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El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Corresponde ocuparse del proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que establece las bases de los procedimientos que rigen los actos de la Administración del Estado, con segundo informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
--Los antecedentes sobre el proyecto (2594-06) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En primer trámite, sesión 2ª, en 4 de octubre de 2000.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 24ª, en 17 de enero de 2001.
Gobierno y Constitución, unidas (nuevo), sesión 1ª, en 2 de octubre de 2001.
Gobierno (segundo), sesión 25ª, en 3 de septiembre de 2002.
Discusión:
Sesiones 25ª, en 23 de enero de 2001 (se aprueba en general, proyecto antiguo); 4ª, en 3 de octubre de 2001 (se aprueba en general).
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
La iniciativa se aprobó en general en sesión de 3 de octubre de 2001. Cuenta con segundo informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, que deja constancia, para los efectos reglamentarios, de que no fueron objeto de indicaciones ni de modificaciones los artículos, 6, 8, 11, 22, 23, 26, 27, 31, 35, 36, 37, 38, 41, 45, 46, 47, 49, 60 y 63. En consecuencia, de conformidad a lo preceptuado en el inciso primero del artículo 124 del Reglamento de la Corporación, deben darse por aprobados, salvo que algún señor Senador solicite someterlos a discusión o votación, lo que debe ser resuelto por la unanimidad de los presentes.
--Se dan por aprobados, de acuerdo con el Reglamento.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
Cabe señalar que el inciso final del artículo 63 tiene el carácter de norma orgánica constitucional, por lo que debe ser aprobado con el voto conforme de 27 señores Senadores.
Las demás constancias reglamentarias son descritas en la página 2 del informe.
Las modificaciones efectuadas por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización al proyecto aprobado en general se consignan en el informe y fueron todas acordadas por la unanimidad en la Comisión, por lo que deben ser votadas sin debate, de acuerdo a lo establecido en el inciso sexto del artículo 133 del Reglamento del Senado, salvo que algún señor Senador solicite discutir lo propuesto por la Comisión respecto de alguna de ellas o que se presenten indicaciones renovadas, lo que no ha ocurrido.
Corresponde destacar que el inciso final del artículo 133 tiene el carácter de norma orgánica constitucional, requiriendo para su aprobación el voto conforme de 27 señores Senadores.
Finalmente, cabe informar que la Secretaría de la Comisión elaboró un comparado, dividido en tres columnas que contemplan el proyecto aprobado en general, las enmiendas introducidas en el segundo informe y el texto que propone aprobar la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En discusión particular el proyecto.
Debo señalar que el Honorable señor Viera-Gallo ha solicitado debatir un artículo.
El señor VIERA-GALLO.-
En realidad, son más, señor Presidente . En su oportunidad solicité reabrir debate respecto del artículo 18, y ahora pido discutir también el 64 y el 65.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra la Honorable señora Frei.
La señora FREI (doña Carmen) .-
Señor Presidente , antes de que el proyecto sea sometido a votación deseo hacer un alcance al respecto, para que los señores Senadores conozcan lo sucedido durante su tramitación. Porque, aunque corresponde tratarlo artículo por artículo, es conveniente imponerse de que hubo distintas instancias a lo largo de su estudio.
Primero, la iniciativa fue aprobada en general el 6 de marzo de 2001. Posteriormente, durante el debate se acordó que fuera analizada por las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, las que se abocaron al estudio de dos indicaciones formuladas por el Presidente de la República y el Senador señor Silva . Ambas proponían la sustitución del proyecto primitivo. En tal circunstancia, las Comisiones unidas acordaron estudiarlo sólo en la de Gobierno, y se amplió el plazo para formular indicaciones, habiéndose presentado 108.
El proyecto que ahora será debatido en particular conserva básicamente la estructura aprobada en el primer informe, y las materias de que trata figuran en una enumeración correlativa de disposiciones. Lo anterior no significa que se propongan diversos perfeccionamientos.
Quiero dejar muy en claro que el texto que consideramos -en virtud de las indicaciones y de otras enmiendas acordadas por la Comisión- establece a lo menos 25 modificaciones, fuera de otras de orden formal, como cambios de numeración de artículos, supresión de otros, etcétera.
El nuevo texto recoge las diversas enmiendas sugeridas y que la Comisión estimó que perfeccionaban la iniciativa. La proposición está conformada por sesenta y nueve artículos permanentes, divididos en cinco capítulos.
En suma, se trata de un cuerpo legal que persigue el mejoramiento del Estado de Derecho y que viene a llenar un vacío importante en nuestro Derecho Administrativo. Creo que la propuesta que ahora realizaremos es equilibrada, pues ordena, por una parte, el quehacer de la Administración, y por otra garantiza los derechos de las personas frente a la actuación pública.
Se incorporan instituciones jurídicas permanentes del Derecho Público chileno; pero, además, se consideran medidas como el silencio administrativo que contribuirán a hacer más ágil y eficiente el actuar de los órganos públicos que quedarán regidos por la futura ley.
El proyecto se estudió con extremo cuidado. Deseo recalcar que siempre contamos con la opinión fundada de uno de nuestros más destacados profesores de Derecho Administrativo, el Senador Silva, quien estuvo presente durante toda la discusión de la iniciativa. Por eso, solicito que para una mayor clarificación de esta materia escuchemos sus observaciones antes de entrar al detalle de cada artículo. No me cabe duda de que en esa forma muchas de las dudas de los distintos señores Senadores serán dilucidadas.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Debo advertir que la Mesa debe atenerse a las disposiciones reglamentarias y, en este caso, me obligan a someter a discusión sólo los artículos que se solicite tratar o votar separadamente. En ese momento, el Honorable señor Silva podrá hacer las aclaraciones correspondientes. Les recuerdo que se trata de los artículos 18, 64 y 65.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , pido discutir también el 24.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Así se hará.
Tiene la palabra el Honorable señor Foxley.
El señor FOXLEY.-
Por mi parte, deseo debatir el artículo 27.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Conforme.
En discusión particular el proyecto.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
El Honorable señor Viera-Gallo ha hecho llegar a la Mesa una sugerencia -no se trata de una indicación renovada- para superar un error de redacción que afecta al artículo 18. El señor Senador propone reemplazar los incisos tercero, cuarto y quinto por los dos que indica, y a los cuales daré lectura.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , tal vez podría entregar una explicación al respecto, y después darse curso a su lectura, si es necesaria.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo .
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , en este artículo se establece que el procedimiento administrativo puede ser escrito o electrónico, lo cual de por sí constituye un avance muy importante. Sin embargo, en los dos incisos finales hay una confusión entre los términos "expediente" y "registro".
La situación tuvo origen tras una indicación que presenté, en la que, siguiendo la legislación española, se pretende que además del expediente, que puede ser escrito o electrónico, cada repartición pública lleve un registro de las distintas actuaciones que componen el procedimiento administrativo, pero que no supone la copia de todos los documentos del expediente. Se trata de que simplemente se diga "se inició tal día, se mandó la comunicación en tal fecha, se resolvió o se apeló en tal oportunidad; en fin, un registro simple que puede constar sólo de una o dos páginas, al cual el usuario tenga acceso.
Los señores Senadores podrán advertir que en el inciso cuarto se habla de "un registro", pero dice que "se asentarán copias de los documentos presentados". Si el registro es la copia, en realidad vendría a ser un segundo expediente.
Por eso, en esta fórmula de sustitución planteo que se distingan con toda claridad el expediente -donde figura lo indicado en los incisos artículos tercero y cuarto- y el registro, en el que simplemente se deben anotar las actuaciones que figuran en el expediente, indicando la fecha y la hora en que ocurrieron.
