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El señor ROMERO ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en primer trámite constitucional, sobre creación del Consejo de Auditoría Interna de Gobierno; modificación del Estatuto Administrativo en lo relativo a procedimientos sumariales, Juntas Calificadoras, incompatibilidades e inhabilidades; regulación de contratos a honorarios y contratación de bienes y servicios; otorgamiento de flexibilidad financiera a la Contraloría General de la República, y de facultades delegadas al Presidente de la República , con informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
--Los antecedentes sobre el proyecto (3937-06) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En primer trámite, sesión 20ª, en 2 de agosto de 2005.
Informe de Comisión:
Gobierno, sesión 42ª, en 18 de octubre de 2005.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN (Secretario).-
El Ejecutivo hizo presente la urgencia para el despacho del proyecto y la calificó de "simple".
Sus principales objetivos son:
1.- Crear el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, encargado de asesorar al Excelentísimo señor Presidente de la República y al Ministerio de Hacienda en cuanto al funcionamiento de los sistemas de control interno de la Administración, incluidas las empresas públicas cuya legislación orgánica exige que se las mencione expresamente, excluyéndose solamente la Contraloría General de la República, el Banco Central y las municipalidades.
2.- Actualizar y adecuar normas del Estatuto Administrativo y de la Ley sobre Bases de los Contratos Administrativos de Suministro y Prestaciones de Servicios, y facultar al Contralor General de la República para flexibilizar el presupuesto de la entidad y para proponer sanciones en los casos que se indican.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización aprobó solamente en general el proyecto de ley, por dos votos a favor, de los Honorables señores Larraín y Naranjo, y con la abstención del Senador señor Cantero.
Cabe tener presente que los artículos 1º a 11, 13, 15, 19 a 24, 27 y 32 tienen el carácter de normas orgánicas constitucionales, por lo que requieren para su aprobación el voto de 27 señores Senadores.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
En la discusión general del proyecto, tiene la palabra al Honorable señor Larraín, Presidente de la Comisión de Gobierno , Descentralización y Regionalización.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , deseo informar brevemente el proyecto puesto para la discusión y eventual aprobación de la Sala, concerniente a la iniciativa de ley del Ejecutivo que procura crear el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, y que establece otras modificaciones -a la cuales ya se refirió el señor Secretario-, que describiré sucintamente.
La Comisión analizó la iniciativa en varias reuniones, en las cuales se tuvo a bien oír a diversas autoridades: desde luego, a las de Gobierno que han promovido el proyecto: el Ministro Secretario General de la Presidencia , señor Eduardo Dockendorff ; la Subsecretaria de Hacienda, señora María Eugenia Wagner ; el Director de Presupuestos , señor Mario Marcel ; el Contralor General de la República , y a numerosos otros personeros que nos han permitido formarnos un juicio acerca de las conveniencias de la iniciativa en discusión.
De hecho -como se sabe- hoy día existe un organismo como el propuesto, porque en 1997 el Ejecutivo creó el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, con un propósito muy claro: buscar, un reforzamiento de las medidas de transparencia y de control interno de las acciones gubernamentales.
Transcurrido el tiempo, y conocida la experiencia, el Ejecutivo , precisamente con ese mismo objetivo -es decir, con el fin de abordar nuevas vías para fortalecer la transparencia en el sector público y perfeccionar las materias ya reguladas-, ha decidido dar forma legal a ese Consejo, que ha estado operando desde entonces por resolución administrativa. Al mismo tiempo, ha incorporado diversas otras materias, respecto de las cuales es partidario de legislar.
En lo fundamental, al elevar a rango legal las actuales disposiciones sobre control interno y adecuar las normas estatutarias en lo concerniente a la responsabilidad y sumarios administrativos, contratos a honorarios y solución de conflictos de intereses en la contratación de bienes y servicios, se da un paso adelante que se supone complementario con la función y actuaciones que sobre la materia desarrolla en este momento la Contraloría General de la República y, por cierto, sin perjuicio de la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados.
Se estima que éstos son elementos esenciales para robustecer el orden democrático, porque, a través del mejoramiento de los mecanismos de control interno tanto de entidades públicas como empresas e instituciones relacionadas con el Ejecutivo , se da un paso importante, debido a la influencia que tienen en las actividades nacionales.
En verdad, los mecanismos de control interno resultan hoy imprescindibles para todo Gobierno. Y, sin perjuicio de la acción eficaz que sobre la materia desarrolla la Contraloría General, el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno que se crea viene a complementar, desde una perspectiva propia del Ejecutivo -como órgano asesor del Presidente de la República -, esa tarea contralora en el ámbito de la auditoría interna.
Esta organización, que ahora adquiere rango legal, supone la incorporación de nuevos modelos, metodologías de trabajo y supervigilancias que permitan una alerta, un detectar tempranamente cualquier irregularidad, mediante auditorías preventivas, sectoriales o transversales, a fin de evitar conductas que lleven al descrédito de las instituciones o que se produzca una pérdida patrimonial.
En lo específico, el sistema estará integrado por el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, el Auditor de Gobierno, la Secretaría Técnica, auditores ministeriales e institucionales, según el caso, con una organización fundamentalmente profesional y una estructura administrativa ligera, en el sentido de que no signifique una carga muy grande para el cumplimiento de los objetivos antes señalados.
El proyecto se ha preocupado de la eventual interferencia que pudiera existir en el funcionamiento de este organismo con la Contraloría General de la República. Y lo hace obligando a los órganos del sistema de control interno a ejercer su acción en coordinación permanente con la institución contralora. De igual modo, se ha previsto que el control y la auditoría no entorpezcan el desarrollo de los planes, políticas y programas del Ejecutivo, ni tampoco intervengan en el mérito de los resultados de las acciones oficiales.
Lo relativo a la composición y a otras medidas del Consejo se puede revisar en el informe.
En lo fundamental, estará integrado por un Auditor de Gobierno y seis consejeros de la confianza del Jefe del Estado. Se trata de un organismo de control interno y, por lo tanto, es razonable que sea designado por la autoridad presidencial.
Sus funciones serán evaluar, establecer medidas de coordinación e implementación de políticas y proposiciones que fortalezcan el control interno, la probidad y la transparencia.
El personaje clave, por cierto, va a ser el Auditor de Gobierno -funcionario de la exclusiva confianza del Primer Mandatario-, con rango de jefe superior de servicio, quien deberá ejecutar los acuerdos del Consejo y, además, dirigir la Secretaría Técnica, que se constituye como un órgano de apoyo al Consejo de Auditoría, sin perjuicio de la labor que desarrollen auditores ministeriales e institucionales.
Adicionalmente, se incluyen en el proyecto -que para estos efectos tiene carácter misceláneo- normas que se refieren al perfeccionamiento de los sumarios administrativos. Así, se corrige una omisión del Estatuto Administrativo, incorporando la suspensión del empleo como una causal de inhabilidad en las promociones. En los procedimientos sumariales reconoce el derecho a ser oído. Establece también procedimientos especiales para determinadas actuaciones, como la transformación de una acción sumaria en sumario en los casos de recusaciones, etcétera.
Un acápite distinto dice relación a las nuevas normas que amplían las inhabilidades o incompatibilidades en la Administración y a otras medidas sobre transparencia en contratos de honorarios. Algunas de ellas ya fueron discutidas y aprobadas en la normativa de ley que establece como obligatoria la declaración patrimonial de bienes a las autoridades, en donde se incluyeron determinadas disposiciones. Aquí se consignan algunas que regulan, por ejemplo, el caso de los embajadores, quienes deberán desempeñar sus cargos con dedicación exclusiva, quedando sujetos a las prohibiciones e incompatibilidades de los Ministros de Estado , Subsecretarios y jefes de servicio.
