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El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Corresponde continuar la discusión general del proyecto, en segundo trámite constitucional, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, con informe de las Comisiones de Agricultura y de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, unidas.
--Los antecedentes sobre el proyecto (669-01) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 33ª, en 9 de marzo de 1994.
Informe de Comisión:
Agricultura y B. Nacionales, unidas, sesión 32ª, en 21 de enero de 2004.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Solicito autorización del Senado para que ingresen a la Sala los señores Carlos Weber y Hugo Lara, asesores que acompañan al Ministro de Agricultura subrogante , don Arturo Barrera.
--Se accede.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
La relación de la iniciativa fue hecha por el señor Secretario en la sesión de ayer. Por lo tanto, procederemos a las intervenciones de los señores Senadores inscritos.
Tiene la palabra el Honorable señor Naranjo.
El señor NARANJO.-
Señor Presidente , como muy bien se ha señalado durante el debate, este proyecto, tan trascendente para la actividad forestal en nuestro país, ha sido objeto de un largo camino de 12 años.
En 1992, como Diputado de la República , integrando la Comisión de Agricultura de la Cámara Baja, me correspondió conocer sus primeros pasos. Ya en esa época se planteaba la necesidad de que Chile contara con una legislación adecuada para respaldar el uso y explotación de las diversas formaciones vegetales que cubrían el territorio, como asimismo la de reformular la normativa vigente con el fin de hacerla más moderna, de tal manera de ser una respuesta adecuada a los nuevos requerimientos, estableciéndose, entre otras cosas, incentivos para el manejo del bosque nativo.
Debo señalar que con anterioridad a la iniciativa legislativa en examen, durante la década de los años 80, se comenzó a manifestar una gran inquietud en el país por el creciente deterioro de los bosques naturales, a lo que era preciso agregar la inexistencia de una política gubernamental que incentivara la correcta utilización de un recurso tan importante a nivel mundial. En dicha época, la preocupación por una temática de esa índole solamente se encontraba radicada en los centros académicos y en personalidades y organismos relacionados con el cuidado de la naturaleza, el medio ambiente y los bosques nativos.
Es justamente en ese delicado y confuso contexto que, en 1992, el Presidente de la República , don Patricio Aylwin , envía a la Cámara de Diputados el proyecto de recuperación de los bosques naturales en nuestro territorio.
Han pasado los años y la visión nacional y mundial sobre la conservación de los bosques ha ido cambiando en forma profunda durante los largos años de discusión de la iniciativa. Basta sólo recordar que ésta fue presentada antes de la Conferencia de Río de Janeiro de 1992, cuando no se habían suscrito los tratados internacionales sobre cambio climático ni sobre la diversidad biológica, y cuando aún no comenzaban los diálogos y foros promovidos por Naciones Unidas sobre los bosques.
El texto de la Administración Aylwin sufrió modificaciones antes de ser despachado por la Cámara de Diputados en 1994. Así llegó al Senado, para su segundo trámite constitucional, hace diez años, como aquí se ha reiterado una y otra vez.
Durante la Administración del Presidente Frei Ruiz-Tagle se presentó una indicación sustitutiva que modificaba sustancialmente, como señaló el mensaje respectivo, lo ya aprobado. En esa ocasión se buscaba dar prioridad, bajo el concepto de sustentabilidad, a la protección y recuperación del bosque nativo.
Sin embargo, en tal contexto, la sola posibilidad de impedir el reemplazo del bosque nativo por especies exóticas -ya que se obligaba al Estado a compensar económicamente a los privados- hizo que se desechara la propuesta y se cambiara por el mecanismo de los impuestos a quienes cortaran o eliminaran el recurso. Se buscaba de esa manera desincentivar dicha sustitución.
Tampoco lo anterior logró alcanzar un acuerdo, lo que obligó a la Administración Frei, en 1998, a enviar una nueva indicación, donde se eliminaba la lógica tributaria y tal criterio quedaba circunscrito sólo a situaciones excepcionales, siempre que se tratara de bosques nativos degradados.
