. . . . . . "MOCI\u00D3N DE LA HONORABLE SENADORA ALVEAR, CON LA QUE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE DEFENSOR\u00CDA PENAL P\u00DABLICA(4520-07)"^^ . . . . . . . . . " MOCI\u00D3N DE LA HONORABLE SENADORA ALVEAR, CON LA QUE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE DEFENSOR\u00CDA PENAL P\u00DABLICA(4520-07) \nHonorable Senado: \nFUNDAMENTOS: \nI.Antecedentes. \nUno de las ideas b\u00E1sicas de la reforma procesal penal fue el establecimiento de igualdad de armas entre los intervinientes. Sin embargo, desde el punto de vista de los dise\u00F1os institucionales, mientras la persecuci\u00F3n penal a cargo del Ministerio P\u00FAblico que representa el inter\u00E9s general es una autonom\u00EDa constitucional. La Defensor\u00EDa Penal P\u00FAblica se estableci\u00F3 como un servicio descentralizado sometido a la supervigilancia del Presidente de la Rep\u00FAblica a trav\u00E9s del Ministerio de Justicia. \nPor su parte desde la implementaci\u00F3n de la reforma, las reformas legales se han focalizado en la persecuci\u00F3n penal, dando incluso competencias al Ministerio P\u00FAblica para realizar propuestas en materia de seguridad ciudadana. \nEn los hechos la Defensor\u00EDa Penal P\u00FAblica se ha transformado en un actor relevante, no s\u00F3lo en la gesti\u00F3n de audiencias, sino que tambi\u00E9n aportando antecedentes para la discusi\u00F3n de pol\u00EDticas estatales, en particular de las reformas legales. \nEsta ha sido una instituci\u00F3n que se ha caracterizado por basar sus opiniones sobre la base de evidencia emp\u00EDrica, lo que ha sofisticado los an\u00E1lisis, as\u00ED como la precisi\u00F3n de las decisiones legales. \nA continuaci\u00F3n explicaremos por qu\u00E9 la \u00FAnica soluci\u00F3n frente a esto es la autonom\u00EDa constitucional y no las autonom\u00EDas legales \nII.Autonom\u00EDas legales, servicios p\u00FAblicos descentralizados. \n1.Concepto. \nEl nacimiento de estas instituciones, durante la d\u00E9cada de los 50, signific\u00F3 el establecimiento de \u00F3rganos descentralizados. Idea que confirmar\u00E1 despu\u00E9s la Ley de Bases Generales de la Administraci\u00F3n del Estado (LOCBGAE), que a todos los organismos de la administraci\u00F3n p\u00FAblica, reconocidos legalmente como organismos aut\u00F3nomos, les dio la categor\u00EDa de servicios p\u00FAblicos descentralizados, es decir, no sometidos a jerarqu\u00EDa , sino tan s\u00F3lo a supervigilancia o tutela, pero que seguir\u00EDan integrando los cuadros org\u00E1nicos de la administraci\u00F3n. \nSin embargo, la ley N\u00B0 18.575, LOCBGAE, las consider\u00F3 como servicios p\u00FAblicos descentralizados. Esa es por lo dem\u00E1s el criterio que se extrae de la historia fidedigna de la ley precitada. En efecto, la secretar\u00EDa de legislaci\u00F3n de la Junta de Gobierno sostuvo que estas instituciones eran \"simples entidades administrativas dotadas de cierto grado de autonom\u00EDa\", es decir, \"servicios p\u00FAblicos descentralizados dotados de personalidad jur\u00EDdica y patrimonio propio\". En la misma situaci\u00F3n se encuentran las superintendencias. En el mismo sentido se dice que los organismos legales de car\u00E1cter aut\u00F3nomo, son especies del g\u00E9nero mayor de servicios p\u00FAblicos descentralizados en lo funcional a que alude la LOCBGAE. \n2. La tesis la comprueba la Historia Fidedigna de la Ley de la DPP. \nLa C\u00E1mara de Diputados, durante el primer tr\u00E1mite constitucional del entonces proyecto de ley que creaba la Defensor\u00EDa Penal P\u00FAblica, aprob\u00F3 el proyecto definiendo a la Defensor\u00EDa como \"un servicio p\u00FAblico aut\u00F3nomo, descentralizado funcionalmente y desconcentrado territorialmente....