Además, en lo que respecta a la transparencia y conflicto de intereses de personas contratadas a honorarios, se amplían las normas sobre incompatibilidades e inhabilidades, incluyéndose la información y ponderación de las autoridades responsables de las contrataciones a los contratos directos con empresas y entidades del Estado y a los indirectos con entidades en que dichas autoridades participen como socios o administradores.
Del mismo modo se amplían las normas para evitar conflictos de intereses en las contrataciones, lo cual va a significar la prohibición de los contratos directos o licitaciones privadas en el evento de que los participantes tengan relaciones de parentesco con las autoridades responsables.
Por último, el proyecto entrega a la Contraloría General de la República una atribución complementaria que busca ampliar el grado de flexibilidad de tal organismo en la ejecución de su presupuesto, para facilitar de esa manera una mayor eficiencia en el uso de sus recursos.
Esos son los contenidos de la iniciativa.
Cuando se trató el proyecto en la Comisión de Gobierno Interior, ésta lo aprobó en general.
Quiero señalar que uno de los temas en debate -que motivó que uno de los miembros de aquélla optara por abstenerse- se relaciona con la conveniencia de ir avanzando en un sistema nacional de mayor unificación en la forma de desarrollo del control de las acciones de Gobierno. Por eso, el Honorable señor Cantero , al fundamentar su voto, anunció que se abstendría, porque "si bien constituye un avance este proyecto," -dijo- "no considera la creación de un sistema nacional unificado de control gubernamental".
Estimo que esa materia puede ser objeto de discusión. Pero, en lo sustantivo, a los miembros de la Comisión les pareció que el proyecto efectivamente avanzaba en la idea de transparentar la gestión pública y de definir mecanismos que permitan un mayor control de ésta. Se trata de un paso conveniente, útil y necesario, motivo por el cual la Comisión solicita su aprobación.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente , escuché con mucha atención al señor Presidente de la Comisión de Gobierno sobre una materia que, a mi juicio, constituye singular relevancia. Y debo decir, con el mayor respeto, que discrepo absolutamente de sus planteamientos.
Quiero hacer presente que estamos ante un asunto de particular importancia. Me parece que la Comisión puso el mayor empeño para despachar el proyecto en sólo tres sesiones. Lo cierto es que se trata de una normativa que necesariamente -por eso me voy a permitir hacer una indicación al respecto- merece y justifica que se estudie por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado.
Comprendo que, por la circunstancia que estamos pasando y por la necesaria urgencia con que se califica para su tramitación a los proyectos en una etapa de la gestión parlamentaria que está por terminar, se están despachando, o se pretende hacerlo, iniciativas de esta relevancia, sin que hayan podido, a mi modesto juicio, ser analizadas en plenitud.
Este proyecto resulta, según entiendo, de importancia esencial. Y así se la asignó el Supremo Gobierno al presentarla. Pero, después de haberlo estudiado profundamente, en mi opinión, contiene a lo menos tres dudas serias desde el punto de vista de su constitucionalidad.
A mi juicio, los artículos 3º, 38 y 98 de la Carta Fundamental se verían de alguna manera o debilitados en su aplicación o dañados profundamente por este intento de legislar.
En lo que respecta al artículo 3º, so pretexto de aprobar atribuciones sobre control interno por parte del Ejecutivo, se está pasando a llevar lo que nuestra Constitución específicamente señala en dicha norma, esto es, que la administración del Estado se llevará a cabo en forma descentralizada y desconcentrada, instando al Ejecutivo a promover la descentralización.
El proyecto que nos ocupa, lejos de impulsar la descentralización, está promoviendo que el Presidente de la República , al ejercer como contralor interno, realice mucho más que la supervigilancia que le es dable efectuar acerca de las instituciones descentralizadas. Nos extraña que se llegue tan lejos como a decir en forma expresa que se extiende dicho control interno a las empresas del Estado autónomas respecto del Primer Mandatario en cuanto a su estructura constitucional y legal.
En seguida, se parte de la base de que el Presidente de la República ejercitará el llamado control interno y se olvida que la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -mencionada por el informe de la Comisión de Gobierno como especialmente consultada- establece que, aparte de la fiscalización que constitucionalmente compete a la Contraloría General de la República en cuanto órgano de control externo de las entidades de la Administración del Estado, el control interno -como se le denomina en la iniciativa- responde a uno de tipo jerárquico, según reza explícitamente en su artículo 11 -el cual se omite considerarlo en todo el proyecto-, que debe ser ejercido por los jefes respectivos, vale decir, por los jerarcas correspondientes y no expresamente por el Primer Mandatario, sobre todo basándose en un organismo que se pretende crear mediante la iniciativa en el Ministerio de Hacienda (llamado Consejo de Auditoría Interno de Gobierno), y que, en el fondo, vendría a desarrollar funciones paralelas a las de la Contraloría General de la República.
Por eso, con fundamento -a nuestro modesto juicio-, el Senador señor Cantero y otros personeros que actuaron en representación de corporaciones de estudio en la Comisión de Gobierno hicieron presentes sus inquietudes y dudas frente a un proyecto de esta índole.
En consecuencia, además de alterarse el contenido esencial del referido artículo 3º, la iniciativa pasa por sobre lo que la Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado -cuyo texto definitivo fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 1- establece como estructura de nuestra Administración.
Dicho cuerpo legal, en concordancia con el artículo 38 de la Carta Política, consagra precisamente en su Título II toda una estructura orgánica relativa a la Administración, que distingue una propiamente nacional o central, una descentralizada, una funcionalmente desconcentrada y una fiscalizadora, y resulta que el proyecto altera por completo las disposiciones contenidas en aquél al pretender que no sea el Presidente de la República en forma exclusiva y directa, sino por intermedio de uno de sus ministerios -que vendría a constituir una suerte de superministerio-, el que ejerza la facultad de fiscalización denominada control interno, no sólo sobre las instituciones de la Administración central o nacional, sino también acerca de los organismos descentralizados.
Sin embargo, señor Presidente , con ello se hace abstracción del artículo 38 de la Carta Fundamental y del Título II de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, la cual establece que corresponde a cada jefe de servicio ejercer un control interno sobre la respectiva institución.
De tal manera que se crea -por así decirlo- un superorganismo de fiscalización que, a propósito o a pretexto de efectuar control interno, en el fondo se transforma claramente en una entidad de fiscalización externa. Y prueba de ello es que el Presidente de la República por intermedio de ese organismo, dependiente de uno de sus ministerios: del de Hacienda , exorbita con mucho sus funciones al atribuirse esa potestad, la cual se encuentra fijada en la ley orgánica de los Ministerios, y que entrega a la Cartera de Hacienda una función mucho más restringida que la que este proyecto pretende otorgarle a través de esa vía.
Por ese camino, se está transformando a dicho Ministerio en un superministerio que no sólo ejercerá una función de supervigilancia, sino otra que va mucho más allá: un control de legalidad. Y con eso, a nuestro juicio, también se traspasa el contenido de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política.
No está de más señalar que la Carta Fundamental consagra normas de control sobre la Administración del Estado de carácter imperativo, las que de acuerdo con lo visto recientemente rigen in actu porque se hallan por sobre la ley, y, necesariamente, deben determinar el contenido de ésta, que no puede extravasar la Constitución de la República a este respecto.
Con razón -a nuestro modesto juicio- uno de los señores asesores invitados por la Comisión de Gobierno expresó con mucha claridad que en realidad lo que se estaba creando aquí era una Contraloría paralela.
