-
http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds60
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds51
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds63
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds57
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds59
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds56
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1-ds50-ds52
- bcnres:tieneTramiteConstitucional = bcnbills:SegundoTramiteConstitucional
- dc:title = "REEMPLAZO DE SISTEMA DE ATENCIÓN MEDIANTE RED DE COLABORADORES DEL SENAME"^^xsd:string
- rdf:type = bcnses:SeccionProyectoDeLey
- rdf:type = bcnres:SeccionRecurso
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/4408
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/1290
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/2008
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/3414
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/3591
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/4307
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/2566
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/1030
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/3279
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/310
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/972
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/662
- bcnres:tieneTramiteReglamentario = bcnbills:DiscusionGeneral
- bcnres:tieneMateria = http://datos.bcn.cl/recurso/tema/colaboradores-del-sename
- bcnres:tieneMateria = http://datos.bcn.cl/recurso/tema/servicio-nacional-de-menores
- bcnres:tieneResultadoDebate = bcnres:pendiente
- bcnres:tieneTerminoLibre = http://datos.bcn.cl/recurso/tema/ley-n-20032
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652594/seccion/akn652594-po1
- rdf:value = " REEMPLAZO DE SISTEMA DE ATENCIÓN MEDIANTE RED DE COLABORADORES DEL SENAME
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que establece un sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores del Servicio Nacional de Menores y su régimen de subvención, con informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y urgencia calificada de "simple".
--Los antecedentes sobre el proyecto (2391-18) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 5 de marzo de 2002.
Informe de Comisión:
Constitución, sesión 9ª, en 7 de julio de 2004.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
Los objetivos principales del proyecto son:
1) Reemplazar el sistema de atención que se brinda a los niños, niñas y adolescentes por los organismos acreditados ante el Servicio Nacional de Menores, precisando las personas jurídicas y naturales que pueden tener tal calidad, los supuestos de actuación del sistema y las diferentes líneas de acción que se pueden desarrollar.
2) Reemplazar el régimen de subvenciones aplicable a los organismos acreditados, en un marco de flexibilidad.
La Comisión consigna que el Presidente de la República ha propuesto diversos ajustes al proyecto, en la búsqueda de dar cabal cumplimiento a los objetivos mencionados. Las indicaciones pertinentes serán analizadas en el segundo informe.
La Comisión aprobó sólo en general la iniciativa, por la unanimidad de sus integrantes (Senadores señores Aburto, Chadwick, Espina, Moreno y Silva), en los mismos términos en que lo hizo la Cámara de Diputados.
Cabe tener presente que los artículos 63 y 69, número 9), son normas orgánicas constitucionales, por lo que su aprobación requiere el voto conforme de 26 señores Senadores.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el Honorable señor Espina, Presidente de la Comisión.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente, el proyecto de ley se ocupa de las siguientes dos materias, estrechamente vinculadas entre sí, a las que propone introducir cambios sustanciales:
1) El sistema de atención que brindan a los niños, niñas y adolescentes los organismos acreditados ante el Servicio Nacional de Menores, denominados actualmente "instituciones colaboradoras", y
2) El régimen de subvenciones estatales que se aplica a tales organismos.
En relación con el primer aspecto, se precisan las personas jurídicas y naturales que podrán tener la calidad de organismos acreditados, los supuestos de actuación del sistema y las diferentes líneas de acción que pueden desarrollar.
Con referencia al segundo tema, se mencionan los criterios a tomar en cuenta para calcular el monto de la subvención; se establece para la mayoría de los casos un precio unitario base, asociado a una banda, dentro de la cual el reglamento fijará los valores correspondientes a las distintas categorías de proyectos; y se regulan los convenios que se suscribirán con los organismos acreditados, teniendo en vista incentivar la reconversión de los hogares masivos a centros residenciales de menor cobertura.
Como se puede apreciar, se plantea un cambio de fondo a la relación del Estado con entidades privadas, fundamentalmente que participan en forma activa, a veces desde hace muchos años, en la atención de niños, niñas y adolescentes que, por situaciones familiares o sociales, necesitan que se les brinde protección o que, en algunos casos, sean sometidos a medidas especiales, incluso de internación en establecimientos, por los juzgados de letras de menores o juzgados con competencia común, en casos en que hayan cometido hechos punibles.
Esta iniciativa se vincula directamente con el conjunto de proyectos de ley que introducen cambios en la normativa aplicable a la infancia y a la familia, que son, principalmente, el de responsabilidad penal juvenil, aprobado por la Cámara de Diputados y que acaba de ingresar a esta Corporación en segundo trámite constitucional; el de protección de derechos de infancia, que aún no llega al Congreso Nacional y que norma de manera sustantiva el régimen proteccional de la infancia; y el de Juzgado de Familia, ya informado a la Sala, relativo a la regulación procesal del conflicto proteccional de infancia, las demás materias civiles de infancia y asuntos de familia.
En este marco, se pretende que la legislación nacional dé cuenta de un tratamiento orgánico de los conflictos que afectan a la familia y a la infancia, lo que hasta el momento no ocurre por la carencia de tratamientos especializados de conflictos jurisdiccionales de familia y por la asunción de una política para el tratamiento de los problemas de la infancia que confunde aspectos proteccionales e infraccionales.
El proyecto de ley que se informa viene a proveer los medios materiales para proporcionar a los niños, niñas y adolescentes la protección que necesitan o para cautelar que se les apliquen las medidas que correspondan, al regular los organismos que tendrán a su cargo la ejecución de esas actividades y los aportes económicos que el Estado les otorgará para que puedan llevarlas a cabo.