\" (art. 1\u00B0). \nSin embargo, durante el segundo tr\u00E1mite constitucional el Ejecutivo, a solicitud de la Comisi\u00F3n de Constituci\u00F3n, present\u00F3 una indicaci\u00F3n en la cual eliminaba el t\u00E9rmino \"aut\u00F3nomo\" para calificar a la Defensor\u00EDa, \"por ser innecesario dada su naturaleza de servicio p\u00FAblico descentralizado\". Sostuvo la Comisi\u00F3n que el concepto autonom\u00EDa \"est\u00E1 reservado por la doctrina para aplicarlo con mayor propiedad a los organismos a quienes la Constituci\u00F3n Pol\u00EDtica les ha dado ese car\u00E1cter.\" \nDe ah\u00ED, entonces, que cada vez que el legislador utiliza la acepci\u00F3n \"instituci\u00F3n u organismo aut\u00F3nomo\" se est\u00E1 refiriendo a los servicios p\u00FAblicos descentralizados y , en consecuencia, dicha calificaci\u00F3n resulta innecesaria. \nDe este modo, establecer que un \u00F3rgano de la administraci\u00F3n tiene autonom\u00EDa a nivel legal, no implica innovaci\u00F3n alguna respecto de la calidad de servicio descentralizado. De ah\u00ED, entonces, que los \u00F3rganos realmente aut\u00F3nomos, como estructuras acentralizadas son aquellas a las cuales la Constituci\u00F3n les reconoce el car\u00E1cter de aut\u00F3nomos. \n3.Neutralizaci\u00F3n de las autonom\u00EDas legales. - El panorama actual. \nAtendida estas caracter\u00EDsticas, hist\u00F3ricamente el legislador cada vez que ha querido limitar la intervenci\u00F3n del jerarca de la administraci\u00F3n, Presidente de la Rep\u00FAblica, frente a los organismos descentralizados ha hecho comparecer en su nombramiento o en la remoci\u00F3n de su jefe Superior de Servicio, al Senado. \nEs lo que sucede con el Servicio Electoral, en el Consejo Nacional de Televisi\u00F3n o en Televisi\u00F3n Nacional. \nLa ley N\u00B0 18.556, Org\u00E1nica Constitucional, sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, define a este como \"\u00F3rgano aut\u00F3nomo, con personalidad jur\u00EDdica y patrimonio propio... que se relacionar\u00E1 con el Presidente de la Rep\u00FAblica a trav\u00E9s del Ministerio del Interior\" (art. 87). Es decir, el Servicio Electoral es un servicio p\u00FAblico descentralizado. Sin embargo, el Director, que es el Jefe Superior de servicio, es nombrado y removido por el Presidente de la Rep\u00FAblica con acuerdo del Senado, (art. 91). \nLa ley N\u00B0 18.838, que crea el Consejo Nacional de Televisi\u00F3n, lo define como \"servicio aut\u00F3nomo, funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jur\u00EDdica y patrimonio propio, que se relacionar\u00E1 con el Presidente de la Rep\u00FAblica por intermedio del Ministerio Secretaria General de Gobierno\" (art.l\u00B0). El Consejo est\u00E1 integrado por 11 miembros de los cuales uno es de libre designaci\u00F3n del Presidente de la Rep\u00FAblica, quien ser\u00E1 su presidente, y diez designados por el Presidente de la Rep\u00FAblica, con acuerdo del Senado, (art. 2\u00B0). \nLa Ley N\u00B0 19.132, que crea la Empresa Televisi\u00F3n Nacional de Chile, como \"persona jur\u00EDdica de derecho p\u00FAblico y constituye una empresa aut\u00F3noma del Estado, dotada de patrimonio propio\", (art. 1\u00B0). La administraci\u00F3n superior esta a cargo de un directorio de 7 miembros integrado por uno de libre designaci\u00F3n del Presidente de la Rep\u00FAblica y seis designados por el Presidente con acuerdo del Senado, (art. 4\u00B0). \nComo se puede apreciar aquellas instituciones reconocidas como autonom\u00EDas a nivel legal, y que como se ha acreditado no son m\u00E1s que servicios p\u00FAblicos descentralizados, han generado mecanismo de neutralizaci\u00F3n frente a los poderes de nombramiento del Presidente de la Rep\u00FAblica y para ello es recurrente el nombramiento con acuerdo del Senado y remociones que son h\u00EDbridas. \n-El caso de la DPP. \nLa C\u00E1mara de Diputados incorpor\u00F3, en primer tr\u00E1mite constitucional, un mecanismo de neutralizaci\u00F3n