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- rdf:value = " MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORA MATTHEI Y SEÑORES BOENINGER, FOXLEY, GARCÍA Y OMINAMI, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE LEY SOBRE JUEGOS DE AZAR ILÍCITOS (3935-07)
Honorable Senado:
I.- REGIMEN JURÍDICO SOBRE JUEGOS DE AZAR, LOTERÍAS, SORTEOS Y CONCURSOS.
Los juegos de azar son aquellos en los cuales el resultado depende en forma principal y determinante de la suerte. Esta clase de juegos se encuentra prohibida por el ordenamiento jurídico y sólo pueden ser autorizados por una ley. Lo mismo cabe decir respecto de las apuestas sobre los resultados de un juego de azar.
Así el artículo 60 N° 19 de la Constitución Política dispone:
“Sólo son materias de ley”:
19° Las que regulen el funcionamiento de loterías, hipódromos y apuestas en general”
En consecuencia, los juegos de azar y las apuestas, son materias en que no existe libertad contractual, y excepcionalmente el Estado ha declarado lícita esta actividad, mediante normas jurídicas que expresamente autorizan la creación de loterías, casinos e hipódromos, e inclusive facultan al Presidente de la República para autorizar rifas y sorteos para organismos que realizan asistencia social, obras pías etc., una vez al año para cada entidad.
En Chile, la legislación civil establece que existe objeto ilícito en las deudas provenientes de los juegos de azar, vale decir, las obligaciones que generan estos juegos son nulas y sin valor alguno. Al respecto, el artículo 2259 del Código Civil señala: “Sobre los juegos de azar se estará a lo dicho en el artículo 1.466”. De acuerdo al artículo 1.466 del Código Civil: “Hay asimismo, objeto ilícito en las deudas contraídas en juegos de azar, en la venta de libros cuya circulación es prohibida por autoridad competente, de láminas, pinturas y estatuas obscenas, y de impresos condenados como abusivos de la libertad de la prensa; y generalmente todo contrato prohibido por las leyes.”
II.- REGIMEN JURÍDICO DE EMPRESAS DE LOTERÍAS AUTORIZADAS POR LEY PARA ADMINISTRAR JUEGOS DE AZAR Y APUESTAS.
A) POLLA CHILENA DE BENEFICENCIA S.A.
Polla Chilena de Beneficencia S.A. es una sociedad anónima del Estado, creada en virtud de la Ley 18.851 de 1989, en la cual son accionistas la Corporación de Fomento de la Producción y el Fisco de Chile con un 99% y un 1% del capital social respectivamente. En su calidad de sociedad anónima abierta creada por ley tiene personalidad jurídica, patrimonio propio, lleva contabilidad y confecciona balance anual.
En virtud de su naturaleza jurídica de sociedad anónima abierta está sujeta a la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros, y como empresa del Estado de la Contraloría General de la República.
El artículo 2° de la ley citada precedentemente establece que su objeto social es la realización y administración de los sorteos de lotería y la organización, administración, operación y control del sistema de pronósticos deportivos y apuestas relacionadas con competencias deportivas, en conformidad con las normas del decreto con fuerza de ley N° 120, de 1960, del Ministerio de Hacienda, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo del Ministerio de Hacienda N°152, de 1980. Asimismo, dispone que le corresponde a esta empresa la administración de sorteos de números, juegos de azar de resolución inmediata y combinación de ambos en la forma dispuesta en el artículo 90 de la Ley 18.768.
B) LOTERÍA DE CONCEPCIÓN.
De acuerdo con la Ley 18.568, publicada en el Diario Oficial el 30 de octubre de 1986, es la Universidad de Concepción, corporación de derecho privado, la que está autorizada para mantener, realizar y administrar un sistema de sorteos de Lotería en conformidad a las disposiciones de dicha ley. La realización y administración de este sistema de sorteos se efectúa a través de una repartición denominada Lotería de Concepción, que forma parte integrante de la Universidad de Concepción y carece de personalidad jurídica.
La Lotería de Concepción es administrada por el organismo colegiado superior de la Universidad de Concepción (Directorio compuesto por 7 miembros), quien puede delegar alguna de sus facultades al Gerente General de Lotería.
En materia de fiscalización, la Contraloría General de la República solamente tiene atribuciones para fiscalizar el cumplimiento del porcentaje que debe destinarse a premios y del porcentaje destinado a las instituciones beneficiarias de los sorteos. Al igual que Polla Chilena, el artículo 90 de la Ley 18.768. Faculta a esta empresa la administración de sorteos de números, juegos de azar de resolución inmediata y combinación de ambos en la forma dispuesta en dicha ley.