No sé si está claro lo que he dicho, o si valdrá la pena que el señor Secretario lea la proposición. Pero ésa es la idea.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Creo que no es necesario, señor Senador.
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente , estamos de acuerdo con la proposición del Senador señor Viera-Gallo . Se trata simplemente de aclarar esos términos para evitar cualquier duda, porque una cosa es el registro y otra el expediente. De acuerdo con lo planteado por el señor Senador, tales expresiones quedan perfectamente precisadas, por lo que, a mi juicio, valdría la pena acoger la sugerencia.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo para aceptar la proposición del Honorable señor Viera-Gallo en orden a precisar esos términos reemplazando los correspondientes incisos?
Aprobado.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
En seguida, a petición del Senador señor Orpis , cabe ocuparse del artículo 24, que dice: "El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud, documento o expediente, deberá hacerlo llegar a la oficina correspondiente a más tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepción.".
Respecto de los incisos segundo y tercero, no se propone ninguna modificación, pero sí acerca del cuarto, que señala: "Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse.".
La sugerencia que hizo llegar a la Mesa el Senador señor Orpis es para reemplazar -si la unanimidad de la Sala la acoge-, en el inciso cuarto, la frase: "contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse." por "contados desde la petición del interesado".
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , un elemento fundamental en lo relativo a la Administración es que los plazos se cumplan. Ellos son bastante expresos en los incisos primero, segundo y tercero. Pero es necesario leer con atención lo que establece el inciso cuarto: "Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse.".
De acuerdo con la redacción de esa norma, bastaría que el interesado presente la solicitud y que el funcionario diga que el acto no está en estado de resolverse. Siendo así, se puede ir abajo todo el proyecto en materia de decisiones definitivas.
¿A qué apunta la proposición? A que efectivamente ello se haga dentro de 20 días. ¿Y desde cuándo se cuentan? Desde que el interesado lo solicita. De este modo el inciso resulta plenamente congruente con las disposiciones posteriores que establecen una sanción en caso de que no se cumpla dicho plazo.
Sin embargo, debido a la forma como está redactado, se puede frustrar todo el objetivo del proyecto en materia de decisiones definitivas.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , entiendo la inquietud del Senador señor Orpis , pero no veo que la solución sea tan fácil, porque el interesado puede hacer la petición en un momento inadecuado. Por lo tanto, no resulta conveniente establecer la idea de que solamente él haga la solicitud. A mi juicio, la norma debería decir "veinte días desde que el acto se encuentra ya tramitado". No sé cuál es la expresión correcta, si ésta o, a tal vez, "en estado de resolverse".
Ahora bien, es verdad que en ello puede darse la trampa de la burocracia de decir que "el acto nunca va a estar en estado de resolverse". Pero, según el proyecto, entiendo que se contempla una secuencia de plazos y que, por lo tanto, habrá un momento en que sólo queda resolver el acto, no existiendo otro trámite posible.
Eso me parece más objetivo. Porque ¿qué pasa si el interesado no hace la petición? Digo esto por cuanto puede haber también interés por parte de la comunidad de que el acto sea resuelto.
En definitiva, es completamente lógica la inquietud planteada por el Senador señor Orpis , pero no sé bien cuál es la solución.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Coloma.
El señor COLOMA.-
Señor Presidente , deseo corroborar que este punto se discutió siguiendo la lógica del Senador señor Viera-Gallo .
Entiendo el ánimo de todos en el sentido de agilizar al máximo posible los procedimientos. Pero ¿qué ocurre cuando se trata de un asunto cualquiera? No pensemos en cosas fáciles, sino también en las difíciles, que suponen una reflexión. No basta con que después de 20 días una persona diga al funcionario: "Resuélvamelo", ya que puede haber informes, mediciones, estudios y una serie de elementos pendientes.
Entonces, ¿por qué se coloca esta norma? Primero, porque no la hay; segundo, para que el funcionario diga por qué el acto no se halla en estado de resolverse. Esto puede generar las sanciones correspondientes para el empleado que, debiendo informar que los elementos están para resolución, no lo hace.
Ésa es la lógica conforme a la cual se construyó este esquema, que es absolutamente novedoso en comparación a lo existente.
Entiendo el planteamiento del Senador señor Orpis , pero el hecho de validar una norma como la que sugiere significa que no habría ningún trámite en la Administración Pública que pudiese durar más de 20 días. Y, obviamente, por la esencia de lo que estamos hablando, eso resulta imposible.
El señor ORPIS.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor ORPIS.-
El problema es que nos hallamos en el peor de los escenarios, por cuanto, no obstante existir cosas pendientes, éstas terminan por no resolverse nunca, que es lo que pretende evitar el proyecto.
A mi juicio, se podría finalmente optar por una línea intermedia, porque la misma iniciativa establece ampliación de plazos en la Administración, los cuales se extienden hasta en 50 por ciento en lo que dice relación a otras disposiciones.
Sin embargo, lo peor es dejar la redacción del inciso cuarto del artículo 24 en los términos en que está, ya que por esta vía el objetivo perseguido y todo el esfuerzo realizado para materializar este proyecto pueden desvanecerse si no se establece un plazo para resolver en forma definitiva.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Hago presente a Sus Señorías que, de no haber unanimidad, no será posible acoger la modificación. Y lo único que podría hacer la Mesa sería someter a votación el artículo pertinente, el cual podrá ser aprobado o rechazado.
Tiene la palabra el Honorable señor Ávila.
El señor ÁVILA.-
Señor Presidente, nunca pensé que yo podría estar de acuerdo en algo con el Senador señor Coloma . Esta vez sí ha ocurrido.
En verdad, la proposición del Honorable señor Orpis respecto de temas particularmente delicados y complejos puede representar una presión indebida. Y, a fin de cuentas, podría ser una decisión lesiva para el interés público.
En mi opinión, resulta pertinente aplicar el plazo o la celeridad consagrados en el espíritu de la iniciativa sólo a partir del instante en que la decisión se encuentra madura, a punto de ser resuelta. Desde ese momento es posible acusar de lenidad o de lo que se desee al agente público; pero no antes, porque significaría ejercer sobre él un tipo de presión absolutamente indebida.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente, deseo manifestar que este artículo es muy importante para lo que se pretende. Piensen los Honorables colegas que por primera vez se está indicando en la Administración y en la ley chilena que los actos nunca más podrán exceder los 20 días. De eso se trata. Pero en el interregno hay algunas posibilidades que los señores Senadores deben haber visto.
Primero, desde que se presenta la solicitud, el funcionario que la recibe debe tramitarla dentro de 24 horas, y nada más.
En seguida, la providencia que se dicte no puede pasar de 48 horas.
Ahora bien, cuando el inciso tercero se refiere a informes, dictámenes y otras actuaciones similares, alude a actos administrativos, los que por primera vez serán compendiados y calificados como tales en la legislación chilena. Esto es notable desde ese punto de vista, porque se calificará a los informes y dictámenes como actos administrativos.
Sin embargo, al que alude el inciso final es al denominado "acto terminal" -o sea, cuando se adopta la decisión-, que no puede exceder los 20 días.
A eso se refiere el precepto, lo cual resulta destacable.