De esa manera se configurará un nuevo modelo de atención a la niñez y a la adolescencia, destinado a superar dos importantes deficiencias del modelo vigente, consistentes en la fragmentación de los programas del SENAME dentro del conjunto de las políticas sociales y en la institucionalización de niños en internados masivos por razones directa o indirectamente relacionadas con la marginalidad socioeconómica.
El actual mecanismo de financiamiento establece doce sistemas subvencionables y una forma de pago única: por niño-día efectivamente atendido. A cada uno de esos doce sistemas se le asigna un valor de subvención, y la institución celebra convenios indefinidos donde se fijan las plazas a subvencionar, lo que da una gran rigidez al procedimiento, puesto que el SENAME tiene comprometida casi la totalidad de los recursos previstos para subvenciones.
Por otra parte, también es rígida la oferta de programas de atención a los niños, niñas y adolescentes y no favorece la incorporación de nuevas modalidades desarrolladas por los especialistas. Mediante el proyecto también se desea apoyar el desarrollo de programas innovadores o que requieren una modalidad de pago más flexible, relacionada precisamente con casos de maltrato grave y abuso sexual, de explotación sexual de "niños de la calle" y con los centros de diagnóstico ambulatorios.
Cabe hacer presente que durante 23 años los montos de las subvenciones no han sido revisados, sino sólo reajustados mediante disposiciones legales específicas. Este hecho representa para las instituciones colaboradoras -sobre todo para las congregaciones religiosas- un problema de la mayor gravedad, ya que ellas han tenido que aportar parte importante de su propio patrimonio para cumplir satisfactoriamente su función asistencial. La propia señora Directora Nacional del SENAME reconoció ante la Comisión que las instituciones colaboradoras, en el caso del sistema residencial, aportan a lo menos el 40 por ciento del costo total efectivo que significa la mantención de cada niño.
La difícil situación que se aprecia alcanza una gravedad considerable si se tiene en cuenta que la propia señora Directora, consultada acerca del nivel de cobertura del sistema, admitió que en nuestro país se presta atención a un porcentaje muy bajo del total de niños que hipotéticamente la necesitarían.
A la luz de todos estos antecedentes, resulta lamentable que la tramitación legislativa de estas modificaciones se arrastre por largos años. En efecto, un anterior proyecto de ley de subvenciones al SENAME fue presentado a la Cámara de Diputados el 1º de octubre de 1996, antes de que se definieran las reformas que finalmente fueron planteadas en el proyecto de ley que crea los Tribunales de Familia y en el relativo a Responsabilidad Penal Juvenil. Por ello, fue retirado. La actual iniciativa inició su tramitación legislativa el 31 de agosto de 1999, por mensaje que dirigió a la Cámara de Diputados el entonces Presidente de la República y actual Senador, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle .
En la Cámara de Diputados la iniciativa fue objeto de una indicación sustitutiva por parte del Ejecutivo y se aprobó, en definitiva, el año 2002. Ingresó a tramitación en el Senado el 5 de marzo de ese año, y la Comisión, presidida entonces por el Senador señor Andrés Chadwick , le dio prioridad, aprobándola en general en su sesión de 7 de agosto de 2002.
En dicha reunión, la Directora del Servicio Nacional de Menores , doña Delia del Gatto , anunció que los Ministerios de Justicia y de Hacienda estaban analizando la presentación de diversas indicaciones por parte del Ejecutivo, en vista de lo cual la Comisión resolvió informar a la Sala cuando se recibiera el correspondiente documento, a fin de que los señores Senadores tuvieran en su poder todos los antecedentes necesarios para efectuar el debate. Las indicaciones fueron recibidas en la Secretaría de la Comisión recién el mes pasado. Es decir, el proyecto permaneció paralizado durante un año y diez meses, esperando el resultado de las negociaciones entre ambos Ministerios.
Esas indicaciones, que constituyen la cuarta reformulación que hace el Ejecutivo en esta materia, constan como anexos del informe, para conocimiento de los señores Senadores.
En la convicción de que las instituciones colaboradoras del SENAME, pero principalmente los propios menores a quienes ellas atienden, han esperado demasiado tiempo que el Estado mejore el modelo de atención y los montos de las subvenciones que paga, la Comisión propone a la Sala aprobar en general esta iniciativa y abrir un plazo para formular indicaciones.
He dicho.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Muñoz Barra.
El señor MUÑOZ BARRA.-
Señor Presidente , ¿es posible abrir la votación, en atención a que el proyecto viene aprobado por la unanimidad de los componentes de la Comisión, Senadores señores Aburto , Chadwick , Espina , Moreno y Silva ? Algunos debemos asistir a sesiones de Comisiones que empezarán dentro de unos momentos.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Señor Senador, lo haría con la mejor voluntad, pero con ello se correría el riesgo de que no se reúnan los votos necesarios, en circunstancias de que se desea aprobar la iniciativa. Comparto la aprensión de Su Señoría, aunque me parece prematuro decidir ahora al respecto.
Tiene la palabra el Honorable señor Espina.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente , me corresponde presidir la Comisión Mixta sobre Tribunales de Familia, que está citada con urgencia, entiendo que para las 19.
Entonces, en caso de votación, agradecería que nos avisaran.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Dicha Comisión está autorizada para funcionar a partir de esa hora. Oportunamente se llamará a sus miembros.
El señor ESPINA.-
Se trata de materias importantes y cuya aprobación requiere quórum especiales.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Ruiz-Esquide.
El señor RUIZ-ESQUIDE.-
Señor Presidente , propongo que derechamente escuchemos al señor Subsecretario y, tal vez, a la señora Directora del SENAME .
Luego, yo podría pedir segunda discusión, a fin de continuar mañana el debate. No creo que alguien quiera correr el riesgo de que hoy no se reúnan 26 ó 27 votos favorables.
