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El señor SILVA .-
Señor Presidente , escuché con mucha atención al señor Presidente de la Comisión de Gobierno sobre una materia que, a mi juicio, constituye singular relevancia. Y debo decir, con el mayor respeto, que discrepo absolutamente de sus planteamientos.
Quiero hacer presente que estamos ante un asunto de particular importancia. Me parece que la Comisión puso el mayor empeño para despachar el proyecto en sólo tres sesiones. Lo cierto es que se trata de una normativa que necesariamente -por eso me voy a permitir hacer una indicación al respecto- merece y justifica que se estudie por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado.
Comprendo que, por la circunstancia que estamos pasando y por la necesaria urgencia con que se califica para su tramitación a los proyectos en una etapa de la gestión parlamentaria que está por terminar, se están despachando, o se pretende hacerlo, iniciativas de esta relevancia, sin que hayan podido, a mi modesto juicio, ser analizadas en plenitud.
Este proyecto resulta, según entiendo, de importancia esencial. Y así se la asignó el Supremo Gobierno al presentarla. Pero, después de haberlo estudiado profundamente, en mi opinión, contiene a lo menos tres dudas serias desde el punto de vista de su constitucionalidad.
A mi juicio, los artículos 3º, 38 y 98 de la Carta Fundamental se verían de alguna manera o debilitados en su aplicación o dañados profundamente por este intento de legislar.
En lo que respecta al artículo 3º, so pretexto de aprobar atribuciones sobre control interno por parte del Ejecutivo, se está pasando a llevar lo que nuestra Constitución específicamente señala en dicha norma, esto es, que la administración del Estado se llevará a cabo en forma descentralizada y desconcentrada, instando al Ejecutivo a promover la descentralización.
El proyecto que nos ocupa, lejos de impulsar la descentralización, está promoviendo que el Presidente de la República , al ejercer como contralor interno, realice mucho más que la supervigilancia que le es dable efectuar acerca de las instituciones descentralizadas. Nos extraña que se llegue tan lejos como a decir en forma expresa que se extiende dicho control interno a las empresas del Estado autónomas respecto del Primer Mandatario en cuanto a su estructura constitucional y legal.
En seguida, se parte de la base de que el Presidente de la República ejercitará el llamado control interno y se olvida que la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -mencionada por el informe de la Comisión de Gobierno como especialmente consultada- establece que, aparte de la fiscalización que constitucionalmente compete a la Contraloría General de la República en cuanto órgano de control externo de las entidades de la Administración del Estado, el control interno -como se le denomina en la iniciativa- responde a uno de tipo jerárquico, según reza explícitamente en su artículo 11 -el cual se omite considerarlo en todo el proyecto-, que debe ser ejercido por los jefes respectivos, vale decir, por los jerarcas correspondientes y no expresamente por el Primer Mandatario, sobre todo basándose en un organismo que se pretende crear mediante la iniciativa en el Ministerio de Hacienda (llamado Consejo de Auditoría Interno de Gobierno), y que, en el fondo, vendría a desarrollar funciones paralelas a las de la Contraloría General de la República.
Por eso, con fundamento -a nuestro modesto juicio-, el Senador señor Cantero y otros personeros que actuaron en representación de corporaciones de estudio en la Comisión de Gobierno hicieron presentes sus inquietudes y dudas frente a un proyecto de esta índole.
En consecuencia, además de alterarse el contenido esencial del referido artículo 3º, la iniciativa pasa por sobre lo que la Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado -cuyo texto definitivo fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 1- establece como estructura de nuestra Administración.
Dicho cuerpo legal, en concordancia con el artículo 38 de la Carta Política, consagra precisamente en su Título II toda una estructura orgánica relativa a la Administración, que distingue una propiamente nacional o central, una descentralizada, una funcionalmente desconcentrada y una fiscalizadora, y resulta que el proyecto altera por completo las disposiciones contenidas en aquél al pretender que no sea el Presidente de la República en forma exclusiva y directa, sino por intermedio de uno de sus ministerios -que vendría a constituir una suerte de superministerio-, el que ejerza la facultad de fiscalización denominada control interno, no sólo sobre las instituciones de la Administración central o nacional, sino también acerca de los organismos descentralizados.
Sin embargo, señor Presidente , con ello se hace abstracción del artículo 38 de la Carta Fundamental y del Título II de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, la cual establece que corresponde a cada jefe de servicio ejercer un control interno sobre la respectiva institución.
De tal manera que se crea -por así decirlo- un superorganismo de fiscalización que, a propósito o a pretexto de efectuar control interno, en el fondo se transforma claramente en una entidad de fiscalización externa. Y prueba de ello es que el Presidente de la República por intermedio de ese organismo, dependiente de uno de sus ministerios: del de Hacienda , exorbita con mucho sus funciones al atribuirse esa potestad, la cual se encuentra fijada en la ley orgánica de los Ministerios, y que entrega a la Cartera de Hacienda una función mucho más restringida que la que este proyecto pretende otorgarle a través de esa vía.