Yo tomé nota de que se había invitado a dicho organismo técnico al señor Contralor General de la República para opinar acerca del proyecto, que fue entregado a última hora para su conocimiento. Al parecer, el señor Contralor no habría manifestado dudas sobre el particular. ¡Lo lamento! Eso quiere decir que no meditó profundamente el significado de la iniciativa en cuanto altera de manera grave las atribuciones de la Contraloría.
A mi juicio, señor Presidente , señores Senadores , la alteración de las atribuciones de la Contraloría no se soluciona con la reiteración de por lo menos dos o tres veces en el proyecto de la frase: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades que corresponden a la Contraloría General de la República.". Al señalar que se aprueban tales y cuales cosas como propias del Consejo de Auditoría del Ministerio de Hacienda se pasan a llevar atribuciones del organismo contralor, con la modesta constancia de que ello es sin perjuicio de lo que dicha entidad establezca.
Sin embargo, yo digo que cuando la ley recurre a ese subterfugio es porque los autores de la iniciativa tuvieron muchas dudas acerca de lo que significaba alterar esas atribuciones, y, por eso, las zanjaron con una frase de esa naturaleza, que sólo tiene contenido formal pero no esencial.
En una palabra, señor Presidente , el proyecto reviste gravedad porque olvida todo lo que es la estructura básica de la Administración del Estado. No es la primera vez que se intenta algo así, como tampoco lo es -debo deplorarlo y reiterarlo aquí, porque en más de una ocasión lo he dicho- el que se pretenda quitar la atribución de la toma de razón que corresponde en forma imperativa a un órgano señalado por la Constitución de la República. Ya se quiso hacer lo mismo en el proyecto de ley sobre la Universidad de Chile -a lo cual yo me opuse-, y afortunadamente no hubo el quórum necesario para aprobar un asunto de tal gravedad. Pero aquí nuevamente volvemos a la carga.
Yo lamento y deploro -con esto termino, señor Presidente - que permanentemente, so pretexto de modernizar la Administración del Estado, se estén alterando estructuras básicas relativas a cómo la Constitución entiende a aquélla; es decir, con instituciones de la Administración Central, con normas que establecen que el Presidente de la República (artículo 24 del Texto Fundamental) gobierna y administra el Estado. Y, al respecto, el artículo 3º de la Carta señala que la administración será "descentralizada, o desconcentrada", y agrega que el Estado promoverá la descentralización.
Sin embargo, aquí, lejos de impulsar la descentralización, se está promoviendo un retorno hacia la centralización. Y, con ello, el auténtico sentido de una democracia representativa y descentralizada empieza a correr ciertos peligros de debilitamiento.
En seguida, el proyecto altera lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, que mandata la existencia de una Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Y acerca de esta normativa, que contiene tres títulos fundamentales, se pierde de vista el sentido auténtico de administración del Estado, pues en su Título II -referido específicamente a tal materia-, se establece una administración de distinta índole.
Por último, la iniciativa altera el contenido imperativo del artículo 98 de la Carta Fundamental relativo a las facultades del órgano contralor. Éstas -reitero- no pueden entenderse superadas con la frase: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades que corresponden a la Contraloría General de la República.".
Cuando un organismo debe actuar por mandato de la Constitución, lo hace por entero derecho y por el ministerio de la ley. Y cuando se pretende otorgar a otra institución esas facultades el problema no se soluciona con la expresión "sin perjuicio de sus atribuciones".
En una palabra, un proyecto de esta relevancia -naturalmente no me opondré a la idea de legislar- amerita un estudio mucho más profundo.
Yo no culpo a los integrantes de la Comisión de Gobierno, porque conozco la forma como mis distinguidos colegas han trabajado y sé que han puesto su mayor empeño en tratar de despachar el proyecto. Pero -reitero- allí surgieron opiniones muy profundas que expresaron con inquietud sus dudas sobre esta materia y que, de alguna manera, fueron recogidas con fundamento por el Honorable señor Cantero .
La Comisión aprobó la iniciativa con la presencia de sólo tres señores Senadores -situación que está ocurriendo a menudo en estos días en nuestra Corporación-, lo que a mi manera de ver cercena o debilita su marcha, la cual debiera ser mucho más completa en aras de una eficaz función legislativa.
Por lo tanto, resulta perfectamente justificado -y me permito hacer una indicación en ese sentido- que el proyecto pase a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia para que sea estudiado en plenitud desde muchos puntos de vista.
He dicho.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
Se han inscrito tres señores Senadores: los Honorables señores Ríos, Prokurica y Larraín. Y también desea hacer uso de la palabra el señor Ministro Secretario General de la Presidencia , quien tiene prioridad.
¿Prefiere intervenir ahora, señor Ministro ?
El señor DOCKENDORFF ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
No, después.
El señor ROMERO (Presidente).-
Entonces, tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS .-
Señor Presidente , comparto prácticamente el ciento por ciento de lo señalado por el Senador señor Silva Cimma , pero quiero agregar un par de hechos que corresponden a la práctica de la acción administrativa. Y me impresiona mucho que los señores Senadores que estudiaron el proyecto no los hayan tenido presentes.
Me llama la atención que la iniciativa haya llegado directamente al Senado, porque la Cámara de Diputados nos tiene acostumbrados a enviar proyectos que no corresponden. Sin embargo, se trata de una normativa que nace de nuestro propio estudio y análisis. Y ahora llega a la Sala sin la profundidad que requiere. Lo digo con todo el respeto y cariño que me merecen mis colegas. Ésa es la verdad.
La Contraloría General de la República no solamente cumple funciones de contraloría en lo que respecta a auditorías, análisis, investigación del acontecer administrativo y financiero del Estado, sino que también asume otras responsabilidades inherentes a su quehacer y que ahora pretenden ser compartidas por un nuevo organismo cuyo objetivo es desarrollar todas las tareas referentes a la gestión y administración del Estado.
Existe un documento muy interesante que el organismo contralor emite todos los años mediante el cual entrega, en cada una de sus áreas, información detallada acerca del cumplimiento de las normas y obligaciones impartidas por el Congreso y por el Presidente de la República en lo que se denominan "las políticas públicas".
La administración de un organismo del Estado no solamente debe velar por la transparencia en su gestión, en el uso de los recursos; por la inteligencia y la capacidad que han de existir para llevar adelante las responsabilidades que cada entidad tiene, sino que también requiere cumplir con políticas de Estado. Y el cumplimiento de una política de vivienda, de salud, etcétera, implica necesariamente desarrollar una labor de auditoría, de análisis e investigación de los hechos, que precisa contar con la profundidad y extensión que sólo la Contraloría General de la República puede otorgar -y así lo ha hecho- en nuestro país.
Tenemos muchísimas inquietudes con respecto a la administración de varios organismos públicos, pero -sin duda alguna- a todos nos reúne el afecto y la admiración que la Contraloría ha demostrado en el transcurso de sus años de existencia, que ya son más de cincuenta.
Por tal motivo, comparto la opinión del ex Contralor y actual Senador, don Enrique Silva , en el sentido de que la creación de un organismo paralelo, aparte de provocar las deficiencias normales y naturales en cualquier administración en que no se define claramente la responsabilidad entre una entidad u otra ante funciones que en definitiva son iguales, siempre produce un daño en la administración, en la gestión y en el cumplimiento de metas.
¿Qué ocurrirá el día en que el nuevo organismo afirme que los objetivos dispuestos por el Ministerio de Salud se cumplieron y la Contraloría diga que no? ¿Qué va a pasar cuando existan razones suficientes para pensar que lo señalado por la Contraloría en materia de administración de un recurso público correspondió a las normas establecidas por la ley y el otro organismo auditor exprese lo contrario? ¿Es posible que un Estado tenga entidades paralelas que realicen acciones prácticamente iguales?