Ésa es mi petición formal. Así, algo avanzamos esta tarde y mañana habría seguridad de votar.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Como el señor Senador no ha solicitado formalmente segunda discusión, ofrezco la palabra, con la autorización de la Sala, al señor Subsecretario .
El señor ARELLANO ( Subsecretario de Justicia ).-
Señor Presidente , la iniciativa que hoy se presenta para su aprobación en general constituye un paso fundamental en la necesaria transformación legal e institucional que debemos materializar en el campo de la promoción y protección de los derechos y del desarrollo integral de los menores de edad.
En ese camino, el proyecto propone introducir modificaciones al sistema de atención a la niñez y a la adolescencia, a través de la red de colaboradores del SENAME, en lo relativo a las modalidades del sistema de subvenciones estatales con que se financia dicha red, sobre la base de tres líneas fundamentales: una, la aplicación efectiva de la Convención sobre los Derechos del Niño y los demás instrumentos internacionales atinentes a los derechos humanos de las personas menores de dieciocho años; dos, la promoción de la integración familiar, escolar y comunitaria del niño o adolescente y su participación social; y tres, la profundización de la alianza entre las organizaciones de la sociedad civil, el Estado y las municipalidades en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas.
Sobre esta base, no debemos olvidar que el sistema estatal atiende y brinda mecanismos destinados a hacerse cargo de la situación de niños, niñas y adolescentes cuyos derechos específicos se han visto vulnerados o amenazados, lo que normalmente sucede en el contexto de marginalidad socioeconómica de sus familias, como, asimismo, aquellos que se dirigen a dar una respuesta frente a la comisión de delitos de gravedad. En ambos casos, se requiere una respuesta diversificada, capaz de asumir las particularidades de cada situación concreta, haciéndose cargo de la diversidad de caracteres que la realidad refleja en este ámbito.
Así, la relación jurídica posible de establecer entre el niño y el Estado en el ámbito de la vulneración de derechos radica en el deber de este último de ofrecer los servicios necesarios para superar la situación de amenaza o vulneración que el niño sufra, como también respecto de los adolescentes declarados culpables de cometer una infracción penal de gravedad. En los dos casos, pero sobre todo en el último, es imprescindible disponer de las medidas tendientes a hacer efectiva dicha responsabilidad.
En tal contexto, los principios que deben guiar una buena política de protección de los derechos de los menores radican, en primer lugar, en la necesidad de promover su inclusión, esto es, el deber del Estado de favorecer la superación de la marginalidad socioeconómica de los niños, niñas y sus familias, incorporándolos al disfrute de las prestaciones propias de las políticas sociales básicas dirigidas a la familia, la escuela y el barrio. Del mismo modo, debe asegurarse la integralidad, porque la respuesta pública a la situación de amenaza o vulneración a los derechos del niño debe tener en cuenta la complejidad de los factores asociados a ella, integrando los recursos de todos los sectores de la política pública que estén involucrados en la superación de esos factores. Debe procurarse, también, la focalización territorial, ya que se debe tender hacia un modelo de gestión que entregue más participación a los niveles regional y comunal, como igualmente, la participación directa del adolescente, toda vez que deben reconocerse las potencialidades y capacidades individuales como derecho de los niños, niñas y de sus familias, con apoyo de la comunidad, para identificar las situaciones por superar, con miras a decidir los cursos de acción adecuados y necesarios. Tampoco debemos olvidar la necesaria protección jurisdiccional, garantía fundamental para los casos extremos en que se produce un conflicto de derechos entre el niño y sus padres, o entre aquél o éstos y la administración, que también debe ser resuelto en un proceso que respete las debidas garantías que hagan de la decisión una respuesta justa.
Sobre la base de esos principios, se propone un nuevo modelo de atención a la niñez y adolescencia a través de la red del SENAME, cuyo desarrollo implica una transformación gradual, destinada a superar dos importantes deficiencias, como señalaba recién el señor Presidente de la Comisión de Constitución: primero, la fragmentación de los programas que considera la oferta programática actual, dentro del conjunto de políticas sociales; y segundo, la institucionalización de niños en internados masivos, por razones directa o indirectamente relacionadas con su marginalidad socioeconómica.
Para ello, el nuevo modelo de atención busca sustituir las modalidades de asignación de recursos a los entes privados que intervienen en la política social de la infancia, a fin de potenciar su tarea y facilitar su gestión, mediante la vinculación de la naturaleza de las acciones por desarrollar, con una modalidad de pago apropiada a sus características. Eso permite potenciar e incentivar las acciones y programas que parezcan más esenciales y eficaces conforme a cada realidad territorial nacional, como también, motivar una modalidad de ejecución más acorde con las perspectivas que nos propone la Convención sobre los Derechos del Niño.
En la base, se plantea la creación de una unidad funcional, inexistente formalmente en la actualidad, de la cual sí podemos dar cuenta por haberse realizado experiencias piloto del todo exitosas, que corresponden a la Oficina de Protección de Derechos, también llamada "OPD". Estas dependencias técnico-operativas desempeñarán la función de facilitar a los niños, niñas o adolescentes y a sus familias el acceso efectivo a los programas, servicios y recursos disponibles en la comunidad, cuando ello sea indispensable para superar una situación de amenaza o vulneración a sus derechos, pudiendo incluso intervenir directamente cuando no existan otros medios disponibles. En particular, será menester participar activamente en la búsqueda de alternativas para evitar la separación del niño o adolescente de su familia o de las personas encargadas de su cuidado personal. Y serán las OPD las encargadas de hacerlo.
