-
http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652612/seccion/akn652612-po1-ds28-ds30
- bcnres:tieneTipoParticipacion = bcnres:Intervencion
- bcnres:tieneEmisor = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/119
- rdf:type = bcnres:SeccionRecurso
- rdf:type = bcnres:Participacion
- bcnres:tieneCalidad = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/cargo/2
- rdf:value = "
El señor LAVANDERO .-
Señor Presidente , desde la época de la chilenización y nacionalización de la gran minería del cobre, ésta es la primera vez que el Senado realiza un análisis y una discusión tan profunda sobre la minería. Se ha escuchado a la mayor parte de los actores involucrados en el tema, comenzando por las mismas empresas mineras y sus gremios, los organismos de Gobierno pertinentes, diferentes expertos y organizaciones civiles y, además, se contó con la participación activa de muchos señores Senadores.
Al respecto, quiero recordar, además, que la creación de la Comisión que presidí contó con la unanimidad de los Honorables colegas y, de ese modo, el debate desarrollado en ella pasó a ser un tema país de la más alta envergadura y trascendencia política y económica.
El informe del trabajo de la Comisión es muy extenso, debido a que en él se reflejan las intervenciones de todos quienes fueron escuchados. Por ello, hacer una síntesis de su contenido produciría una fragmentación que no daría cuenta de lo esencial que en ella se trató.
Por tal razón, he preferido hacer un resumen de los principales hitos o temas abordados y de sus discusiones, los cuales he ordenado de la siguiente manera, sin perjuicio de señalar que el 90 por ciento de las conclusiones a las que hemos arribado han sido compartidas de manera unánime por los Senadores miembros de distintas colectividades políticas.
I. LA TRIBUTACIÓN
El primer punto importante de considerar es precisamente la tributación.
La Comisión se constituyó para abordar la verdad sobre la tributación de las empresas mineras, por ello es necesario comenzar por los informes de los organismos del Estado que fiscalizan y controlan la tributación. En dicho aspecto, quedó demostrado fehacientemente por el Servicio de Impuestos Internos y la Tesorería General de la República que, sin nombrar a las empresas, entregaron un informe donde se muestra que desde 1995 a la fecha sólo una de ellas ha pagado impuesto a la renta, y otra lo ha hecho únicamente durante dos años.
Sin embargo, de las exposiciones efectuadas por las mismas empresas quedó establecido que la única que ha pagado regularmente el impuesto a la renta es Minera Escondida Ltda., mientras que Mantos Blancos lo ha hecho durante algunos años. Todas las demás, 45 empresas mineras, hasta el ejercicio de 2002 incluido, no han pagado un solo dólar de impuesto a la renta, y respecto a eso no existe ninguna duda. Es más, el Estado es el que adeuda a las empresas que no han pagado, cifra que alcanza a 2 mil 600 millones de dólares por las pérdidas tributarias acumuladas.
Esta falta de tributación, según lo expresado por las mismas empresas mineras, la SONAMI y el Consejo Minero, se debe al hecho de que no registraron utilidades tributables, por tres razones principales:
a) La intensidad del capital invertido, que obliga a efectuar depreciaciones aceleradas muy altas en los primeros años de explotación, lo que posterga en varios más el inicio de la tributación.
b) El bajo precio del cobre observado los últimos años, situación que ninguna empresa habría previsto al realizar su inversión.
c) La disminución de las leyes de los minerales.
Existe además otra razón, ampliamente debatida y que no todas las empresas reconocieron como incidente en la falta de tributación, cual es el muy alto endeudamiento de las mismas, derivado del hecho de que no realizan sus inversiones con aportes de capital, sino con créditos de financieras relacionadas, domiciliadas en islas del Caribe, que son paraísos tributarios. Este tipo de endeudamiento es reconocido por las mismas empresas, pero argumentan que la deuda con financieras relacionadas se produciría porque los bancos independientes no están dispuestos a prestar dinero a proyectos tan riesgosos como los mineros.
Algunos expertos rechazaron este argumento, puesto que si los créditos los aportan financieras relacionadas, ello quiere decir que tales grupos cuentan con recursos para efectuar aportes de capital. Y si en lugar de ello sólo aportan créditos de sus propias financieras, es, simplemente, para eludir el impuesto a las utilidades del capital, que es de 35 por ciento, y pagar solamente 4 por ciento de impuesto adicional a los intereses, lo que es nueve veces inferior al impuesto adicional por utilidades del capital.
Se analizó el caso más emblemático de este tipo de endeudamiento, cual es el de La Disputada de Las Condes, que pagó a filiales de Exxon, en Bahamas y Bermudas, cerca de 800 millones de dólares en intereses. Sin embargo, en 25 años de explotación en Chile no pagó un solo dólar de impuesto a la renta.
Las dos mayores empresas mineras extranjeras tienen también elevados costos financieros. Minera Escondida Ltda . y Minera Doña Inés de Collahuasi admiten gastos financieros.sobre los 100 millones de dólares anuales en promedio, que representan, respectivamente, el 9 y el 15 por ciento de sus ventas.
En cuanto a los costos financieros, resulta extraordinario el caso de Minera El Abra, que reconoció en la Comisión que el pago de intereses significa una carga de cerca de 30 centavos por libra producida; o sea, entre 30 y 40 por ciento de sus ventas. Eso demuestra que fue un pésimo negocio que la CODELCO traspasara dicho yacimiento a una asociación con privados. De solicitar créditos para explotarlo, el costo financiero hubiese sido muy inferior y ya habría obtenido utilidades sin asociarse con otras empresas.
Ese pésimo negocio deja al menos una enseñanza fundamental: la CODELCO no debe cometer más el error de asociarse con empresas extranjeras para explotar nuevos yacimientos, como Mansa Mina y Gaby, aceptando tal endeudamiento.