A mí no me parece.
No soy partidario de que el proyecto vuelva a la Comisión, sino de votarlo inmediatamente. Yo me pronunciaré en contra, porque no existe razón alguna para sostener una iniciativa de este tipo, con las características y la forma en que se ha planteado.
Insisto: también es importante tener presente un aspecto que el Senado está olvidando.
En 1998 la Cámara Alta firmó un convenio con la Contraloría General de la República para recabar información permanente sobre la gestión, auditoría, acción e investigación que ésta realice en la totalidad de los servicios públicos. Y eso está funcionando.
Sin embargo, tengo la impresión de que los señores Senadores no utilizan esa información tan necesaria y que responde exactamente a lo que el proyecto de ley plantea. Ella se encuentra a nuestra disposición en forma diaria y permanente.
A su vez, el Senado entrega a la Contraloría a través del mismo convenio toda la historia de las leyes, a fin de que los dictámenes de dicho organismo estén conformes al espíritu de la normativa dispuesta por el legislador.
Termino señalando que no soy partidario de la creación de organismos de este tipo, pues produce distorsiones muy delicadas con otras entidades existentes. Se observa que no hay un conocimiento acerca de los antecedentes que la Contraloría posee y entrega en materia de auditorías y de informes administrativos, los cuales son muy completos.
En definitiva, a la situación que se origina, al margen de lo señalado por el Honorable señor Silva , he agregado otros hechos que responden a cosas prácticas y que, sin duda alguna, producirán un gran debilitamiento en el ejercicio de la administración del Estado.
Por estas razones, votaré en contra de la iniciativa.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
¿Desea intervenir ahora, señor Ministro ? Le recuerdo que se hallan inscritos los Senadores señores Prokurica y Larraín.
El señor DOCKENDORFF ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Muy bien, señor Presidente .
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor DOCKENDORFF ( Ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Señor Presidente , no pretendo despejar las dudas de constitucionalidad que pueden tener algunos señores Senadores ni las de orden jurídico que dificulten la puesta en marcha de la institucionalidad propuesta.
El proyecto aspira fundamentalmente a ser parte integrante de un esfuerzo del Ejecutivo en materia de políticas de transparencia, probidad y de modernización del Estado.
Es bueno considerar que el Estado no es una entidad estática. En los últimos años ha experimentado fundamentales modificaciones, sobre todo desde el punto de vista de lo que la opinión pública espera de él. Y si hoy día hay una convicción instalada en política comparada, se sabe que la ciudadanía exige del Estado -y por lo tanto de su Gobierno-, esencialmente, tres cosas: primero, claridad de objetivos; segundo, involucramiento en los problemas de la gente, y tercero, transparencia.
Hoy día, entonces, la transparencia es una demanda ciudadana fuertemente acendrada y con efectos políticos significativos.
En el marco general, estamos de acuerdo en que las bases jurídicas sobre las cuales descansa el Estado de Chile siguen siendo las mismas. Sin embargo, las demandas ciudadanas y la modalidad con que aquél y el Gobierno asumen las tareas de llevar adelante las políticas públicas han tenido sensibles modificaciones en los últimos años.
La idea de instalar una unidad de auditoría o de control al interior del Estado surgió en el Ejecutivo hace ya varios años. De hecho, ha habido una suerte de marcha blanca a través de la existencia, vía decreto, de un Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, que funciona desde 1997, y como decreto propiamente tal, desde el año 2000.
Así, dicha unidad no sólo ha cumplido un rol complementario respecto de la Contraloría General de la República, sino que, en cierta medida, también ha sido coadyuvante en las tareas propias de ella en cuanto al cumplimiento efectivo y eficaz al mandato de la ley sobre probidad, que fue promulgada -como todos sabemos- el año 2000.
La referida ley impone al funcionario público, en materia de transparencia y probidad, una cantidad enorme de exigencias -no conocida hasta la fecha- que requieren cierta capacidad institucional al interior del aparato público sin esperar el control de legalidad, que -como todos sabemos- es ex post al acto administrativo.
Esa unidad de auditoría interna ha sido un soporte fundamental para mantener capacidad dentro del Ejecutivo, desde el punto de vista de las exigencias modernas, en materia de probidad y transparencia. Y de ahí que yo afirme que no es paralela sino complementaria de las funciones de la Contraloría. Y la frase mencionada por el Senador señor Silva , que aparece recurrentemente en el articulado, no se limita a cumplir un objetivo formal, sino que da cuenta de que en los aspectos pertinentes se reconocen y establecen la jerarquía, la función y la exclusividad de ese órgano para controlar la legalidad de los actos de la Administración.
En consecuencia, no se está tratando de socavar ni de menoscabar la función de la Contraloría General de la República, sino que nos estamos haciendo cargo de la transformación profunda que han ido provocando en los hechos las demandas formuladas al Estado para mejorar las condiciones a través de las cuales se da cumplimiento a la ley sobre probidad.
Hasta ahora, la experiencia obtenida con el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno ha sido satisfactoria. En ningún caso este organismo se ha inmiscuido en las funciones de control de legalidad, sino que ha posibilitado un ejercicio dinámico de control de mérito al interior de la Administración cada vez que se ha puesto en marcha una política pública.
No es fácil para un funcionario formado en la estructura del Estado durante muchos años cambiar de la noche a la mañana la modalidad con que actúa y, al mismo tiempo, someterse a determinado mecanismo de control.
Sólo piensen, Sus Señorías, en que hoy toda la información que produce el Estado debe ser pública.
Nosotros estamos apoyando un proyecto de ley que elaboraron los Senadores señores Gazmuri y Larraín , porque creemos que también forma parte de una modalidad para ejercer la función de la Administración del Estado, que requiere -por señalarlo de alguna manera- un funcionario público distinto del que hemos tenido hasta ahora. Y para eso necesitamos al interior del Estado, antes de que culmine el proceso administrativo, la capacidad de ir estableciendo mecanismos de regulación y control permanentes.
Entendemos claramente que ésta es una función complementaria de la tarea de la Contraloría General de la República. Y hemos analizado el punto en esa línea, consultando a destacados juristas que conocen bien esta materia.
Es cuanto puedo expresar por ahora, señor Presidente.
El señor GAZMURI (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Prokurica.
El señor PROKURICA.-
Señor Presidente , la verdad es que, cualesquiera que sean los documentos y estudios existentes respecto de la Administración del Estado, y a pesar de que Chile aparece en el lugar 26 en los índices internacionales de corrupción, todos ellos plantean que debe haber más transparencia, más fiscalización y menos corrupción en los actos del Estado.
Nadie puede estar en contra de esos principios. Pero, aparentemente, hay distintas formas de aterrizar la idea expuesta.
El Honorable señor Silva , con mucho brillo, y el Senador señor Ríos plantearon el problema constitucional y se refirieron a la labor de la Contraloría General de la República por largo tiempo. Así que no repetiré los argumentos de Sus Señorías, que suscribo totalmente.
Pensando en cómo mejorar los aspectos que he mencionado, pueden surgir muchas opiniones. Pero hay una que no recibirá ningún rechazo: entregar más atribuciones y mayores recursos a la Contraloría General de la República.
Si estamos de acuerdo en que debe haber más fiscalización, mayor transparencia y menos corrupción, creo que ésa es una forma clarísima de enfrentar el problema.
La Contraloría es una institución de gran prestigio; ha funcionado por mucho tiempo, y se ha replicado en otros países del mundo.
Ahora bien, el organismo que se pretende crear tiene, a mi juicio, tres debilidades.