Por consiguiente, la Lotería de Concepción aunque se le otorgue por ley la calidad de “repartición” de la Universidad, su régimen es de derecho público, en lo que respecta a la actividad de realizar y administrar un sistema de sorteos, por cuanto las funciones que establece la ley, no son posibles sin autorización legal expresa.
Por tanto, la concesión legal que se ha otorgado a ambas empresas de lotería respectivamente, tiene como finalidad que los juegos de azar que la ley les ha encargado administrar, generen aportes a beneficiarios como el Fisco y a instituciones sin fines de lucro, relevantes para el bien común y la asistencia social, en la forma y porcentajes que se establecen en los respectivos cuerpos legales que las rigen. Tal es así que los juegos de azar son considerados como impuestos indirectos que contribuyen al Erario Nacional.
Por último, cabe señalar que los juegos de azar que administran ambas empresas están gravados en virtud de la Ley 18.110, con un impuesto específico de exclusivo beneficio fiscal, con una tasa del 15%, que se aplica sobre el precio de venta al público, sin considerar el impuesto sobre los boletos y las apuestas. Asimismo, Polla Chilena es sujeto de impuesto de 1ª categoría como sociedad anónima en conformidad a las normas generales.
III.- ANTECEDENTES DE HECHO SOBRE EL JUEGO ILEGAL QUE SE HA DESARROLLADO EN CHILE.
Instalación de máquinas de autojuego o “tragamonedas” en locales comerciales y espacios públicos en diferentes comunas del país.
Desde hace algunos años han empezado a internarse al país numerosas máquinas de juego del tipo “tragamonedas” de similares características a las utilizadas en los casinos de juego, consistentes en equipos electrónicos o mecánicos que funcionan con el pago de una apuesta entregando premios en dinero a cambio de dicho precio. La defensa judicial de los empresarios que las administran se ha centrado en que en ellas predominaría la destreza física o intelectual del jugador por sobre la suerte, siendo que en realidad son simplemente máquinas electrónicas o mecánicas de autojuego en que en la determinación de la circunstancia de ganar o perder predomina el azar o la suerte.
Dichas máquinas tragamonedas se encuentran instaladas en los más diversos tipos de locales comerciales, ferias e incluso en la vía pública, estimándose que existen más de 10.000 máquinas a lo largo del país, concentradas en la comunas de más escasos recursos. Polla Chilena frente ante tales flagrantes delitos ha interpuesto las querellas criminales ante los tribunales competentes por infracción a los artículos 276, 277 y 292 del Código Penal, requiriendo a las Intendencias de las diversas Regiones para que en conformidad al artículo Art. 77 del DFL 22, Ley de Régimen Interior, reprima esta actividad delictual.
Sobre la materia, es dable señalar que producto de este negocio que se realiza al margen de la ley, el Fisco de Chile deja de percibir considerables recursos por la acción del juego ilegal que se efectúa en este tipo de máquinas de autojuego o tragamonedas. Se calcula que la existencia de alrededor de 10.000 máquinas tragamonedas ilegales en el país, las que recaudan diariamente en promedio más de $50.000.-, esto es un total de $500.000.000. Por tanto, en un escenario absolutamente conservador, si sólo vendieran $20.000.- diarios por cada máquina se vendería un total de $6.000.- millones mensuales. Si dichas ventas correspondieran a juegos de azar autorizados como los de Polla y Lotería, en promedio el 40% de esa suma se destinaría al pago impuestos y aportes a beneficiarios, quienes recibirían $2.400.- millones mensuales. Por consiguiente, los juegos de azar que se realizan a través de máquinas tragamonedas por personas y en lugares no autorizadas por la ley representan ventas anuales por una cifra superior a $72.000.- millones, sin que el Fisco ni las instituciones de bien común perciban los aportes correspondientes.
IV.- RIESGOS OBJETIVOS PARA EL SISTEMA ECONOMICO QUE GENERA EL JUEGO ILEGAL.
En los delitos que se han descrito materia de este proyecto, el bien jurídico que se ha transgredido es el orden público económico y la seguridad en el mismo. Por tal debemos entender el sistema económico en su globalidad, considerando el conjunto de normas y principios que regulan la intervención de los particulares y del Estado en la economía.
En mérito de lo expuesto, podemos concluir que se ha generado en Chile en los últimos años una actividad económica al margen de la normativa constitucional y legal vigente, de enormes repercusiones en la economía pública y una competencia desleal para las empresas de loterías que por ley han sido autorizadas para administrar juegos de azar sujetos a un estricto régimen jurídico y para los casinos dentro del ámbito territorial que la ley les permite, como también para los hipódromos que captan apuestas respecto de carreras de caballos, también en virtud de una autorización legal.