¿Cuándo comenzarán a tributar las referidas empresas? Algunas declararon que empezarán a pagar el 2004 y el 2005, pero otras no esperan hacerlo hasta el 2010, después de haber retirado 81 mil millones de toneladas de cobre.
Eso cambiaría ostensiblemente con el precio actual del cobre, porque en general las empresas admitieron que generarían utilidades y que podrían pagar impuesto a la renta si el precio sobrepasara los 80 centavos de dólar la libra. Este nivel empezó a alcanzarse precisamente al término del trabajo de la Comisión.
De ello se puede deducir que, sobre la base de los costos totales que declararon las empresas y del precio actual del cobre, durante el año 2004 absolutamente todas las empresas mineras deberían declarar utilidades, según ellas mismas lo afirmaron en la Comisión.
Después de las razones que aquí se dieron, nada podría justificar que alguna empresa declarara pérdidas por el ejercicio 2004.
Las empresas mineras -así como sus organismos gremiales- fueron enfáticas en sostener que no han evadido las leyes tributarias chilenas y que sólo han aprovechado los resquicios que les otorga la legislación tributaria de nuestro país, como es el hecho de que se aporten créditos relacionados, pues, al revés de lo que ocurre en Estados Unidos, nuestro ordenamiento legal permite que se pague a cambio únicamente el 4 por ciento de impuesto por los intereses, en vez del 35 o del 30 por ciento, como corresponde en dicha nación.
Pero otros expertos expresaron que si bien es cierto que las empresas mineras no pagan impuestos porque profitan de resquicios que les ofrece la legalidad vigente, no lo es menos que también evaden sus obligaciones tributarias utilizando subterfugios, entre los que se encuentran los que a continuación puntualizaré.
II. LA EVASIÓN TRIBUTARIA
Los precios de transferencia
Para evitar tener utilidades en Chile, las empresas mineras venden gran parte de su producción a empresas relacionadas, o por contratos con fundiciones y refinerías que participaron en el financiamiento a largo plazo del yacimiento en Chile, a precios inferiores a los del mercado. Esta disminución de los valores se produce al descontar del precio del cobre refinado diferentes cargos de tratamiento a valores muy superiores a los existentes en el mercado, lo que genera menores retornos de exportación y de los ingresos de exportación de las empresas mineras.
Según el informe y la documentación presentada por el ex fiscalizador de Aduanas señor Rolando Castillo , donde figuran números de contratos y de embarques, hay diferencias que van de 1 a 3, incluso en un mismo embarque, en un mismo barco, por fletes, seguros, cargos de tratamiento, etcétera, que se pagan a las empresas relacionadas que realizan la operación.
¡Resulta increíble que concentrados que se colocan en distintas partes de una nave y que siguen un mismo destino tengan precios distintos!
Esos valores por sobre los del mercado, que en principio deberían fiscalizar la COCHILCO y el Servicio Nacional de Aduanas, no estarían siendo rechazados por estos organismos. Ello, porque serían normales en el mercado, en su concepto.
Pero tales diferencias no son admitidas por la ley Nº 19.506, de 1997, que establece: "Cuando los precios que la agencia o sucursal cobre a su casa matriz, no se ajusten a los valores que por operaciones similares se cobren entre empresas independientes, la Dirección Regional podrá impugnarlos fundadamente, tomando como base de referencia para dichos precios una rentabilidad razonable a las características de la operación, o bien los costos de producción más un margen razonable de utilidad.".
Lo que resulta curioso es que la COCHILCO no tiene facultades para rechazar los referidos sobreprecios; tampoco las tiene el Servicio Nacional de Aduanas; y el Servicio de Impuestos Internos, que debiera rechazarlas, no lo hace porque carece de medios y facultades para fiscalizar tal infinidad de contratos.
¡Es el círculo perfecto para que el Estado deje de hacer y pueda seguir perdiendo plata!
Pero que el Estado no se haya dado la facultad para fiscalizar el cumplimiento de la ley Nº 19.506 no quiere decir que las empresas y los contribuyentes en general estén autorizados para evadir sus disposiciones. En consecuencia, esos sobreprecios en fletes, seguros y cargos de tratamiento se efectúan en trasgresión a la ley. Técnicamente, ello es ¡evasión tributaria!
Se habló de otra forma de evasión: las empresas transnacionales, no obstante utilizar en la producción de concentrados la mejor tecnología y los equipos más avanzados del mundo, declaran leyes de concentrados de exportación que por lo general no sobrepasan el 33 por ciento y que no contienen otros metales; mientras, los pequeños y medianos mineros de nuestro país, quienes utilizan trapiches fabricados íntegramente por artesanos chilenos, logran vender a la ENAMI concentrados de hasta 45 por ciento de cobre y que siempre contienen, a lo menos, oro y plata.
¿Por qué los concentrados de las transnacionales mineras tienen tan baja ley en cobre y otros metales? Porque Aduanas cuenta con capacidad para controlar sólo el 5 por ciento de los embarques de concentrado. Y, además, porque las empresas que contrata ese Servicio para sacar las muestras y efectuar los análisis de estos concentrados trabajan también para las compañías mineras que deben ser fiscalizadas. Se declaran concentrados con bajo contenido porque el Estado no se ha dado los medios necesarios para fiscalizar.
Si eso no es evasión tributaria, tampoco lo sería que un contribuyente del IVA no diera la boleta correspondiente a una venta por no haber en el momento de la operación ningún inspector del Servicio de Impuestos Internos que lo vigile.
Pérdida en los mercados de futuro del cobre
Esa forma de evasión tributaria ha sido utilizada en los años en que las utilidades han sido importantes debido al alto precio del cobre. Por lo tanto, lo mismo podría ocurrir a partir de este año, cuando el precio del metal rojo ha alcanzado un promedio de un dólar veinte la libra.