En primer lugar, quiero recordar -ya lo dijo el Ministro señor Dockendorff - que existió sin ley que le diera origen. ¿Y cuándo desapareció de la opinión pública? Cuando don Rodrigo Moraga descubrió un antecedente sobre un órgano del Estado donde había irregularidades y lo publicó en la página web pertinente. Apenas se formó una comisión investigadora de la Cámara de Diputados, ese señor no quiso dar más informaciones y se terminó en lo de siempre.
En segundo término, es difícil que la institución cuya creación se pretende cumpla los objetivos de mayor fiscalización y más transparencia, producto de que se encomienda al Presidente de la República el nombramiento de sus integrantes y de que éstos son personas provenientes del mismo ámbito que se quiere fiscalizar.
En tercer lugar, con la creación de otro organismo no mejorarán la fiscalización ni la transparencia; al contrario.
Al respecto el Senador señor Silva ha sido muy exacto: aquí debe haber un gran debate, porque la corrupción es un muy serio problema que afecta a nuestro país. Y el Contralor General de la República no ha participado en la discusión; entonces, difícilmente el Senado podrá tomar una decisión clara sin conocer su opinión.
Si queremos ir en la línea de los objetivos planteados por este proyecto de ley, debemos ampliar las facultades del organismo contralor hacia una fiscalización de mérito. Porque, hoy día, un alcalde o un funcionario público que presenta una factura o una boleta "salva la situación", aunque se haya echado al bolsillo los dineros cuestionados; lo vemos permanentemente. Hay municipios endeudados por completo -es el caso del de Valparaíso-; asume un nuevo alcalde, y al anterior nadie le puede decir nada, porque actuó dentro de la ley: están las facturas, las boletas, los informes. ¿Pero qué inversión se hizo? ¿A qué se destinaron los recursos? Tal vez, a algo carente de beneficio para la comunidad: viajes o cosas superfluas. ¿Y quién dijo algo? ¡Nadie, pues no hay atribuciones para ello...!
Entonces, si queremos caminar en la senda correcta, me parece que lo más lógico es reforzar las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados -al respecto, ya se dieron algunos pasos importantes en la última reforma constitucional- y entregar mayores atribuciones a la Contraloría General de la República -organismo que, independiente de las opiniones divergentes que uno pueda tener a veces, goza de gran prestigio-, para que su fiscalización sea de mérito y no sólo formal, y poner a su disposición más recursos.
Señor Presidente , no me convence este proyecto cuando señala que el objetivo principal del Consejo será "velar por el respeto, aplicación y cumplimiento de las normas que regulan la organización y funcionamiento de las respectivas instituciones"; o cuando expresa que "El Consejo y los demás órganos previstos en esta ley velarán en forma preferente por el respeto y consolidación de los principios de probidad y transparencia en la gestión de las instituciones sometidas a su control.".
Como lo planteó el Senador señor Cantero en la Comisión, aquí se traslapan facultades que ya está ejerciendo otro organismo.
Este proyecto no termina convenciéndome. Por lo tanto, lo votaré negativamente, no porque esté en contra de la fiscalización o de que haya más transparencia, sino porque no constituye la mejor forma de abordar el problema que está viviendo el país en dichos ámbitos.
El señor GAZMURI ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , como se puede apreciar esta tarde, no estamos funcionando con plena normalidad. Con todo, estamos trabajando razonablemente bien.
En efecto, la Comisión de Gobierno escuchó durante sus debates numerosas opiniones -no sólo de autoridades del Ejecutivo, sino también de la Contraloría y de personas independientes, autónomas- que nos permitieron formarnos juicio respecto del conjunto de materias que aborda el proyecto, el cual no se refiere únicamente al Consejo de Auditoría.
En efecto, la creación de dicho organismo es una de tales materias, quizás la central. Pero hay otras -las modificaciones a los procedimientos sumariales; lo relacionado con las inhabilidades e incompatibilidades; lo referente a la facultad adicional de flexibilidad financiera que se otorga a la Contraloría- que, con aquélla, configuran el conjunto de ideas que debieran ser objeto de la discusión general.
Se trata de una iniciativa perfectamente atendible, razonable, que va en la línea en que hemos venido trabajando en el último tiempo, tanto el Gobierno como el Parlamento, a los efectos de asegurar mayor transparencia en la gestión pública.
Concretamente, yendo a la parte más discutida por quienes me precedieron en el uso de la palabra, advierto que existe inquietud respecto del Consejo de Auditoría. Y se hace mucha cuestión en cuanto a los efectos que la acción de ese órgano podría provocar en la labor de la Contraloría General de la República o a su impacto sobre las instituciones que debería auditar.
Sin embargo, tal como lo mencioné al informar el proyecto -lo expresó también el Ministro señor Dockendorff -, se pretende legislar acerca de un ente que ya está funcionando; porque dicho Consejo tiene seis a siete años de labor práctica, y durante ese período no se ha verificado ninguno de los problemas aquí planteados, que son muy explicables.
Entre otros personeros, en la Comisión oímos a quien ejerce hoy como Auditor. De su descripción sobre el trabajo realizado, pareciera que el organismo en cuestión ha contribuido al objetivo central, cual es mejorar el control interno de la acción del Gobierno o, dicho de otra manera, de lo que depende administrativamente del Presidente de la República .
En tal sentido, nos parece que, al darse al Consejo de Auditoría un estatus legal en vez del meramente administrativo que tiene hoy -porque acciona en virtud de un decreto-, se le confiere capacidad para actuar con mayor plenitud y colaborar efectivamente a la consecución de los objetivos de transparencia y control de las acciones de los órganos de Gobierno.
Tal vez lo más inquietante -como lo manifestó el Senador señor Silva , cuya opinión todos respetamos y valoramos, pues sabemos que la emite con mucho fundamento y conocimiento de causa- tiene que ver con lo que esto puede representar respecto a la acción de la Contraloría.
Si bien el Contralor mencionó algunas preocupaciones de carácter procesal durante su participación institucional en la gestión y discusión del proyecto, al final su posición, que está consignada en el informe, es enteramente favorable a la iniciativa.
Como es importante tener presente aquello, cito sus palabras, que se consignan en el informe: "el proyecto fortalece el sistema de control interno gubernamental, elevando a rango legal la institucionalidad administrativa encargada internamente de asegurar el "control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal" de los servicios públicos, que compete ejercer a las "autoridades y jefaturas" conforme a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado".
"Por lo tanto" -dice más adelante- "el proyecto es, en principio, conceptualmente coincidente con la idea reiteradamente manifestada por la Contraloría, de que un sistema de control interno adecuado incide favorablemente tanto en la eficiencia de los servicios de la Administración como en su apego formal y sustancial al ordenamiento jurídico.".
O sea, la existencia de una auditoría interna no es incompatible con el sistema que -por decirlo de algún modo- se halla bajo la tuición de la Contraloría General de la República. Por el contrario, si ambos entes están coordinados en debida forma, el Consejo de Auditoría resultará ser un complemento. Y el propio Contralor -repito- estima que "un sistema de control interno adecuado incide favorablemente tanto en la eficiencia de los servicios de la Administración como en su apego formal y sustancial al ordenamiento jurídico".
En opinión del Contralor, "un buen sistema de control interno gubernamental no puede sino repercutir de manera beneficiosa en la labor de la Contraloría General". Es decir, si se cumplen los objetivos normativos de esta propuesta (que haya la debida coordinación y sujeción a los procedimientos que establece el órgano contralor), el mecanismo de auditoría en comento colaborará en la tarea que la Contraloría debe realizar, porque contará con un ente que va a visualizar, alertar y adoptar medidas preventivas para evitar cualesquiera irregularidades que se puedan cometer en el ámbito de la acción de gobierno.