Por ese camino, se está transformando a dicho Ministerio en un superministerio que no sólo ejercerá una función de supervigilancia, sino otra que va mucho más allá: un control de legalidad. Y con eso, a nuestro juicio, también se traspasa el contenido de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política.
No está de más señalar que la Carta Fundamental consagra normas de control sobre la Administración del Estado de carácter imperativo, las que de acuerdo con lo visto recientemente rigen in actu porque se hallan por sobre la ley, y, necesariamente, deben determinar el contenido de ésta, que no puede extravasar la Constitución de la República a este respecto.
Con razón -a nuestro modesto juicio- uno de los señores asesores invitados por la Comisión de Gobierno expresó con mucha claridad que en realidad lo que se estaba creando aquí era una Contraloría paralela.
Yo tomé nota de que se había invitado a dicho organismo técnico al señor Contralor General de la República para opinar acerca del proyecto, que fue entregado a última hora para su conocimiento. Al parecer, el señor Contralor no habría manifestado dudas sobre el particular. ¡Lo lamento! Eso quiere decir que no meditó profundamente el significado de la iniciativa en cuanto altera de manera grave las atribuciones de la Contraloría.
A mi juicio, señor Presidente , señores Senadores , la alteración de las atribuciones de la Contraloría no se soluciona con la reiteración de por lo menos dos o tres veces en el proyecto de la frase: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades que corresponden a la Contraloría General de la República.". Al señalar que se aprueban tales y cuales cosas como propias del Consejo de Auditoría del Ministerio de Hacienda se pasan a llevar atribuciones del organismo contralor, con la modesta constancia de que ello es sin perjuicio de lo que dicha entidad establezca.
Sin embargo, yo digo que cuando la ley recurre a ese subterfugio es porque los autores de la iniciativa tuvieron muchas dudas acerca de lo que significaba alterar esas atribuciones, y, por eso, las zanjaron con una frase de esa naturaleza, que sólo tiene contenido formal pero no esencial.
En una palabra, señor Presidente , el proyecto reviste gravedad porque olvida todo lo que es la estructura básica de la Administración del Estado. No es la primera vez que se intenta algo así, como tampoco lo es -debo deplorarlo y reiterarlo aquí, porque en más de una ocasión lo he dicho- el que se pretenda quitar la atribución de la toma de razón que corresponde en forma imperativa a un órgano señalado por la Constitución de la República. Ya se quiso hacer lo mismo en el proyecto de ley sobre la Universidad de Chile -a lo cual yo me opuse-, y afortunadamente no hubo el quórum necesario para aprobar un asunto de tal gravedad. Pero aquí nuevamente volvemos a la carga.
Yo lamento y deploro -con esto termino, señor Presidente - que permanentemente, so pretexto de modernizar la Administración del Estado, se estén alterando estructuras básicas relativas a cómo la Constitución entiende a aquélla; es decir, con instituciones de la Administración Central, con normas que establecen que el Presidente de la República (artículo 24 del Texto Fundamental) gobierna y administra el Estado. Y, al respecto, el artículo 3º de la Carta señala que la administración será "descentralizada, o desconcentrada", y agrega que el Estado promoverá la descentralización.
Sin embargo, aquí, lejos de impulsar la descentralización, se está promoviendo un retorno hacia la centralización. Y, con ello, el auténtico sentido de una democracia representativa y descentralizada empieza a correr ciertos peligros de debilitamiento.
En seguida, el proyecto altera lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, que mandata la existencia de una Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Y acerca de esta normativa, que contiene tres títulos fundamentales, se pierde de vista el sentido auténtico de administración del Estado, pues en su Título II -referido específicamente a tal materia-, se establece una administración de distinta índole.
Por último, la iniciativa altera el contenido imperativo del artículo 98 de la Carta Fundamental relativo a las facultades del órgano contralor. Éstas -reitero- no pueden entenderse superadas con la frase: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades que corresponden a la Contraloría General de la República.".
Cuando un organismo debe actuar por mandato de la Constitución, lo hace por entero derecho y por el ministerio de la ley. Y cuando se pretende otorgar a otra institución esas facultades el problema no se soluciona con la expresión "sin perjuicio de sus atribuciones".
En una palabra, un proyecto de esta relevancia -naturalmente no me opondré a la idea de legislar- amerita un estudio mucho más profundo.
Yo no culpo a los integrantes de la Comisión de Gobierno, porque conozco la forma como mis distinguidos colegas han trabajado y sé que han puesto su mayor empeño en tratar de despachar el proyecto. Pero -reitero- allí surgieron opiniones muy profundas que expresaron con inquietud sus dudas sobre esta materia y que, de alguna manera, fueron recogidas con fundamento por el Honorable señor Cantero .
La Comisión aprobó la iniciativa con la presencia de sólo tres señores Senadores -situación que está ocurriendo a menudo en estos días en nuestra Corporación-, lo que a mi manera de ver cercena o debilita su marcha, la cual debiera ser mucho más completa en aras de una eficaz función legislativa.
Por lo tanto, resulta perfectamente justificado -y me permito hacer una indicación en ese sentido- que el proyecto pase a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia para que sea estudiado en plenitud desde muchos puntos de vista.
He dicho.
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