Para ello, deberán articular planes de acción integrales, en los que se facilite el acceso y el mejor aprovechamiento posible de todos los recursos de servicios y programas públicos, privados o comunitarios que se requieran para superar la situación crítica. Ellos incluyen, entre otros, el apoyo al mantenimiento del vínculo familiar, la asistencia para obtener un oportuno acceso a soluciones de emergencia en materia de vivienda, trabajo e ingreso asistencial para los padres, apoyo para la integración y reintegración del niño al sistema escolar, así como también para el mejor aprovechamiento de los servicios de salud, atención preescolar y cuidado de los niños.
Adicionalmente, se separan las líneas subvencionables, segregándolas y dirigiéndolas a la ejecución de programas de protección especial de los derechos del niño; a la sanción de infracciones a la ley penal no privativas de libertad, o, en último término, a la promoción de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Se redefinen los centros residenciales, acompañados de un conjunto de dispositivos que procuran evitar la internación, como asimismo, desinternar a los menores ingresados con miras a su reinserción en el ámbito familiar que les es natural. Ello se materializa, como mencioné, a través de las OPD, en la búsqueda de alternativas a la internación por medio de planes integrales que fortalezcan el rol protector de la familia; los programas de desinternación que deben funcionar en toda residencia; la diferenciación de una línea residencial que permita ofrecer acogida a niños en situaciones de crisis emergentes, por breve plazo, mientras la situación se normaliza o el juez decide una acogida más permanente.
Por otro lado, se estimula el desarrollo de centros residenciales de pequeña cobertura, de ambiente familiar, que tengan un régimen compatible con las relaciones familiares de los niños y su plena participación en los espacios normales exteriores al centro residencial (la escuela, el barrio, las plazas, los centros deportivos, el club infantil o juvenil, etcétera). Ello se complementa con la diversificación de las tareas de diagnóstico, separadas en sus modalidades de subvención.
Para el fortalecimiento de la gestión del nuevo modelo de atención del SENAME, el proyecto que se somete a la consideración del Senado mejora la estrategia de desarrollo de la red de colaboradores que proveen los servicios subvencionados, como también los sistemas de financiamiento y de evaluación al desempeño de los mismos. Con ello se perfecciona la modalidad de ingreso, el registro de los que se denominarán "organismos acreditados", en lugar de "instituciones colaboradoras", y el llamado a concurso para la asignación de los recursos disponibles en cada línea de acción. Al mismo tiempo, se establecen reglas claras que regirán la relación entre los organismos acreditados y el SENAME, que se completarán con las disposiciones específicas del reglamento y de cada uno de sus convenios.
En relación con el sistema de financiamiento, señor Presidente , se ha elaborado un análisis cuidadoso, para cada línea de acción, del tipo de incentivos que permitirán a los organismos acreditados adecuar su desempeño, de la mejor forma, a los objetivos de política de cada una de ellas. Eso explica que la forma de pago se diferencie según el tipo de línea de acción de que se trate. En particular, se ha puesto especial empeño en evitar que la progresiva reducción de la internación masiva de niños encuentre dificultades, por la incertidumbre que ese proceso generaría a los organismos acreditados si se mantuviese un estricto sistema de pago por cada niño-día atendido.
El método de evaluación, por otra parte, se dirige a promover el perfeccionamiento de la calidad de la atención y el logro de los resultados esperados, antes que a ejercer controles burocráticos inútiles sobre los detalles del gasto o -peor aún- a ahogar la iniciativa y la creatividad de los organismos acreditados mediante rígidas normas técnicas.
Finalmente, es preciso destacar que esta iniciativa constituye un eslabón fundamental en la cadena de proyectos destinados a adecuar la legislación concerniente a la infancia a la Convención sobre los Derechos del Niño, de la cual también forman parte el que crea los Tribunales de Familia, aprobado días atrás por el Senado; el referente a la responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley penal, como asimismo, el relativo a la protección de los derechos del niño, recientemente ingresado a trámite en la Cámara de Diputados.
Como resultado de este proceso de reforma, por primera vez en Chile va a existir un verdadero estatuto de la niñez y de la adolescencia, compatible con la Convención aludida, dando así comienzo a una nueva etapa en la que los derechos de los niños, su participación social y la promoción de su desarrollo integral constituirán un nuevo pilar, no sólo del proyecto político y social chileno, sino también de nuestro ordenamiento jurídico e institucional.
Como señaló el señor Presidente de la Comisión de Constitución, hemos perfeccionado el texto aprobado por la Cámara de Diputados introduciendo una serie de indicaciones, que esperamos sean acogidas aquí en las discusiones sucesivas.
Por todo ello, solicitamos a las señoras y señores Senadores que en su momento aprueben en general el proyecto.
Muchas gracias.
El señor RÍOS.-
Pido la palabra.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor RÍOS .-
Señor Presidente , he escuchado las intervenciones del señor Subsecretario y del Senador informante , pero no me queda claro cuáles son los motivos reales por los que se debe elaborar un proyecto distinto del actual.
La verdad es que todos los puntos expuestos en el discurso del señor Subsecretario , desde mi perspectiva, están resueltos en las leyes vigentes. Y no entiendo cuál es el motivo para cambiar el texto de la iniciativa. Debo suponer que un análisis más en detalle permitirá conocer las razones que hacen necesaria una rectificación.
Al observar el proyecto, veo que caemos en una fórmula un tanto añeja, que poco a poco ha ido complicando la legislación chilena. Desde el ángulo constitucional, en estricta verdad, las leyes deben indicar las grandes áreas de acción en que se tiene que desarrollar un acto legal determinado. A su vez, los reglamentos pertenecen al ámbito del Poder Ejecutivo y son redactados por quienes tendrán que ejecutar las acciones impuestas por la ley.
De los 79 artículos que conforman la normativa en debate, a lo menos 45 corresponden al campo de la reglamentación. Es un error establecer en una ley este tipo de disposiciones. Existen razones suficientes para pensar que las diversas acciones propias de la Administración normalmente van a experimentar modificaciones en lo que se refiere, por ejemplo, a los centros de información, de carácter nacional o local, en fin. Igualmente, lo relativo a las evaluaciones debe formar parte del reglamento, por cuanto deben ir cambiando.