El Contralor señala luego: "Respecto de la coordinación del Consejo de Auditoría Interna con la Contraloría General de la República, la ley obliga adicionalmente al Consejo y a cada uno de los auditores considerados en esta ley a mantener una adecuada y permanente coordinación con el organismo contralor. Esta idea resulta muy significativa para asegurar que la implementación y funcionamiento del nuevo sistema legalmente establecido cumpla con las expectativas que deben esperarse de él.".
Por lo tanto, pienso que el problema no está en el diseño normativo del Consejo Auditor. Puede estar en la aplicación práctica. Pero si ese organismo no sigue los lineamientos que da el órgano contralor, entonces estamos frente a un problema, no de la norma, sino de incumplimiento de la ley. Y eso puede darse con Consejo o sin él.
La inquietud planteada, pues, resulta oportuna y necesaria. Me parece perfectamente válida y legítima, sobre todo cuando se debate la idea de legislar. Pero, al mismo tiempo, avalado por la visión del propio Contralor, considero que no deberíamos abrigar los temores aquí expuestos.
Repito: tanto por la experiencia práctica del funcionamiento de esta auditoría interna del Gobierno, que lleva varios años de gestión, como por la visión que la misma Contraloría tiene sobre el sistema de control interno, que adquirirá rango legal si se aprueba el proyecto, la proposición que nos ocupa pareciera estar bien ponderada y valorada por los entes involucrados.
Éste es, entonces, un punto más, que se complementa con otras normas, como las relativas a los procedimientos sumariales, que se mejoran, pues se agregan derechos para las partes comprometidas -por ejemplo, el de ser oído o el de tener mayores posibilidades de intervención e injerencia en ellos-; las atinentes a las inhabilidades e incompatibilidades establecidas para embajadores y funcionarios públicos respecto de parientes vinculados a acciones donde las autoridades deciden sobre contrataciones o licitaciones-, y las que otorgan flexibilidad financiera a la Contraloría, todas las cuales importan un beneficio adicional al objetivo de Estado -diría yo- de asegurar mayor transparencia y probidad en el ejercicio de las funciones públicas.
Por eso, si bien existe un tema debatible, creo que la iniciativa está bien zanjada en lo fundamental.
Hay otras inquietudes susceptibles de abordar. Y me parece bueno consignarlas. Por ejemplo, las planteadas por los Senadores señores Silva , Ríos y Prokurica en cuanto al ámbito de acción del Consejo de Auditoría. Éste es un tema que bien puede ser analizado, pero en la discusión particular del proyecto.
Porque una cosa es el ámbito de acción en lo que es propio del ejercicio del Gobierno: sus ministerios; sus servicios públicos, tanto en la estructura centralizada como en la descentralizada territorialmente; me refiero a las intendencias, a las gobernaciones, a todos los organismos del gobierno regional (seremis, en fin). Creo que ahí existe una acción propia del órgano contralor o auditor interno del Ejecutivo. Sin embargo, pienso que hay que precisar y definir con mucha claridad el ámbito de acción de esta entidad respecto, por ejemplo, de las empresas públicas o de las Fuerzas Armadas. Estas últimas poseen estatutos que establecen sus propios organismos contralores. Entiendo -y si no, habría que clarificarlo- que lo que va a hacer el Consejo es coordinar la acción de lo que ya existe, porque de lo contrario no tendría sentido: habría una duplicidad innecesaria.
Por otro lado, en lo concerniente a las empresas públicas, el Senador señor Prokurica ha hecho presente en reiteradas oportunidades -la última vez, hoy- las dificultades existentes para obtener información. Y, a mi juicio, Su Señoría tiene toda la razón. Espero que con el proyecto de ley sobre acceso a la información pública tal inquietud sea zanjada definitivamente. En todo caso, en la presente iniciativa se agregan elementos que aseguran una mayor transparencia en ese sentido.
Me parece razonable que el Ejecutivo quiera tener alguna injerencia en el control interno de las empresas públicas de su dependencia, porque, al final, debe responder de lo que allí ocurra, sin que muchas veces cuente con los mecanismos necesarios para asegurar semejante compromiso. Y, aunque sea harina de otro costal, creo que la presencia de los Ministros en los directorios de dichas empresas no es la garantía que se busca para asegurar ese control. Mucho más efectivo, en mi concepto, puede resultar este mecanismo de control interno, pues, como se ha visto, la participación de Ministros en los directorios constituye una cuestión altamente discutible.
En consecuencia, si bien estimo que se pueden revisar en la discusión particular, en su sintonía fina, muchas de las instituciones que aquí se incorporan, creo que, en lo fundamental, estamos frente a un proyecto que, al menos respecto a la idea de legislar, debemos apoyar. Y, en lo personal, valoro especialmente los esfuerzos del propio Gobierno para mejorar su autocontrol -porque de eso estamos hablando-, sin perjuicio de coordinarlos con la labor del órgano contralor general, que debe llevar la voz cantante en estas materias.
Asimismo, considero válida la inquietud planteada por el Senador señor Cantero . Quizás nos falta trabajar otro poco en los distintos mecanismos de control, para lograr un sistema más claro y nítidamente coordinado. Pero, sin perjuicio del valor de ese antecedente o argumento, no me parece que ello sea un obstáculo para dar nuestro apoyo a un proyecto que en definitiva optimiza algo que ya existe; cuya experiencia práctica ha sido útil y valiosa para mejorar el control de los actos internos del Gobierno, y que, al obtener rango legal, sumado a los demás aspectos que cubre la iniciativa, constituye un paso adelante que podremos perfeccionar en la discusión particular.
Gracias, señor Presidente.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Parra.
El señor PARRA .-
Señor Presidente , deseo insistir en la proposición del Senador señor Silva en el sentido de oír la opinión de la Comisión de Constitución y de que el proyecto vuelva a la Comisión de Gobierno para una consideración más detenida antes de que la Sala se pronuncie sobre la idea de legislar. Si así no ocurriera, nos veríamos en la necesidad de rechazarlo en general esta tarde. Y nuestro deseo, naturalmente, es que la iniciativa no naufrague. Sin embargo, las dudas de constitucionalidad sobre su aspecto esencial son tan significativas que impiden un pronunciamiento favorable antes de que ellas sean despejadas en forma previa.
El proyecto, como se ha dicho, es misceláneo. No sólo establece el Consejo de Auditoría Interna; además, contiene normas de diversa naturaleza. Y son estas otras, en particular las que tienen que ver con la contratación con el Estado, las que vienen a reforzar el compromiso con la probidad y la transparencia dentro de nuestro aparato estatal.
Pero, en el caso concreto del control interno, materia central del proyecto y la que le da su nombre, las dudas de constitucionalidad, planteadas con profundidad y claridad por el Senador señor Silva, resultan absolutamente incontrovertibles en cuanto a requerir un pronunciamiento más claro, de forma tal de excluir de un eventual requerimiento ante el Tribunal Constitucional el texto que en definitiva sancione la Sala.
Y a ellas, señor Presidente , yo agregaría otra. La iniciativa radica la unidad de control, de manera esencial, en el Ministerio de Hacienda, al cual asigna un rol que ciertamente no es el que la Constitución Política confiere a las Secretarías de Estado.
Ahora bien, no hay que confundir la unidad propuesta con aquella que hoy existe, creada por el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle sobre la base de los artículos 24 y 32 de la Carta Fundamental y radicada directamente en la Presidencia de la República para el cumplimiento del mandato constitucional entregado al Primer Mandatario, quien se valió de este mecanismo de control interno establecido en tal oportunidad.