La actividad de los juegos de azar ilegal afecta además:
a) A los beneficiarios de las empresas de loterías que están establecidos en la ley, que perciben cuantiosos recursos y, que son instituciones de bien común y asistencia social indispensables en la vida nacional, como son Fonasa, Cruz Roja, Coanil, y Bomberos entre otros.
b) Al Fisco de Chile, toda vez que los recursos que genera esta actividad ilegal va en desmedro de los aportes que le efectúan las empresas autorizadas por ley para administrar juegos de azar y apuestas, y por la no percepción de los tributos generales y específicos que gravan los juegos de azar, como el establecido en el artículo 2° de la Ley 18.110 antes referido para las ventas de Polla y Lotería.
Para tal efecto, estimamos que del estudio de los antecedentes descritos se demuestra como las normas legales que se contienen en nuestro Código Penal de 1874 relativas a reprimir y sancionar el juego y la apuesta ilegal, se han visto superadas por los medios y avances tecnológicos y los resquicios que utilizan los partícipes de estas actividades ilícitas.
V.- OBJETIVO DEL PROYECTO
Por consiguiente, creemos que para luchar adecuada y eficazmente contra el juego ilegal se requiere:
1°) Introducir mejoras y modernizar la tipificación de los delitos asociados al juego ilegal, generando cambios sustanciales en la legislación contravencional tendiente a la prevención y represión del juego ilegal, por los medios que se cometen actualmente.
2°) Un incremento de las penas que castigue con severidad suficiente las conductas vinculadas al juego ilegal, ya que las sanciones actualmente existentes son leves e intrascendentes, lo que permiten continuar sin inconvenientes en el desarrollo de estas actividades ilícitas.
3°) Imponer sanciones a los participantes o jugadores de las loterías no autorizadas que la actual legislación penal no considera, para desincentivar a la población a participar en juegos de azar desarrollados al margen de la normativa legal vigente.
En definitiva, estimamos necesario que se efectúen las modificaciones necesarias tendientes a crear una normativa moderna, ágil y con capacidad suficiente para desincentivar una actividad ilícita que se ha vuelto extremadamente lucrativa y producir un fuerte impacto en los sectores que lucran con ésta.
VI.- NORMAS DEL PROYECTO
El N° 1 del artículo único del proyecto sustituye el artículo 276 del Código Penal, cuyo objeto es el incremento de las penas, por cuanto se estima que la multa de 10 a 20 UTM que se contempla como única sanción no guarda relación con el bien jurídico protegido por ese delito.
Como se ha expuesto precedentemente, nos encontramos frente a organizaciones que poseen recursos económicos suficientes para implementar loterías ilegales que generan cuantiosos recursos ya que no se encuentran obligados a hacer aportes al Fisco ni a beneficiarios, permitiendo incluso ofrecer a los comerciantes el pago de la defensa judicial de éstos y de las multas que le puedan ser aplicadas, como ocurren en la realidad.
Por consiguiente, se propone que los autores, administradores, comisionados o agentes de loterías y cualquiera que se lucre con dicho negocio no encontrándose autorizado legalmente, sean sancionados con una pena privativa de libertad de reclusión menor en su grado mínimo. Adicionalmente, se incrementa la cuantía de las multas que debiera oscilar en relación a las utilidades millonarias que generan tales actividades. Para tal efecto se propone una multa entre 100 a 300 UTM.
Asimismo, se elimina la distinción entre si los objetos puestos en lotería u ofrecidos como premios son de carácter mueble o inmueble, ya que dicho criterio para imponer las multas se basaba en la gran importancia económica que se le daba a la propiedad raíz en el siglo XIX, pero que hoy carece de sentido, dado que los premios ofrecidos son mayoritariamente en dinero.
Asimismo, en su inciso segundo se propone elevar en un grado la pena en caso de reincidencia.
En su N° 2 del artículo único del proyecto, se incorpora un nuevo artículo 276 bis que sanciona al que comercialice, distribuya e instale en cualquier lugar, ya sea en espacios públicos o privados, que no sean casinos de juego autorizados por las leyes, equipos de autojuego electrónicos o mecánicos que entreguen premios en dinero o canjeables por éste, en los cuales el jugador debe efectuar el pago de un precio o prestación avaluable en dinero, destinado a procurar ganancia por medio de la suerte o azar.
Una norma en tal sentido, procura evitar la actividad ilegal que se ha generado por la instalación de más de 10.000 máquinas de autojuego o “tragamonedas”, en diferentes locales comerciales y espacios públicos, la cual es concordante con la normativa constitucional y legal que dispone que estos equipos sólo pueden ser instalados en casinos de juegos.