El método consiste en obtener en los mercados de futuro cuantiosas pérdidas que hagan desaparecer las utilidades operacionales. Para realizar tales pérdidas, se vende cierta cantidad de opciones de cobre a determinado precio, comprando posteriormente esas mismas opciones a valores superiores en 20 o más por ciento. Ello genera una pérdida contable para la filial minera chilena, pero se transforma en una utilidad para la empresa extranjera que efectuó la compraventa de opciones de futuro, que necesariamente debe ser otra relacionada o filial de la casa matriz de la empresa minera chilena que realizó la pérdida, para que la utilidad no salga del grupo.
La Empresa Mantos Blancos S.A. reconoció en la Comisión que perdió 14 millones de dólares en 1994 y 49 millones de dólares en 1995 en los mercados de futuro, no obstante que utilizó también precios de transferencia. Pero es tan grande la utilidad generada, que tomó esas opciones de futuro. Sin embargo, sostuvo que las ganancias de estas operaciones no habrían sido obtenidas por empresas relacionadas, aunque no aportó ninguna prueba de ello.
Para apreciar la magnitud de las referidas pérdidas, es necesario señalar que la de 1995 fue igual al 25 por ciento de los ingresos por venta, lo que, comparado en tamaño con las pérdidas de la CODELCO provocadas en 1993 por Juan Pablo Dávila en ese mismo tipo de operaciones, equivaldría a la pérdida de más de 600 millones de dólares. En la CODELCO fue despedida toda la plana mayor por las pérdidas de aproximadamente 200 millones de dólares en los mercados de futuro. Ello no ha ocurrido en este caso. Por el contrario, la persona a cargo de Mantos Blancos pasó a ocupar la presidencia de Minera Collahuasi y del Consejo Minero.
Respecto de otra forma de evasión tributaria, la Comisión recibió un informe de un ex funcionario del Banco Central, el señor Rozas , quien señaló que las empresas extranjeras no declaran ni pagan el impuesto adicional de 35 por ciento sobre los sobregiros que obtienen de instituciones bancarias foráneas.
En general, con relación al problema de la tributación, se llegó a consenso en cuanto a que las instituciones fiscalizadoras no cuentan con el número suficiente de inspectores y medios materiales para pesquisar en debida forma a las empresas mineras.
Por ejemplo, la COCHILCO, que debe fiscalizar los contratos de exportación de todas ellas, cuenta con solo tres funcionarios para esa tarea.
Tampoco existen la coordinación oportuna y necesaria entre los organismos de control ni el indispensable rol rector de algunos de ellos, con subordinación de los otros, en esa labor.
Si bien en el último tiempo se han tomado medidas reglamentarias de coordinación para que la fiscalización surta efecto, sería necesario legislar sobre la materia.
Diversos informes y expertos aluden a la rentabilidad de los proyectos mineros. Y la Comisión empezó precisamente con un informe de don Juan Villarzú donde se destaca la alta rentabilidad que tenían los proyectos mineros chilenos aun con precios del cobre bajos, que, por tanto, generaban bastante espacio para un mayor aporte tributario.
Cabe destacar entre tales informes el del Instituto Fraser, de Canadá, especialista en temas mineros, en el que se sostiene que, tomando en consideración los aspectos naturales, jurídicos, institucionales, de estabilidad política, etcétera, los yacimientos chilenos son los más rentables del mundo, a pesar de que el estudio se hizo cuando el precio del cobre era de alrededor de 70 centavos de dólar la libra.
También tuvimos a la vista un trabajo del Ministro de Minería , don Alfonso Dulanto , a quien pedimos antecedentes sobre la rentabilidad de las grandes empresas mineras con el precio del cobre a un dólar y a un dólar treinta y ocho la libra. La respuesta es de por sí muy significativa: en el primer caso, la rentabilidad es de 34,5, y en el segundo -¡tomen nota, señores Senadores!-, de 58,8 por ciento, antes de impuesto.
¡No hay empresa en el mundo, de ninguna clase de negocio, que pueda presentar una rentabilidad de 58,8 por ciento!
Por tanto, no se justifica en modo alguno la existencia de empresas que durante trece años no han tributado un solo centavo en Chile aduciendo que deben recuperar, con amortizaciones e intereses, los aportes que han entregado para levantarlas.
¡Con 58,8 por ciento de rentabilidad, en menos de dos años amortizan todo el capital y se llevan pingües utilidades al exterior!
Esa rentabilidad -repito- es la más alta del mundo. Ningún negocio productivo, cualquiera que sea la actividad, obtiene una rentabilidad tan elevada como la señalada en un documento elaborado por la COCHILCO.
Nada puede justificar que durante trece años tales empresas hayan declarado pérdidas para no pagar impuestos en Chile. Sólo puede justificarse sobre la base de que los organismos del Estado no dispongan de suficientes elementos y recursos para evitar que ello suceda.
También consideramos los informes de la Universidad de Colorado, de Estados Unidos, que señalan que Chile tiene para las empresas -¡escuchen bien, señores Senadores!- los más bajos impuestos del mundo minero -como lo demostraré después mediante los cuadros que voy a exhibir- y es la excepción en cuanto a que no cobra royalty, lo que sí sucede en más de 120 países del mundo. Y, dentro de las naciones mineras, Chile y México son las únicas que no aplican royalty. Esto significa que aquí estamos dando un subsidio a las empresas extranjeras y a los consumidores de cobre internacionales.
III. Aportes de las empresas mineras
Además de la tributación, se analizaron otros aportes de la minería privada. Algunos expositores y ciertos señores Senadores sostuvieron que los aportes de la minería a la economía nacional no se deben reducir sólo al ámbito tributario y que deberían tomarse en cuenta otros aspectos.
a) El importante aumento de las reservas de cobre en Chile en los últimos 15 años sería el resultado de la inversión en exploración efectuada por estas empresas, aunque -indiquemos- se entregaron cifras muy variadas sobre ese eventual incremento.