La que ahora se nos plantea es, en cambio, un verdadero servicio público nuevo, incorporado básicamente -repito- en el Ministerio de Hacienda, el que, así, pasa a tener un carácter especial, con tuición sobre todo el conjunto del aparato del Estado. Y esto, sin duda, exorbita lo dispuesto por el artículo 33 de la Constitución, que define su campo de acción como colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado, sin ejercer control sobre lo que realicen, no sólo el resto de las Carteras, sino también las demás instituciones estatales, en particular los órganos autónomos.
Estimo, pues, que el proyecto presenta dudas objetivas de constitucionalidad, las cuales deben ser aclaradas en forma previa. Por eso, pedimos un informe de la Comisión de Constitución acerca del punto mencionado, para que podamos legislar bien, para que lo hagamos conforme a la Carta Fundamental y para que demos a la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado la jerarquía que le corresponde, observando y respetando en particular lo que dispone su artículo 11, referido justamente al tema del control interno.
En síntesis, para no vernos forzados a votar negativamente la idea de legislar, reiteramos nuestra petición en orden a que el proyecto sea informado en cuanto a su constitucionalidad por la Comisión de Constitución y a dar a la Comisión de Gobierno la oportunidad de profundizar su análisis sobre la materia.
Se ha hecho mucho caudal acerca de la intervención del señor Contralor General de la República en el último de los organismos mencionados. Pero, como consta en el informe, el conocimiento que dicho personero tuvo del proyecto fue próximo al momento en que se lo llamó a emitir opinión en la Comisión, lo que ciertamente -sin incurrir en improvisación o apresuramiento- impidió contar con una reflexión más corporativa al interior de la Contraloría General de la República, que se halla en condiciones, como ningún otro servicio, de aportar luces en el análisis de este tema.
Por esas razones, señor Presidente , reiteramos la petición ya formulada, a fin de evitar el rechazo de la idea de legislar en esta materia, dejando constancia de que entre tanto seguirá funcionando la unidad de control creada por el Presidente de la República .
El señor ROMERO ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.-
Señor Presidente , tengo la impresión de que no se ha leído con detención -seguramente por falta de tiempo- el informe de la Comisión de Gobierno.
Deseo reafirmar lo planteado por su Presidente en el sentido de que consideramos muy atentamente las diversas opiniones. Y no sólo escuchamos las del titular de la Contraloría General, sino también las del Secretario General , con quien dialogamos acerca de si la iniciativa podría generar duplicidad de funciones en dos entidades fundamentales para la buena administración de los asuntos públicos.
Ahora bien, independiente de si la Sala acuerda el trámite a la Comisión de Constitución, a juicio de quienes seguimos atentamente su tramitación, el proyecto es la continuación de la primera gran comisión creada en Chile, en 1992, durante el Gobierno del Presidente Aylwin, oportunidad en la que a varios Senadores les correspondió destacada participación. Se analizaron detalladamente temas relativos a probidad, a transparencia, a modernización del aparato público del Estado.
Por consiguiente, el texto que ahora se propone no es sino una continuidad, al igual que una serie de iniciativas ya aprobadas por el Congreso. Se trata de una formulación más estricta sobre cómo generar condiciones para que al interior de la Administración Pública se ejerza efectivamente un control ex ante que signifique una asesoría adecuada al Presidente de la República , y también a los Ministros, en particular al de Hacienda, por razones obvias: para evitar la aplicación de medidas que pudieran dañar el patrimonio público o menoscabar la imagen de la Administración del Estado.
Quienes hemos estudiados atentamente el proyecto pensamos que se avanza en el sentido correcto.
En diversas oportunidades consultamos si las disposiciones ahora planteadas generaban dificultades a la Contraloría. Tenemos claro que ésta desempeña un rol muy importante, pero fundamentalmente lo lleva a cabo después de materializado el acto administrativo. Muchas veces carece de facultades o de capacidad para generar condiciones que le permitan examinar con atención los procesos administrativos antes de que se perfeccionen.
Nos ha parecido de extraordinaria relevancia legislar sobre el control interno, que ya está funcionando en la Administración Pública, en algunas partes -según nos consta- con mucho éxito, y en otras, todavía con bastantes dificultades.
Sabemos del rol que juega la contraloría interna en la estructura de las Fuerzas Armadas. Por cierto, nos parece un buen modelo, siempre que se asuma la naturaleza de los órganos públicos y que se generen al interior de cada una de ellas condiciones que les permitan aplicar medidas preventivas cuando los actos administrativos se alejen de la normativa legal pertinente.
En consecuencia, no visualizo las dificultades que ahora se plantean. Tampoco veo que se vaya a producir duplicidad de funciones.
La única prevención acerca de la entidad que se crea -la cual de alguna manera ya existe- se refiere a la posibilidad de que signifique mayor gasto público innecesario. Y aun en la eventualidad de que se presentara alguna duplicidad con la Contraloría General de la República, nos parece fundamental que el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno apoye, coordine y supervigile a cada uno de los entes públicos.
Por eso, estimamos importante avanzar en tal sentido.
Y una última consideración, señor Presidente .
Es claro que la Administración Pública ha cambiado en forma muy rápida. Hay en ella un dinamismo transformador que no necesariamente está del todo bien asumido por los organismos fiscalizadores y contralores. El país ha cambiado. La Administración del Estado es distinta. En los últimos años el Parlamento generó condiciones para que la de ahora no tuviera que ver con la de hace 15 ó 16 años. Hemos creado diversas entidades. Por lo menos hay dos Ministerios más y nuevas instituciones cuyas funciones se enmarcan en los temas que forman parte de las preocupaciones ciudadanas. En fin.
Por lo tanto, ante una Administración Pública diferente, requerimos un sistema de fiscalización y de control más eficiente que el de la Contraloría, que es ejercido dentro de determinado ámbito.
En ese sentido, nos parece bien la creación del Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, sobre todo porque en un país como Chile, esencialmente presidencialista, es conveniente que el Primer Mandatario sea asesorado de modo permanente en los actos públicos que puedan significar gastos públicos innecesarios.
Dado ese hecho, en nuestra opinión, el Consejo de Auditoría Interna avanza en el sentido correcto y no genera duplicidad respecto de la labor que realiza la Contraloría General de la República.
Voy a votar a favor del proyecto. Pero si la Sala lo estima necesario, no existe inconveniente para que vaya a la Comisión de Constitución.
Si Sus Señorías leyeran con detención el informe, sabrían que en la Comisión hicimos todo lo posible por consultar a quienes pudieran entregarnos una opinión ilustrada respecto de temas tan complejos como los expuestos esta tarde.
He dicho.
El señor ROMERO (Presidente).-
Si le parece a la Sala, hará uso de la palabra el Director de Presupuestos, señor Mario Marcel.
Acordado.
El señor MARCEL ( Director de Presupuestos ).-
Señor Presidente , las materias que ahora estudia el Senado las hemos denominado de "transparencia fiscal". Formaron parte de un conjunto de ideas originalmente integradas en otras iniciativas, hoy día en distintas etapas de tramitación en el Congreso.
Tras una revisión, se concluyó que la mejor forma de acometer esa misión era separándolas en dos proyectos de ley.
Dentro del relativo a la "transparencia fiscal" se incluyen las normas propuestas sobre Auditoría Interna de Gobierno, las cuales esta tarde han sido objeto de discusión.
Con este proyecto hemos buscado fortalecer los sistemas de control, no debilitarlos. Pretendemos desarrollar un sistema de auditoría interna, no para reemplazar otros organismos de control existentes, sino más bien para extender o fortalecer el poder administrador destinado a ejercer el control interno en las instituciones del Estado.
Quizás la mejor forma de entender la legislación que proponemos, en particular el Título I, es leer su texto en sentido inverso.
