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El señor LAVANDERO .-
Señor Presidente , quiero referirme a un tema bastante extraño, vinculado a una materia sobre la cual me ha correspondido insistir durante este último tiempo en forma permanente y reiterada.
La disposición Tercera transitoria de la Constitución de 1980 señala: "La gran minería del cobre y las empresas consideradas como tal, nacionalizadas en virtud de lo prescrito en la disposición 17.ª transitoria de la Constitución Política de 1925, continuarán rigiéndose por las normas constitucionales vigentes a la fecha de promulgación de esta Constitución.".
Por su parte, la disposición Séptima transitoria dice: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del número 20.º del artículo 19, mantendrán su vigencia las disposiciones legales que hayan establecido tributos de afectación a un destino determinado, mientras no sean expresamente derogadas.".
¿Por qué menciono esas normas constitucionales?
En mi opinión, en esta materia hay envuelto un asunto bastante delicado, debido a la interpretación dada a ellas por la Contraloría General de la República, pese a tratarse de claras disposiciones legales y al informe reservado del Consejo de Defensa del Estado, en respuesta al Organismo Contralor, sobre el tema que a continuación voy a describir.
En todo caso, quiero insistir en la posibilidad de que la Contraloría revise la resolución que dictó, porque, a mi juicio, perjudica el interés nacional.
Por dictamen Nº 3.941, de 2 de febrero de 1999, la Contraloría General de la República declaró que la norma del artículo 19 del decreto ley Nº 1.349, de 1976, "en cuanto limita la titularidad de concesiones mineras respecto de la gran minería del cobre a sociedades anónimas, ha sido derogada por el Código de Minería al ser tal norma incompatible con lo preceptuado en la materia en dicho Código.".
Se trata de una apreciación de un órgano que no es legislador, sino contralor. Sin embargo, ha determinado que existe una derogación tácita de una norma legal, en circunstancias de que el único que puede hacerlo es el Congreso Nacional. Pero, al parecer, otros entes del Estado, mediante estas determinaciones, obligan a interpretar que sobre el particular ha habido una derogación "tácita".
El artículo 19 prescribe: "Las nuevas empresas de la gran minería del cobre deberán constituirse como sociedades anónimas.". Esta disposición fue derogada de un plumazo por la Contraloría General de la República, no obstante carecer, a mi juicio, de atribución para ello. Y, por cierto, están los informes contrarios de la Fiscalía de COCHILCO y del Consejo de Defensa del Estado, que acompañaré a mi intervención para enviarlos al Órgano Contralor.
Como fundamento de su dictamen, la Contraloría, en lo pertinente, aduce:
1) Que la ley Nº 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, establece en su artículo 2º que toda persona puede adquirir, a cualquier título, concesiones mineras, con las excepciones señaladas en el Código de Minería. (Las excepciones están mencionadas en el artículo 22 del Código y son, en general, los Ministros de las Cortes de Apelaciones , los jueces y secretarios de juzgados civiles, los conservadores de minas, los funcionarios del Estado que en razón de sus cargos intervengan en las concesiones mineras, y el o la cónyuge e hijos de la familia de los anteriores).
2) Que el artículo 172 del Código del ramo establece que "para la exploración y explotación de concesiones mineras podrán" -¡podrán!-"constituirse sociedades en la forma establecida en otros Códigos, en leyes especiales o en la forma dispuesta en el Párrafo 2º de su Título XI.".
Es decir, reconoce una facultad, sin imponer una obligación de transformarse en una sociedad distinta de la anónima.
3) Que el artículo 244 del referido Código derogó "toda disposición legal o reglamentaria contraria o incompatible con los preceptos de este Código".
Por lo anterior, concluye, en síntesis, que el ordenamiento jurídico ha establecido un nuevo régimen para las concesiones mineras -!fíjese bien el Honorable Senado!-, que permite a las empresas cambiar sus estatutos sin las limitaciones que la Constitución y las leyes preestablecieron, lo cual es incompatible con el artículo 19 del decreto ley Nº 1.349 y otras normas que, como se ha dicho, exigen que las empresas de la gran minería se constituyan como sociedades anónimas.
Frente a este pronunciamiento de la Contraloría ha de considerarse, aparte que la Carta Fundamental no ha cambiado, lo siguiente:
1) Que la ley Nº 18.940, que modificó el régimen de las empresas de la gran minería, no derogó formalmente el artículo 1º de la ley Nº 16.624, que consigna el concepto de "empresas productoras de cobre de la gran minería".
2) Que la Contraloría cursó con posterioridad y sin modificaciones el DFL Nº 1, de 1987, que reproduce la misma norma del artículo 19 del DL Nº 1.349, que según el Órgano Contralor estaría derogada tácitamente. No obstante, tal organismo la cursó sin modificaciones. Entró en vigor siete años después de la dictación de la Constitución Política, referente que, según el dictamen en comentario, sirve de origen y fundamento para el nuevo ordenamiento jurídico en materia minera. Además, dicho decreto ley -piénsese bien, y lo repito- es posterior a la vigencia del Código de Minería, que reproduce la misma norma del artículo 19 del DL Nº 1.349. De tal manera que ese primer cuerpo legal fue aceptado nuevamente y sin modificaciones y se volvió a dictar después de la fecha en que la Contraloría dice que la disposición habría sido derogada tácitamente por el Código y, por cierto, por el precepto a que he hecho referencia.
3) Si bien es efectivo que el Código de Minería regula la actividad minera, no lo es menos que la norma objetada tiene sustento propio, cual es cautelar un bien de importancia económica estratégica para el país, siendo ambos cuerpos legales -el Código de Minería y el decreto ley Nº 1.349- perfectamente compatibles, a lo menos en este aspecto, según se dirá a continuación.