La situación expuesta colocó un nuevo freno a la discusión, por lo que el Gobierno del Presidente Lagos se propuso avanzar hacia la concreción del proyecto en el más breve plazo, pero buscando y generando los mecanismos necesarios para enfrentar en forma clara y decidida los desacuerdos. A tal efecto, en una primera instancia se constituyeron grupos de trabajo interministeriales, para posteriormente configurar una Mesa Forestal, instancia de discusión pública y privada de amplia representación. Fue algo que permitió alcanzar una coincidencia sustantiva entre los distintos actores interesados y justificar un avance legislativo, hecho que ocurrió, a través de la firma de un protocolo de acuerdo, en 2001.
Además, el Presidente Lagos introdujo una indicación cuyo objetivo fue reforzar los diversos conceptos que dan forma al marco regulatorio y a los instrumentos que incentivarán la recuperación, el mejoramiento y la protección del bosque nativo a fin de contribuir a acrecentar y asegurar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras.
Considero bueno traer a colación el largo proceso de discusión del texto, ya que el tema es hoy de extraordinaria sensibilidad para la sociedad chilena, que cada día se halla más consciente de la necesidad de protección y conservación del bosque nativo, no sólo como un recurso económico, sino también -lo que es más relevante- como una forma de vida para nuestras generaciones venideras.
Estimo, sin desmerecer el rol que cabe al Parlamento en la gestación de las leyes, que la Mesa Forestal es un claro mecanismo de participación ciudadana llevada adelante en el desarrollo del asunto, que no debilita nuestro accionar. Porque a veces, por la naturaleza de los temas, se hace aconsejable, con el objeto de avanzar en ellos, generar instancias amplias y diversas.
Pues bien, nos encontramos enfrentados a una nueva legislación forestal, que busca establecer una situación de incentivo al manejo y recuperación del bosque nativo. En ese ámbito, sin desconocer los grandes progresos efectuados, aún quedan áreas generadoras de controversias que no quiero pasar por alto en esta oportunidad.
¿Cuáles son? La primera de ellas, que considero fundamental para la marcha y éxito del proyecto, es qué sucederá con la institucionalidad pública forestal.
No es justificable bajo ningún aspecto que aún no seamos capaces de definir, tras doce años de discusión, una política de Estado en relación con la naturaleza jurídica de las entidades que participan en la regulación del sector forestal. No hay más tiempo que perder, señor Presidente . Es urgente, si queremos contar con una política forestal que responda a los desafíos futuros, resolver cuáles serán la estructura jurídica de CONAF, las funciones de ésta y las atribuciones del personal, y los organismos que acompañarán a dicha Corporación en la tarea, particularmente en el caso del manejo y protección del bosque nativo.
En segundo lugar, otra preocupación que surge de la discusión del tema -es algo que de alguna manera se ha señalado y que no está de más reiterar, aunque sea un punto muy técnico- se refiere a la altura mínima de las especies para considerarlas bosque. Se trata de una cuestión no menor, porque la legislación debe regular qué tamaño presentarán los árboles para tal efecto. ¿Serán dos, tres, cuatro metros? Y determinarlo no resulta fácil, por la diversidad y extensión de los bosques en Chile.
Una tercera consideración, que por lo menos quiero resaltar en esta oportunidad, es la creación de los llamados "acreditadores forestales", cuya función será garantizar que se aplique bien la norma.
Algunos tenemos dudas al respecto, ya que se puede correr el riesgo de que parte no despreciable de los incentivos o beneficios vaya a asesorías y no a inversiones directas. Preferimos -y participo de la idea- entregar mayores recursos a la CONAF para que se aboque a esa tarea. Si no, ello importará un costo; y temo que en el caso de los pequeños propietarios pueda darse una relación que les resulte perjudicial.
Una cuarta inquietud que quiero manifestar dice relación al tipo de profesionales que participarán en la elaboración de los planes de manejo. ¿Serán sólo los ingenieros forestales? ¿Por qué no los ingenieros agrónomos especializados, que también se hallan capacitados para ello? ¿O por qué no ambos? Constituye una cuestión que se deberá definir y profundizar.