Hasta los criterios existentes se pueden alterar de pronto. A raíz del denominado "caso Spiniak" se ha llegado, incluso, a variar ciertos conceptos en materia de preocupación por los niños. Y eso, si la ley no lo establece porque no ha dejado nada entregado al reglamento, en definitiva resulta ser inadecuado.
Entiendo que éste ha de ser un buen proyecto. Pero, pese a las intervenciones que he escuchado, todavía no sé el motivo por el cual se va a modificar. Sin embargo, desde el punto de vista de su redacción, hago presente a la Comisión el error que significa transformarlo en un texto absolutamente reglamentario.
El SENAME tiene una concepción administrativa centralizada y cuenta con direcciones regionales y locales. Pero éstas no cuentan con presupuestos distintos. En ese aspecto, el Servicio Nacional de Menores se halla sujeto a la norma general en la Ley de Presupuestos.
Por otro lado, la iniciativa no avanza en el proceso de descentralización. En los primeros artículos habla de la relación con el Estado y las municipalidades. En todo caso, presentaré indicación para que se mantenga la expresión "Estado" ¿por supuesto, tiene que ser así-, pero señalando que las acciones deben llevarse a cabo preferentemente a través de los municipios.
Cuando creamos estos organismos en las comunas, les entregamos responsabilidades con el fin de propiciar las condiciones más adecuadas posibles para posibilitar un desarrollo social armónico dentro de la comunidad. Y por el hecho de que en el artículo 107 de la Constitución se establece que la totalidad de las acciones públicas deberán desarrollarse bajo la coordinación de las municipalidades en todo el país, uno espera que proyectos socialmente sensibles, como son los relacionados con los niños, contemplen al menos una manifestación de su disposición a trabajar con mayor profundidad en el campo municipal.
Pues bien, ello tampoco se observa en la iniciativa, la cual más bien es una especie de reglamento, lo que ¿insisto- es un error desde el punto de vista legislativo, porque las autoridades de Gobierno se van a encontrar después con grandes problemas y se verán obligadas a enviar al Parlamento iniciativas de ley para modificar, a lo mejor, el último inciso de una letra de tal o cual artículo porque entre los documentos que entregaron no figuraban todos.
Anticipo que formularé indicaciones para eliminar, no sé si 40 artículos, pero sí unos 25, con el objeto de dejar establecidas sólo las funciones esenciales del SENAME, no las de administración, pues éstas pertenecen al ámbito reglamentario y son de competencia de las autoridades.
Señor Presidente , la Constitución establece en el artículo 1º que el núcleo fundamental de la sociedad lo constituye la familia. Y se han ido creando entidades vinculadas con los miembros de ella: el Servicio Nacional de la Mujer, cuya autoridad máxima tiene rango de Ministro ; otro que atiende a los menores, donde quien lo dirige todavía no alcanza esa jerarquía. Pero ya llegará la oportunidad, porque los niños representan el futuro. A la gente le gusta más el presente, ¡claro!, porque éste tiene derecho a voto. El futuro, no. Entonces, se considera innecesario dar a quien tiene a cargo la repartición que cobija a los ciudadanos del mañana el rango que, a mi juicio, le correspondería.
Repito: existe un servicio dedicado a la mujer; otro, a los niños, y también hay organismos que atienden a los ancianos, a las personas mayores -no existe ninguno dedicado a los hombres; se supone que éstos resuelven solos sus problemas-, pero cumplen funciones diferentes y, en alguna forma, terminan recogiendo aspectos de la institucionalidad global del país, sin tener presente la primera de todas las responsabilidades: la familia.
El artículo 2º del proyecto establece: "Serán principios estratégicos de la acción del SENAME y sus colaboradores:
"1) El respeto y promoción de los derechos humanos de las personas menores de dieciocho años contenidos en la Constitución Política de la República, las leyes vigentes, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y los demás instrumentos internacionales.".
Desde ya, anuncio que votaré en contra esto último, porque no me gusta que se hable de "los derechos a que se refieren todos los instrumentos internacionales". No sabemos cuántos más habrá y si es factible o no aplicarlos en Chile. Porque hay derechos que surgen en países muy distintos del nuestro desde el punto de vista religioso o doctrinario. Es, como se dice en el campo, "mandar a la chuña" todos los acuerdos internacionales que existen, para encajarlos aquí.
O sea, el Nº 1) dice relación a normas institucionales. El siguiente, expresa:
"2) La promoción de la integración familiar, escolar y comunitaria del niño,". Es decir, radican esto en el mismo nivel que lo anterior, en circunstancias de que son cosas distintas. El Texto Fundamental, tantas veces citado con motivo de la defensa que se hizo sobre lo que es más o menos importante en el tema del royalty, no se recuerda en aquello que es esencial en la sociedad humana: la familia.
Evidentemente, esto puede ser objeto de enmiendas. Podrá sostenerse que es obvio que estamos hablando de la familia y que no es preciso hacer alusión a ella a cada momento. Pero aquí se menciona muy a la pasada.
En resumen, no sé si voy a votar a favor o a abstenerme. Pero no lo haré en contra. No tengo motivos para pensar que las modificaciones son importantes. Sí, muchos argumentos para demostrar que ésta es una materia de reglamento y no de ley. Esperamos rectificarlo por la vía de las indicaciones.