en el nombramiento y remoci\u00F3n del Defensor Nacional. En efecto, estableci\u00F3 que el Defensor Nacional ser\u00EDa nombrado por el Presidente de la Rep\u00FAblica y removido con acuerdo del Senado, durando en su cargo por un per\u00EDodo de 10 a\u00F1os (art. 7\u00B0). \nSin embargo, en el Senado el Ejecutivo, como consta del primer informe de la Comisi\u00F3n de Constituci\u00F3n, suprimi\u00F3 el per\u00EDodo y remoci\u00F3n con acuerdo del Senado. La raz\u00F3n que se esgrimi\u00F3 para ello fue que si la DPP es un servicio p\u00FAblico descentralizado que forma parte de los cuadros org\u00E1nicos de la Administraci\u00F3n del Estado, su autoridad superior deb\u00EDa ser nombrada y removida de conformidad a las reglas generales de los jefes superiores de servicio, es decir, un funcionario de exclusiva confianza del Presidente de la Rep\u00FAblica. \n4.Conclusi\u00F3n. \nComo se ha se\u00F1alado explorar declarar la posibilidad que la DPP sea definida un organismo aut\u00F3nomo a nivel legal, deja a la instituci\u00F3n en id\u00E9ntica situaci\u00F3n que la actual, es decir, como un servicio p\u00FAblico descentralizado. \nDe este modo, la alternativa es explorar la denominada neutralizaci\u00F3n, que consistir\u00EDa en establecer un nombramiento y remoci\u00F3n compuesto del cargo de Defensor Nacional, semejante a los se\u00F1alados precedentemente. \nIII.Las autonom\u00EDas constitucionales. \n1. Concepto \nLa Constituci\u00F3n Pol\u00EDtica de 1980 estableci\u00F3 una nueva categor\u00EDa de \u00F3rganos p\u00FAblicos, y en consecuencia un nuevo sistema de organizaci\u00F3n administrativa: las autonom\u00EDas. Este \"status\" se les aplic\u00F3 a los \u00F3rganos de rango constitucional que ella misma cre\u00F3 con esas caracter\u00EDsticas, como una categor\u00EDa diametralmente distinta a los antiguos organismos aut\u00F3nomos que como se ha acreditado son los actuales servicios descentralizados. \nEstos servicios aut\u00F3nomos est\u00E1n al margen de los v\u00EDnculos jur\u00EDdicos-administrativos, pues escapan a la l\u00EDnea jer\u00E1rquica y no admiten sobre ellos el ejercicio de facultades de supervigilancia o tutela; se autodeterminan, funcional y administrativamente, y sus directivos son autoridades inamovibles. \nAs\u00ED, se da origen a lo que en propiedad se denomina acentralizaci\u00F3n. \"Son acentralizadas -se ha dicho- las organizaciones p\u00FAblicas que no dependen del Gobierno, no se relacionan con \u00E9l por un v\u00EDnculo de supervigilancia o tutela. Se hallan, por ende, en un plano de extraordinaria independencia jur\u00EDdica, tengan o carezcan de personalidad jur\u00EDdica propia\". La autodeterminaci\u00F3n es el efecto de la autonom\u00EDa. Las consideraciones anteriores lo confirma la actividad del Constituyente derivado. \nEn efecto, las definiciones conceptuales se\u00F1aladas son las que ha considerado el Parlamento al debatir en dos oportunidades las cuestiones relativas a las autonom\u00EDa constitucional de determinados \u00F3rganos. \n2.Reforma Constitucional N\u00B0 19.097, de 1991, sobre Gobierno y Administraci\u00F3n Regional y Provincial, y Administraci\u00F3n Comunal. \ni. En lo relativo a las municipalidades. \nSe se\u00F1al\u00F3, como consta del informe de la Comisi\u00F3n de Constituci\u00F3n del Senado, de 05 de agosto de 1991, que la autonom\u00EDa que se encomendaba a las municipalidades ten\u00EDan por objeto que ellas se autoregularan dentro del marco de sus funciones y atribuciones que le fijen la Constituci\u00F3n y las leyes, y si ello lo consagra la Constituci\u00F3n, no podr\u00E1 le ley posterior, por ejemplo someter a los municipios a la fiscalizaci\u00F3n del intendente o del gobernador. Lo anterior \"no supone que estas entidades tengan facultades legislativas. Antes bien como otro \u00F3rgano