Señor Presidente , a mi juicio, el inciso final puede ser dudoso. Cuando me planteó su inquietud el Senador señor Orpis , pensé que de esa forma se podía aclarar más el asunto. Pero si hay dudas, me parece que lo procedente es aceptar la proposición o aprobar la norma como está, de acuerdo con el trámite en que el proyecto se está discutiendo. Me permito recordar que todavía quedan instancias para perfeccionarlo: la próxima es su discusión por la Cámara de Diputados, una vez que lo despache el Senado. De manera que el asunto no es tan relevante.
Indudablemente, la propuesta del Senador señor Orpis clarifica el precepto y, en consecuencia, podría ser acogida por unanimidad. Si no fuere así, de todas maneras la disposición se aprobaría, porque reglamentariamente no procede debatirla.
Por lo tanto, considero irrelevante extender la discusión.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra la Senadora señora Matthei.
La señora MATTHEI.-
Señor Presidente, cuando trabajé en la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones me correspondió participar en la adopción de decisiones realmente delicadas, como, por ejemplo, autorizar o no el funcionamiento de una nueva AFP. Eso significaba comprobar si tenían el capital y los programas requeridos; si los socios eran personas idóneas; si contaban con personal capacitado. Ello implicaba constantes peticiones de información, la cual una vez recibida también debía ser analizada.
En consecuencia, tengo la impresión de que lo dispuesto en la norma en debate, en el sentido de que la decisión definitiva deberá tomarse dentro de 20 días, sin especificar que el plazo se contará desde el momento en que el acto se encuentre en estado de resolverse, es imposible de cumplir. Probablemente de esa decisión derivarían más males que bienes.
En todo caso, el Senador señor Coloma nos ha señalado que en el artículo 27 se contempla un plazo total de seis meses. Como este lapso me parece bien, prefiero que el artículo 24 quede tal como está.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Dado que no pueden introducirse correcciones sino por la vía de la unanimidad, al no haberla, corresponde someter a votación el artículo 24.
¿Habría acuerdo para aprobarlo, dejándose constancia de las prevenciones que se han hecho?
El señor ORPIS.-
Pido la palabra.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
La tiene, Su Señoría.
El señor ORPIS .-
Señor Presidente, sólo quiero apuntar que hay bastante diferencia entre 20 días y seis meses. La alternativa es bajar los seis meses y dejar abierta la norma. Habrá casos extremos en que se podrá pedir ampliación del plazo, pero no debe olvidarse que puede aumentar al doble.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
El artículo 24 no menciona ningún plazo de seis meses.
El señor ÁVILA.-
Se refiere al 27, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Todavía no hemos llegado a ese artículo.
El señor ORPIS.-
Pero es plenamente congruente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Cuando tratemos ese precepto -el Senador señor Foxley pidió discutirlo- podremos examinar el punto. Ahora debemos pronunciarnos sobre el artículo 24.
El señor LARRAÍN.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , todos estamos tratando de buscar una solución a este tema. A lo mejor se podría explorar algo distinto.
Como se teme que la certificación de que el acto se encuentra en estado de resolución se prolongue indebidamente, en vez de proceder en la forma propuesta por el Senador señor Orpis , y atendido lo indicado por los Honorables señores Viera-Gallo y Coloma , sugiero agregar que la prolongación injustificada de la certificación dará origen a sanciones administrativas. De este modo, si se justifica la prolongación del trámite se puede fijar un plazo. Si no se justifica, la dilatación del procedimiento generará una sanción administrativa.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Sugiero a Su Señoría hacer llegar a la Mesa una proposición concreta para solucionar el asunto.
Propongo votar el artículo 24 y adicionarle posteriormente lo indicado por el Honorable señor Larraín.
¿Habría acuerdo para aprobarlo en esos términos?
El señor ORPIS.-
Con mi abstención, señor Presidente .
--Se aprueba el artículo 24, en la forma señalada, con la abstención del Senador señor Orpis.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
El Honorable señor Foxley solicitó discutir el artículo 27, que es del siguiente tenor:
"Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.".
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En discusión.
Tiene la palabra el Senador señor Foxley.
El señor FOXLEY .-
Señor Presidente, ante todo, quiero dejar constancia de que, desde el punto de vista del objetivo que perseguía en principio el proyecto, éste es un precepto absolutamente medular.
La iniciativa se entendió originalmente como un instrumento tendiente a conseguir lo que en la jerga usada en el Ministerio de Economía se denomina "eliminar los lomos de toro". Es decir, provocar un shock en la burocracia pública, de modo tal que los servicios estatales se vieran en la obligación de reacondicionar sus procedimientos internos para acortar trámites; someterse al pie forzado de modernizar los procesos de decisión, y ajustar la velocidad de ésta a los requerimientos de la economía en el siglo XXI.
Valoro el enorme esfuerzo plasmado en la normativa para realizar un ordenamiento de los procedimientos administrativos. Sin embargo, estimo que con este artículo 27 no se avanza nada.
Debo manifestar que, en su momento, con el ex Senador señor Sergio Bitar nos contactamos con el Gobierno para llegar a un consenso respecto de los plazos máximos. En nuestra opinión, ellos en ningún caso debían ser superiores a 90 días. Yo, al menos, primitivamente había planteado que fueran de 60 días.
Fuimos a conversar con el entonces Ministro Secretario General de la Presidencia señor Álvaro García ; después, con el Ministro de Economía , señor Jorge Rodríguez . Nos tramitaron mucho; dimos vueltas y vueltas. Finalmente superamos el lomo de toro de los gabinetes de los Secretarios de Estado y logramos un acuerdo con ellos. Y ese acuerdo con el Ejecutivo se tradujo en una indicación para establecer en el artículo 27 un plazo máximo de 90 días.
La indicación referida pereció en el camino; ignoro dónde, pero no llegó al texto final.
Me parece que con la fijación de seis meses como plazo máximo no se cumple ninguno de los propósitos fundamentales del proyecto: eliminar lomos de toro y dar una señal de presión a la burocracia para que se simplifiquen los procedimientos, no se tramite a la gente y se echen a andar con mayor premura los mecanismos de autorización de inversiones, que la economía requiere hoy y mañana.
Por lo tanto, no estoy de acuerdo con el artículo 27. No sé si es factible modificarlo o si hay ambiente para ello, pero el plazo de seis meses es absurdamente largo.
El señor VIERA-GALLO.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente, para secundar lo expresado por el Senador señor Foxley leeré parte de lo contemplado en la Agenda Pro Crecimiento acordada entre la Sociedad de Fomento Fabril y el Ejecutivo .
En ese documento se establece la necesidad de "aprobar en el curso del año la ley de procedimiento administrativo que impondrá plazos máximos a los trámites de los servicios públicos y creará la figura del silencio administrativo para unos 120 trámites en la administración central y unos 40 en la administración municipal.".
Pero éste es el país de las palabras no seguidas por la acción. Como ésa es la Agenda esencial del Pro Crecimiento, lamento que no se encuentre presente ningún Ministro para defender e impulsar el proyecto. Tampoco he visto ninguna actividad mayor del gremio empresarial -no me refiero a declaraciones en los diarios- de carácter práctico para sacar adelante la iniciativa. Ella ha salido gracias a la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado; al Senador señor Silva , que lo rehizo completamente, y a cierta contribución de algunos de nosotros.
Como se puede apreciar, no ha habido por parte del Gobierno ni del mundo empresarial una actitud suficientemente enérgica como para concretar algo que proclaman día tras día, en todas las reuniones de la SOFOFA. Se hacen gárgaras con los lomos de toro, pero cuando llega el momento de aplanarlos no se ve a los interesados defendiendo con pasión la iniciativa.