Asimismo, atendida la magnitud que ha alcanzado esta actividad ilícita, la habitualidad y estabilidad con que se desarrolla, que hacen presumir una asociación para la comisión del delito, similar a lo que ocurre con el tipo penal del artículo 277 del Código Penal, se estima necesario sancionar a los autores, empresarios, administradores, comisionistas, agentes y todos aquellos que se lucren con dicha actividad con una pena privativa de libertad de reclusión menor en su grado medio a máximo y multas de 100 a 300 UTM.
Por último, se agrega un inciso segundo que sanciona a los que jugaren en loterías no autorizadas legalmente con una pena privativa de libertad de reclusión menor en su grado mínimo y con una multa de 11 a 20 UTM.
Esta sanción a los jugadores permitirá cerrar el círculo para reprimir a todos los partícipes de esta actividad delictual, y, dado que en el artículo 278 del Código Penal ya se establecen penas para los que concurrieren a jugar a las casas de juegos, es absolutamente razonable que el legislador sancione a los jugadores de estas loterías ilegales.
En el N° 3 del artículo único del proyecto, se modifica el actual artículo 277 del Código Penal, proponiéndose incrementar las penas para los banqueros, dueños, administradores o agentes de casas de juegos envite o azar, desde reclusión menor en cualquiera de sus grados a “reclusión menor en su grado medio a máximo” y se aumentan las penas de multas de once a veinte UTM a una multa que abarque “de trescientas a seiscientas UTM”, teniendo en consideración que la permanencia y habitualidad que llevan implícitas las conductas antes descritas, los recursos invertidos en ello con el propósito de hacer de esto una actividad permanente, y por ende la gravedad del daño producido, justifican una penalidad mayor que la establecida en el artículo 276 del Código Penal.
Por último, en el N° 4 del artículo único del proyecto se eleva la multa establecida en la falta del artículo 495 N°14 del Código Penal para el que en caminos públicos, plazas, ferias u otros sitios semejantes de reunión estableciere rifas u otros juegos de envite o azar, desde una UTM a “cincuenta a cien unidades tributarias mensuales”, atendido que la actual multa de una unidad tributaria mensual no tiene carácter disuasivo alguno para los juegos de azar desarrollados comúnmente en la vía pública, existiendo una presunción de fraude en los mismos.
En mérito de lo expuesto, sometemos a la consideración del Honorable Senado el siguiente proyecto de ley:
MODIFICA EL CODIGO PENAL EN MATERIA DE DELITOS DE INFRACCIONES DE LAS LEYES Y REGLAMENTOS REFERENTES A LOTERÍAS, CASAS DE JUEGO Y DE PRESTAMO SOBRE PRENDAS.
Artículo Único.- Introdúcense las siguientes modificaciones en el Código Penal:
1.- Sustitúyase el artículo 276 por el siguiente:
“Los autores, empresarios, administradores, comisionistas o agentes de loterías no autorizadas legalmente serán castigados con reclusión menor en su grado mínimo y multa de cien a trescientas unidades tributarias mensuales.
En caso de reincidencia, la pena se elevará en un grado. “
2.- Agrégase el siguiente artículo 276 bis.
“El que comercialice, distribuya o instale en cualquier lugar, ya sea en espacios públicos o privados que no sean casinos de juegos autorizados en conformidad a las leyes vigentes, equipos de autojuego electrónicos o mecánicos, que entreguen premios en dinero o canjeables por éste, en los cuales el jugador debe efectuar el pago de un precio o prestación avaluable en dinero, destinado a procurar ganancia por medio de la suerte o azar, serán castigados con reclusión menor en su grado medio a máximo y multas de cien a trescientas unidades tributarias mensuales. En el evento que estos equipos de autojuego electrónicos o mecánicos se instalen en casinos de juego, se les aplicará toda la normativa contenida en la ley Nº 19.995.
Los que jugaren en loterías no autorizadas legalmente serán castigados con reclusión menor en su grado mínimo y con una multa de once a veinte unidades tributarias mensuales.”
3.- Modifícase el actual artículo 277 del Código Penal, sustituyéndose la frase “serán castigados con reclusión menor en cualquiera de sus grados y multa de once a veinte unidades tributaria mensuales” por “serán castigados con reclusión menor en su grado medio a máximo y multa de trescientas a seiscientas unidades tributarias mensuales”.
4.- Agrégase en el inciso final del artículo 495 del Código Penal antes del punto (.) final, precedida de una coma (,) la siguiente frase: “y la multa para la falta señalada en el número 14 será entre cincuenta a cien unidades tributarias mensuales.”.
(Fdo.): Evelyn Matthei.- Edgardo Boeninger Kausel.- Alejandro Foxley Rioseco.- José García Ruminot.- Carlos Ominami Pascual.-
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