p\u00FAblico, deber\u00E1n sujetarse su acci\u00F3n a los l\u00EDmites que le se\u00F1ale la constituci\u00F3n y las leyes\". \nA prop\u00F3sito de este debate, se contextualiza a otros \u00F3rganos aut\u00F3nomos en la Constituci\u00F3n como el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central y la Contralor\u00EDa General de la Rep\u00FAblica, se\u00F1alando que lo que caracteriza a esas autonom\u00EDas, al igual que a las municipalidades, es que \"cumplen sus funciones sin supeditaci\u00F3n a otros organismos del Estado\". \nii.En lo relativo al Intendente. \nSeg\u00FAn consta de la sesi\u00F3n del Congreso Pleno aprobatoria de la reforma Constitucional, celebrada el 9 de noviembre de 1991, el car\u00E1cter aut\u00F3nomo que asumen las municipalidades, no les alcanza para que las facultades coordinadoras, de supervigilancia y fiscalizaci\u00F3n que el actual art\u00EDculo 101 encarga al Intendente sobre los servicios p\u00FAblicos que act\u00FAan en la regi\u00F3n puedan ser ejercidas respecto de ellas. \nEn efecto, el H. Senador Diez se\u00F1al\u00F3, a prop\u00F3sito de esta norma, que las facultades del Intendente a los organismos creados por la Constituci\u00F3n, como \" el Poder Judicial, Contralor\u00EDa General de la rep\u00FAblica, Fuerzas Armadas, Banco Central, y tambi\u00E9n a las Municipalidades, sin perjuicio de que la ley org\u00E1nica pueda darle un rol espec\u00EDfico -que siempre ha de ser- de car\u00E1cter distinto a la coordinaci\u00F3n, supervigilancia y fiscalizaci\u00F3n\". \n3. La Reforma Constitucional N\u00B0 19.519, de 1997, que cre\u00F3 al Ministerio P\u00FAblico. \nDicha reforma agreg\u00F3 un capitulo VI-A a la Constituci\u00F3n, nuevo, denominado Ministerio P\u00FAblico, estableci\u00E9ndolo como un \u00F3rgano constitucionalmente \"aut\u00F3nomo\". \nSeg\u00FAn consta en el informe de la Comisi\u00F3n de Constituci\u00F3n del Senado, de 8 de abril de 1997, se concluy\u00F3 que la autonom\u00EDa es \"la potestad para dirigirse a si mismo, sin intervenci\u00F3n de terceros; ella tiene una dimensi\u00F3n funcional, consiste en el libre y expedito cumplimiento de las funciones otorgadas y una operativa que hace cumplir las decisiones adoptadas\". En definitiva \"la autonom\u00EDa hace referencia a la libertad de acci\u00F3n respecto del entorno social y pol\u00EDtico en que se inserta el organismo\". \n4. La autonom\u00EDa se proyecta, en definitiva a una independencia funcional que entrega la Constituci\u00F3n. \nSeg\u00FAn se ha dicho, la autonom\u00EDa se ejerce respecto de las funciones y atribuciones que les encomienda la Constituci\u00F3n a cada uno de los \u00F3rganos que tengan ese car\u00E1cter. En efecto, el control preventivo de los actos administrativos que la Contralor\u00EDa realiza, lo efect\u00FAa sin control de otro ente; nadie m\u00E1s puede intervenir en las actividades financieras que realiza el Banco Central, etc. Un elemento, entonces, es la autonom\u00EDa; otro es el ejercicio exclusivo de su competencia. Pero el ejercicio independiente de esta \u00FAltima es el n\u00FAcleo de dicha autonom\u00EDa. Ah\u00ED radica el v\u00EDnculo entre autonom\u00EDa y competencia. \nNadie se puede involucrar, dirigir, planificar o coordinar a estas, sino ella misma de acuerdo a las funciones que la Constituci\u00F3n le entrega. De modo, que para definir el \u00E1mbito de la inmunidad constitucional, o su autonom\u00EDa, debemos remitirnos a las funciones y atribuciones que la Constituci\u00F3n les encomend\u00F3. \n5. El caso de la autonom\u00EDa de la Defensa. \nLa defensa y en consecuencia su autonom\u00EDa constitucional, jam\u00E1s formo parte de las prioridades que tuvo el ejecutivo para la reforma constitucional que cre\u00F3 el Ministerio P\u00FAblico, y que ha permitido el establecimiento de un nuevo sistema de enjuiciamiento criminal de