Llamo nuevamente a los señores Senadores ¿aunque no formo parte del Gobierno- a asumir y confiar en que los personeros de la Administración, en los aspectos propios de su gestión y ejecución, están haciendo bien las cosas. Y debe ser así, porque la Cámara Baja, que posee las atribuciones pertinentes, nunca ha fiscalizado negativamente a un representante del Ejecutivo. De modo que, o todos están cumpliendo muy bien su cometido, o los Diputados lo están haciendo muy mal. Pero estimo que debemos enfrentar las cosas conforme a las funciones y responsabilidades como legisladores y no como administradores del sistema.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ávila.
El señor ÁVILA.-
Señor Presidente , estoy absolutamente de acuerdo con el objetivo del proyecto, pero tengo serias reservas sobre la modalidad que éste concibe para enfrentar el problema.
En verdad, la tercerización de los servicios se ha convertido en una epidemia. Esto se justifica en el ámbito privado, porque allí intenta conseguir ciertos propósitos bien definidos. El principal de éstos tiene que ver con una mayor rentabilidad.
La subcontratación de diversos aspectos en las empresas permite ir reduciendo cada vez más los derechos de quienes en ellas laboran y, también, por cierto, consigue ganancias adicionales por medios que no se avienen con una concepción ética.
Lo que no alcanzo a comprender es por qué las instituciones del Estado asumen con tanto entusiasmo este modelo. Me gustaría que el señor Subsecretario o quien corresponda me explicara la forma en que, a su juicio, se optimizan los recursos por esta vía. Porque, desde luego, si disponen de una cantidad de recursos que siempre es limitada, además de alcanzar el propósito loable que el proyecto contempla, deben encargarse de retribuir, es decir, de otorgar los márgenes de ganancia suficiente al privado que va a subcontratar para realizar esa actividad.
En consecuencia, sin ser experto en materia de gestión, es obvio que el Estado o el organismo correspondiente hará menos cosas por la vía de la subcontratación que por la forma directa. En esta última modalidad, al menos, se ahorra la rentabilidad que debe asegurarle al privado en la subcontratación.
Entonces, ¿de qué estamos hablando? ¿A título de qué un organismo como éste, que apunta a resolver un problema dramático de nuestra sociedad, no lo acomete directamente? De esa manera se genera la posibilidad de que profesionales de diversas especialidades se consoliden en el servicio público y alcancen un grado de desarrollo y de perfeccionamiento que en el ámbito privado, por supuesto, no lograrán, debido a la inestabilidad que permanentemente reina allí, lo cual se ha convertido ya en una situación que afecta a todos los que se desenvuelven en esa área.
Señor Presidente , quisiera aprovechar algunos minutos de mi tiempo para que, si es posible, me explicasen cómo se puede alcanzar mayor rendimiento en el objetivo trazado a través del proyecto versus afrontar de manera directa la atención del problema.
Me gustaría, si es factible, escuchar una breve explicación de los representantes del Ejecutivo en relación con la inquietud que planteo.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Señor Senador, no es posible autorizar la intervención de personeros del Ministerio de Justicia, porque no hay quórum suficiente en la Sala para tomar acuerdo. Solamente podría hablar el señor Ministro , pero no está presente.
El señor ÁVILA.-
No importa. De todos modos, celebro el manejo prusiano que hace del Reglamento, señor Presidente . No está mal que así sea.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
En este momento, hay quórum.
Si le parece a la Sala, autorizaremos a la señora Del Gatto para que, si lo tiene a bien, responda a la pregunta formulada, con cargo al tiempo del señor Senador.
--Se accede.
El señor ÁVILA.-
Como el tiempo corre aceleradamente y quizás no me resten minutos para un comentario final, pido a la señora Del Gatto que, por favor, sea breve.
La señora DEL GATTO ( Directora del Servicio Nacional de Menores ).-
Señor Presidente , en referencia a lo planteado por el Honorable señor Ávila , debo puntualizar que hoy el rol del Estado es eminentemente subsidiario. En ese sentido, el proyecto no cambia lo aprobado en la Ley de Subvenciones, de 1979, y lo que hace es perfeccionar el mecanismo mediante el cual se asignan los recursos.
Ahora, ¿qué ventajas tiene eso? En mi concepto, varias. Primero, permite usar los recursos públicos y aplicar un control directo por parte de una entidad del Estado. En este caso, el SENAME supervigila la ejecución de los proyectos, el gasto, cómo se procede y, a la vez, cuáles son las orientaciones técnicas que deben tenerse en cuenta al momento de llevarlos a cabo.
Por otra parte, al comparar la administración directa del Estado, que se realiza en una pequeña parte del SENAME a través de los Centros de Diagnósticos -los costos asociados a su ejecución en relación con la atención de cantidad de niños- versus la administración a través de privados, nos encontramos con la sorpresa de que en este último sistema los distintos organismos -sean ONG, fundaciones o corporaciones- tienen mayor capacidad que la que se logra en la administración directa.
Por otro lado, en cuanto a los entes que ejecutan las labores, ellos no persiguen hacerse ricos con estas tareas. Porque uno de los requisitos para que sean parte de la red SENAME es que deben ser privados sin fines de lucro. Por consiguiente, los profesionales, los educadores y las distintas personas que ejecutan estas políticas reciben un honorario o un sueldo, según su modalidad de contratación, ajustado a su desempeño.
En consecuencia, a diferencia de lo que se podría pensar, ni la organización privada ni los profesionales tienen el propósito de enriquecerse. En este sentido, la eventual preocupación de que haya organismos interesados en obtener ganancias a través de la ejecución de este tipo de políticas relacionadas con los niños se salva por el hecho de que está explícitamente planteado que deben ser instituciones sin fines de lucro.
Hay otros argumentos que se pueden entregar desde un punto de vista técnico, que permiten tener, además, una oferta bastante diferenciada de especialistas en diagnósticos, en reparación de daños en niños maltratados, etcétera.