4) En cuanto a la derogación que habría hecho el artículo 244 del Código de Minería, ha de tenerse presente que invariablemente se ha entendido que hay una norma en la Constitución y que una ley general -el Código- no deroga una ley especial -el artículo 19 del decreto ley Nº 1.349- cuando ambas pueden subsistir simultáneamente, en el evento de que regulen distintas materias, como es el caso.
Además, junto con la derogación genérica que hace el Código respecto de toda materia contraria o incompatible -el decreto ley Nº 1.349, como se dijo, no afecta a las normas de ese ordenamiento-, el citado artículo 244 derogó expresamente varios textos legales, entre los cuales no figura -repito: no figura- el mencionado decreto ley.
5) Es cierto que la Constitución Política es posterior al decreto ley Nº 1.349, que exige que las empresas de la gran minería se constituyan como sociedades anónimas, pero ello no significa contradicción alguna con la Carta, pues ésta última -artículo 19, Nº 21º- permite desarrollar cualquier actividad económica "respetando las normas legales que la regulen.". Además, el decreto ley Nº 1.349 fue enmendado varias veces con posterioridad y no se modificó expresamente esta materia.
Y lo más delicado -insisto- es que la propia Contraloría ha reconocido la vigencia de la disposición del decreto ley Nº 1.349 después, por cierto, de la entrada en vigor de la Constitución de 1980 y del Código de Minería.
6) También en relación con los aspectos constitucionales involucrados, ha de considerarse que el artículo 19, Nº 24º, de la Carta, refiriéndose a las concesiones mineras, señala que éstas "conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese". Ese precepto se orienta a regular los derechos y deberes del titular de la concesión respecto al yacimiento minero, pero no afecta a otras situaciones -repito: no afecta a otras situaciones- u obligaciones que las leyes puedan imponer.
Por ejemplo, en teoría, el que el Código de Minería declare que toda persona tiene el derecho de constituir concesiones, sin distinguir entre nacionales y extranjeros, no obsta a que otro texto legal disponga que los nacionales de países que establezcan restricciones para los chilenos no pueden ser titulares de concesiones mineras en Chile. Asimismo, se da el caso de que extranjeros no pueden constituir concesiones de ninguna especie a menos de diez kilómetros de la frontera y ello tampoco ha sido derogado tácitamente.
De lo precedentemente analizado se colige que la legislación minera surgida al amparo de la Constitución de 1980 no es incompatible con el artículo 19 del decreto ley Nº 1.349 y que éste, por tanto, se halla vigente, al contrario de lo que estima la Contraloría en el dictamen que nos ocupa.
Las razones expuestas, desarrolladas con mayor reflexión y más extensamente, están consignadas en minutas tanto del Consejo de Defensa del Estado como de COCHILCO, que entregaré a la Mesa.
La existencia misma de CODELCO se ampara en disposiciones similares. Y, cuando el Ejecutivo , en su momento, pretendió transformar a esa Corporación en sociedad anónima, se encontró con un quórum especial para la modificación respectiva, razón por la cual en el Gobierno del Presidente Aylwin se retiró la proposición, pues mediaba lo determinado por el texto constitucional.
Y esto tiene que ver con algo muy delicado, puesto que Disputada de Las Condes ha sido siempre una empresa de la gran minería del cobre, al igual que CODELCO. Sin embargo, la extraña, la curiosa interpretación de la Contraloría General de la República acerca de la derogación tácita se realizó justamente en los mismos momentos en que Disputada de Las Condes se transformaba de sociedad anónima en sociedad contractual minera. O sea, el criterio mencionado le quedó como anillo al dedo o como traje hecho a la medida a la transformación de esa empresa, y es algo que le permitió cambiar su situación tributaria.
Insisto en que esta circunstancia es delicada. Y aunque no volveré sobre este aspecto, me interesa que la Contraloría rectifique, a lo menos, una conclusión tan extraña y curiosa. Ese organismo no está destinado a legislar y no puede derogar una disposición a través de un dictamen entre cuatro paredes y que afecta gravemente no sólo los intereses del país, sino además las políticas permanentes de los distintos Gobiernos, para hacer lo contrario y convertir las sociedades contractuales mineras en sociedades anónimas, a fin de lograr una mejor fiscalización. Y ello, en forma tácita, lo que es más grave.
Lo que se ha hecho presente demuestra que en todo el movimiento institucional de la minería del cobre hay cosas curiosas como la señalada. Por eso, a través del Senado de la República, insto a la Contraloría a revisar los antecedentes que tuvo a la vista, porque no cabe duda de que se le debe de haber proporcionado información incompleta para que haya dictado una resolución que afecta gravemente a la institucionalidad misma de las empresas de la gran minería, que deben estar constituidas como sociedades anónimas.
Tanto es así que aún está vigente la disposición en el sentido de que las empresas que refinan más de 75 mil toneladas métricas de cobre anuales conforman la gran minería del metal rojo y deben constituirse en sociedades anónimas. Y, por cierto, al cambiar de estatus jurídico mediante la derogación tácita, podrían dejar de pertenecer a la gran minería y convertirse de sociedades anónimas en sociedades contractuales, lo que se estableció para la pequeña o la mediana minería.
La situación me parece muy anómala. Por consiguiente, solicito enviar mi intervención, junto con los documentos que acompaño, a la Contraloría General de la República y al Ministerio de Minería, al igual que a la Comisión Chilena del Cobre y al Consejo de Defensa del Estado, para que se ratifiquen los informes entregados en su momento.
He dicho.
--Se anuncia el envío de los oficios solicitados, en nombre del Senador señor Lavandero, conforme al Reglamento.
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