Señor Presidente, quiero dejar muy en claro lo que he expuesto, porque me cansa que en el país no haya consecuencia entre las palabras y las acciones.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Coloma.
El señor COLOMA.-
Señor Presidente, advierto con preocupación el giro que va tomando el debate, básicamente por la especie de identificación que hay en cuanto a que es más moderno quien coloca menos plazo. Si es por eso, yo puedo proponer diez días para demostrar que soy mucho más moderno y ágil y que la Administración Pública será más eficaz.
En verdad, no creo que sea así. Lo importante es entender que mediante esta iniciativa se pretende cambiar la falta de normas -hay trámites que duran dos, tres años, y eso, obviamente, irrita a quien realiza cualquier gestión, pública o privada- por un sistema que, a mi entender, está bien constituido y que coloca un plazo máximo de seis meses.
Entiendo lo que probablemente va a plantear el Senador señor Orpis y lo señalado por el Honorable señor Foxley . Sin embargo, quiero ejemplificar.
No sé si, respecto del permiso para una concesión de obra pública o de la aprobación en un banco, en algún lugar se podrán realizar las gestiones pertinentes en sesenta días garantizando los derechos del Estado y los de terceros. Me parece imposible. Me ha tocado participar en ambas acciones, y aseguro a Sus Señorías que el riesgo que se corre es que al final se denieguen los permisos o las autorizaciones simplemente por la imposibilidad de evaluar en forma adecuada lo que una y otra cosa suponen.
Entonces, no se piense que éste es un mero intento de cautelar la burocracia. Nada más ajeno -por lo menos a mi intención- que la idea de que aquí se otorga manga ancha a aquélla. Por el contrario, se está dando un remezón muy violento a la Administración Pública. Pero eso no significa que no se requiera un plazo, que me parece razonable, para las cosas complejas, de seis meses.
Insisto: estamos hablando hoy día de la inexistencia de plazos, de procedimientos que demoran dos, tres o cuatro años. Entonces, démonos un espacio para hacer que la Administración Pública funcione. De lo contrario, ¿cuál será el rol de alguien que deba tomar una decisión y disponga, por ejemplo, de cinco días para estudiar antecedentes que son inabordables?
Mi temor es que, en aras de ayudar y acelerar los procesos, al final entremos en un estado de cosas que haga inviable un correcto funcionamiento de la Administración Pública.
Me encantaría que el plazo fuera menor. Pero creo que nuestra responsabilidad es velar por una Administración Pública, no sólo ágil, sino también correcta.
En tal sentido, me parece que con las restricciones, que son fuertes, del artículo 24 y con el plazo máximo fijado en el 27 -esto es discutible- queda un esquema mucho más razonable que el existente.
Se trata de un avance significativo, señor Presidente . Y no me parece procedente la afirmación de que todo esto nada vale si no disminuimos el plazo a la mitad. Ése es un tipo de discusión que puede generar un destino distinto del que estamos buscando.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Debo manifestar a Sus Señorías que el debate es improcedente si no existe unanimidad para modificar el contenido del artículo. Y, al parecer, no la hay. Por lo tanto, las diversas intervenciones no tienen otro sentido que dejar constancia del criterio de cada señor Senador en cuanto a esta materia.
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente, con el propósito de evitar que quede en la mente de algunos señores Senadores la inquietud de que no se consideró lo relativo a los plazos, quiero aclarar algunos aspectos que el Senador señor Foxley ignora porque no participó en la discusión de esta iniciativa.
En verdad -y me permito recordarlo-, el proyecto es obra del Senado. Él reemplaza por entero al del Ejecutivo. El texto de éste era absolutamente intolerable e inaceptable. Basta que los señores Senadores conozcan la ley administrativa -como la conocen- para que se den cuenta de que, cuando se anuncia una legislación sobre procedimientos administrativos -es decir, de principios básicos que van a regular la gestión de la Administración del Estado-, eso no se puede transformar exclusivamente, como el Ejecutivo primigeniamente lo quiso, en un proyecto de sólo ocho artículos: cuatro para regular los plazos y cuatro para regular el silencio positivo y el silencio negativo. Y nada más.
El Senado comprendió -y recuerdo que lo hizo presente el Honorable señor Fernández - que eso no podía ser así. Y por ello fue que en la reunión de Comités se me encargó el cometido de presentar un proyecto de reemplazo, que debía comprender algo que señalaba ya la Constitución del 25 y que ahora contiene la del 80: para que la Administración del Estado se subordine a normas, es básico que exista una ley de procedimientos administrativos.
Eso es lo que se pretende hacer, señor Presidente.
Es notable este proyecto, a mi juicio, porque el Senado ha querido con él reducir considerablemente los plazos. La norma que con temor señala el Senador señor Foxley es de excepción. Pero yo me permito recordarle que dice que el procedimiento no podrá ser superior a seis meses.
Yo le vaticino a mi Honorable colega que, si revisamos juntos la Administración -y tengo alguna práctica en eso-, nos encontraremos con expedientes que duran años. Todo eso va a desaparecer. La reducción que la iniciativa entraña desde ese punto de vista es significativa.
Inclusive, me permito recordar uno de los artículos finales, el 67, que faculta "al Presidente de la República para que en el plazo de un año, contado desde la publicación de esta ley en el Diario Oficial," dicte "uno o más decretos con fuerza de ley", etcétera, a fin de reducir los plazos de los procedimientos administrativos que rigen una serie de situaciones cuya regulación es objeto de leyes especiales.
Por consiguiente, estamos ante un proyecto que es obra de un estudio pormenorizado hecho por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, Legislación y Justicia, las cuales lo analizaron meticulosamente durante dos meses, al punto que se da el hecho curioso de que sus 69 artículos vienen aprobados por unanimidad.
Perdóneme por haberme extendido, señor Presidente , pero considero que la explicación que doy es útil para que los señores Senadores comprendan la bondad de un proyecto de esta índole. Quizá puede ser objeto de mayores rectificaciones destinadas a perfeccionarlo. Afortunadamente, todavía quedan instancias en su tramitación. Sin embargo, mi intención es señalar que el avance que significa en cuanto a la protección de los administrados y del patrimonio público es digno de destacar, y que de esta manera se está dando cumplimiento a un cometido específico de la Constitución actual, pero que proviene de la del 25.
Nada más, señor Presidente .
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , hago mío todo el planteamiento del Senador señor Foxley . Seis meses es exagerado, desde mi punto de vista. Ello, sin desconocer todo el esfuerzo hecho en torno al proyecto en la respectiva Comisión. Eso hay que reconocerlo.
Empero, el artículo 27 presenta un segundo problema: los seis meses serán excedidos, porque todos van a alegar caso fortuito o fuerza mayor. Ello me preocupa muchísimo.
Por consiguiente, debería existir unanimidad en esta Sala para eliminar la expresión "caso fortuito o fuerza mayor", pues dará lugar a los grandes argumentos para transgredir los seis meses, plazo que en último término puede mantenerse.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra la Honorable señora Frei.
La señora FREI (doña Carmen) .-
Señor Presidente , estamos ante un proyecto hecho enteramente por el Honorable señor Silva . Por tanto, no me importa la queja formulada en cuanto a la falta de funcionarios de Gobierno en la Sala, pues no sería mucho lo que podrían aportar a prop��sito de una iniciativa que fue elaborada y estudiada por Senadores.