Es necesario señalar sobre el punto que, al exponer acerca de la historia de sus yacimientos, las mismas empresas expresaron que todos los que explotan en la actualidad fueron descubiertos hace décadas.
En un informe enviado por el señor Juan Falcón , Director entre 1971 y 1973 del Instituto de Investigaciones Geológicas, antecesor del actual SERNAGEOMIN, se sostiene que todos los yacimientos existentes hoy, incluida La Escondida y salvo Candelaria , estaban descubiertos en 1971, e incluso, inscritos a nombre de la Corporación del Cobre de la época, desconociéndose la manera como pasaron con posterioridad a manos privadas.
b) Según las empresas y algunos expositores, también es necesario considerar el relevante aporte de las mineras privadas al crecimiento del PIB nacional desde 1990 a la fecha. Sin embargo, otros expositores señalaron que las estadísticas de la COCHILCO no parecen confirmar tal aporte, pues la minería representaba 9,2 por ciento del producto interno bruto en 1989 y el año 2002, incluso, bajó a sólo 8,2 por ciento, a pesar de que la producción de cobre aumentó tres veces en el mismo período.
Existe un crecimiento físico de la producción que no se refleja en incremento del valor, que es el que registra el PIB. Este aporte de las mineras privadas tampoco es confirmado por los valores de exportación que entrega la COCHILCO, ya que las ventas de cobre al exterior en el año 2002 ascendieron a sólo 7 mil 26 millones de dólares, mientras que en 1995 alcanzaron a 7 mil 534 millones, pese a que la producción del ejercicio de 2002 fue el doble de la de 1995. En dólares de 2002, existe un decrecimiento del valor de las exportaciones de 12 por ciento entre 1995 y 2002.
c) Sostuvieron las empresas y otros expositores que la minería ha hecho un gran aporte al crecimiento del empleo. Pero de nuevo las estadísticas de la COCHILCO no lo confirman. Porque en 1989 existían 59 mil 331 personas ocupadas en la actividad extractiva, en tanto que en 2002 ese número era de únicamente 38 mil 809 personas; y de éstas, más de 50 por ciento estaban subcontratadas.
d) Conforme manifestaron el Consejo Minero, la SONAMI y otros expositores, la gran minería tiene un muy importante efecto agregado en la economía, porque genera demanda en varios otros sectores de ella. Sin embargo, a juicio del economista señor Patricio Aroca , profesor de la Universidad Católica del Norte, los encadenamientos productivos de la gran minería, tanto hacia atrás como hacia delante, han venido en constante disminución desde hace 40 años, afirmación que fue demostrada sobre la base, no de proyecciones de modelos econométricos, sino de los resultados reales del balance o matriz de insumo-productos que cada ciertos años efectúa el Banco Central.
Diversas empresas, e incluso ciertos Parlamentarios, destacaron los aportes sociales y al desarrollo cultural y educacional efectuados por algunas de ellas, en especial por La Escondida. Determinados expositores llegaron a señalar que también se debían contabilizar en los aportes de las mineras el IVA y otros impuestos que pagan los trabajadores de los yacimientos y que les son devueltos; pero son una retención y no tributos de las empresas, sino de los trabajadores. En el mejor de los casos, los asumen como gastos y quedan como un crédito fiscal a favor de las empresas.
También deseamos señalar que, como cualquier otra actividad, las empresas mineras han hecho algún aporte a la economía chilena, aunque no sea en la forma de tributos. Pero el objetivo con que fue creada esta Comisión era estudiar la tributación de las empresas de la gran minería y, en consecuencia, las conclusiones y las medidas que se puedan proponer deben estar más bien relacionadas con el tema tributario.
Entendemos la necesidad de abordar también y de manera más amplia el tema minero, y la Comisión también lo hizo. Por ello, destacaremos lo siguiente, a modo de resumen:
A) Necesidad de una política para el cobre y la minería, en general.
Un país como el nuestro, como se dijo en esta Comisión, que tiene en su territorio entre el 40 y el 50 por ciento de las mejores y mayores reservas de cobre del mundo, con las leyes más altas, con condiciones naturales y recursos humanos que hacen que sus costos de explotación sean los más bajos del planeta, debe tener una política de Estado para su principal riqueza, con el objeto de evitar lo que en años recientes nos ocurrió: generar una sobreproducción mundial del metal rojo desde Chile. Esto se tradujo en una caída de los precios que no sólo afectó a CODELCO, sino también, gravemente, los ingresos presupuestarios del país, debiendo los Gobiernos hacer recortes en sus gastos de inversión y en el gasto social. Tan grave como lo anterior fue que la caída del precio, de 1,40 dólares, en 1989, a 1,33 dólares, en 1995, y en los años de 1998 en adelante por debajo de los 70 centavos de dólar, destruyó la fuente de trabajo de miles de pequeños mineros.
B) Necesidad de dar valor agregado a los recursos naturales, en especial los mineros.
Todos los sectores políticos concordaron con el consenso histórico que nos señala que debemos dar valor agregado a nuestros recursos naturales, fundamentalmente al cobre. Es la segunda fase exportadora que hemos prometido al pueblo de Chile. Así, según diversos exponentes de esta Comisión, por enviar 6 millones de toneladas de cobre como concentrado hay que pagar en el extranjero un mil 500 millones de dólares anuales y perdemos 20 mil puestos de trabajo entre directos e indirectos. Éste es un informe del propio Ministro señor Alfonso Dulanto , cuando era Intendente de la Segunda Región .
Además, el hecho de enviar cobre concentrado en vez de fundido y refinado en Chile, según algunos expertos, hace muy difícil la fiscalización de los contenidos y de los precios obtenidos en su venta en el extranjero, ya que esto constituye apenas una submateria prima que no tiene un precio definido, ni estable, ni regular.
C) Cierre de las brechas tributarias.