En lo fundamental, desde la perspectiva del modelo de desarrollo del país y del Estado, objetivamente, las políticas que se ejecutan en esta área vienen desde 1979, lo que implica atender de manera subsidiaria a los niños a través de organismos privados que se acreditan oficialmente y que llevan a cabo las políticas correspondientes.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Puede continuar el Senador señor Ávila.
El señor ÁVILA.-
Señor Presidente , la explicación dada por la señora Del Gatto no hace sino reforzar dudas y aprensiones, porque una de sus afirmaciones me causa, por cierto, una gran sorpresa. Ella dijo que "hay menor atención en la gestión directa que en las subcontratadas".
Lo que puedo concluir -creo que cualquiera que examine de manera objetiva el tema opinará lo mismo- es que esa gestión directa es muy mala o ineficiente. Porque si con determinada cantidad de recursos -digamos cien- se atiende a dos o tres niños, y en el ámbito privado, con la subcontratación, el número de atendidos es mayor, pese a que ese privado debe tener un margen de rentabilidad, entonces se puede concluir que el dinero público se maneja de manera poco eficiente.
Pero a lo que voy es a que, sin duda, tal concepción de la atención directa de parte de un servicio estatal en un problema tan sensible como éste pasa por una eficiente administración.
Y las otras dudas que me surgen de todo este asunto tienen que ver con el hecho de que por parte del SENAME ha habido contrataciones de servicios altamente cuestionables, desde el punto de vista de la forma en que se concibieron. En su oportunidad, ese aspecto lo vamos a conocer en profundidad, a debatir y a desmenuzar en todas sus implicaciones. Por el momento, lo creo prematuro; pero ya vendrá el instante en que se haga.
Veo con preocupación que el Estado, como garante del bien común, esté cada vez más impregnado de una concepción ideológica neoliberal incompatible con la misión trascendental que una entidad pública debe tener respecto de aquellos a quienes ha de servir. No concuerdo con esto de entregar a privados que se ocupen de temas sumamente sensibles, como la niñez, la tercera edad y muchos otros en que, para abordarlos como corresponde, es menester estar empapado de una concepción de servicio público, la cual, por supuesto, se halla ausente en toda actividad privada que persigue fines de lucro.
¡Y no me vengan aquí a decir que son entidades que se encuentran al margen o que están descontaminadas de ese afán!
Las universidades en el país también son entes sin fines de lucro. Pero, debido a los métodos y manejos que se dan en ellas, se han transformado hoy en día en las más lucrativas fuentes de ganancias.
En consecuencia, aquello de que en el sector privado hay ciertas instituciones sin fines de lucro es el cuento de la Caperucita Roja, que no se aviene con la realidad.
De ahí que, estando del todo de acuerdo con el propósito de este proyecto, lamento de verdad la propuesta en los términos formulados. Ello, sin duda, me pondrá mañana en la situación totalmente incómoda de abrazar con pasión el objetivo, pero repudiar lo que es el método empleado para conseguirlo.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente , confieso que me ha llamado profundamente la atención el proyecto. Debo reconocer, con algo de humildad y tal vez con un poco de temor, que a veces, por estar abrumado con tantos problemas -de salud y otros-, uno descuida estudiar a fondo iniciativas de singular relevancia, como la que ha motivado, a mi modestísimo juicio, con fundamento, la inquietud del señor Senador que me precedió en el uso de la palabra.
Claro está que tal vez la diferencia que uno intuya o descubra en este proyecto en relación con muchos otros ya materializados como leyes de la República es que aquí es probable que nos encontremos ante el hecho sorprendente de que el servicio en sí se crea precisamente para establecer, por la vía de la subvención, el desarrollo de una misión que otrora correspondió a los órganos de la Administración del Estado y que hoy en día, como ha señalado muy bien el Honorable señor Ávila , en gran medida, por así decir, se van traspasando a la actividad privada.
Uno se puede preguntar si eso ha sido o es constitucional. Y creo que necesariamente debemos enfrentarnos con que la realidad de hoy en esta materia no es la de antaño. Es indudable y comprensible la crítica que el Senador señor Ávila formula a ese tipo de política, que él, con alguna inquietud, vierte diciendo que le preocupa que todo este campo de actividad, donde el contenido de un servicio público por esencia debe estar librado a las manos del Estado, quede cada vez más y más, de manera lenta pero gradual, entregado a las entidades privadas.
Lógicamente, el Honorable colega se queja de tal política; pero, por desgracia, hemos venido observando que se aplica de modo reiterado, no sólo en nuestro país, sino también en otros, como consecuencia de reducir cada vez el concepto del Estado a un mínimum minimórum que muchos, con algún temor, han pensado que, hipotéticamente, pudiese incluso llegar a desaparecer.
Señor Presidente , como Su Señoría es un hombre de talento que enseña normas de Derecho Público, sabe perfectamente que ha sido así, sobre todo en los últimos años.
Ahora, ¿es conveniente o no lo es? Claro está que la pregunta ha de lacerar hondamente la mente y la conciencia de quienes hemos estado durante tantos años dedicados a la función pública.
Si a mí se me preguntara, yo no podría menos que dejar de reconocer -en una inquietud coincidente con la del Honorable señor Ávila - que no es conveniente que el Estado se haya llegado a desprender de misiones que antaño le correspondieron por entero y que estuvieron, a lo menos, materializadas y honradas con lo que significaba una política de apostolado y de servicio público que se realizó en plenitud.
En la actualidad, por distintas circunstancias, ya no es así. Sin embargo, mientras escuchaba a mi distinguido colega no pude menos que recordar esta norma que me permito leer al Senado:
"Una ley orgánica constitucional" -dice el artículo 38 de la Carta Fundamental- "determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes".