En cuanto a lo señalado por el Honorable señor Foxley , debo explicarle que en la página 24 del segundo informe se dice muy claramente que los miembros de la Comisión de Gobierno acogimos su indicación. Y ella se recoge en el artículo 67, en cuyo inciso segundo se dice: "el Presidente de la República podrá fijar o modificar plazos, sin que éstos puedan durar más de noventa días ni que se amplíen los ya existentes. En ningún caso, se podrán establecer etapas o procedimientos distintos a los establecidos por la ley.". ¿Y por qué esos plazos? Porque se trata de materias diferentes, que deberán ser vistas por distintos ministros, en un trámite que podrá alargarse o acortarse según lo que ellas impliquen. Porque estamos hablando de otorgamiento de "patentes municipales", que significan un trámite corto, y de "permisos, estudios de impacto vial, certificados y recepción de obras de construcción y urbanismo", que envuelven plazos más largos.
He dicho.
El señor FOXLEY .-
Señor Presidente, la aclaración de la Senadora señora Frei es muy pertinente. En efecto, el artículo 67 menciona los trámites más recurrentes, los que provocan mayores demoras, irritación y paralización. De tal manera que, con la facultad presidencial indicada, más el límite de 90 días, mis objeciones se atenúan en buena medida.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Su Señoría retira la observación?
El señor FOXLEY.-
Sí, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Voy a otorgar la palabra a los Senadores señores Ávila, Boeninger y Fernández, y luego daré por concluido el debate.
El señor ÁVILA.-
Señor Presidente , quiero decir al Senador señor Viera-Gallo que no hay que confundir los lomos de toro con los accidentes naturales. Una buena decisión sobre asuntos complejos y de particular relevancia no siempre presenta un camino pavimentado. Es preciso no mirar prejuiciadamente todo lo que concierne a la función pública.
Considero indispensable dejar ciertas vías de escape, no para la indolencia, no para torpedear algún tipo de propuesta, sino simplemente para sortear con éxito las dificultades propias de un proceso que necesariamente es complejo y respecto del cual todos aspiramos a que se arribe a una buena solución.
Por lo tanto, creo que sería útil tener una mirada un poco más compasiva en algunos aspectos y, sobre todo, más comprensiva de la naturaleza de la función pública.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente , nadie duda de que con más eficiencia y con proyectos como éste se logra dar mayor dignidad y estima a la función pública frente a los ciudadanos. Es la mejor forma de prestigiarla. Y en ese sentido estamos trabajando.
En particular, adhiero a la idea del Senador señor Orpis en cuanto a eliminar, si hubiere unanimidad, los términos "caso fortuito o fuerza mayor", porque la verdad es que, si se llega a producir una situación de esa índole, hay muchas maneras de resolverla.
En mi opinión, valdría la pena colocar el plazo máximo y eliminar la referida frase. Así que estoy de acuerdo en solicitar la unanimidad de la Sala para proceder de ese modo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ.-
Señor Presidente, me parece que el artículo 27 está bien planteado. No debemos olvidar que los conceptos de caso fortuito y fuerza mayor se encuentran definidos en el Código Civil. Caso fortuito, según éste, es "el imprevisto a que no es posible resistir".
Algunos lo entienden sinónimo de fuerza mayor. Otros sostienen que fuerza mayor es el acto de autoridad que impide llevar a cabo determinada acción.
Por lo tanto, estamos frente a hechos extremos. El caso fortuito no es cualquier situación, sino "el imprevisto a que no es posible resistir". Como manifesté, así lo define el Código Civil.
En consecuencia, opino que el artículo 27 está bien concebido, porque la Administración, frente al caso fortuito o fuerza mayor -que para estos efectos es el acto de autoridad que impide ejecutar el acto administrativo-, no puede hallarse obligada a cumplir un plazo, tanto más cuanto que a lo imposible nadie está obligado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Coincido totalmente con Su Señoría. Y me voy a oponer a que se divida el artículo, pues creo que sin esa parte quedaría mal redactado y jurídicamente podría prestarse para conflictos y discusiones.
Tiene la palabra el Honorable señor Sabag.
El señor SABAG .-
Yo estaba de acuerdo con el Senador señor Orpis , pero después de su intervención, señor Presidente , ¡no hay nada más que hacer...!
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo en aprobar el artículo 27?
El señor ORPIS .-
Con mi abstención, señor Presidente .
La señora MATTHEI .-
Señor Presidente , está bien que usted se oponga y no dé la unanimidad. Pero la verdad es que siempre resulta posible pedir votación separada; en este caso, del encabezado de la norma.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Por supuesto, Su Señoría. Si alguien la solicita, no tengo inconveniente.
El señor VIERA-GALLO.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Sí, señor Senador.
El señor VIERA-GALLO.-
Entendí que el precepto estaba aprobado; que no se votaba, sino que solamente se discutía.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
No. Había que discutirlo, y ahora debe ser votado.
El señor VIERA-GALLO.-
Entendí otra cosa al señor Secretario .
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
El artículo 133 del Reglamento establece que se debe discutir y votar.
Entonces, si le parece a la Sala, se aprobará el artículo 27.
--Se aprueba, con las abstenciones de los Senadores señores Orpis, Prokurica y Sabag.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Volvemos al artículo 24, a cuyo respecto llegó una indicación formulada por los Senadores señores Larraín y Silva .
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
El inciso final de dicha norma expresa: "Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse".
Como a raíz de la última parte se suscitó discusión, los Senadores señores Larraín y Silva proponen agregar la siguiente frase final: "La prolongación injustificada de la certificación dará origen a responsabilidad administrativa".
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo para aprobar la indicación?
--Se aprueba.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
A continuación, corresponde pronunciarse sobre el artículo 33, respecto del cual no se ha pedido debate ni votación. Sin embargo, se requiere quórum especial para aprobarlo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Si le parece a la Sala, se aprobará.
--Se aprueba (27 votos), dejándose constancia de que se reunió el quórum exigido.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
En la misma situación anterior se encuentra el artículo 63, que también requiere quórum especial.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Si le parece a la Sala, se aprobará con la misma votación.
--Se aprueba con el quórum exigido(27 votos).
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
En seguida, corresponde tratar el artículo 64, que el Senador señor Viera-Gallo pidió debatir y votar.
El señor VIERA-GALLO .-
En realidad, no solicito votarlo, sino sólo discutirlo, porque estoy de acuerdo con su texto.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En discusión.
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , quiero insistir en lo mismo que dije denantes. Éste es uno de los puntos que se han señalado como claves de la Agenda Pro Crecimiento: el llamado "silencio administrativo".
Hubo una primera propuesta del Gobierno, que era extremadamente limitada, pues, para que operara el silencio administrativo positivo, se exigía una ley que lo autorizara. Y se determinaban algunos trámites.
Eso fue cambiado por una proposición que realicé, inspirándome principalmente en las legislaciones española y peruana, sin, por cierto, ninguna asesoría ni contacto con la SOFOFA: ni con su presidente , ni con su vicepresidente, ni con sus abogados, que no veo que en esta materia hayan sido particularmente activos. Con la CUT -¡para que la Honorable señora Matthei no se enoje...!-, tampoco.
El punto es muy importante. La norma respectiva fue aprobada por unanimidad en la Comisión, y con ella damos un paso trascendental en la Administración Pública chilena. Si Sus Señorías la leen, verán que todos los actos administrativos, salvo los contemplados en el silencio negativo -esto es, los que producen perjuicio al patrimonio fiscal, o (como dice el artículo 65) "en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición"-, deberán ser resueltos dentro del plazo correspondiente, porque, si no ocurre así, el interesado podrá pedir que se certifique ese hecho y, transcurridos cinco días desde la recepción de la denuncia sin que haya pronunciamiento de la Administración, se entenderán aprobados.