Una quinta inquietud se refiere a cómo conseguir más recursos para la investigación en el bosque nativo. Pareciera ser, por la forma en que se encuentra el proyecto, que son insuficientes. ¿No sería lógico, tal vez, aplicar un criterio parecido al de la investigación pesquera? Es algo que habrá que reflexionar y conversar.
Señor Presidente , el desarrollo del sector forestal ha sido notable durante los últimos años. Nadie puede poner en duda el tremendo impacto del decreto ley Nº 701 en el aumento de las plantaciones exóticas, en la generación de divisas y en la creación de fuentes de empleo. Sin embargo, es preciso señalar con claridad que ese progreso no se ha encontrado ajeno a dificultades, como tampoco a injusticias, particularmente para con los más pequeños en el campo.
Por ello hoy, cuando damos un nuevo paso, un nuevo salto, lo hacemos con la esperanza y la fe de que la ley en proyecto traerá bienestar para todos y cada uno de los chilenos, y de que especialmente se favorecerá la protección y recuperación del bosque nativo.
Hay 13,5 millones de hectáreas de bosque nativo que, a partir de la aprobación definitiva del texto que nos ocupa, se transformarán en incentivos de la más diversa naturaleza. Algunos lo verán como un negocio; otros, como una manera de proteger y conservar nuestros recursos.
Espero que la legislación en proyecto, que no ha sido fácil sacar adelante, se transforme en una verdadera oportunidad para seguir avanzando en el desarrollo del país y para garantizar a las futuras generaciones un medio ambiente autosustentable y no degradado, donde nuestros recursos forestales sean una realidad; y que se sepa que quienes hoy damos este paso lo hacemos justamente pensando en ellas.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Vega.
El señor VEGA .-
Señor Presidente , necesariamente reiteraré conceptos ya expresados en la Sala, porque se trata de uno de los recursos renovables más importantes de Chile, el bosque nativo, del cual hemos conversado durante tantos años, pero sin lograr estructuras prácticas que lo protejan o permitan manejarlo. Estamos hablando de 13 millones de hectáreas que representan un gran potencial dentro de los recursos forestales.
Como se ha dicho, este sector cumple un rol fundamental en la economía chilena. Actualmente, participa en 2,7 por ciento del Producto Interno Bruto, generando 120 mil empleos directos y 300 mil indirectos y aportando divisas que bordean los 2 mil 400 millones de dólares que significan -nada menos- el 13 por ciento del total de las exportaciones. En el futuro, podría alcanzarse hasta 3,5 por ciento y más del PIB, lo que se obtendría a través de una mayor explotación del recurso exótico que todavía no alcanza su plena producción. Por ahora, produce al año cerca de 40 millones de metros cúbicos y fácilmente puede subir, durante los próximos años, a 5 ó 10 millones de metros cúbicos más, agregando el potencial aporte de un correcto manejo del bosque nativo. Por lo tanto, estamos hablando de palabras mayores.
Hasta la fecha, el bosque ha sido considerado como producción de madera, prensados y otros derivados directos. Sin embargo, el mundo globalizado ha evolucionado desde actividades productivas primarias hacia otras que otorguen mayor valor agregado al recurso básico, incorporando, por ejemplo, las certificaciones ISO 14000, el turismo y otros efectos directos de su biodiversidad.
I. Estructura
Después de veinticinco años de trabajo, Chile está dentro de las ligas mayores de los países forestales gracias a su competitividad económica y ambiental, lo que nos permite contar con una oferta de bosques con plantaciones de pinos y eucaliptos que bordean los 40 millones de metros cúbicos anuales. Esta cifra, como lo expresé anteriormente, no incluye el potencial manejo del bosque nativo.
La actual legislación sobre la materia, sin embargo, es abundante pero anacrónica, y muchas de sus disposiciones están repartidas en cuerpos legales de distintas jerarquías y responden a enfoques de otros modelos económicos. Es lo que sucede con algunas normas que datan de 1944 y que regulan especies como el quillay, el boldo, el bosque esclerófilo, la llareta y la palma chilena, las cuales fueron protegidas durante la década de los cuarenta por la Ley de Bosques, cuyas regulaciones es preciso modernizar. Ése es el propósito de esta trascendente iniciativa de ley.