Esto preocupó extraordinariamente a la Comisión. Ésta, por unanimidad, ha creído necesario cerrar las brechas tributarias, y restablecer a COCHILCO las facultades de fiscalización que le fueron cercenadas a fines de 1989. Asimismo, hubo acuerdo en plantear al Gobierno la necesidad de crear un organismo, presidido por el Ministro de Minería , a fin de evaluar y proponer políticas para el sector y coordinar las distintas instancias fiscalizadoras, que se encuentran dispersas y, a veces, en compartimentos estancos, que nada tienen que ver entre sí. Y que, por cierto, no comparten la información existente en los citados compartimentos, lo cual no favorece la fiscalización en forma correcta.
Nadie en la Comisión pretende subir los impuestos -¡que quede claro!- (aun cuando son los más bajos del mundo minero, como se desprende de la opinión de muchos tributaristas que allí intervinieron y de informes internacionales), sino que al menos estos bajos impuestos no sean eludidos por las empresas mineras privadas.
Nos damos cuenta de que este año CODELCO aportará sobre los 2 mil 600 millones de dólares al Estado; pero CODELCO explota sólo un tercio del cobre chileno. La duda es cuánto aportarán al país las empresas privadas que explotan los otros dos tercios, las cuales han señalado que, si el precio alcanzara a 80 centavos de dólar la libra, comenzarían a pagar impuestos. Lo importante es saber si harán el pago, y si lo hacen, si éste será el necesario y justo. Hemos advertido que en el pasado -en 1989 y en 1995- los precios estuvieron a un nivel igual o superior al que hemos señalado hoy, y que tampoco cancelaron impuesto alguno, ni menos el derecho o precio por explotar un recurso no renovable que constitucionalmente es del Estado.
También hemos podido observar que los informes de la Universidad de Colorado a que aludimos antes, así como lo señalado por el Instituto Frazer, de Canadá, uno de los más respetados del mundo, indican que Chile tiene el mayor potencial, comparado con el resto de los países mineros. Ha registrado, ya por varios años, el índice más alto, y esto significa que tenemos los mejores yacimientos, con las mejores leyes de fino y, además, que generamos la mayor atracción de inversiones por estos conceptos. A esto agregaría que ningún país con yacimientos de esta envergadura puede colocar en producción, en el transcurso de un año, cerca de 400 mil toneladas de cobre fino. Hay minas que pueden entrar en producción, pero son de pocas toneladas; no son yacimientos como los chilenos.
Por eso, no hay ninguna razón para que estas empresas tengan pérdidas en Chile, para, en definitiva, no pagar impuestos. Y son las mismas que poseen filiales en países con los más altos impuestos, con royalties y con minas de peor calidad geológica. Sin embargo, allí sí obtienen utilidades y, por tanto, pagan tributos.
D) Establecimiento de un royalty.
La Comisión ha tratado también el significado del royalty, regalía, renta minera o renta ricardiana, como se le denomina en el mundo económico y minero, y se ha producido una amplia mayoría para establecer un royalty con alto contenido regional.
La mayoría de los expertos han señalado que constituye un derecho y no un impuesto; que en el decreto ley Nº 600 nada se estableció para la exigencia de patentes mineras, derechos municipales y renta minera, regalía o royalty. Y, en Derecho Público, lo que no dice la ley no se puede suponer. La mayor parte de los economistas y tributaristas señalaron que era un precio, una contraprestación por el pago de un recurso al dueño, que, en este caso -dijimos-, constitucionalmente es el Estado.
También se apreció que la regalía o royalty existe en nuestro país desde la Colonia y que hasta hoy se paga, sólo que quien lo cobra lo hace en virtud de un derecho de explotación, como es la concesión. La diferencia está en quién lo cobra: si es un particular, no ha existido inconveniente para cobrarlo y pagarlo. De hecho, en Tocopilla, en la mina "Michilla", de la empresa privada Luksic , se cobra un royalty a 150 pirquineros por permitirles explotar la concesión que se ha obtenido en forma gratuita del Estado. El problema sólo aparece cuando el dueño del recurso es el Estado y pretende cobrar la regalía.
E) Los recursos naturales en los tratados de libre comercio firmados por Chile.
Por último, algunos miembros de la Comisión hemos tenido a la vista los tratados internacionales que Chile ha suscrito. Así, podemos señalar que en cada uno de ellos se han exigido, por parte de los firmantes, disposiciones y artículos para excepcionar la protección de los recursos naturales no renovables y poder colocar impuestos y cargas especiales para protegerlos. De esta manera, queda descartado que las empresas extranjeras puedan acudir a organismos internacionales para impedirlos, o, como se ha escuchado, recurran a sus propios países de origen para exigir que en Chile no se establezca un royalty. Sin embargo, esta última pretensión carece de fuerza alguna, porque en todos los países mineros existe el royalty y se paga. En estas condiciones, no se le puede exigir a una nación que en su territorio lo aplica que presione a Chile para que no lo imponga. Hay que tener presente que en donde existe esta regalía su monto es dos o tres veces más alto, al igual como ocurre con los impuestos a las empresas.
Todas estas razones movieron a la mayoría de la Comisión a señalar la conveniencia de instalar un royalty con alto contenido regional para un recurso natural no renovable como es el cobre.
F) El Estatuto de la Inversión Extranjera (DL 600), vacíos legales, modernización y aplicación restrictiva.
La dictación del DL 600, en 1974, marcó un importante hito en la inversión extranjera que se recibiría a partir de esa fecha. Se trató de un cuerpo normativo para los inversionistas externos que mostraban interés en ingresar capitales a nuestro país, lo que se hacía de lleno, en ese período, a la economía de mercado, para lo cual se necesitaba otorgar algunos atractivos.