Para ser honesto, debo manifestar que sólo un organismo empresarial me contactó y sí se interesó en el asunto: la Cámara Chilena de la Construcción. Pero ello, a raíz de que miraba el precepto con recelo, por los permisos de construcción. Porque si el municipio no responde dentro de plazo, el permiso se entiende aprobado si se certifica que hubo silencio administrativo. Este punto produjo inquietud en la Cámara Chilena de la Construcción, porque -según entiendo- pensaba que una situación de esta naturaleza podía ocasionar perjuicios a otros permisos de construcción. En fin, desconozco los enredos que tienen las empresas constructoras.
Señor Presidente , estamos en presencia de un cambio muy profundo en la relación entre los particulares y la Administración y entre los empresarios y ésta. Esta modificación tan profunda, acogida por segunda vez en el Senado por unanimidad, se introduce sin la presencia del Ejecutivo. Quiero insistir en ello, no obstante ser un Senador oficialista. Me parece justo señalarlo. ¡La Honorable señora Frei no tiene por qué sentirse responsable del Ejecutivo! Repito; esta norma se está despachando sin la presencia del Gobierno y con la total ausencia -salvo para las fotos, los discursos o los viajes- de los empresarios.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Coloma.
El señor COLOMA.-
Señor Presidente , el silencio del Gobierno permite legislar. ¡No deja de ser un efecto importante de esta disposición...!
El señor GAZMURI .-
¡No se aproveche en exceso, Honorable señor Coloma...!
El señor COLOMA.-
Siguiendo con el razonamiento del Honorable señor Viera-Gallo , quiero explicar que este asunto se analizó. Este gran aporte del Senador señor Silva descansa en la lógica de que ahora a la Administración Pública se la obliga a tomar decisiones. Éste es el principio matriz de la norma en debate, que presenta dos subpartes. En primer lugar, establecer plazos -como se ha planteado en forma consistente- es una forma de exigir la toma de decisiones, lo que antes no existía. Pero ahora se agrega una segunda obligación: se otorga validez al silencio administrativo a través de una ficción legal, lo cual provoca un efecto muy potente en la Administración P��blica. Y este silencio, como todo, puede ser positivo y también negativo. Es decir, no todo silencio produce efectos aprobatorios. Hay silencios que por su naturaleza generan consecuencias negativas, como se comprueba en el artículo 65.
Creo que este precepto representa uno de los cambios más radicales que pueden aplicarse al funcionamiento de la Administración del Estado. Obviamente, la aprobación de la solicitud de un particular por no haberse contestado es un incentivo para la toma de decisiones mucho más potente que cualquier plazo máximo que se establezca: el peso de la prueba cambia y la posibilidad de accionar y de agilizar las decisiones administrativas es mucho más poderosa.
Por eso, hay que entender -quiero vincularlo con el tema anterior- que el establecimiento de plazos y la ficción legal de dar validez al silencio administrativo, en el fondo, son dos de los procedimientos más eficaces y su principio matriz apunta a obligar a la Administración Pública a tomar decisiones en un esquema donde claramente la limitante de mayor relevancia consistía en que, si no se decidía, no ocurría nada.
Alguien me preguntaba: ¿qué pasa si un funcionario no cumple una de estas normas? En ese caso, las sanciones se contemplan básicamente en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Sin embargo, para ello, era necesario imponer obligaciones razonables a los funcionarios públicos -por eso defendí el plazo de seis meses-, pero también otorgar por primera vez en el país un rol al silencio administrativo. No son muchas las legislaciones internacionales que contienen este tipo de norma.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ávila.
La señora FREI (doña Carmen).-
¡Para tranquilidad de los señores Senadores, puedo decir que ya llegó el futuro Gobierno! ¡Así que estamos bien...!
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Le ruego no interrumpir, señora Senadora.
Tiene la palabra el Honorable señor Ávila.
El señor ÁVILA.-
Señor Presidente , aun cuando no sea más que para la historia del establecimiento fidedigno de la ley, deseo formular una prevención sobre este artículo, que me causa gran inquietud. Ello, por cuanto se pueden crear condiciones para el silencio. No hay mejor venda para los ojos y para la boca que el dinero. Nuestra historia está plagada de ejemplos en esta materia.
Creo que pueden darse situaciones en las que agentes públicos, asilados específicamente en esta disposición, en forma voluntaria decidan no pronunciarse sobre temas muy delicados y que comprometan grandes intereses. A partir de ese silencio artificialmente creado por un incentivo exógeno a la Administración, se pueden lograr efectos completamente ajenos al espíritu del proyecto.
Observo que la presencia de esta disposición ha causado verdadera euforia colectiva. Se entiende como un avance sustantivo en materia de modernización y de agilidad en el ámbito público. Pero considero importante por lo menos dejar estampada esta constancia, y bien podría ocurrir que en el curso del trámite que resta se presente una indicación expresa sobre este punto.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA.-
Señor Presidente, para la historia del establecimiento de este precepto, me permito recordar, en primer lugar, que el silencio administrativo originalmente se regulaba de otra manera.
En segundo término, como una cuestión de justicia, quiero recordar que, con motivo de la discusión pormenorizada de la normativa en la Comisión de Constitución, y antes que la analizara la de Gobierno, asistió a todas las sesiones y participó activamente en el debate el abogado jefe de la División Jurídico Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, profesor señor Carlos Carmona . Y quiero hacer presente por qué ocurrió ello: porque el Ejecutivo , después de darse cuenta de que el Senado no aceptaba su proyecto, hizo suyo el de la Cámara Alta. Y el Gobierno participó rigurosamente en el debate de esta nueva legislación en todos sus detalles. Es cierto, como dice el Honorable señor Viera-Gallo , que después ha estado ausente.
No quiero dejar de referirme al temor que acaba de expresar el Senador señor Ávila , el que, en mi opinión, debería disipar.
El silencio administrativo no es algo que se inventa por primera vez en Chile en este proyecto. La doctrina ha discutido intensamente qué pasa cuando la Administración guarda silencio y de esa manera se produce daño a los particulares. Esta cuestión se ha discutido intensamente en los países desarrollados. Hoy en Europa no hay una sola ley de importancia en esta materia que no contemple el efecto del silencio administrativo. Entonces, aquí se está recogiendo algo ya aceptado unánimemente por la doctrina del Derecho Público.
Por lo demás, este asunto se enseña en la Escuela de Gobierno y Administración Pública, en donde se tituló el Honorable señor Ávila , de manera que es algo que debería haber aprendido cuando estudió en la universidad. Se trata de una materia que nunca dará origen al peligro planteado, por lo que invito al Honorable colega a disipar su temor.
¿Sobre qué se está legislando? Se está legislando para el caso en que un particular presente una solicitud y la Administración no se pronuncie sobre ella oportunamente. Entonces, ese silencio, esa falta de resolución, necesariamente debe producir un efecto, que puede ser de sentido positivo o negativo. Si el Senador señor Ávila leyera no sólo el artículo 64, sino también el referente al silencio negativo, observaría que establece lo contrario; es decir, se entenderá rechazada la solicitud cuando la reclamación del particular de alguna manera afecte el patrimonio del Estado.
Por lo tanto, pienso que el asunto está perfectamente cautelado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente, aun con todas las explicaciones dadas, me parece que hay un problema pendiente.