El decreto ley Nº 701 y el reglamento técnico que regula el plan de manejo de los bosques nativos deben ser normativas modernas y no pueden convivir con planteamientos de la década de los cuarenta. La Ley de Bosques de 1931 contiene disposiciones hoy día totalmente inaplicables a causa del transcurso del tiempo.
Las leyes deben adaptarse a las realidades y responder a objetivos concretos. En mi concepto, el gran tema pendiente de la legislación forestal chilena radica en fijar metas claras en esta fundamental materia, que es de enorme importancia para nuestro desarrollo económico.
Otra debilidad preocupante del sector -como se ha señalado- es la carencia de una política forestal y de una institucionalidad consecuente con su crecimiento. La modernidad y la globalización nos demandan cada día mayor modernización para utilizar más racionalmente estos recursos. Sobre este problema todos estamos de acuerdo.
El proyecto en análisis orienta en alguna forma el manejo y fomento del recurso forestal nativo en el marco de la institucionalidad que esta importante actividad necesita y cuya estructura todavía se encuentra en borrador, pero en vías de materializarse.
II. Sobre el proyecto
La iniciativa que nos ocupa -como se ha expresado- ha tenido un extenso trámite legislativo desde 1994 en el Senado. La importancia del tema nos obligó a dedicarle largas sesiones de estudio y análisis. No obstante, las Comisiones unidas de Agricultura y de Medio Ambiente y Bienes Nacionales realizaron un trabajo muy eficiente. Por ello, felicito a todos sus integrantes por la claridad y el aporte de sus opiniones, y especialmente a su Presidente por la tenacidad y el acucioso programa que materializó para presentar el texto de la iniciativa hoy día.
El proyecto original de 1994 y sus modificaciones intermedias intentaban acrecentar, recuperar y ordenar los recursos forestales nativos para alcanzar mayor rendimiento económico en el marco del concepto de desarrollo sustentable y, también, funcional. Sin embargo, sus disposiciones no estaban adecuadamente consensuadas entre los múltiples actores del sistema forestal, del medio ambiente, del sector privado y de la institucionalidad del Estado. Ello se racionaliza en la presente normativa, ya que en ella se integraron las diversas y versadas opiniones de expertos en el tema a nivel nacional.
En el marco del consenso alcanzado, se logró establecer una serie de definiciones esenciales para el sector.
Se afinó, por ejemplo, el concepto de ordenación forestal, que necesitaba mayor precisión por ser requisito indispensable para los incentivos.
Además, se perfeccionó lo referente a la clasificación de los bosques, estableciéndose que cada categoría tendrá un tratamiento diverso en relación con el ordenamiento forestal, lo cual deberá quedar adecuadamente expresado en su respectivo plan de manejo.
En cuanto a los planes de manejo, se introdujo una modificación fundamental para definir integralmente el concepto de este importante instrumento, que se convierte en una estructura que garantiza una planificación silvícola acorde con los principios de sustentabilidad y protección ambiental. Quienes presenten un plan de manejo que contemple la regeneración del bosque nativo accederán a un crédito fiscal no sujeto a devolución, el cual se irá haciendo efectivo una vez que el propietario acredite que se ha regenerado y consolidado el nuevo bosque nativo.
Finalmente, se definió y se repuso la figura de los supervisores forestales. En tal sentido, se acotan sus funciones a la certificación de hechos que constituyen un presupuesto para la aplicación de la legislación forestal; se establece que éstos no serán fiscalizadores ni podrán serlo por cuanto tal potestad es exclusiva del Estado y no puede ser ejercida por privados; y, por último, se norma de mejor manera su vinculación con la actividad productiva forestal.
Sin embargo, me parece que el hecho de no contar con una política forestal de Estado ha debilitado al sector. Por ello, es difícil estructurar iniciativas de ley consecuentes con las urgencias de su ordenamiento, las cuales tienen que ver con modernizaciones tecnológicas, con la globalización y con el mejoramiento técnico que se le debe otorgar al sistema.