La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado acaba de proponer modificar en parte esa norma, ampliándola, como consecuencia de una observación que con los Honorables señores Ávila , Parra y otros Senadores formulamos hace algunos días, en el orden de prohibiciones en materia de política de drogas. Se solucionó el problema o se ha querido solucionarlo incorporando precisamente a este artículo una norma que salve la materia.
Pero, en el fondo, ¿qué es lo que deseo destacar?
Creo que aquí estamos en presencia de una cuestión de principios fundamentales. El proyecto quiere perfeccionar la labor que el Servicio desarrolla en la actualidad, aun cayendo en el temor señalado, a mi juicio con bastante fundamento, por el Honorable señor Ríos , en el sentido de que estos preceptos regulan una serie de materias que ya exorbitan del contenido esencial de la ley y pasan a ser sencillamente normas de reglamento, lo que sin duda resulta peligroso. El señor Senador tiene razón en su planteamiento.
Me tocó analizar este tipo de situaciones durante varios años, y lo representé en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, donde a menudo, como en este caso, tuve que agachar la cabeza humildemente, porque la verdad es que allí observábamos que ésta era una tendencia generalizada en el último tiempo. Y no dejaba de llamarnos la atención -lo hicimos presente en forma reiterada- el hecho de que el Ministerio de Justicia se estuviera caracterizando por reglamentar más y más las leyes, echando pie de un asunto de tipo reglamentario para, no diré horadar el contenido de la ley, sino materializar en ésta disposiciones que correspondían sólo al reglamento y nada más.
Lamentablemente, se ha caído en eso, lo cual implica el exceso de una política regulatoria que no hace bien al Estado y al ordenamiento de las normas fundamentales.
Es cierto lo que el Senador señor Ríos ha mencionado en el sentido de que en los preceptos de la iniciativa en análisis se incurre mucho en lo que acabo de señalar.
Asimismo, llama la atención la observación hecha, con todo fundamento, por el Honorable señor Ávila al artículo 1º, donde en el fondo se está regulando un servicio público sin decir que él se crea para tal fin. Se regula un órgano cuya misión va a ser subvencionar a sus colaboradores. No deja de ser sorprendente lo anterior, porque, en realidad, lo que se ha querido establecer aquí es que la función propiamente tal no será servida en plenitud por el Estado, sino por los particulares, y como en el fondo aquélla es pública, obviamente a éstos se les subvencionará.
Llama la atención también el hecho de que aquí se está regulando un servicio para los efectos, simplemente, de que prime la misión de subvencionar. Es decir, se señala que es un servicio obviamente de condición pública, que se traspasa a los particulares. El Estado -por así mencionarlo- lo proyecta al campo de lo privado. Entonces, el servicio público no va a tener otra misión que la de ser el regulador de la forma como la subvención o pago se hará a los particulares.
El Senador señor Ávila ¿a mi juicio, con algún fundamento- planteó si no sería más barato que el servicio público, como tal, se pagara a sí mismo. Honestamente, no sabría responder a Su Señoría. No sé si será más barato o no que la actividad sea realizada por particulares que reciban una subvención.
Me permito recordar que esto no es nuevo en Chile. Por lo tanto, no creo que esta materia pudiera estimarse de dudosa constitucionalidad. Los señores Senadores saben que la subvención se paga a los particulares en muchos casos en que la función debe prestarla el Estado y éste carece de los medios para hacerlo.
En el campo de la educación ocurre algo muy parecido. En efecto, la subvención a los planteles educacionales por asistencia media por alumno en la enseñanza privada, tanto básica como secundaria, es la norma vigente. Lo mismo pasa con las escuelas especiales para discapacitados, donde el Estado paga prácticamente ¿diría yo- el 50 a 70 por ciento de los servicios de educación, que son prestados por entidades privadas y no del Estado.
Por lo tanto, nos encontramos en presencia de un proyecto que regula una materia que, a mi manera de ver, no es nueva. Si bien se está llegando con ello a la exageración de establecer de un modo muy amplio la proyección o el traslado en plenitud al campo privado de algo que debió haber correspondido al Estado, creo que uno tiene el legítimo derecho, como lo hizo el señor Senador a que he aludido, a meditar acerca de si tal procedimiento es o no conveniente.
Me parece -y no es que incline avasalladamente mi cabeza para estos efectos- que ésta es una realidad del mundo de hoy. Por lo tanto, no me atrevería a pensar que pudiese tildarse -cosa que por lo demás Su Señoría no ha hecho- de inconstitucional. Pero, sí, en cuanto a la conveniencia o inconveniencia de legislar sobre esta materia, estimo legítima la duda planteada. No obstante, tengo el deber de hacer presente que no es éste el primer caso en que surge una situación de esta naturaleza; ello ya es frecuente en nuestro país.
He dicho.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
El señor RUIZ-ESQUIDE.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor RUIZ-ESQUIDE.-
Señor Presidente, como ahora corresponde pronunciarnos sobre el proyecto, solicito el aplazamiento de la votación.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
En atención a su petición, como Comité...
El señor PROKURICA .-
Se puede pedir segunda discusión, señor Presidente .
El señor RUIZ-ESQUIDE.-
Es más conveniente hacer lo que yo propuse, señor Senador.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Así es. Porque, entonces, mañana entraríamos directamente a votar. Si se pide segunda discusión, cabe la posibilidad de que se continúe con el debate, el cual, según entiendo, ya está agotado.
Por lo tanto, conforme a la solicitud formulada por un Comité, mañana se procederá a votar el proyecto en el primer lugar del Orden del Día.
El señor PROKURICA .-
No hay problema, señor Presidente .
--Queda aplazada la votación del proyecto hasta la próxima sesión ordinaria, en el primer lugar del Orden del Día.
"
- bcnres:tieneProyectoDeLey = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/proyecto-de-ley/2391-18