Comparto la opinión en cuanto a que esta materia es una de las más importantes del proyecto y a que realmente servirá como medio para agilizar la Administración Pública. El Senador señor Viera-Gallo planteó un buen ejemplo: por falta de otorgamiento de permiso municipal, se puede dar por aprobada, por efecto de la ley, la construcción de un edificio en altura en zona residencial con máximo autorizado de dos pisos, incurriendo en acto ilegal, contrario al plan regulador o a las normas establecidas en un decreto. Se trata de una situación que de alguna manera debe salvarse.
El afectado por el silencio de la autoridad administrativa podría recurrir de protección; pero la autoridad administrativa no puede hacer lo mismo. En consecuencia, parte del problema se podría corregir por esa vía.
¿Pero qué pasa si se da efecto positivo a un acto ilegal?
La ausencia de resolución puede ser producto de un acto de corrupción, pero también de simple negligencia funcionaria, caso en el cual surge una situación que no solucionan ni el proyecto ni los recursos que podrían interponerse.
Con la venia de la Mesa, concedo una interrupción al Honorable señor Viera-Gallo .
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , para evitar eso, el artículo 64 dispone que, cuando se denuncia el incumplimiento del plazo respectivo, la autoridad administrativa debe elevar copia a su superior jerárquico, quien puede intervenir. O el afectado puede reclamarle. Sin embargo, si no es posible solucionar el problema por vía de los procedimientos administrativos que establece el proyecto, siguen disponibles los recursos legales ante los tribunales.
Por consiguiente, la iniciativa representa un avance en cuanto a los plazos de resolución.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Recupera el uso de la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , de todas maneras hay un vacío, al que no encuentro solución.
Tal vez el Senador señor Silva puede ilustrarnos.
El señor SILVA.-
Con mucho gusto, con la venia de la Mesa.
La verdad es que el asunto está resuelto en el inciso segundo del artículo 38 de la Constitución Política, que empieza diciendo: "Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades" puede reclamar, "sin perjuicio, de la responsabilidad que pudiera afectar al funcionario que hubiere causado el daño.". Entonces, como puede exigirse la responsabilidad del funcionario, el Estado nunca queda en la indefensión ni es perjudicado, porque podrá repetir siempre en contra del funcionario. Así lo establece expresamente la Carta Fundamental.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Continúa con la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , mientras se soluciona lo administrativo, el edificio se construirá, dañando a los inversionistas y a los habitantes del sector.
Se trata de un problema que, a lo mejor, podría evitarse. Si por razones de tiempo no lo alcanzamos a corregir ahora, sugiero que el Ejecutivo estudie un eventual veto o una indicación en el segundo trámite constitucional, para resolver el caso de silencios administrativos que permitan la comisión de actos ilegales, no corregibles por los actuales mecanismos.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Señor Senador, estamos discutiendo el segundo informe. Por lo tanto, no hay ninguna posibilidad de solución. Pero ésta puede encontrarse en la Cámara de Diputados o más adelante mediante el veto.
Después podríamos enviar un oficio, en su nombre, advirtiendo esta situación.
Tiene la palabra el Honorable señor Espina.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente , me referiré a dos planteamientos: uno del Senador señor Ávila y, el otro, del Honorable señor Larraín . Creo que ambos parten de algunos supuestos erróneos.
El Senador señor Ávila sostiene, con toda razón, que un funcionario maliciosamente, de mala fe, o incluso en concomitancia con el peticionario, guarde silencio con el objeto de que se apruebe una solicitud sobre una materia controvertida o que implique intereses económicos importantes. No hay que olvidar que en el proyecto el silencio tiene un efecto jurídico: significa aceptación de la petición. Por lo tanto, no es neutro. El funcionario que deje transcurrir el plazo sin resolver y que, una vez hecha la denuncia, eleva la solicitud a su superior jerárquico pero continúa guardando silencio -como señaló el Senador señor Silva -, inmediatamente se hace acreedor de responsabilidad extracontractual. Porque la falta de resolución no ha sido neutra. La legislación lo valoriza como un acto negligente. Según me señalaron quienes han estudiado más en profundidad las normas del Derecho Administrativo, la regulación vigente castiga esas conductas con el despido del funcionario o con sanciones de distinta naturaleza, sobre todo las que dan lugar a responsabilidad extracontractual, siendo posible la presentación de demandas por el daño causado.
En consecuencia, respecto de lo dicho por el Senador señor Ávila , quien quiera "guardar silencio" y suponga que podrá excusarse en que no hizo nada, debe tener presente que, según la ley, el silencio de la Administración provoca efectos jurídicos: será considerado como acto negligente e imprudente, el cual queda afecto a responsabilidad extracontractual, civil o penal, dependiendo de la conducta del funcionario.
En cuanto a lo sostenido por el Honorable señor Larraín , me parece que su planteamiento no es completo. En el caso específico de un permiso de edificación en altura otorgado respecto de una zona donde se permite la construcción de viviendas de hasta dos pisos, el interesado present�� su solicitud, el funcionario guardó silencio; se denunció el hecho y se dio a conocer al superior jerárquico, y el funcionario continuó sin resolver. Entonces, el peticionario obtiene un certificado con un permiso para construir un edificio de 10 pisos en un barrio residencial. La verdad es que, en ese momento, a los afectados les asisten derechos: pueden recurrir de protección, por violación evidente y flagrante del derecho de propiedad. Es decir, se está limitando el derecho de propiedad o alterando algunas de sus características. Esto sería exactamente igual al otorgamiento ilegal del permiso de construcción: el funcionario recibe el certificado, lo analiza y concede la autorización cuando no correspondía. El efecto es el mismo que el derivado del transcurso del plazo sin tomar decisión. El riesgo es el mismo. Todos los funcionarios pueden cometer errores. La diferencia reside en que la norma propuesta no permite que el pronunciamiento sobre la solicitud se dilate indefinidamente, dejando en la incertidumbre tanto a los vecinos, que no saben si la resolución les favorecerá, cuanto al peticionario, que ignora si finalmente se aceptará lo que pide. Por lo tanto, los recursos a disposición de los afectados son los mismos que podrían interponerse si el funcionario hubiese otorgado ilegal y arbitrariamente el permiso de edificación. No se está alterando, en absoluto, ninguna de las actuales causales que permiten recurrir en contra de decisiones de autoridades administrativas adoptadas de manera ilegal. Lo único que se está diciendo es que hay un momento en que se define.
Por lo tanto, me parece que las dos situaciones descritas están bien salvadas en la norma. Las personas igual podrán recurrir si el funcionario omite el acto u otorga un permiso de manera arbitraria o ilegal o sin contemplar la legislación pertinente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Moreno.
El señor MORENO.-
Señor Presidente , gran parte de lo que iba a decir ya fue señalado por el Honorable señor Espina y otros señores Senadores.
Aquí hay que mirar a quién beneficia la norma. Obviamente, favorece a un particular que se enfrenta con el aparato del Estado, donde por razones ya sea de burocracia u otras se producen dilaciones que tienden a entrabar su derecho para ejecutar la acción que dentro de la ley podía desarrollar.
Es cierto que se pueden construir artimañas.
Me voy a referir a un ejemplo dado por varios señores Senadores: el caso de los permisos de construcción.
Ocurre que en determinados lugares de Santiago o de la Región Metropolitana y también en otras zonas se utiliza la dilación para no constestar a la persona que ha presentado un proyecto de construcción respecto de sus derechos para llevarlo a cabo. Y esto genera una cortina de oscuridad, muchas veces de poca transparencia, donde a menudo la prontitud con la cual se puede aprobar la solicitud se halla en otros métodos que no quisiera explicar.
A mi juicio, aquí radica uno de los puntos de mayor fragilidad en el esquema. No digo que sean los únicos.