Lo menos que podemos decir es que los recursos humanos y naturales, la inversión, la tecnología y la capacidad empresarial constituyen en este rubro una excelente base para aprovechar la extraordinaria oportunidad que abren para Chile los recientes acuerdos comerciales firmados con países desarrollados.
III. Principales conclusiones
La gran conclusión, ciertamente, consiste en que nos hallamos en un momento decisivo para el desarrollo forestal. Por eso, resulta fundamental un cuerpo legal de esta naturaleza, con el objeto de promover el fomento y la protección de nuestros bosques nativos.
Durante el proceso legislativo, se generó una clara voluntad tendiente a lograr acuerdos entre los actores públicos y privados, como también entre los sectores ecologistas, los empresarios, los ingenieros y académicos, lo que permitió enriquecer el proyecto con la opinión de destacados expertos.
Gracias a ese consenso, se recogió la necesidad de establecer una Política Forestal de Estado para el ordenamiento del rubro, la cual se ha transformado en un factor decisivo en los países desarrollados que modernizaron con éxito sus recursos forestales, con claros beneficios económicos.
También cabe destacar la opinión de empresas con alto potencial exportador que recomiendan el encadenamiento productivo en los denominados "clusters" integrados. Al promover estos sistemas en el resto del país -por ejemplo, el "cluster" del mueble propuesto para la Región de La Araucanía-, podríamos generar un potencial sinergético hacia los conglomerados de grandes, medianas y pequeñas empresas, inclusive el artesanado, a fin de orientarlos a la conquista de amplios mercados mundiales. Esta es una conclusión a la que llegó un estudio de Corp-Araucanía en Estados Unidos, con un potencial de 200 millones de dólares.
Asimismo, hace falta coordinar políticas sectoriales vigentes y sus instrumentos, que no son consecuentes con la situación actual, con la demanda globalizada. Por ejemplo, en el tema de la administración del SNASPE existen deficiencias entre el DL Nº 701 y este proyecto sobre bosque nativo, que es necesario subsanar, como la coordinación entre la CONAF y el INDAP, que incide directamente en el desarrollo de las pymes dedicadas a la manufactura forestal.
Las posibilidades de pasar del actual 1,5 por ciento de participación en las exportaciones forestales mundiales, al 2 ó 3 por ciento -es decir, a 4 mil o 7 mil millones de dólares anuales, respectivamente-, en 10 años, dependen esencialmente de la agregación de valor a los envíos al exterior.
Por último, considero que todos los rubros del sector forestal, incluso el turismo, se favorecerán sustancialmente, al igual que muchos otros de los sectores agropecuario y pesquero, con la liberación comercial de los acuerdos con los países desarrollados. Se prevé un fuerte incremento de inversiones extranjeras en busca de estos nuevos mercados. Por eso, Chile debe modernizarse, institucionalizarse y mejorar sus tecnologías y sus capacidades de intercambio comercial con el mundo. De lo contrario, vamos a estar retrasando innecesariamente un sector de tanta importancia como el que esta iniciativa pretende modernizar.
Muchas gracias, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
No hay ningún otro señor Senador inscrito.
Tiene la palabra el señor Ministro de Agricultura.
El señor BARRERA ( Ministro de Agricultura subrogante ).-
Señor Presidente , en primer lugar, en nombre del Ejecutivo y especialmente del Ministerio de Agricultura, deseo agradecer el trabajo realizado por el Senado, en particular por las Comisiones unidas de Agricultura y de Medio Ambiente, desde agosto del año recién pasado.
Del mismo modo, quiero manifestar nuestra convicción de que esta iniciativa constituirá un avance significativo para el desarrollo forestal, en su conjunto, y muy en especial para el desarrollo del bosque nativo, que muchas veces representa, para quienes lo poseen, más un problema que una oportunidad.
En seguida, voy a destacar algunos elementos que a nuestro juicio son relevantes y prioritarios dentro del proyecto, y que fueron fortalecidos por el trabajo efectuado en las Comisiones.