Tras 30 años de aplicación irrestricta del DL 600 es indispensable reflexionar sobre el contexto actual en que se desenvuelve y, también, acerca de las falencias, vacíos legales, necesidad de actualización y los órganos estatales encargados de su operación y fiscalización. De la misma manera, es necesario analizar la conveniencia de que permanezca, especialmente si se considera al referido cuerpo legal como discriminatorio respecto a los inversionistas nacionales, que deben recurrir al subterfugio de empresas constituidas en paraísos tributarios para disfrutar de sus mismos beneficios.
Vacíos legales y necesidad de modernización.
El DL 600 ha demostrado la existencia de importantes vacíos legales, lo que hace indispensable su revisión. En efecto:
a) Aparece como fundamental que las empresas receptoras de la inversión extranjera sean necesariamente sociedades anónimas abiertas regidas por la ley chilena. La indispensable transparencia de sus estados financieros, así como la imprescindible fiscalización de sus operaciones por la Superintendencia de Valores y Seguros, deben ser objeto de una urgente modificación de dicho cuerpo legal. El Estado, como contraparte en los contratos del DL 600, no puede seguir en la indefensión.
b) Por otra parte, los inversionistas extranjeros deben contratar con el Estado como una sola persona jurídica. La existencia de dos o más socios dueños de una inversión, algunos de los cuales permanecen bajo las normas del DL 600, en tanto que otros no se incorporan o renuncian a un contrato, hace extraordinariamente complejo fiscalizar el real grado de cumplimiento de los contratos. Lo mismo ocurre con la actual normativa en materia de renuncia parcial o total de los beneficios de invariabilidad tributaria o de normas impositivas que establecen los artículos 7º, 8º y 11 bis, de dicho decreto ley. La renuncia parcial a los beneficios específicos del 11 bis, esto es, depreciación acelerada, arrastre de pérdidas a ejercicios posteriores y gastos de puesta en marcha, sin renunciar a la invariabilidad tributaria general del artículo 7º, contribuye a hacer más compleja la aplicación de los marcos impositivos generales, a la vez que se incentivan los mecanismos de elusión.
c) Dentro de este orden de ideas también aparece como necesario igualar la aplicación del impuesto de ganancia del capital entre las empresas nacionales y las acogidas al DL 600. El hecho de que a las primeras se les calcule dicho impuesto sobre la diferencia producida entre el valor libro y el de ventas, y a los inversionistas extranjeros, entre la inversión materializada y el valor de venta, otorga a éstos un seguro a costa del Fisco que les pone a cubierto del pago de impuestos cuando la venta reporta un excelente negocio (caso de Disputada ). Las entidades chilenas deben pagar un 30 por ciento sobre la utilidad de la venta de las empresas. Así, por ejemplo, si Disputada hubiera sido una empresa no acogida al DL 600, al ser vendida habría generado un impuesto de más de 300 millones de dólares. Como la empresa vendedora tenía un contrato del DL 600, la venta sólo reportó algo más de 30 millones de dólares. Es decir, diez veces menos.
d) La invariabilidad tributaria a que se refiere el DL 600 ha sido malamente interpretada, tratando de hacerla extensiva a todo impuesto o pago al Estado y a todo evento. Ello implica que la soberanía legislativa queda hipotecada y se abren fuertes frentes de ataque a cualquier iniciativa que pretenda regular apropiadamente el desarrollo de las actividades productivas más allá de lo tributario. Es indispensable modificar el DL 600 en el sentido de incluir una cláusula infaltable en los contratos que obligue a los inversionistas extranjeros a respetar las normas contenidas en los tratados de libre comercio y acuerdo de protección y promoción de inversiones y que permiten al Estado de Chile gravar o regular convenientemente la explotación de los recursos naturales no renovables.
e) La invariabilidad tributaria debe hacerse extensiva sólo a la inversión materializada y no a toda aquella que está aprobada. Cada vez que un inversionista extranjero materialice una inversión en los términos fijados en el contrato debería entrar a gozar de los beneficios de la invariabilidad. Lo contrario implica hipotecar los derechos tributarios del Estado por largos años y en grandes cantidades. En la actualidad, existe una inversión extranjera aprobada por más de 42 mil millones de dólares, de los cuales sólo se han materializado no más de 18 mil millones, lo que implica que durante los próximos 20 años continuará este festival de problemas tributarios.
Función de operación y ficalización del DL 600
La función de operación y fiscalización de la aplicación del DL 600 por parte de los órganos del Estado encargados por ley de ello, muestra falencias tanto en el campo de la operación como de la fiscalización:
a) Como toda norma de derecho público, el DL 600 es de aplicación restringida y no puede interpretarse por extensión o analogía. Es el mandato de los artículos 6º y 7º de nuestra Constitución. También lo es aquella parte de dicho decreto que se refiere al Comité de Inversiones Extranjeras, particularmente en lo relativo a sus funciones.
El señor LARRAÍN ( Presidente ).-
Señor Senador, excúseme que lo interrumpa.
Hay varios señores Senadores que desean usar de la palabra. Su Señoría ha ocupado aproximadamente 42 minutos. Nos interesa oírlo. Pero por la premura del tiempo y en vista de que el informe es conocido por los señores Senadores, le sugiero reducir su intervención, con el propósito de abrir debate, en el que podrá intervenir aclarando algunas materias.
El señor LAVANDERO .-
Me queda sólo una página y media, y algunos cuadros. En todo ello no ocuparé más de cinco minutos.
El señor LARRAÍN (Presidente).-
Tiene la palabra, señor Senador.
Nuevamente le doy excusas por la interrupción.