Hoy en la tarde discutimos en la Comisión de Medio Ambiente un caso distinto del anterior, una situación a la inversa, en que una gran empresa desea construir una planta termoeléctrica en un lugar aparentemente no apto.
Ahí se podría dar el extremo del ejemplo señalado por el Senador señor Ávila , esto es, que el silencio administrativo habilitara a esa empresa para construir precisamente en un lugar donde la comunidad se opone, o bien, que haya un funcionario con la fórmula concreta para objetarlo, como es la de autorizar o no el cambio de uso del suelo, facultad que le compete al Director Regional del Servicio Agrícola y Ganadero en cualquier zona. En definitiva, esa persona tiene en sus manos contestar o no una inversión que puede ser de millones de dólares.
Por lo tanto, la norma me parece adecuada.
Sin embargo, no escapa a mi criterio el hecho de que, por lo menos, debe quedar consignado en la historia de la ley que, en el Servicio donde se desempeñe ese funcionario, alguien debe tener la capacidad de revisar lo que no se procesa por vía normal y que por silencio positivo o negativo pasa a constituir un elemento de permisividad para ejecutar una obra.
No voy a abundar en los derechos de las personas. Obviamente, si alguien se siente lesionado por lo que ocurra, ya sea en lo positivo o en lo negativo, o por una acción que viola sus derechos, podrá recurrir a la normativa vigente.
La parte débil en la cadena se halla hoy en las postergaciones de determinadas solicitudes, lo cual genera daño al peticionario y abre la posibilidad a la corrupción, pues se tiende a utilizar mecanismos distintos con el objeto de obtener dicho permiso.
Ese punto se zanja positivamente con la norma propuesta, respecto de la cual estoy a favor.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Novoa.
El señor NOVOA .-
Presidente , está claro que el propósito de esta iniciativa es dar efectos al silencio, sea éste positivo o negativo..
Por lo tanto, los efectos del acto administrativo que se produzca, sea como consecuencia de que el funcionario dictó la resolución o como resultado de que no lo hizo, serán exactamente los mismos, al igual que los recursos de que disponen los afectados.
Ciertamente, puede haber mayor riesgo al producirse un acto por silencio que cuando se verifica en virtud de una resolución. Pero me parece que ese riesgo está compensado con los beneficios que consigna la iniciativa.
En lo que sí hay una diferencia, y creo que sería importante que quedara constancia y se estudiara en el siguiente trámite, es respecto de la publicidad. Porque puede haber actos cuya resolución por parte de la autoridad administrativa tengan determinada difusión en la ley. Por lo tanto, debemos preocuparnos cuando ese acto se va a realizar -no porque se dicte una resolución, sino porque se da un certificado de silencio- de que esa situación sea conocida en la misma forma como lo sería el acto emanado de una resolución de la Administración. Porque así no podrían burlarse los derechos de terceros.
Dejo planteado el punto, pues creo que deben ponerse a los efectos del silencio los mismos requisitos de publicidad que requiere el acto de la Administración, porque si no, se pueden burlar derechos de terceros.
El otro problema que puede ocurrir es que una persona que no cumpla los requisitos obtenga determinada habilitación.
En mi opinión, se trata de un tema que podría provocar algún tipo de consecuencias que a lo mejor habría que estudiar más a fondo.
Pero me parece que siendo el propósito de la iniciativa dar efecto al silencio, estas observaciones debieran quedar como puntos a ser considerados en el siguiente trámite.
Señor Presidente , el Senador señor Silva me ha solicitado una interrupción.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor SILVA .-
Señor Presidente , sólo quería observar, para los efectos de disipar la duda planteada por lo menos en cuanto a la publicación, que ello está previsto en el artículo 66 del proyecto, que señala: "Efectos del silencio administrativo".
Ahí se expresa que los actos que por esa vía lleguen a consumarse deberán cumplir todos los requisitos de los actos normales de tramitación. O sea, deberán publicarse cuando ello sea necesario, etcétera.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Recupera la palabra el Honorable señor Novoa .
El señor NOVOA .-
Señor Presidente , el artículo 66 dispone: "Los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes, tendrán los mismos efectos que aquellos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva.". Dice que tendrán los mismos efectos, pero no que se someten a los mismos requisitos de publicidad.
Creo que ése es un punto que debería aclararse en forma expresa, porque se le dan los mismos efectos, pero no se le exigen los mismos requisitos de publicidad.
El señor SILVA.-
Podría quedar constancia de ello, señor Senador.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ.-
Señor Presidente , el Senador señor Coloma me solicitó una interrupción.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor COLOMA.-
Señor Presidente , quiero hacer dos pequeños comentarios.
Primero, con relación a la transparencia, considero fundamental dejar claro que dar sentido jurídico al silencio transparenta el sistema.
Y me remito al ejemplo señalado por el Senador señor Ávila .
Siempre puede haber gente que utilice recursos para tratar de generar grados de corrupción. Pero mucho peor es lo que sucede hoy, donde el efecto del silencio es que no pasa nada, no hay responsabilidad de las personas ni derecho de las partes a reclamar por la falta de resolución.
Y si en la hipótesis A existe el temor de que se utilice una cantidad de dinero para producir un efecto equis, mucho peor es hoy día, donde con cierta suma uno puede lograr que no se otorgue un permiso, por razones de rivalidad, por competencia. Y no hay sanción alguna respecto de la falta de resolución de los trámites en el mundo administrativo.
Por lo tanto, me parece fundamental dejar claro que, desde el punto de vista de la transparencia, el procedimiento que se discute ahora es mucho más transparente que el actual, que no da efecto jurídico al silencio, ya que el efecto es meramente práctico.
Y, segundo, en cuanto a lo planteado por el Senador señor Larraín , esto también debemos mirarlo desde una doble perspectiva: el silencio positivo y el negativo. En el fondo, se busca dar la certidumbre a las partes respecto de las resoluciones adoptadas a fin de permitir, posteriormente, ejercer los derechos que correspondan. Ésa es la clave. Si se aprueba un asunto en determinado momento de modo ilegal, procederán los recursos del caso para revertir la situación.
Pero igual o más importante es ¿qué pasa si nada se aprueba o nada se dice? Lo esencial es tener derecho a pedir, aunque la respuesta sea "no", para reclamar a la autoridad respectiva, por la vía de los recursos, con el objeto de rectificar una eventual decisión.
En otras palabras, es evidente que el segundo objetivo de las normas en debate consiste en dar certeza a las decisiones, en uno u otro sentido, para gatillar la utilización de recursos judiciales o los que procedan, a fin de cambiar una determinada resolución.
Gracias, señor Senador.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Recupera el uso de la palabra el Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ.-
Señor Presidente , deseo insistir en lo que señalé anteriormente en cuanto a que el requisito de publicidad es básico cuando opera el silencio positivo para los efectos de las reclamaciones que puedan realizar terceros que se sientan afectados. De este modo, habría que estudiar la manera de cumplir los mismos requisitos de publicidad exigidos para el acto administrativo cuando éste es resuelto en forma expresa por la autoridad.
Desconozco si ello es posible o si así ha quedado establecido en el proyecto, como lo planteaba el Senador señor Silva , o si será necesario precisarlo expresamente en el artículo 66.
La norma debe entenderse cumplida con las mismas formalidades cuando opera el silencio positivo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
No hay más señores Senadores inscritos para intervenir.
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación los artículos 64 y 65.
--Por unanimidad, se aprueban, y queda despachado el proyecto en este trámite.
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