Primero, el énfasis en la pequeña agricultura. Aquí hay dos aspectos que en mi opinión son claves. Por una parte, se modificó la idea del concurso, con el objeto de garantizar la presencia de los pequeños productores en los recursos asignados para la bonificación que contempla esta normativa. Y por otra, se consideran en forma explícita fondos para la pequeña agricultura en todo lo relativo a la elaboración y preparación de los planes de manejo, que los productores medianos y grandes ya tienen. Obviamente, la pequeña agricultura presenta ahí un déficit, que este proyecto trata de resolver.
El segundo elemento que nos parece significativo es la actualización del catastro del bosque nativo, a lo menos cada 10 años, información que permitirá ir generando las decisiones de política que el sector requiera.
Y tercero, la incorporación de exigencias adicionales a las establecidas en la Ley sobre el Medio Ambiente, con el fin de avanzar en los grandes objetivos que plantea esta normativa, que son la conservación y una buena gestión ambiental, pero también el mejoramiento del bosque nativo. Aquí nosotros partimos de una gran convicción: que a través del manejo se logre la sustentabilidad, sin dejar de lado la posibilidad de mejorar y capitalizar un activo que pertenece al conjunto del país.
A las consideraciones anteriores quiero agregar dos factores.
Primero, una información. La próxima semana el Ejecutivo enviará indicaciones relacionadas, fundamentalmente, con el tema citado por el Senador señor Naranjo , en orden a lograr una definición más precisa de lo que es el bosque, con miras a una operacionalización más clara en cuanto a la aplicación de la política, por una parte, y a la fiscalización, por otra.
Lo segundo se refiere a algunos elementos planteados por los señores Senadores durante el debate tanto de hoy como el de ayer relativos a la institucionalidad forestal. El Ejecutivo (el Ministerio de Agricultura, en conjunto con la Secretaría General de la Presidencia, su Ministro y el Comité Político) está trabajando para adoptar, en lo posible durante el mes de marzo, una posición definitiva en relación con ese punto.
Muchas gracias, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
A usted, señor Ministro .
Queda terminada la discusión general del proyecto.
Por lo tanto, la Sala debe pronunciarse sobre la idea de legislar, y luego, fijar plazo para la presentación de indicaciones.
La aprobación de la iniciativa requiere quórum de ley orgánica.
¿Habría acuerdo para aprobar en general el proyecto?
El señor MORENO.-
Señor Presidente, quisiera fundamentar brevemente mi voto, para dejar una constancia y hacer una proposición.
Tal como dijimos ayer en el debate y en la relación, este proyecto juega su destino si la institucionalidad forestal alcanza una vigencia verdadera. De otra manera, la propia legislación puede convertirse en algo extemporáneo y contradictorio. En consecuencia, me alegra escuchar que el señor Ministro subrogante anuncie que en el curso del mes de marzo van a estar a disposición del Senado las indicaciones acerca de la institucionalidad forestal.
En virtud de ello, señor Presidente, junto con votar a favor, quiero sugerir como plazo para presentar indicaciones el lunes 5 de abril -es decir, un mes a partir de hoy-, para que también el Gobierno tenga el tiempo suficiente para formular las suyas, referentes a la institucionalidad forestal.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Primero hay que pronunciarse sobre la idea de legislar.
¿Habría acuerdo para aprobar en general el proyecto?
--Se aprueba en general (28 votos afirmativos), fijándose plazo para presentar indicaciones hasta el mediodía del lunes 5 de abril del año en curso.
El señor ROMERO.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Diga, señor Senador.
El señor ROMERO.-
En relación con este mismo tema, con el Honorable señor Horvath iniciamos una moción para modificar el decreto ley Nº 701, de 1974, sobre fomento forestal, en lo relativo a los conceptos de forestación y reforestación.
Nos parece que el trabajo realizado por las Comisiones unidas de Agricultura y de Medio Ambiente ha sido realmente excepcional, de modo que deseo pedir que esos mismos organismos estudien la moción recién mencionada.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo para acceder a la solicitud formulada por el Senador señor Romero?
Acordado.
Terminada la discusión del proyecto.
Pasamos al siguiente asunto del Orden del Día.
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