Primero, se formaliza la función de auditores internos en las instituciones públicas. Atendiendo a una observación como la que acaba de hacer el Senador señor Silva , se establece que el auditor institucional dependerá directamente del jefe superior, a quien prestarán apoyo en las tareas vinculadas al funcionamiento y fortalecimiento del sistema de auditoría y control interno. Es decir, primero que todo, en los servicios públicos, conforme a la lógica del principio del control jerárquico, se incorpora la figura del auditor interno.
En seguida, cuando se plantea la creación de los auditores ministeriales, las funciones asignadas al Consejo de Auditoría Interna de Gobierno -tema objeto de bastante debate- tienen que ver con coordinar, proponer y analizar materias de auditoría interna, pero no con ejecutarlas directamente.
Ése es el sentido que se intenta dar al Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, cuyas funciones, según el artículo 5°, serían:
"a) Proponer, coordinar e implementar políticas y planes y programas de auditoría interna"...
"b) Verificar, analizar y evaluar los resultados, proyecciones y obstáculos de las auditorías y otras acciones desarrolladas por los órganos de la Administración el Estado"...
"c) Conocer, hacer observaciones y aprobar la formulación de planes y programas ministeriales institucionales"...
"d) Requerir la ejecución de auditorías de carácter selectivo con el objeto de propender al fortalecimiento de la probidad"...
"e) Proporcionar orientaciones, instrumentos y normas técnicas"...
"f) Someter a la consideración del Presidente de la República estudios e iniciativas legales y reglamentarias"...
"g) Evacuar informes en materias de su competencia requeridos por el Presidente de la República"...
"h) Ejercer las demás funciones que le encomiende el Presidente de la República"...
Es decir, lo que hace, esencialmente, la institución que se crea acá es coordinar, fortalecer, apoyar la función de los auditores internos. No es un organismo que ejerza directamente funciones de auditoría sobre la Administración.
Ése es el sentido fundamental de lo que se encuentra establecido en este proyecto. Ello es producto -como aquí se señaló- de la experiencia habida con el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, que ha funcionado al amparo del decreto citado, y, también, de las consultas que hicimos con expertos.
Entonces, en ese sentido, lo que buscamos y la cuestión sobre la cual es importante avanzar dice relación a si creemos que vale la pena, que es útil para la Administración Pública, el que el Poder Administrador del Estado , el Ejecutivo , cuente en las instituciones públicas con una red de auditores internos que apoyen a los jefes de servicio y que exista una entidad que coordine, que preste apoyo técnico a esos especialistas.
Indudablemente, dentro de esa idea general, que responde a una tendencia observada en muchos países -diría que Chile, en este momento, no contando con un sistema de auditoría interna, es más una excepción que parte de una regla-, todo lo aquí planteado es perfectible. Nosotros concurriremos a todas las instancias que nos señale el Honorable Senado para analizar el contenido del proyecto y mejorarlo.
Pero, para terminar con este punto, simplemente quisiera aclarar dos cosas, en particular con relación a la Contraloría General de la República. Primero -siguiendo lo indicado por el Senador señor Larraín -, lo que ha sido la experiencia durante los últimos años es la de no haber tenido ningún conflicto ni diferencia con el organismo contralor.
Y lo digo con conocimiento de causa, porque he formado parte del Consejo durante toda la Administración del Presidente Lagos e incluso lo he presidido en los últimos dos años. Y en todo ese período hemos mantenido una relación de entendimiento, de coordinación.
En segundo lugar, también quisiera despejar la duda de que legislar sobre esta materia implica abandonar o debilitar la idea de reforzar las funciones de la Contraloría. Deseo recordar que, en cuanto Ministerio de Hacienda, hemos impulsado un proyecto para fortalecerla institucionalmente, el cual ha contado con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, y que en estos momentos estamos en el proceso de discusión del proyecto de Ley de Presupuestos del sector público para 2006, durante el cual el señor Contralor, cuando se trató lo relativo a la entidad a su cargo, manifestó su conformidad con los recursos propuestos.
Y quiero subrayar que con el organismo contralor estamos conversando para fortalecer sus funciones, en particular para que cuente con el personal adecuado para desarrollarlas. Eso lo hacemos al mismo tiempo que proponemos legislar para institucionalizar el sistema de auditoría interna.
Por consiguiente, para nosotros no existe una oposición, por así decirlo, entre las dos cosas. Por un lado, nos interesa institucionalizar el sistema de auditoría interna, porque creemos importante que el Ejecutivo , en cuanto Poder Administrador , lo considere parte de sus funciones y que ello no descanse sólo en un órgano externo o en la conciencia o sentido de responsabilidad de cada individuo que integre la Administración. Es bueno que ésta cuente con un mecanismo que desarrolle una capacidad preventiva en ese ámbito. Lo anterior no obsta, por otra parte, a lo que podamos hacer para avanzar en dotar a la Contraloría General de la República de los recursos y medios para que cumpla adecuadamente con sus funciones. Quisiera dejar claro este último punto, tanto por la experiencia de los últimos años como por los asuntos en los cuales estamos trabajando con ese organismo.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
Se encuentran inscritos para intervenir los Honorables señores Boeninger y Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra, señor Senador.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-
Señor Presidente , casi hay unanimidad para que el proyecto vuelva a Comisión, a fin de verificar y precisar las cosas en que se ha manifestado objeción en la Sala.
Ojalá que este debate no se repita en una próxima sesión, sino que lo demos por hecho.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
¿Iría a la de Constitución o a la de Gobierno, señor Senador?
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-
Puede enviarse a ambas, pero, a mi juicio, lo mejor es que sea a la primera de ellas solamente.
El señor ROMERO (Presidente).-
Parece no haber problema en ello.
Si le parece a la Sala, así se procederá.
Hago presente que queda poco tiempo.
Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , por lo menos desde el punto de vista de la Comisión de Gobierno -no están todos sus miembros, pero recién hablé con el Senador señor Núñez -, no tenemos inconveniente.
Creo que las dudas planteadas tanto por el Honorable señor Silva como por otros señores Senadores requieren un análisis sobre todo de la Comisión de Constitución, sin que sea necesario que el texto vuelva a la de Gobierno, donde hicimos un análisis razonablemente bien presentado y avalado.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente , justamente había pedido intervenir para solicitar que la iniciativa se enviara a la Comisión de Constitución, a fin de no repetir un debate que ha sido muy largo en la de Gobierno, pero, además, pensando en lo siguiente.
En lo personal, creo que el proyecto es de la mayor importancia. Sin embargo, se han presentado reparos legítimos. Me parece que sería bueno que la Sala lo votara -desde luego, porque es de quórum- en el momento en que empezara a restablecerse la asistencia normal. Todos sabemos que eso tiene una fecha fija perfectamente conocida. De modo que la vuelta a Comisión permite dilucidar las dudas y, al mismo tiempo, votar con asistencia plena en la Sala.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Gazmuri.
El señor GAZMURI.-
Señor Presidente , veo que estoy en completa minoría. Pero igual quiero decir que la idea de que, cuando hay diferencias, un proyecto pase siempre y en general a la Comisión de Constitución o a la de Hacienda me parece un pésimo procedimiento legislativo, porque eso significa inhibir al resto de los órganos técnicos para efectuar el análisis que les corresponde, así como establecer una especie de Comisión contralora.
No estoy de acuerdo con ese mecanismo; pero, si lo apoya el parecer de la Sala, quiero dejar estampada mi opinión al respecto.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
Si no hay objeciones, y con la observación planteada por el Senador señor Gazmuri, el proyecto se enviará a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
--Así se acuerda.
"
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/651935
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/651935/seccion/akn651935-po1
- bcnres:tieneProyectoDeLey = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/proyecto-de-ley/3937-06