tener en su origen una proporción mayor de uno de sus componentes, y en cambio suponer que las mezclas importadas para tales efectos sean exactamente iguales a las contenidas en las normas del reglamento, que solo son aplicables a productos finales y no a las materias primas, sería sin más, interpretar de una forma extensiva la norma y fuera de todo alcance o interpretación medianamente racional.
Sugerencia
El Director Nacional de Aduanas se pronuncie de acuerdo al procedimiento existente actualmente, el cual necesariamente requiere de la presentación de algún interesado de una petición de clasificación arancelaria o solicitar la reconsideración si existiese el dictamen de clasificación arancelaria de algún producto en particular, en este caso sobre una mezcla de azúcar con cacao o de una con gelatina, en las proporciones que se han señalado.”.
De conformidad con lo preceptuado en el número 6 del inciso primero del artículo 301 del reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión estimó que de los antecedentes recibidos no corresponde el envío de los mismos a los tribunales de justicia, a la Contraloría General de la República ni al Consejo de Defensa del Estado.
Se designó diputado informante al señor Venegas, don Samuel.
Tratado y acordado, según consta en las actas correspondientes a los días 16 y 24 de junio; 8, 15 y 22 de julio; 12 y 19 de agosto; 1, 8 y 15 de septiembre; 13 y 20 de octubre; 2 de noviembre; y 1 de diciembre de 2004; 5 de enero; 2 , 9 y 16 de marzo de 2005; con la asistencia de los señores Galilea, don José Antonio (Presidente); Bayo, don Francisco; Burgos, don Jorge; Ceroni, don Guillermo; Cornejo, don Patricio; Forni, don Marcelo; García-Huidobro, don Alejandro; Hernández, don Javier; Letelier, don Felipe; Luksic, don Zarko; Mella, doña María Eugenia; Monckeberg, don Nicolás; Ortiz, don José Miguel; Pérez, don Ramón; Prieto, don Pablo; Quintana, don Jaime; Rossi, don Fulvio; Sánchez, don Leopoldo; Urrutia, don Ignacio, y Venegas, don Samuel.
Sala de la Comisión, a 22 de marzo de 2005.
(Fdo.): SERGIO MALAGAMBA STIGLICH, Abogado Secretario de la Comisión”.
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