El señor LAVANDERO .-
Señalaba, señor Presidente , la responsabilidad del Comité de Inversiones Extranjeras en lo relativo a sus funciones. Ese Comité, presidido por un Consejo de Ministros, no puede actuar como buzón frente a una solicitud de contrato de inversión extranjera. Puede y debe objetar la entrega de beneficios, particularmente de aquéllos contenidos en el artículo 11 bis, cuando las necesidades del país así lo requieran. No puede aceptarse el argumento de la discriminación frente a otros contratos, por cuanto ella se refiere sólo al trato frente a inversionistas nacionales, guardando el Estado el derecho a otorgar los beneficios solicitados siempre teniendo como fin último el bien común.
b) Los contratos de inversión extranjera deben ser explícitos y específicos respecto a proyectos determinados y actividades concretas previstas en dichos instrumentos. Hasta la fecha los contratos tipo son extraordinariamente amplios en cuanto a sus objetivos y dan para materializar con posterioridad cualquier tipo de proyecto o inversión distinto de los ya aprobados. Ello constituye un verdadero cheque en blanco, el cual nuevamente hipoteca las posibilidades de rendimiento tributario del país. Debe reglamentarse rigurosamente el quehacer del Comité de Inversiones Extranjeras, en el sentido de estudiar y aplicar modelos de contratos que permitan tener extraordinariamente claro en qué proyecto se va a invertir el capital autorizado, cuáles van a ser las actividades que se desarrollarán y cuáles serán los indicadores de cumplimiento de las metas y objetivos incluidos en el contrato. De la misma manera, toda modificación de mérito a los contratos debe ser tratada como una nueva solicitud de inversión y regida por los nuevos criterios que en su oportunidad adopte el Consejo de Ministros del Comité.
c) Debe existir gran rigurosidad y prolijidad en el tratamiento de inversión extranjera que se otorgue a un aporte o a un crédito. Sobre la materia existe una verdadera "bicicleta financiera", en el sentido de ingresar un capital, remesarlo como utilidad o interés, reingresarlo como un crédito, sacarlo como amortización, volver a ingresarlo como aporte de nuevo socio, etcétera, en una rueda sin fin en que, a la larga, nadie sabe a cuánto ascendió la cantidad real de inversión materializada.
d) No resulta aceptable que se permita el ingreso de un capital como materialización de inversión aprobada a un tercero no socio de los que suscribieron el contrato. Ello se presta para irregularidades y burlas de los beneficios que el Estado otorga a la llegada de capitales extranjeros.
Es obligatorio para el Comité de Inversiones Extranjeras tener extraordinariamente nítido cuáles son las empresas y los socios a los que se les invitó a hacer sus aportes. Por ejemplo, se ha dado el caso de una financiera ubicada en un paraíso tributario que entregó un crédito a una compañía minera extranjera y después lo convirtió en un aporte; pero resulta que la financiera, establecida en un paraíso tributario, no está estatuida dentro de la empresa misma, así que no podría haber sido considerado como capital, sino como un crédito. Sin embargo, pasó inadvertido.
e) La norma relativa a la determinación de la relación entre capital efectivo y crédito que es posible utilizar para materializar una inversión extranjera, debe estar fijada con un mínimo legal de, por ejemplo, 50 por ciento. No puede quedar al arbitrio de los funcionarios públicos discriminar si el impuesto que se va a pagar será de 42 por ciento, si se trata de una remesa de utilidades, o de cuatro por ciento, si es de intereses de un crédito.
f) La labor de asesoría de COCHILCO al Comité de Inversiones Extranjeras debe transformarse de una mera formalidad en un apoyo con informes vinculantes para que resuelva el Consejo de Ministros, en lo atinente a inversión en la minería. Por otra parte, COCHILCO tiene que estar dotada de facultades de fiscalización sobre cada uno de los contratos de inversión extranjera aprobados, y los contratantes, obligados a proporcionar todos los antecedentes que se soliciten.
g) El Servicio de Impuestos Internos debe ser un órgano coadyuvante permanente del Consejo de Ministros del Comité de Inversiones Extranjeras, tal como lo es el Banco Central.
h) Además, todas las actas del Consejo de Ministros del Comité de Inversiones Extranjeras debieran ser publicadas en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a aquel en que se haya tomado un acuerdo.
Señor Presidente , por último, deseo mostrar rápidamente algunos cuadros que demuestran estos asertos. Con ello, los señores Senadores tendrán claridad respecto de las afirmaciones señaladas.
IMAGEN 1
CUADRO Nº 1
IMAGEN 2
CUADRO Nº 2
En el cuadro Nº 2 se ve la producción de CODELCO y la de la minería privada. Se constata cómo a partir de 1995 esta última sube violentamente, causando la sobreproducción mundial desde Chile, como lo veremos más adelante.
IMAGEN 3
CUADRO Nº 3
En el cuadro Nº 3 se aprecia lo que he señalado. Una de las líneas indica la producción de cobre chileno y la otra, los precios. Se puede ver cómo estos últimos van cayendo en la medida en que a partir de 1995 aumenta la producción desde Chile. También se establece una brecha (graficada con una flecha doble), que son los recursos que el Estado chileno perdió en esos cuatro o cinco años precisamente por haberse generado una sobreproducción mundial de cobre, debido al factor de las multinacionales privadas. Esta sobreproducción se ocasiona desde Chile, no desde el extranjero, sino ¿repito- desde Chile. Reitero, es posible ver la producción de cobre que hubo desde Chile y el precio al que éste cayó a causa de la sobreproducción, que fue corregida -luego de haberse dado cuenta en una larga discusión que tuvimos- porque CODELCO y BHP-Billiton acordaron no enviar a la venta 500 mil toneladas de cobre. Con ello, de inmediato el cobre tomó su ritmo.
IMAGEN 4
CUADRO Nº 4
El cuadro Nº 4 ejemplifica claramente la situación. Una de las líneas indica la producción y la otra, los ingresos del Estado. Se aprecia cómo en la medida en que se incrementó la producción disminuyeron los ingresos estatales. Y éste es el daño que se ha producido a nuestra economía, pues el Gobierno ha tenido que bajar la inversión social y la pública.