car\u00E1cter acusatorio. \nLa Constituci\u00F3n establece el derecho a la defensa jur\u00EDdica y la prohibici\u00F3n de que alguna autoridad o individuo impida, restrinja o perturbe la debida intervenci\u00F3n del letrado si ello fuere sido requerida. Asimismo, establece un mandato al legislador en orden a arbitrar los medios \"para otorgar asesoramiento y defensa jur\u00EDdica a quienes no puedan procur\u00E1rselos por s\u00ED mismo\" (art. 19 N\u00B0 3, inciso 2\u00B0 y 3\u00B0). \nDe modo que, la existencia de la Defensa Penal P\u00FAblica no encuentra su finalidad en la prestaci\u00F3n asistencial del Estado hacia los ciudadanos, sino en la necesidad de que aquellos en contra de quienes se inicia la persecuci\u00F3n penal cuenten con una defensa efectiva, es decir, sean representados por letrados que asistan al imputado para el real ejercicio de sus derechos y garant\u00EDas, sin detenerse en la capacidad econ\u00F3mica de los mismos. As\u00ED, entonces, si la finalidad de la Defensor\u00EDa es permitir hacer efectiva la garant\u00EDa constitucional a la defensa, contrarrestando la persecuci\u00F3n penal a cargo de un \u00F3rgano aut\u00F3nomo que tiene facultades \u00FAnicas, privativas y excluyentes, la Defensa Penal P\u00FAblica representa un equilibrio. \nLa representaci\u00F3n de intereses contra la persecuci\u00F3n penal, deja a la Defensor\u00EDa en una situaci\u00F3n dif\u00EDcil desde el punto de vista institucional, que exige desvincular las decisiones t\u00E9cnicas de las oportunidades pol\u00EDticas. La \u00FAnica manera de lograr estas pretensiones, es mediante el reconocimiento de su autonom\u00EDa constitucional. \nSi las decisiones que adopte la Defensor\u00EDa tienen fuerte incidencia en el disfrute de los derechos de los ciudadanos frente al poder punitivo estatal, el establecimiento de autonom\u00EDas institucionales busca establecer compromisos de estabilidad y determinaci\u00F3n de pol\u00EDticas p\u00FAblicas asociadas a la asistencia legal. En la medida que determinadas instituciones claves en el sistema constitucional y legal sean independientes de las necesidades del Gobierno, se debiese eliminar el sesgo de uno u otro signo, de manera de otorgar un horizonte de planeaci\u00F3n de los distintos agentes involucrados. En la medida que el horizonte de planeamiento de la Defensor\u00EDa sea mayor, tambi\u00E9n lo ser\u00E1 la probabilidad de implementar soluciones eficientes y adecuadas frente a la persecuci\u00F3n penal. La idea matriz es limitar al m\u00E1ximo el riesgo asociado a arbitrariedades en el marco normativo para resolver el problema tradicional de organismos que responden a grupos de presi\u00F3n, ya sea del Ejecutivo, el Legislativo o privados como son ciertamente por ejemplo los de seguridad ciudadana. \nPor estas razones venimos en proponer el siguiente \nPROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL: \n1.- Agr\u00E9guese, al Art\u00EDculo 19 N\u00B0 3 de la Constituci\u00F3n Pol\u00EDtica de la Rep\u00FAblica, el siguiente inciso 4\u00B0 nuevo: \n\"Existir\u00E1 una Defensor\u00EDa Penal P\u00FAblica, aut\u00F3noma y con personalidad jur\u00EDdica, encargada de proporcionar defensa penal a los imputados o acusados que carezcan de abogado, en la forma prevista por la ley. Una ley org\u00E1nica constitucional determinar\u00E1 su organizaci\u00F3n y atribuciones\". \n2.- Agr\u00E9guese la siguiente nueva disposici\u00F3n transitoria: \n\"Vig\u00E9sima primera: Se entender\u00E1 que la ley N\u00B0 19.718, que cre\u00F3 la Defensor\u00EDa Penal P\u00FAblica, cumple con el requisito de qu\u00F3rum exigido para las leyes org\u00E1nicas constitucionales y seguir\u00E1 aplic\u00E1ndose en lo que no sea contraria a la Constituci\u00F3n, mientras no se dicte el respectivo cuerpo legal\". \n \n(Fdo.):SOLEDAD ALVEAR VALENZUELA,Senadora \n " .