IMAGEN 5
CUADRO Nº 5
El aporte de CODELCO al Estado (cuadro Nº 5) corresponde a un tercio de la producción de cobre chileno. Se trata de 9 mil 400 millones de dólares, contra 1 mil 700 millones que provienen de la minería privada -el 96 por ciento de los cuales son aportados por La Escondida-, que constituyen las otras dos terceras partes de la producción. Esto demuestra que CODELCO, mediante la explotación de un tercio del cobre chileno y la entrega de sus ganancias, representa el mejor negocio para Chile.
IMAGEN 6
CUADRO Nº 6
Este cuadro es muy importante de comentar, señores Senadores.
Como pueden apreciar, representa un estudio de la Universidad de Colorado y en él se comparan las tributaciones de las empresas en el mundo minero.
Aquí se ve, en primer término, a Chile con 17 por ciento. En el resto de los países mineros los impuestos a las empresas llegan al doble de lo que se cobra en nuestro país. ¡Al doble!
Además, en este cuadro de la Universidad de Colorado se muestran los principales países en donde existe royalty. En el nuestro no se cobra, a diferencia de la mayor parte de las naciones del mundo, con la excepción de México.
En consecuencia, quiero que los señores Senadores fijen su atención en que Chile tiene la más baja tributación minera a las empresas en el mundo.
IMAGEN 7
CUADRO Nº 7
Este gráfico es del Instituto Frazer de Canadá.
Como pueden observar, aquí se confirma lo que he afirmado en cuanto a que nuestro país tiene las mejores minas. Para que Sus Señorías no se rían, no diré que tenemos las mejores minas, sino que los mejores yacimientos del mundo¿
El señor RUIZ (don José ).-
¡También las mejores minas!
El señor LAVANDERO .-
Además, las minas.
El señor MORENO.-
No se achique, señor Senador.
El señor LAVANDERO .-
No lo hago, Su Señoría .
Nuestra nación está en el índice cien y los otros países mineros están debajo de esa cifra. En el último lugar se encuentra Ghana , con un 49 por ciento de lo que tiene Chile. Por lo tanto, en este punto debemos hacer una seria reflexión.
Después del siguiente cuadro, volveré sobre los dos anteriores.
IMAGEN 8
CUADRO Nº 8
Éste es un estudio solicitado al señor Ministro de Minería .
En él se aprecia que la rentabilidad del metal, con un precio de 1 dólar, es de 34,5 por ciento; y con uno de 1 dólar con 38 centavos -ese era el valor cuando solicitamos esta estadística-, es de 58,8 por ciento. Es decir, constituye la rentabilidad más alta de cualquier negocio del mundo.
Volviendo a los cuadros anteriores, me gustaría que los señores Senadores reflexionaran sobre estos inquietantes datos, porque el Instituto Fraser (Cuadro Nº 7), que no es una institución chilena sino canadiense -y la más reputada-, sostiene que tenemos los mejores yacimientos del orbe y que el resto de las explotaciones mineras del mundo cuentan con minas de menor calidad y de peores condiciones económicas y geológicas que las nuestras.
Veamos ahora los dos cuadros juntos.
IMAGEN 6
CUADRO Nº 6
IMAGEN 7
CUADRO Nº 7
Si en estos estudios se ve que en nuestro país se paga un 17 por ciento de impuestos y que en las demás naciones mineras la tributación es el doble de la nuestra, entonces, cómo es posible que empresas que operan en países cuyas minas son de menor calidad (Cuadro Nº 7) y que pagan impuestos equivalentes al doble de los que se cobran en Chile, y que además están afectas a un royalty (Cuadro Nº 6), sí tengan utilidades y, por lo tanto, paguen impuestos.
En el mismo sentido, por qué en nuestro país, que tiene los mejores yacimientos, que cobra los impuestos más bajos del mundo y que no ha instaurado un royalty, durante 13 años las empresas han declarado pérdidas, al punto que han sacado 43 mil millones de dólares en dicho período sin pagar impuestos. Además, el Estado, debido a figuras tributarias excepcionales que en su conjunto lo hacen posible, les debe 2 mil 600 millones de dólares.
Hay que darse cuenta de que la mayor parte de esos 43 mil millones de dólares que han salido en estos 13 años lo hicieron con precios bajos.
Si no corregimos ese error respecto de este recurso no renovable, en primer término, en los próximos 30 años todas las minas privadas, salvo La Escondida, habrán agotado el mineral.
En segundo lugar, ya no habrán sacado 31 millones de toneladas por un valor de 43 mil millones de dólares, sino 61 millones de toneladas por un total de 100 mil millones de dólares. O sea, una cifra colosal.
Hay que darse cuenta de que Chile, por un raro privilegio de la Divina Providencia, o por la placa de Nazca, concentra entre el 40 y 50 por ciento de las reservas de cobre del mundo en una superficie que ocupa menos de uno por ciento del territorio total del planeta.
Cabe recordar que en el mundo se mide el desarrollo a través del consumo de kilovatios por habitante. Un alto consumo de energía limpia como la electricidad, mediante el uso de computadores, electrodomésticos, automóviles, enseres de viviendas, etcétera, determina que un país es altamente desarrollado.
Para terminar mi reflexión, me gustaría que los señores Senadores meditaran sobre la posición de Chile, considerando que el consumo de energía eléctrica que, como dije, mide el desarrollo en el mundo, sólo es posible con el cobre. Y nuestro territorio, por los factores que ya mencioné, posee el 50 por ciento de las reservas de cobre conocidas en el mundo. ¡Es una riqueza espectacular, colosal!
Por esa razón, nuestros padres históricos, desde la Izquierda hasta la Derecha sin excepción, concibieron que el cobre fuera un elemento estratégico para el desarrollo de la nación. Por eso es que inclusive la Derecha aprobó unánimemente la nacionalización del cobre, por considerar la excepcionalidad de este colosal recurso que se halla en nuestro país.
Nada más, señor Presidente .
"
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652612
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/652612/seccion/akn652612-po1-ds28